都市閒置空間利用之文獻回顧

都會區的空間是各種土地使用與其它實質要素(如建築型式、道路設計等)隨著時 間的演變，在某一都市所顯示的排列方式。不同之土地使用型態及區位會形成不同的 都市空間結構，原先的空間結構可能為其他具有更高經濟效益的土地使用所取代，因 此一個都市之空間意象可由不同土地使用類型及區位所表現出來。由於空間發展模式 是緊湊、三度空間發展，而非平面式的擴張模式，在已發展地區，鼓勵高密度的土地 適用型態，以避免對都市外圍之環境敏感地區的開發壓力。

由於都市發展與空間結構之變化不斷地向外圍擴張，都市規模更為龐大。然而，

都市空間的利用卻未被完備，如市中心舊有建築物的閒置或低度使用，土地、鐵路、

港口老舊倉庫閒置不用，都市中產生一些閒置空間，造成空間資源的浪費，諸多應對 當時特定的使用方式及需求的空間隨著都市機能的擴張及使用上的改變而於都市空間 中呈現一種閒置狀況。

國內學者王惠君(2001)認為閒置空間可分為：已經指定為文化資產之古蹟；具有 歷史風貌特色，且未經指定為古蹟者之歷史建築或風貌建築；以現代營建技術建材所 構成建築者的一般建築；具有特色之建築局部或遺構之其他建造物，如一堵舊磚牆或 一方紀念碑等；由具有特色之自然或人為構造所圍塑之外部空間，如空地或建物外部 開放空間；包括上述各類建築，但空間主體與結構窳陋頹敗者之荒廢建築。

從都市空間的觀點而言，一種是現況沒有利用的建築空間、低度利用的土地、或 未妥善規劃的產物；從建築物的觀點而言，另一種是歷史性建築因時代變遷而導致與 時空紋理的斷裂，而產生閒置狀態。閒置空間的類型涵蓋範圍相當廣泛，而本研究範 圍則針對公有土地、私有土地、及不具建築物之閒置空地為主要研究對象。

從台灣獨特的都市經驗來看，閒置空間不只是一種新的空間類型或概念，而是指 人類對待都市空間的一種模式。在房地產快速催化下，長期以來投入許多的期待與資 源，在新發展區域中，藉由重劃方式，擴大都市的範圍。這種快速的城市空間型式，

缺乏一種累積感，一種基於土地上長期生活的情感。於是形成一種新舊街區模式區隔 明顯的都市空間經驗(賴麗巧，2004)。閒置空間將眼光重新關注於既有城市空間中的 資源與生活累積的(空間)文化經驗，這些年來被指出的閒置空間，大多具有空間上的 美學效果，正是台灣都市快速發展前所存在城市空間中的建築物。

因此國內閒置空間再利用正面臨土地所有權與經營權的分離，造成長期經營管理 策略研擬不易；藝文空間活動缺乏長期的經濟支持；在缺乏法源的情形下，部份定位

不明的公共閒置空間難以有效的推動再利用；缺乏彈性的都市計畫變更，影響閒置空 間再發展的時程及效率；多數閒置空間再利用著重於點的再發展，缺乏提供面的延伸 或線的連結，及都市整體環境動態的融合。

在都市發展中，由於土地與資源不當開發使用，導致與土地使用呈現不協調，造 成不成熟的土地過早開發或空地與低度使用之土地產生。究竟在都市空間上這些空地 的呈現又是如何呢？陳信良(1996)的研究指出因台灣地區在處理公有地時之法令、機 制、組織權責及執行程序有缺失與問題。利用公有地的處理過程、都市設計的執行程 序、地方規劃與開發單位等對城市中各種公有地之利用較能掌握與較具影響力，這些 公有地便能更有效率的透過正確的機制運作來反應地方政府之主見，因此若有適當之 處理程序，城市中之公有地將是推動都市設計的重要元素，該程序必須達到三個目的，

一是解決現階段台灣地區公有地處理之問題；其次是強化公有土地之利用使其成為促 進都市開發政策之籌碼，引進民種參與之角色；最後則是釐清都市設計工作各參與者 的主見與功能，以反應經濟發展需要，實質環境改善及社會、文化等方面。因此台灣 地區合理之公有地處理程序及執行體系，須參考國外經驗及國內執行現況議題，才能 有效導正公有地開發與利用，並加速土地利用。

土地開發主要目的在於提昇土地使用價值，即透過土地改良的方式來提昇土地使 用價值。對政府部門而言，為維持良好的居住及活動空間品質，必須透過一些管制的 手段，來避免過渡的開發或不當的利用。謝靜琪、黃家棋(1997)探討台灣地區公有土 地利用問題，以分析階層程序法(Analytic Hierarchy Process)，建立一套開發利用評估 指標，研究結果將引申公有土地開發利用政策之含義重點，以環境保育為前提，追求 經濟之效益，並建議政府釋出公有土地所有權之政策，經謹慎評估之後再推動。

公眾擁有的土地並未獲得開發而形成閒置，也許因為有目的確保遊憩或休閒場所 (如兒童遊戲場、體育場)的公共政策導致。或是為了保護及提高鄰近土地價值(如公園、

花園)，或為了指導與引導經濟成長(都市周邊未開發的綠地)，公有閒置土地的產生造 成低落的市場價格，不合理或透過奪取佔領等。Bowman and Pagano(1998)認為將閒置 空間適用於各種類型的未利用的或使用不當的土地，應將閒置土地提供空間與機會給 市政府投入時間金錢與營造具有設計感的街道景觀與公共改造空間，使鄰近的商業與 住宅市場將善意的回應閒置空間的改造。

因市中心地區大面積公有土地低度利用，造成都市機能不彰，妨礙都市發展，浪 費珍貴之土地資源，專家學者建議這些土地需積極運用，以代替郊區大量的新社區開 發，由於現行法令對空地管理維護之處分較為保守，例如國有土地若作為非公用就必 須繳回給國產局，造成管理機關即使該土地低度利用，仍不願謀求積極利用。而其他 地方政府所有土地之處分，則因土地法之規定，應經地方議會同意才得以處分，造成

處分運用之困難。在空地管理機關方面，由於組織體系往往缺乏專業人士，造成土地 運用缺乏效率，此種制度性的障礙，往往造成空地積極運用無法實現。

王惠君(2000)與簡龍鳳(2005)認為將可用或堪用之公有閒置空間、土地透過適當之 規劃與經營，積極且充分有效地再利用，提高政府資產利用效能，在政策上應將其界 定為政府各相關部門間營造一套合宜的協調機制，將政府各項相關資源與想法妥善結 合，為最有效之運用，可藉由各種類型的空間利用，帶出多元化的文化使用想法，以 閒置空間之規模、類型、性質、區位及現況等條件，研擬合宜之空間永續經營方式，

使空間的特質能充分發揮，創造多元的使用效益，謀求更多元全民共享的社會利用，

並推動地方文化之永續經營，由地方之社區組織延續社區總體營造的推動，透過社區 居民、市民及文化團體等的參與，以開發公有閒置空間之價值為契機。劉厚連(2005) 提出公有土地的管理處分應建立分類處理準則，建議將公有土地的性質加以分類，將 各類土地研究應交由私人經營或由政府以既需的各種方式經營管理，放在國家長期發 展目標的角度上加以評斷，使達地盡其利、地利共享。建立鼓勵職司公地管理官員績 效評核及激勵機制：為使官僚有動力變革，應採用柔性的誘導性制度建立及法規制度 強化並進的策略，建立較明確的目標、提供與業績相關的獲利機會，在公有土地經營 管理機構中造就恪遵職守的積極力並抑制代理人的機會主義。

林本炫、董娟娟、張人傑(1999)也指出所有公有土地研究中，將國有土地管理與 開發的問題，放在整個政治、經濟的變遷過程來研究，藉由國有土地管理的歷史沿革，

來分析國有土地的管理與利用所造成的影響，更說明國有土地制度與都市計畫脫節所 造成的衝突。對公有土地在未來執行與展望，林鼎鈞(2005)建議應繼續堅持土地儲備 概念，因公有土地具調節土地供需功能，可解決或緩和私有制的缺點，不宜也不應只 顧當前財務收支平衡之目的而一昧地出售，應將公有土地利用以增進全民福祉為主要 考量。

期望透過全性的民營化運動及公共選擇理論中，周淑仁(2003)認為公有土地的角 色定位已不僅止於公共財的概念，認為公有土地的開發行為，公部門亦非單一的主導 者，私部門也非單一的營利者，而是在公私合營的土地開發行為中，扮演著合夥者的 角色，公有土地開發的主體，已由政府單一的主導者，轉變為公私部門協力合作的形 式，一方面減輕政府財政壓力，一方面因私部門專業投入參與開發，而達到公私雙贏 的土地開發結果。

近年來都市規劃引入永續發展的環境規劃策略，開始重視社會經濟利益與環境及 能源利害關係之相互調和，以確保連續變化的都市，而規劃都市土地利用必須因應社 會發展趨勢並兼顧對環境與生態衝擊的土地利用計畫。然而在規劃制訂土地利用計畫 前，應針對都市土地利用的配置、空間特性及其時間上的變化有充分瞭解，才能規劃

未來土地利用之自然資源與開發間的平衡。

未來土地利用之自然資源與開發間的平衡。