高雄市空地特性及其管理模式分析

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(1)國立屏東商業技術學院不動產經營系(所) 碩士論文. 高雄市空地特性及其管理模式分析 The Analysis of Characteristic and Management System of Vacant Land in Kaohsiung City. 指導教授：賴碧瑩研究生：蔡宛蓉. 中華民國九十五年六月.

(2) 中文摘要為提昇整體都市生活環境品質，高雄市政府 2005 年訂立「高雄市空地空屋管理自治條例」，讓政府機關擁有公權力得以督促公私部門妥善利用都市土地資源。事實上，有關空地的管理規定高雄市並非特例，在此之前，國內一些縣市經由地方自治法案的制訂建立一套空地管理機制，不同的區域對於空地有不同的看法不同的管理機制。本研究擬根據高雄市政府實際空地調查結果以類神經網路模式(Artificial Neural Network, ANN)分析空地分類，並說明空地分類結果之形成原因。研究設計分別以土地面積、土地價格、土地使用分區、土地調查使用現況變數，並應用倒傳遞類神經網路進行高雄市三個主要空地衍生地區分析。經由上述研究進行實證分析結果，希望提供高雄市作為都市發展強度的一項指標，作為都市發展政策投入之用並可用來監測特定地區空地開發去化之變化依據。並搭配目前高雄市法規之管理機制與專家訪談結論，歸納適宜之管理模式。同時，與各國現有之空地管理機制進行比較分析。希望提供高雄市作為都市空地管理的操作機制，作為都市發展政策空地開發之依據，以有效地管理都市空地，避免土地資源的錯誤配置，使得高雄市空地景觀與都市空間綠美化更為謀和。. 關鍵詞：空地、類神經網路、都市發展、空地管理. I.

(3) 英文摘要 In order to move up the quality of citizen life, there was drew up 「Kaohsiung vacant land and housing autonomy regulation」in 2005 by Kaohsiung city governmen. On the other hand, government department, through the regulation, also have the right to supervise the private and public sectors to make well use of urban land resources.It shows that, based on land policy of urban development space, different management systems among different administration districts. This research method is the artificial neural network (ANN). We survey the vacant land in Kaohsiung city. Using the ANN model classify the characteristic of the vacant land. We choose variables including: land area ,price of land ,land zoning ,land current situation. Finally, we hope to offer some index to evaluate the development of Kaohsiung city and manage the vacant land effectively. This article applies the vacant land survey data from Kaohsiung city government. Besides, the article also integrates the regulation and expert interview with my plan to compress the suitable management system and compare it with mainland China. According to the results of the empirical studies, it could provide Kaohsiung city government with the best system of urban vacant land management and the policy of urban land using which avoids the wrong allocation of land resources.. Keywords：Vacant Land、Artificial Neural Network、Urban Development、 Vacant Management. II.

(4) 謝誌回憶起研究所的生涯，從第一年開始接觸新的人、事、物，為了論文焦頭爛額，短短兩年光陰很快就過去了，至今仍記憶猶新而歷歷在目。這本論文能夠順利的付梓，應當感謝我的指導教授賴碧瑩老師，不厭其煩諄諄教誨的指正與教導；吳綱立教授與鄭博文教授兩位口試委員所提出的寶貴建議與指正，也讓論文內容更加慎密，特此致謝。感謝本系黃名義教授、李春長教授、白金安教授及呂宗盈教授於課業上的耐心教導，使我備感溫馨。當然，感謝高雄市政府與各學術專家的不吝協助，共同和我分享空地之有效管理的看法與意見。論文研究期間，感謝世雄同學鼎力無怨的相助，和屏商的怡慧學姊、也乃學姊、柏元學長、曙匡，同班同學的宗賢、淑滿、合裕、雨築、景林、有志、娟妃、萬益、鴻翬、匡賓，於論文遇到瓶頸時提供寶貴意見與在學業上多方面的互相切磋學習，也感謝系辦助教韻玲於行政事務上諸多的協助。在此感謝崑山科大的陳淑美教授、鄭明安教授、柯伯煦教授，還有一直在我身旁的好友怡潔、雅琳、子妙、凱棻、俐雯、英豪、文仁、家豪、學舉、紀方、子言，謝謝你們給我很多寶貴的意見和想法。還有在我生命當中曾經幫助過我及給我建議的師長、親友、同學們，沒有你們就沒有這本論文的誕生，在此特別感謝，再感謝！最後感謝爸爸、媽媽、大弟及要參加國中基測的小弟，爺爺奶奶、大舅舅媽、二姨、三姨、一樣在念碩士班的小阿姨給我無限的支持與信賴，念博士班的忠林堂哥、研究所畢業的三軍堂哥提供一些資料與意見，謝謝你們無怨無悔的支持與信賴，得以無後顧之憂地完成學業。在此，謹以本文獻給我親愛的家人。. 宛蓉. 謹誌於. 國立屏東商業技術學院不動產經營系(所) 民國九十五年六月. III.

(5) 目錄中文摘要……………………………………………………………………………I 英文摘要……………………………………………………………………………II 謝誌…………………………………………………………………………………III 目錄…………………………………………………………………………………IV 圖目錄………………………………………………………………………………VI 表目錄………………………………………………………………………………VII. 第一章緒論..........................................................................................................1 第一節第二節第三節第四節第五節. 研究背景……………………………………………………………1 研究目的與問題……………………………………………………3 研究方法與範圍……………………………………………………4 名詞解釋……………………………………………………………5 研究流程與論文架構………………………………………………7. 第二章空地與相關文獻回顧………………………………………………..9 第一節第二節第三節. 都市發展之相關文獻回顧…………………………………………9 都市閒置空間利用之文獻回顧……………………………………16 小結…………………………………………………………………25. 第三章國內外空地管理維護分析………………………………………….26 第一節第二節第三節. 國內外之空地定義…………………………………………………26 國內外之空地管理維護方式分析…………………………………31 小結…………………………………………………………………36. 第四章研究方法……………………………………………………………….37 第一節第二節第三節第四節. 類神經網路理論基礎………………………………………………37 倒傳遞類神經網路…………………………………………………41 深度訪談分析………………………………………………………45 小結…………………………………………………………………47. 第五章實證研究結果…………………………………………………………48 第一節第二節第三節第四節第五節. 高雄市都市發展現況………………………………………………48 資料說明……………………………………………………………51 實證研究分析………………………………………………………55 高雄市空地之管理機制分析………………………………………62 小結…………………………………………………………………72 IV.

(6) 第六章結論與建議……………………………………………………………73 第一節結論…………………………………………………………………73 第二節建議…………………………………………………………………76 第三節後續研究建議………………………………………………………77 參考文獻……………………………………………………………………………78 附錄一深度訪談內容……………………………………………………………84 附錄二高雄市空地空屋管理自治條例…………………………………………85. V.

(7) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖………………………………………………………………..8 圖 4-1 生物神經元結構示意圖…………………………………………………..38 圖 4-2 倒傳遞網路結構圖………………………………………………………..41 圖 4-3 類神經網路建構流程圖…………………………………………………..44 圖 5-1 2000 年高雄市都市計畫圖……………………………………………….49 圖 5-2 訓練及測試範例之誤差率收斂過程圖…………………………………..58 圖 5-3 分類行問題之結果輸出檔判讀…………………………………………..61. VI.

(8) 表目錄表 2-1 空地與都市發展、成長之關係..…………………………………………13 表 2-2 類神經網路方法於都市議題之應用分析………………………………..23 表 3-1 國內各縣市空地之定義…………………………………………………..27 表 3-2 國內各縣市制訂空地條例………………………………………………..28 表 3-3 各國空地之意義…………………………………………………………..30 表 3-4 國內各縣市空地設置之管理維護方式…………………………………..31 表 3-5 各國空地管理經驗………………………………………………………..34 表 3-6 國內外空地管理之比較表………………………………………………..35 表 4-1 常用之類神經網路模式表………………………………………………..39 表 5-1 高雄市已登記土地面積…………………………………………………..50 表 5-2 高雄市都市計畫土地使用分區面積……………………………………..50 表 5-3 高雄市楠梓區、小港區、三民區空地基礎資料統計…………………..51 表 5-4 類神經網路輸入與輸出變數值…………………………………………..52 表 5-5 隱藏層節點數所得之學習及測試誤判率………………………………..55 表 5-6 學習循環次數所得之學習及測試誤判率………………………………..56 表 5-7 學習速率所得之學習及測試誤判率……………………………………..57 表 5-8 慣性因數所得之學習及測試誤判率……………………………………..57 表 5-9 最佳模型之 RMSE……………..……………………………………..…..58 表 5-10 訓練及測試範例之混亂矩陣…..…………..……………………………..59 表 5-11 反尺度化與誤判率……..………..………………………………………..60 表 5-12 深度訪談受訪者一覽表…………………………………………………...62 表 5-13 空地在都市發展中所扮演的角色..………………………………………64 表 5-14 形成空地或閒置土地現象之原因..………………………………………65 表 5-15 評估空地之發展情形……………..………………………………………67 表 5-16 高雄市之空地管理維護方式…………………………….….…………....69 表 5-17 高雄市空地管理維護建議…………….…………………….…………....69. VII.

(9) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第一章緒論. 第一章. 第一節. 緒論. 研究背景. 高雄是南台灣最大都市及台灣第一大港，也是工業化城市，在全球化的潮流中，為擠身國際性城市之林，正逐步轉型，點滴都凝聚港都獨有的城市性格。當我們置身在這城市空間中不難發現市區內有些公、私有閒置的土地，其中有不少位於重要路口，或是高雄市的入口地標(機場)，由於欠缺適當的管理維護，雜草叢生、廢棄物堆置是常有的現象，零散的開發型態頗為浪費公共設施的使用，如此對已開發地區缺乏管理，對未來開發地區又缺乏管制的情形，造成了都市發展極大障礙，也對都市的寧適和景觀有負面的影響。因此如何予以綠美化、空間再利用等均是都市發展管理的重要課題。而高雄市的人口成長情形，從 1998 年至 2005 年底呈現緩慢成長的趨勢，平均年人口增長率為 2.20%1。故在人口增加趨緩，對土地的需求不高，且住商用地利用度低，不但容易導致土地長期低度使用，甚至荒蕪不用，對已完成之公共設施而言，將可能成為一種社會資源的浪費。為達成改善都市環境衛生、維護市容景觀風貌、提昇都市機能及土地合理再利用之目標，高雄市政府工務局自 2003 年 7 月起著手制訂「空地空屋管理自治條例」此一條例並於 2005 年 3 月通過立法程序，讓政府機關擁有公權力得以督促公私部門妥善利用都市土地資源。藉由空地管理，以有效改善現有大型空地缺乏維護管理而影響都市景觀情形，加上近年來高雄市政府大力進行城市改造運動下，投資環境大幅改善，鼓勵在未開發前予以美化綠化及重新開發與景觀改造，以提高利用價值供公眾使用。事實上，有關空地的管理規定高雄市並非特例，在此之前，台北市曾於 2001 年訂定「台北市建築空地管理辦法」，台南市於 2003 年制訂「台南市空地空屋管理自治條例」，基隆市在 2005 年年初制訂「基隆市空地空屋查處小組設置及執行要點」，這些地方自治法案的制訂通過，都是說明一個都市發展的共同特點—空地需要管理。針對為維護空地管理與土地合理再利用之目標，目前有制訂相關空地管理法令之國內各縣市與國外在空地管理經驗做比較分析，了解其各地區在空地定義與管理維護間之差異。希望藉以提供高雄市作為都市空地管理的操作模式，為都市發展政策空地開發之依據。但是要如何找出空地所在，單靠現有的公務人力資源是不足因應，因此如何運用科技化、效率化方式找出空地，予以分類並加以管理，是都市規劃工作者可以努力之 1. 高雄市政府主計處人口資料網站：http://www.kcg.gov.tw/~dbaskmg/snews/snews.php 1.

(10) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第一章緒論. 處。由於空地之繁雜現況與其與都市發展脈絡之間形成的關係無法透過遙測影像分析，本研究擬根據高雄市政府實際地空地調查結果應用類神經網路模式(Artificial Neural Network, ANN)於空地分類，針對高雄市進行空地空間萃取，並說明空地分類結果之形成現象，提供高雄市作為都市發展強度的一項指標並為都市發展政策投入之用並可用來監測特定地區空地開發去化之變化依據。其次，從都市空間發展政策來看，不同的區域對於空地有不同的看法與不同的管理機制。藉由深度訪談，歸納適宜之空地管理模式。並與國外現有之空地管理機制進行比較分析。希望提供高雄市作為都市空地管理的操作機制，作為都市發展政策空地開發之依據，以有效管理都市空地，避免土地資源的錯誤配置，使得高雄市空地之景觀與都市空間綠美化更為謀和。. 2.

(11) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二節. 第一章緒論. 研究目的與問題. 一、研究目的藉由高雄市空地進行空間萃取，提供高雄市作為都市發展強度的一項指標並監測空地開發去化之變化依據，以有效地管理都市空地，避免土地資源的錯誤配置。因此本研究之研究目的如下： (一)探討空地與都市發展、都市成長之關係。 (二)瞭解目前國內各縣市與國外空地定義與空地管理維護之分析差異。 (三)說明高雄市空地之特性及其形成現象。 (四)提供空地之適宜管理模式分析。. 二、研究問題本研究依據研究目的，提出以下相關之研究問題： (一)究竟高雄市空地與都市發展、都市成長關係為何？ (二)分析比較國內各縣市與國外之空地定義與空地管理維護間有何差異？ (三)藉由類神經網路模式分析高雄市空地之形成現象與特性為何？ (四)經由專家學者與政府單位之訪談分析高雄市空地適宜之管理模式為何？. 3.

(12) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第三節. 第一章緒論. 研究方法與範圍. 一、研究方法 (一)文獻回顧分析說明空地與都市發展、都市成長之關係，當閒置空地與低度使用土地經過開發與利用後，都市閒置空間上其區位配置之合理性與相關類神經網路模式(Artificial Neural Network, ANN)，公有土地之開發利用之文獻整理。. (二)深度訪談分析透過與專家學者及政府主管單位等人士之深度訪談意見與看法，瞭解目前高雄市為達成改善都市環境、維護市容景觀、提升都市機能及土地合理利用之目標，藉由空地管理維護目的與國外在空地管理經驗做比較分析。. (三)類神經網路分析(Artificial Neural Network, ANN) 利用 ANN 特性，進行高雄市三個主要空地衍生地區的空地萃取，說明空地分類結果之形成現象，藉以提供高雄市作為都市發展強度之指標，以監測特定地區空地開發去化之變化之依據。. 二、研究範圍本研究依據高雄市政府委託之「高雄市不動產資料調查」研究計畫之實際空地調查2資料之楠梓區、小港區、三民區三個行政區主要空地中屬「國有」及「高雄市有」之 500 M2 以上大面積且土地使用分區為住宅區、商業區、工業區之空地共計 679 筆土地進行實證分析。. 2. 該項資料係於 2004 年 10-11 月實地調查所得資料。高雄市空地篩選與空地資料庫的建立，主要是透過地形圖、地籍圖、建管套繪圖等圖形的套疊以及地政、戶政、建管等屬性資料的檢核分析產生。 4.

(13) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第一章緒論. 第四節. 名詞解釋. 一、空地平均地權條例第三條規定對於空地定義是指已完成道路、排水及電力設施，於有自來水地區並已完成自來水系統，而仍未依法建築使用；或雖建築使用，而其建築改良物價值不及所占基地申報地價百分之十，且經直轄市或縣（市）政府認定應予增建、改建或重建之私有及公有非公用建築用地。土地法第八十七條規定對於空地定義指凡編為建築用地，未依法使用者。土地建築改良物價值不及所占地基申報地價百分之二十者，視為空地。. 二、都市發展所謂「都市」，泛指人口聚居的地方。工業革命後，都市受到農村的「推力」3、都市的「拉力」4及交通運輸改善5、建築技術提昇6、醫療衛生之進步7等因素的刺激，使得都市快速成長。8 Heilbun 指出：一個都市的成長與發展，可以用四個階段來加以解釋：集中化 (concentration) 、分散化 (deconcentration) 、以及中心化 (centralization) 和去中心化 (decentralization)四個趨勢。「集中化」階段指人口漸漸聚集於都市中心的時期，為最早期的都市化現象。「分散化」階段為都市中心人口成長情形漸趨緩和，而都市中心外之其他都市地區人口成長快速的時期。處於「中心化」階段之都市，其人口將大量朝向都市化的初期。最後為「去中心化」階段，也就是當都市中心地區人口成長到達一程度時，都市郊區的人口成長開始快於都市中心地區的人口成長，故此一時期會出現人口分散化的趨勢。9. 3. 農耕機械化後農業所能提供之就業機會銳減、農村資源較貧乏、整體社會產業型態轉型…等因素形成農村的「推力」，造成農村人口大量外流。 4 專業分工使得就業機會多、薪資高、資源多樣且豐富…等因素形成都市的「拉力」，吸引大量人口湧入居住。 5 交通運輸工具的改善，減少交通的時間、困難，便利人們作長距離的遷移，提高人們遷往都市的慾望。 6 建築技術的提昇，克服高層建物的困難，增加都市居住、使用的空間，都市居住密度於是增高。 7 傳染病威脅人類的群居生活方式，醫療衛生進步後，減少甚至是消滅許多傳染病，使人們得以聚集生活。 8 辛晚教，(1991)，都市及區域計劃，中國地政研究所印行，p1、p5、p6。 9 James Heilbrun , 1981 , Urban Economics and Public Policy , 中央圖書出版社，pp31~43。 5.

(14) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第一章緒論. 三、空地管理依據管理辭典，管理乃是人類追求生存、發展和進步的一種人類社會，由來已久。管理的功能包括規劃、組織、領導、控制 10。因此管理為運用土地、勞力、資本及企業才能等要素，透過計劃、組織、用人、指導、控制的系列方法，達到個人、部門或組織目標的各種手法。而本研究所謂之空地管理係為確保土地所有權人之土地權益，運用都市計畫、都市發展控制等手段，促使所有權人積極地作為，以使土地資源能有效地被使用。. 10. 許士軍，(2003)，管理辭典，華泰文化事業股份有限公司，p.228。 6.

(15) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第五節. 第一章緒論. 研究流程與論文架構. 論文總共包括五章，在章節的分布如下：第一章緒論，是將研究背景及動機、研究目的與問題、研究方法與範圍及研究流程作一概述。第二章相關文獻回顧，闡述空地與都市發展、都市成長相關文獻，都市閒置空間利用與類神經網路模式(Artificial Neural Network, ANN)相關文獻整理。第三章國內外空地定義及其管理維護之比較分析，針對國內外對空地或閒置土地相關制定規定之整理。第四章研究方法，則是根據文獻探討與類神經網路模式(Artificial Neural Network, ANN)應用，研究架構設計與監督性學習演算法，於空地分類上之特性，進行空地萃取。第五章實證研究結果，從高雄市空地分類特性分析，把變數導入本研究方法，進行運算，作為空地分類之主要依據，並輔以高雄市之空地管理法規與深度訪談結論，歸納適宜之管理模式。第六章結論與建議，是依據本研究所獲得之結論，提出研究建議與後續研究建議以供參考之用。. 7.

(16) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第一章緒論. 研究背景與動機第一. 研究目的與問題. 章研究方法與範圍. 空地與相關文獻回顧第二章都市發展相關文獻. 都市閒置空間利用文獻. 第. 國內外空地管理維護. 三. 比較分析. 章類神經網路分析. 研究方法. 深度訪談分析. 第四章. 倒傳遞類神經網路. 實證研究結果. 空地管理模式探討. 第五章第. 結論與建議. 六章圖 1-1. 研究流程圖. 8.

(17) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章. 第二章空地與相關文獻回顧. 空地與相關文獻回顧. 本研究旨在探討空地與都市發展、都市成長之關係，都市在發展的過程中，由於土地與資源不當開發使用，導致與土地使用呈現不協調，造成不成熟的土地過早開發或空地與低度使用之土地產生，影響都市之發展。當政府部門並未重視空地之管理維護與規劃時，只把土地視為生財的商品、經濟發展的工具。故本研究欲從探討空地的維護管理在都市發展中之重要性，與都市土地資源使用之合理配置。. 第一節. 都市發展之相關文獻回顧. 從都市出現以來，由於其對人類社會的重要性快速提昇，使得相關理論不斷衍生，同時隨著環境背景、分析技術的改變，所產生之觀念也不盡相同，如都市的起源、都市成長的原因、因都市規模擴大所產生的利弊得失，至為符合成長與保育並重的都市成長管理，及力求人類與自然環境雙贏的永續性都市等，都反映出人類對都市發展觀念的改變。都市發展(Urban development)概括到整個都市的全貌，可區分為實質發展結構、社會與經濟結構，以及自然環境、生活環境四大結構 11 。施鴻志、周士雄(1996) 認為上述四大結構的資料蒐集、分析和判讀，皆可協助對都市發展現況的全盤掌握，比較與其他都市發展間的差異，同時也可以瞭解都市連續變遷的過程。近年來，由於快速的都市化結果，施鴻志、周士雄(1996)與McMillen(2000)從都市發展觀點指出，當都市發展若為一種不連續的蛙躍發展型態時，與現今都市多以開發都市周邊新的土地資源為訴求，加上人類不當的開發，土地資源不當使用開發與公共設施提供的浪費與無效率，例如道路、下水道管線的興建必須延伸至這些地區，除了增加公共設施的興建成本，造成都市內居民旅次移動與通勤時間的增加，產生交通動線的錯亂，影響正常的都市機能外，使都市不斷擴張，更加劇土地投機性等問題日益嚴重，間接影響都市合理的發展，自然環境亦遭受破壞，導致與土地使用呈現不協調，造成不成熟的土地過早開發、低度使用或閒置現象產生。因台灣地狹人稠，有計畫性的土地使用更顯為重要，但現在都市多以開發都市周邊新的土地資源為訴求，無效率地使都市不斷擴張，不但浪費土地資源也加劇土地投機性問題。而面臨日漸衰敗的舊市中心更需要及時更新，但是政府仍多以選擇實施都市周邊重劃性質，當開發成本高、產權分散複雜、民眾意識集結等問題均是舊市區更新面臨較多的阻礙。施怡真(1997)與丁士芬(1999)探討市地重劃與都市發展間之關係， 11. 辛晚教，(1991)，都市及區域計劃，中國地政研究所，p208。 9.

(18) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 認為重劃區內土地低度使用或閒置問題，亦造成土地重劃與都市發展間無法依都市成長之需相互配合，以及市地重劃可能衍生的都市發展問題及可能的解決方案，為未來政府部門中執行市地重劃業務相關單位勘選重劃區和促進重劃區作積極發展之參考，使增進重劃區內土地之有效利用，以發揮市地重劃對促進都市全面發展之功效。研究發現：市地重劃後重劃區之發展緩慢，其發展現況成果與計畫規劃目標間出現落差、重劃過量及重劃時程不當造成市地重劃所釋出之建築用地成為超額供給、政府對於重劃發展時序之控制力薄弱，市地重劃之時程未與都市發展需求緊密配合導致重劃區內發展率偏低，形成空地或低度利用之土地。在一都市中不同角落，皆可發現許多空地散佈其間，這些空地任其閒置不用、雜草叢生、廢棄物堆置、違規使用、圍籬出現、檳榔攤販等負面影響，空地對都市發展之影響會造成社會資源的浪費、妨礙都市觀瞻、有礙市容美化等，因此必須付出生活品質低落的代價。為彌補此缺憾並達到提昇生活品質、保護生態環境的目的，思考如何才能成長與保育並重，故為解決這些問題，產生都市中之「成長管理」(Growth Management)。相較於此，何東波(1996)認為成長管理能受到近代都市規劃學界與實務喜好而推廣，因此從成長管理角度，其強調追求公平、效率與永續發展之策略。就公平發展而言，都市成長過程如何減少土地開發所造成之暴利與暴損(windfall and wipeout)一直是都市發展的課題。就效率而言，都市成長管理之理念深切體認不動產市場非屬完全競爭市場之本質，故主張土地開發需由政府謹慎控制，但為尊重市場機能，都市發展應將管制工具多元化、多樣化與彈性化。而就永續發展而言，都市成長管理主張經濟發展應與環境保育取得平衡。基本上實施都市成長管理的目的在於因應都市快速成長所產生的外部效果 (Externality Effect)，企圖透過規劃策略之運用，提昇土地使用與公共設施配置之效率，降低無秩序的蛙躍式發展的發生，以期塑造美麗健康的都市發展型態與景觀，減輕政府財源之負擔。故整體而言，都市成長管理的目的主要包括：避免蛙躍式發展、保護納稅人，避免或減少投資的錯誤決策，有效調節不動產市場的供需、政府部門必須介入土地市場、平衡公共利益，並提供公平且具效率之土地管理方式，解決市場失靈現象、重新塑造都市景觀與風格、以達改善居住環境與提昇生活品質之目的(賴宗裕， 1999)。 Porter(1996)將成長管理描述為一套或一組土地使用管制的技術工具，透過「規劃」的過程，被社區運用來控管與指導都市、地方的發展。林雄生(1989)敘述成長管理應是以都市、地方和區域綜合計畫為基礎，制訂明確的目標、執行方式和法令依據。此外，賴宗裕(1996)將成長管理運用為規劃的方法，配合管理的策略與技術的工具，來 10.

(19) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 規範都市發展及土地開發時序、速度、總量及品質，同時考量公共設施的服務水準及成本，來執行土地使用管理與公共設施配置等多目標的土地使用政策。因此成長管理其重點不在於限制成長，而是對過度成長的管理、控制，力求尋找出一個合理的成長規模，在確保生活環境品質提升的目標下，對地區成長進行嚴謹的指導與管制。其目的在影響都市成長特性及達到都市土地使用的目標與政策，以便提供清楚的指導原則給公、私部門已建築和開發城市與區域，並引導社區作一相當平衡和永續性的發展。土地是一種重複性的資源，透過多重性的選擇，空地也可重複使用，成為一種資源，當各種使用後的土地，如果未善加利用，會成為被遺忘的土地，或成為沒有用的廢棄地、空地，對國家社會而言，是一種土地資源閒置的浪費。若是能付諸行動進行再利用計畫，則土地也可能恢復原使用、或進行其他的利用，如林業發展、自然保育、運動與遊憩等。因此張馨文、李少甫(2001)認為國內政府需扮演重要角色，並加入專業協助，提供土地運用策略上的安排與建議，與當地民眾的參與，結合政府力量與民間支持力，使得原本頹頃的城市風貌，得以重新改造。當未來發展經營模式確立後，需再經由經濟效益為導向，即空地絕不能置之不理，任其荒廢，必須有效的再利用，包括全面性的綜合發展計畫，或局部建築規劃，達到硬體的土地再利用模式，與生態環境為導向，強調植栽復育與土地改善，屬於軟體的土地再利用模式，並透過多樣化的綜合評估，以審慎態度處理空地的問題。土地利用即在滿足人類成長對土地需求的前提下，保持和提高人類的生活環境品質，土地利用結構合理、高效率，在生態環境之適宜性、經濟上之可行性、社會上可接受性的土地利用方式，戴爾阜、吳紹洪(2004)，認為土地利用是自我迅速化的過程，是來自於空間和時間不同尺度上各種因素的相互作用，因此研擬一套適當的研究工具，只有應用得當才會合適，但完美的推導、精巧的目標，或許給我們錯誤的導向。而土地利用的持續性，除須以自然、社會、經濟三個方面選取指標外，建議必須加入時間因素，因此如何建立適宜性的監測系統，必須注意的地方。土地利用可視為滿足人類需要的社會過程，其發展深受環境及社會經濟因素所影響，因此瞭解並有效掌握土地利用變遷過程，是兼顧環境保育及自然資源開發，以確保都市永續發展的首要課題。周天穎、簡甫任、雷祖強(2003)運用轉移機率矩陣與多變量集群分析分析各年度間土地利用類別之變化與各行政區間的相互關係情形，於總量管制之國土規劃觀念下，作為土地管理與資源規劃之依據，以達到都市成長管理之目標。從都市發展各方論述的歷史沿革上，成長管理確實有其規劃理念革新的根源，如規劃者在面對都市管理時除了必須更具彈性外，亦必須主動思考成長的必要性與公平 11.

(20) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 性，再者民眾參與過程的落實將有助於都市永續發展目標的達成。因此張景森(1994) 指出成長管理的觀念與都市計畫的舊體制其主要差異在於主動控制成長，即在規劃過程中主動思考成長的適宜性及必要性，由於傳統規劃總目標大都以接受成長目標為主，造成被動概念普遍存在於傳統的都市規劃中，卻衍生諸多都市問題，如地方財政壓力、環境品質惡化等，因此成長管理維護生活品質的目標明確，即使不是一種地方政府新活動，也是一種新目標。動態彈性的管理技術，成長管理並不只是依靠傳統的都市計畫，需將計畫與執行工具結合起來，是一種隨都市發展內涵變化、實際發展情況變動而靈活運用策略的動態彈性控制過程。韓乾(2001)透過劃分都市服務或成長管制線的方式，可引導都市於適當的區位發展，並控管土地開發的時序以維護都市指體的發展。認為都市成長管理中明顯的實質手段，通常以寬廣的綠帶、保育區作為界定，此種界定手法傾向於密集式的發展，合乎生態城市原則，與永續發展理念為基礎的生態城市的特質頗為類似。因此可適時適量的善用資源保育，重新分配資源的現在與未來的使用效率。為求正確的掌握都市成長管理的方向，規劃師有必要先行了解不同都市發展類型和效率之間的關係，作為未來推行成長管理制度，此時應掌握都市發展方向的重要依據。張曜麟(1997)為評估台灣地區各都市之發展效率，並建立都市效率評估模式，同時並配合都市發展分類之探討，結果證明不同類型之都市其效率表現卻有差異，發現規模較大或位階較高的都市，像台北市與高雄市其效率表現通常比其他都市較佳。使得傳統都市發展分析模式，因為缺乏部門間的關聯整合以及過於複雜瑣碎，導致在實務應用上會遭到限制，故需亟待改善此現象。因此馮正民、林楨家、吳信輝(2002) 嘗試以模糊認知圖法進行都市發展系統關聯分析，探討社會、經濟產業、財政、政策部門與都市規劃中土地使用、交通運輸與環境保育之部門間的相互影響關係，作為未來發展實務操作上且有效的分析模式之基礎。而黃耀正、林金祥(2003)提出地方自治的實現強調因地制宜性、強制規定各階層計劃的一致性、協調性及合作性、以開發許可達到開發與公共設施建設的同步性、結合生態都市的發展特質傾向於緊密式的都市發展、建立民眾參與的集體過程，以作為落實都市成長管理的政策參考。都市在發展過程中都非常積極開發尚未發展的土地，以求經濟快速成長。然而，在無綜觀、整體和長期規劃、監督和長遠思考土地過度開發結果，對環境生態的功能與衝擊造成相對危害，而影響到都市之永續發展，甚至形成都市財政上嚴重負擔，造成社會資源公平與效率問題。加上人們習慣以成本效益分析的價值觀來追求短期的經濟效益，將有限的土地資源做無限制的開發與使用，因此陳美智、何東波、詹秋貴(2004) 對於環境造成長期、負面的衝擊與影響，必須加入一套整體觀的管理理念，對都市發展政策做適度的權衡與修正。 12.

(21) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 吳松林、莊麗蘭(2005)認為永續發展績效管理無論在理論上或實務上，均須與實施主體的任務、目標及日常業務運作緊密結合，非脫離組織另行獨立運作，而是在整體施政中納入衡量評估機制，從願景型塑、發展策略、訂定目標、規劃計畫、衡量指標、行動方案實施、措施、實際執行的適宜評估、完成後的評估等推動運作，形成一個具回饋修正的循環，以有效邁向永續發展。而台灣現行推動地方永續發展之際，地方政府、推動機制、地方居民、相關權益團體、企業、非營利組織均須共同適度參與，至於參與，可從教育與學習中，與地方當局在過程中提供充分資訊，建立多元參與管道，以發揮實質功能，實踐地方永續發展。表2-1 類別. 作者施鴻志. 年代. 空地與都市發展、成長之關係研究結果. 1996 都市發展若為不連續的蛙躍發展型態時，亦將造成不成熟的土. 都. 周士雄. 市. 施怡真. 1997 認為重劃區內土地低度使用或閒置之問題，政府對重劃發展時. 發. 丁士芬. 1999 序其控制力薄弱，未與都市發展需求緊密配合，導致重劃區發. 展. 地過早開發，影響都市合理之發展。. 展率偏低。 McMillen 2000 現今都市多以開發都市周邊新的土地資源為訴求，無效率使都市不斷擴張，因此浪費土地資源也加劇土地投機問題。林雄生. 1989 可將成長管理透過規劃與管制，來控管社區與指導都市或地區之發展。. 張景森. 1994 成長管理並不只依靠傳統都市計畫，需將計畫與執行工具結. 成. 合，隨都市發展變化、實際發展情況變動而靈活運用策略的動. 長. 態彈性控制過程。. 管. 何東波. 理. 1996 從成長管理角度，追求公平、效率與永續發展之策略，其都市成長過程中之暴利與暴損是都市發展的課題。. 賴宗裕. 1999 都市成長管理之目的，避免蛙躍式發展，並提供公平且具效率之土地管理方式，重新塑造都市景觀與風格，以達改善居住環境與提昇生活品質之目的。. 賴宗裕. 1996 運用規劃方法與配合管理策略與技術之工具，來執行都市發展及土地開發時序、總量及品質，並執行土地使用管理與公共設施配置等多目標政策。. 張曜麟. 1997 發現不同類型之都市其效率表現均有差異，規模較大或位階較高之都市，其效率表現通常較其他都市佳。. 13.

(22) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 類別. 作者張馨文. 第二章空地與相關文獻回顧. 年代. 研究結果. 2001 認為國內政府需扮演重要角色，對於空地管理絕不任其荒廢，. 適. 採取經濟效益導向，有效的再利用(全面性的綜合發展計畫或. 宜. 局部建築規劃)與生態環境導向，強調植栽復育與土地改善，. 土. 並透過多樣化的綜合評估，以審慎態度處理空地的問題。. 地. 韓乾. 2001 透過劃分都市服務或成長管制線的方式，引導都市於適當的區. 管. 位發展，並控管土地開發的時序以維護都市指標的發展，配合. 理. 資源保育，重新分配資源現在與未來的使用率。. 制. 馮正民. 2002 以模糊認知圖法進行都市發展系統關聯分析，與都市規劃中土. 度. 林楨家. 地使用、交通運輸與環境保育間之相互影響關係，作為未來發. 吳信輝. 展實務操作上且有效的分析模式之基礎。. 周天穎. 2003 運用轉移機率矩陣與多變量集群分析土地利用類別之變化，作. 簡甫任. 為土地管理與資源規劃之依據，以達到都市成長管理之目標。. 雷祖強黃耀正. 2003 提出地方自治的實現強調因地制宜性與協調性，並結合生態都. 林金祥. 市的發展特質可傾向於緊密式的都市發展、建立民眾參與的集體過程，作為落實都市成長管理政策之參考。. 陳美智何東波. 2004 對環境造成長期、負面影響，必須加入一套整體的管理理念，對都市發展政策適度的權衡與修正。. 詹秋貴戴爾阜吳紹洪. 2004 對於土地利用的持續性，除須以自然、社會、經濟面選外，還需考量時間因素，以建立一套適宜性監測系統。. 吳松林. 2005 永續發展績效管理運作需納入衡量評估機制，從願景型塑、發. 莊麗蘭. 展策略、訂定目標、規劃計畫、衡量指標、行動方案實施、實際執行等一套完整評估機制，以有效邁向永續發展。資料來源：本研究整理. 從表2-1所示，施鴻志、周士雄(1996)、施怡真(1997)、丁士芬(1999)與McMillen(2000) 等學者均認為都市發展過程中，不連續的蛙躍發展型態、土地與資源不當開發使用，導致與土地使用呈現不協調，造成不成熟的土地過早開發或空地與低度使用之土地產生。而這些閒置土地或空地置身在都市空間中，不免長期欠缺適當管理維護，雜草叢生、廢棄物堆置等負面現象，進而影響都市之合理發展，因此才需要透過成長管理之規劃與管制，運用來控管社區與指導都市或地區之合理發展，如林雄生(1989)、張景森(1994)、何東波(1996)與賴宗裕(1999)諸位學者均認為都市成長管理之目的，避免蛙躍式發展，並提供公平且具效率之土地管理方式，重新塑造都市景觀與風格，以達改 14.

(23) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 善居住環境與提昇生活品質之目的。可知都市的成長與生活品質息息相關，因為都市的開發成長有可能促成生活品質的提昇，但也可能造成基礎設施或服務容量不足、甚至破壞生態環境等，使生活品質急遽下降。成長管理肇始之目的在於環境保護與提昇生活品質，而達成此目的的最直接方式便是管理開發活動之區位、規模與速度，尤其對被視為是重要自然資源或具有環境價值與意義的地區，任何開發活動將受到嚴格的限制。成長管理系統運作的基本環境，是存在於地方的土地使用管理架構上，不同地方的成長管理系統並不全然雷同，但大部份的成長管理系統均要求具備綜合發展計劃 (comprehensive plan)、合宜的土地使用管制規則(compatible land regulation)、監測系統 (monitoring)及系統操作的時程計劃(timing)或新發展的分段實施計畫，如足夠的公共設施設置法令或許可系統(permit system)等基本條件。土地資源有限，任何不當或過度的耗損將造成無法彌補的損失。保護土地與自然資源作永續發展，不但是世界的潮流，更是每個國家、城市應積極努力的方向。為了邁向永續生態都市的境界，在都市發展的過程中，我們應該更加小心地決定任何一項開發決策，避免任何不當、過量的開發加速生態地區的喪失和經濟資源的浪費。在體認到成長是有代價，應該做適當之管理模式有其必要，因而有一些指導與控制成長的成長管理行動。早期為了促進土地資源有效利用、保護稀少的自然資源所提出的土地使用計畫，主要藉由成長控制以維護都市的生活品質，而逐漸形成一套根據社會發展所需的政策制度與法令規章。而空地在都市成長發展中扮演了一個相當重要的角色，在現代的都市水泥與建築叢林中是一項不可或缺的土地資源。賴宗裕(1996)、張曜麟(1997)、張馨文(2001)、韓乾(2001)、馮正民、林楨家、吳信輝(2002)、戴爾阜、吳紹洪(2003)、周天穎、簡甫任、雷祖強(2003)、黃耀正、林金祥(2003)、陳美智、何東波、詹秋貴(2004)、吳松林、莊麗蘭(2005)等學者皆認為，土地利用必須建立一套適宜性監測系統，提出地方自治的實現強調因地制宜性與協調性，或透過劃分都市服務或成長管制的方式，引導都市於適當區位發展，控管土地開發的時序以維護都市指標的發展，並結合生態都市的發展特質可傾向於緊密式的都市發展、建立民眾參與的集體過程，作為落實都市合理發展之管理政策參考。因此本研究探討之空地也需擬定一套適宜管理模式。. 15.

(24) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二節. 第二章空地與相關文獻回顧. 都市閒置空間利用之文獻回顧. 都會區的空間是各種土地使用與其它實質要素(如建築型式、道路設計等)隨著時間的演變，在某一都市所顯示的排列方式。不同之土地使用型態及區位會形成不同的都市空間結構，原先的空間結構可能為其他具有更高經濟效益的土地使用所取代，因此一個都市之空間意象可由不同土地使用類型及區位所表現出來。由於空間發展模式是緊湊、三度空間發展，而非平面式的擴張模式，在已發展地區，鼓勵高密度的土地適用型態，以避免對都市外圍之環境敏感地區的開發壓力。由於都市發展與空間結構之變化不斷地向外圍擴張，都市規模更為龐大。然而，都市空間的利用卻未被完備，如市中心舊有建築物的閒置或低度使用，土地、鐵路、港口老舊倉庫閒置不用，都市中產生一些閒置空間，造成空間資源的浪費，諸多應對當時特定的使用方式及需求的空間隨著都市機能的擴張及使用上的改變而於都市空間中呈現一種閒置狀況。國內學者王惠君(2001)認為閒置空間可分為：已經指定為文化資產之古蹟；具有歷史風貌特色，且未經指定為古蹟者之歷史建築或風貌建築；以現代營建技術建材所構成建築者的一般建築；具有特色之建築局部或遺構之其他建造物，如一堵舊磚牆或一方紀念碑等；由具有特色之自然或人為構造所圍塑之外部空間，如空地或建物外部開放空間；包括上述各類建築，但空間主體與結構窳陋頹敗者之荒廢建築。從都市空間的觀點而言，一種是現況沒有利用的建築空間、低度利用的土地、或未妥善規劃的產物；從建築物的觀點而言，另一種是歷史性建築因時代變遷而導致與時空紋理的斷裂，而產生閒置狀態。閒置空間的類型涵蓋範圍相當廣泛，而本研究範圍則針對公有土地、私有土地、及不具建築物之閒置空地為主要研究對象。從台灣獨特的都市經驗來看，閒置空間不只是一種新的空間類型或概念，而是指人類對待都市空間的一種模式。在房地產快速催化下，長期以來投入許多的期待與資源，在新發展區域中，藉由重劃方式，擴大都市的範圍。這種快速的城市空間型式，缺乏一種累積感，一種基於土地上長期生活的情感。於是形成一種新舊街區模式區隔明顯的都市空間經驗(賴麗巧，2004)。閒置空間將眼光重新關注於既有城市空間中的資源與生活累積的(空間)文化經驗，這些年來被指出的閒置空間，大多具有空間上的美學效果，正是台灣都市快速發展前所存在城市空間中的建築物。因此國內閒置空間再利用正面臨土地所有權與經營權的分離，造成長期經營管理策略研擬不易；藝文空間活動缺乏長期的經濟支持；在缺乏法源的情形下，部份定位 16.

(25) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 不明的公共閒置空間難以有效的推動再利用；缺乏彈性的都市計畫變更，影響閒置空間再發展的時程及效率；多數閒置空間再利用著重於點的再發展，缺乏提供面的延伸或線的連結，及都市整體環境動態的融合。在都市發展中，由於土地與資源不當開發使用，導致與土地使用呈現不協調，造成不成熟的土地過早開發或空地與低度使用之土地產生。究竟在都市空間上這些空地的呈現又是如何呢？陳信良(1996)的研究指出因台灣地區在處理公有地時之法令、機制、組織權責及執行程序有缺失與問題。利用公有地的處理過程、都市設計的執行程序、地方規劃與開發單位等對城市中各種公有地之利用較能掌握與較具影響力，這些公有地便能更有效率的透過正確的機制運作來反應地方政府之主見，因此若有適當之處理程序，城市中之公有地將是推動都市設計的重要元素，該程序必須達到三個目的，一是解決現階段台灣地區公有地處理之問題；其次是強化公有土地之利用使其成為促進都市開發政策之籌碼，引進民種參與之角色；最後則是釐清都市設計工作各參與者的主見與功能，以反應經濟發展需要，實質環境改善及社會、文化等方面。因此台灣地區合理之公有地處理程序及執行體系，須參考國外經驗及國內執行現況議題，才能有效導正公有地開發與利用，並加速土地利用。土地開發主要目的在於提昇土地使用價值，即透過土地改良的方式來提昇土地使用價值。對政府部門而言，為維持良好的居住及活動空間品質，必須透過一些管制的手段，來避免過渡的開發或不當的利用。謝靜琪、黃家棋(1997)探討台灣地區公有土地利用問題，以分析階層程序法(Analytic Hierarchy Process)，建立一套開發利用評估指標，研究結果將引申公有土地開發利用政策之含義重點，以環境保育為前提，追求經濟之效益，並建議政府釋出公有土地所有權之政策，經謹慎評估之後再推動。公眾擁有的土地並未獲得開發而形成閒置，也許因為有目的確保遊憩或休閒場所 (如兒童遊戲場、體育場)的公共政策導致。或是為了保護及提高鄰近土地價值(如公園、花園)，或為了指導與引導經濟成長(都市周邊未開發的綠地)，公有閒置土地的產生造成低落的市場價格，不合理或透過奪取佔領等。Bowman and Pagano(1998)認為將閒置空間適用於各種類型的未利用的或使用不當的土地，應將閒置土地提供空間與機會給市政府投入時間金錢與營造具有設計感的街道景觀與公共改造空間，使鄰近的商業與住宅市場將善意的回應閒置空間的改造。因市中心地區大面積公有土地低度利用，造成都市機能不彰，妨礙都市發展，浪費珍貴之土地資源，專家學者建議這些土地需積極運用，以代替郊區大量的新社區開發，由於現行法令對空地管理維護之處分較為保守，例如國有土地若作為非公用就必須繳回給國產局，造成管理機關即使該土地低度利用，仍不願謀求積極利用。而其他地方政府所有土地之處分，則因土地法之規定，應經地方議會同意才得以處分，造成 17.

(26) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 處分運用之困難。在空地管理機關方面，由於組織體系往往缺乏專業人士，造成土地運用缺乏效率，此種制度性的障礙，往往造成空地積極運用無法實現。王惠君(2000)與簡龍鳳(2005)認為將可用或堪用之公有閒置空間、土地透過適當之規劃與經營，積極且充分有效地再利用，提高政府資產利用效能，在政策上應將其界定為政府各相關部門間營造一套合宜的協調機制，將政府各項相關資源與想法妥善結合，為最有效之運用，可藉由各種類型的空間利用，帶出多元化的文化使用想法，以閒置空間之規模、類型、性質、區位及現況等條件，研擬合宜之空間永續經營方式，使空間的特質能充分發揮，創造多元的使用效益，謀求更多元全民共享的社會利用，並推動地方文化之永續經營，由地方之社區組織延續社區總體營造的推動，透過社區居民、市民及文化團體等的參與，以開發公有閒置空間之價值為契機。劉厚連(2005) 提出公有土地的管理處分應建立分類處理準則，建議將公有土地的性質加以分類，將各類土地研究應交由私人經營或由政府以既需的各種方式經營管理，放在國家長期發展目標的角度上加以評斷，使達地盡其利、地利共享。建立鼓勵職司公地管理官員績效評核及激勵機制：為使官僚有動力變革，應採用柔性的誘導性制度建立及法規制度強化並進的策略，建立較明確的目標、提供與業績相關的獲利機會，在公有土地經營管理機構中造就恪遵職守的積極力並抑制代理人的機會主義。林本炫、董娟娟、張人傑(1999)也指出所有公有土地研究中，將國有土地管理與開發的問題，放在整個政治、經濟的變遷過程來研究，藉由國有土地管理的歷史沿革，來分析國有土地的管理與利用所造成的影響，更說明國有土地制度與都市計畫脫節所造成的衝突。對公有土地在未來執行與展望，林鼎鈞(2005)建議應繼續堅持土地儲備概念，因公有土地具調節土地供需功能，可解決或緩和私有制的缺點，不宜也不應只顧當前財務收支平衡之目的而一昧地出售，應將公有土地利用以增進全民福祉為主要考量。期望透過全性的民營化運動及公共選擇理論中，周淑仁(2003)認為公有土地的角色定位已不僅止於公共財的概念，認為公有土地的開發行為，公部門亦非單一的主導者，私部門也非單一的營利者，而是在公私合營的土地開發行為中，扮演著合夥者的角色，公有土地開發的主體，已由政府單一的主導者，轉變為公私部門協力合作的形式，一方面減輕政府財政壓力，一方面因私部門專業投入參與開發，而達到公私雙贏的土地開發結果。近年來都市規劃引入永續發展的環境規劃策略，開始重視社會經濟利益與環境及能源利害關係之相互調和，以確保連續變化的都市，而規劃都市土地利用必須因應社會發展趨勢並兼顧對環境與生態衝擊的土地利用計畫。然而在規劃制訂土地利用計畫前，應針對都市土地利用的配置、空間特性及其時間上的變化有充分瞭解，才能規劃 18.

(27) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 未來土地利用之自然資源與開發間的平衡。從都市計畫角度來說，閒置空間再發展的趨勢漸與都市設計整合，融合都市發展願景，強調閒置空間與地方區域之歷史脈落與環境關係，透過多元性的活動導入、都市行銷策略，來進行產業活動再造與推廣經營。將閒置空間再發展進而帶動都市區域實踐活力方式以閒置空間本體為核心，閒置空間本身作為積極的再使用，在尊重環境歷史紋理原則下，配合其他鄰近地區的腹地提供支持性的公共設施(如停車場等)，整體發展成為一重要據點，或藉由連結以及營造據點的街道形軸線來強化再發展之目標。或將閒置空間經過修復保留原有使用狀況或開放作為展覽等消極性、靜態性的使用，而其周圍腹地或街廓經過都市設計規範，提供主要活動設施，但新的設施與活動據點，主要由閒置空間周圍腹地或街區內閒置土地來提供。(吳綱立、賴麗巧，2002) 要適當的保存地區的都市發展特質與讓失去活力的都市空間復甦，常常兼顧閒置空間的潛力發掘、保存、再利用、再發展甚至可擴及所在地區在發展策略的整合。閒置空間的再發展與區位環境密切相關，應從都市發展結構與紋理來檢視閒置空間的內外條件，尋求閒置空間的潛力與限制，非拆除剷平在空白的都市空間進行填充，須結合文化政策與產業發展，達到環境空間資源的重複使用效率與特質維護管理才是最終目標。可藉由再利用的機會，檢討都市原先空間結構的功能，並研擬適當的再發展策略，景觀改變不是從簡單的機制干預而來，需經由謹慎的規劃、預估來影響未來都市空間形式和產業活動。在經營面上其空間再發展是實踐社區營造之一環，要先確立居民主體的參與機制，必須獲得居民同意，徵求其再發展的企圖，引入適當的監督計畫，訂定空間再發展區計畫，引導土地利用即保存歷史街區的空間資產，擬定地區性更新計畫及都市設計準則，藉以維護整體地景風貌，推動示範街廓的經營管理計畫，以提振風貌營造的產業體系等，目的在活化區域產業的再發展、提昇整體公共空間品質，進而促成區域內歷史性空間風格的維護保育，塑造新舊建物共榮並存的都市質感及紋理，以突顯都市意象。使用土地合理模式，適度調整土地使用分區管制，合併適合區位及閒置空間以取得符合再發展所需之土地。空地在都市空間上的合理配置，還有相似之研究諸如鄒克萬、謝銘智(2000)提出一個對空間整合方法，規劃師採用後可輕易地量測與分析各種公共設施分佈的公平性狀態，也整合地理資訊系統與多個空間分析模式來分析與比較各類公共設施之間的公平特性。在現有實例研究區的公園區位其結構不佳，不論從設施系統配置效率或是公平性來說，均有很大的改善空間。實際應用上，若能先經過設施潛在區位初選，在實務上對公共設施效率與公平性的改進，應有很大的助益。因此李國正(2000)建議都市計畫公共設施的配置應多利用視覺地圖的方式與民眾溝通，方便民眾理解公共設施規劃配 19.

(28) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 置的成果。謝政勳(2002)隨著世界各國都市化的趨勢，都市永續發展的議題受到國內外各界高度的關注，而都市永續發展指標的研究即成為引人注目的課題，近年來台灣關於個別性永續都市指標建構的研究並不多，但都市是否朝永續的趨勢發展與監測其發展過程，均應為探討都市永續發展重要之面向。所以為了能夠監測都市永續發展的情形，決策者均應對其特殊的都市歷史背景、地理條件、存在型態特質及民眾關切的議題，設計該都市適用的指標群組，藉以達到的目的，由永續指標評量系統的適用性評估，進而擬定具地方特色的指標系統，能夠更容易清楚個別都市的發展定位及其需被監測的面向，並配合政府部門實質經費的投入，以營造永續都市為最終目標。陳登輝(2002)於都市整體發展依據分析階層程序法，藉由學者專家之評估，就土地整體開發方式評選作為土地整體開發之政策目標，國土發展方向以生態、生活與生產並重，以規劃引導開發之土地利用政策，達成都市計畫目標，確立建設效益、民眾權益、市場需求及財務負擔等重要影響土地開發因素，以解決都市及區域發展。現代化發展的都市隨人口、經濟、社會的成長，其規模隨之擴大，對土地的需求亦跟隨著急遽增大，進而對原有土地使用型態產生了影響和改變，尤其是原有都市邊緣的土地使用型態。一般在都市邊緣的土地上，各國多作綠帶使用，而綠帶大部份為農業或保護地使用之型態。因此顏文震(2003)以綠化空間發展建設與維護管理之重要性，達到調整都市品質、發展生態環境，在台灣都市土地環境資源有限情況下，促使都市大型綠地與生態脈絡(藍綠帶)發展具為都市生態機理，目的使都市脫胎換骨，建議藉由重新形朔永續未來綠色生態都市、制度化建構國土計畫體系之綠化空間及綠化資源系統，並研擬永續發展之綠化策略的研究，能使我們生存的環境更優質，人與自然相互關係更和諧，建構一個更為穩定、人本、平衡且永續發展的生態環境。隨著都市化的發展會因土地不斷擴張而造成都市中公共服務設備趨於繁複、綠地空間不足，主要是法令的不完備，不管是現有土地使用分析管制或是綠地等相關管理法令，皆有不足或缺乏的現象。在規劃管制上，一方面由於法令的缺失而無法源依據，而規劃管制工具本身也缺乏彈性，政府缺乏有效的政策與綠地的維護造成市場失靈現象等，也使得土地資源無法有效利用的原因。胡瑋婷(2003)認為應加強落實民眾的環境教育，並參酌成長管理機制加強都市計畫動態靈活的管理技術，使土地資源的開發與保育利用得以達到公平效率的原則。邱文雄(2003)認為公共設備之管理維護亦成為城市發展中不可忽視的一項課題。建立整合與公共行政相關之資訊及相關之空間資料，利用地理資訊系統輔助建立一套滿足公共設備管理者之查詢資訊，並可顯示、展示該查詢公共設備與所在空間之關係的公共設備的管理及維護分析系統，作為積極有效的管理，以健全都市之管理。而在這些空間形成中，也可加入防災空間，如包昇平 20.

(29) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. (2004)認為在都市防災中，土地適宜性分析可以將可能之災害潛勢加入考量，與設施區位供需之分析，可得到各防災設施之適宜性優劣情形，作為防災空間規劃之參考。土地使用適宜性分析經由自然環境供給面之分析，配合土地使用活動之需求，分析自然環境潛力與土地使用適宜性程度之空間區位，藉由在規劃過程中對自然環境因素之考量，使土地使用規劃更趨合理化，以減少人為活動或資源開發對環境造成負面影響。Isakson(1997)與McMillen(2000)皆認為無法經由實施土地管制而減少或降低外部性的產生，因土地管制質性不足無法使得土地市場的分配更公平，造成無效率的土地市場產生，因此認為土地管制對穩定土地利用型態、緩和開發速度、或處理投機性問題時皆有貢獻。為保護環境資源與提升都市生活品質等願景，因此土地開發需由政府謹慎控制，必須透過一些管制的手段來避免過渡的開發或不當的利用。而空地的維護管理對於都市在成長發展過程中，扮演具有生活、生產及生態之功能與價值，若能有效地設計土地資源的利用，將促使都市土地資源使用之配置，產生有效率及公平的結果，進而達到永續發展利用之目標。空地為都市發展之基礎參考資訊，雖然利用遙測影像之特性可迅速的取得地面資訊，並分析研究所需之內容。但由於空地之繁雜現況與其都市發展脈絡間形成的關係無法透過遙測影像分析，除了建立空地資料庫外，如何將資料庫中的空地予分類，分別以訂定發展政策或利用方向有其必要性存在，提供作為都市發展強度的一項指標與為都市發展政策投入之用並可用來監測特定地區空地開發之變化依據。蔡敏之(1997)研究指出都市地區乃包含多類土地覆蓋之土地利用區域，其特性通常為人口或房屋密集的區域，因此此種區域之遙測影像之光譜組成特性較為複雜。以傳統僅光譜資訊分類之方法來說，較適合於單純土地覆蓋之分類，對於包含多類土地覆蓋物的土地利用區域則可能產生分類上的錯誤，針對此問題，研究中加入輔助資訊與光譜資訊，試圖為土地分類找出適當方法。 Foody and Boyd(1999)利用模糊邏輯找出土地利用的機率概念，惟卻面臨不易在平面地圖上呈現多種土地利用類別分布機率的困難，因此提出以剖面圖的方式，描述一個地區漸進的邊界後，此種問題才算初步獲得解決，指出倒傳遞網路(BPN)是一種監督式的類神經網路，透過訓練區的選擇，找出因子間的相互關係，這和專家的經驗是高度相關的可以嘗試使用。 Gahegan、German and West(1999)把類神經網路應用於地理學和土地覆蓋分類架構之發展，對於類神經網路在地理學的應用上，類神經網路正可以處理多種參數的非線性影響因子關係，因此認為類神經網路作為搜尋工具可以使得土地使用分類問題獲取 21.

(30) 高雄市空地特性及其管理模式分析. 第二章空地與相關文獻回顧. 提供一些高度理想的特性並增加精確度。溫國忠、江中豪、蕭大山(2002)利用標準化差植生指標(NDVI)與類神經網路(ANN) 之特性，嘗試進行都市綠空間之萃取，首先以植生指標進行運算，作為分類之主要資訊，應用監督式分類與類神經網路進行都市綠地之萃取，計算此分類方式之誤差值，對於都市綠空間萃取之準確度，應用於都市地區各街廓現況綠覆率之推估，為未來應用遙測影像，進行都市綠地分類的工具之一，解決遙測影像在都市地區分類應用之困難。張淵鈞(2003)利用地理資訊系統(GIS)與台灣災害管理系統(Haz-Taiwan)建構都市防救災據點之資料庫系統，輔以類神經網路於建物震害損毀度預測之應用，最後藉以網際網路地理資訊系統之災害地理資訊網路傳輸載具概念，展示防救災據點空間資訊、建物震害預測結果及提供防救災資訊情報的傳達機制，為地區性防救災的對策擬定之參考依據。建立類神經網路模式，運用其強大的學習與記憶能力，應用於實證地區，預測其建物震害損毀度，並與羅吉斯模式相比較，研究結果證明類神經網路具有預測建物震害損毀之能力，且誤判率略低於羅吉斯模式之預測結果。陳昭蓉(2004)嘗試以類神經網路中之倒傳遞網路(BPN)分析方法，構建一套避難區位指派模式，規劃在大型震災後人員的疏散與指派，以達成在有限的空間與時間限制下，將人員順利且公平的指派，並結合地理資訊系統與相關之研究，對於地震避難疏散分析研究，取得災民產生點與各避難收容所之最短距離，並透過類神經網路模式對災民人數、收容場所人數、及各對應之避難場所距離，進行訓練學習之動作，以供進行區位指派分析。因近幾年來類神經網路已經被廣泛的應用在分類、預測及最佳化等不同問題上，而且被各界認為適用性極佳，也頗有發展的潛力。類神經網路應用的範圍非常廣泛，舉凡生物、醫學、農業、機械、自控…等，都可見到實際應用的例子。尤其是應用於財務之信用評等與信用卡分類上，類神經網路可區別消費者貸款信用評等與信用卡使用類別，以利銀行進行防範與監控特性。因此本研究亦希望藉由類神經網路(Artificial Neural Network, ANN)模仿生物神經網路處理過程的能力及容錯性的特點，經由不斷的學習歸納得到空地空間萃取，並說明空地分類結果之形成現象，提供高雄市作為都市發展強度的一項指標並為都市發展政策投入之用並可用來監測特定地區空地開發之變化依據。. 22.