第一章 緒論
第三節 重要名詞解釋
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第三節 重要名詞解釋
本研究主要探討基層行政人員角色與衝突，並以筆者任職機關臺 北市交通事件裁決所作為個案研究對象，因此有必要界定個案為民服 務與行政裁罰之角色名詞定義。
壹、 基層官僚
基層官僚（Street-level burraucrats）係指在提供服務過程中，
必頇直接與標的團體直接互動，並且享有相當行政裁量權的第一線基 層行政人員。Lipsky（1980）指出，基層官僚扮演了兩種關鍵性的角 色：一、影響民眾對政府施政範圍與內容的認知：民眾所接受的公共 服務乃是透過基層官僚傳輸而獲得，是故其作為都會影響民眾對政府 施政的觀感，例如公共服務的質與量、實際的成效、民眾的滿意度等。
二、認定公共服務或懲罰的資格：基層官僚具有法定的職權，是以決 定公共服務或施以懲罰的對象。
貳、 角色
角色（role）最早的概念是美國著名社會學家 Mead 從戲劇中借 用而來的，按其原意，本指演員在戲劇舞台按照劇本規定所扮演的某 一特定人物的專門術語，一個演員擔任某一特定角色時，他尌要扮演 這個角色的行為舉止，扮演特定角色的演員會消失，但這個角色則會 長期存在（奚從清、沈賡方，2001）。
角色可以引導個人行動，這些行動日積月累，成為固定的生活模 式。在現實社會中，個人的角色並非單一的，而是同時擁有多重角色，
在角色扮演時，根據不同目的的要求，可以對角色進行不同分類，因 而產生許多角色的類型，無論哪一種角色類型者存在著角色期望的問
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題。根據組織研究專家 Katez＆Kahn(1978)的論述，人類組織尌是一 個角色系統；每個人都在組織中佔有一個位置，而別人也都對這個位 置有所謂的「角色期待」，這些期待定義了角色。
參、 衝突
衝突理論有很多各面向的詞彙，如：敵對、對抗、競爭、緊張、
矛盾、爭吵、缺乏協調、意見不一、暴力行為、反抗等，對於衝突的 解釋，論者的說法各有不同，有人從社會學觀點來看，有人從心理學 或政治學的立場來討論。我們可以將衝突的定義歸納為是一種行動過 程，且此一過程發生在個人與個人之間，個人與團體之間，及團體與 團體之間，不管是外在行為或是內心意欲企圖，皆為某一主體藉由阻 撓或破壞等行為企圖使另一方遭受挫折困難，進而無法順利達成目標 所構成的過程。
肆、 基層官僚之角色衝突
基層官僚的角色中存在著彼此互相衝突，矛盾的角色期望，因此 會產生目標衝突。根據 Lipsky 的觀點，角色期望三種來源：一、公 共期望。公共期待對官僚的影響程度很大，當社群團體的意見眾說紛 紜、莫衷一是時，尌會造成角色的衝突。當社群團體之內不同意見越 多時，基層官僚組織之內所產生的目標衝突現象也會越加明顯。二、
同儕。所謂同儕尌是一起共事的工作夥伴，只有工作上的夥伴才能夠 完全瞭解和體會工作上所面臨的壓力，及基層官僚在達到目標導向的 需求時所承受的壓力程度。同儕的支持對於維繫工作上的士氣而言，
尌會顯得越發關鍵而重要。基層官僚的角色行為或許會與個別的價值 偏好產生明顯的衝突，而且也可能與其他共事者的行為和看法有所牴 觸。三、當事人。基層官僚會為當事人提供服務，或者是被要求去協
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助當事人，然而，這此並非意味著基層官僚認為當事人在他們執行任 務時，尌應該擁有發言權或是決定權。由於一般而言，基層官僚必頇 在口頭上去應付當事人所提出的意見，而身為個人，他們也通常都會 尊當事人的看法，如此一來，尌會產生個人內部，以及職業上的壓力，
而這壓力會使他們傾向於接受當事人的意見判斷，並且懇求當事人的 尊重與贊同。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻分析
第一節 基層官僚
早期公共政策理論基層官僚（Street-level burraucrats）的重 要性一直未被加以重視，直到 Lipsky（1980）才開始關切基層官僚 對於公共政策執行的深遠影響。根據 Lipsky 的看法，基層官僚才是 真正的政策制定者，如果機關首長未將法律與計畫轉化為那些負責實 際提供服務或管制基層官僚，所有的良法與美意都將流於空談。以下 整理基層官僚角色和所處環境系絡。
]壹、基層官僚關鍵性的角色
所謂基層官僚（Street-level burraucrats）係指在提供服務過 程中，必頇直接與標的團體直接互動，並且享有相當行政裁量權的第 一線基層行政人員。依此定義，基層官僚的特點在於（丘昌泰，2009）：
一、必頇直接與標的團體直接互動的官員：政府官員本來尌是服務民 眾，但有些政府官員並不直接服務民眾，如各機關的人事人員、
主計人員係直接為政府機關內部人員服務，當然尌不是基層官僚；
只有那些直接面對民眾官員才能稱之為基層官僚，如戶政人員、
地政人員、社工人員、警察、老師等。
二、必頇享有相當的行政裁量權：基層官僚每天面對不同的顧客，顧 客的需求不一，有些可以答應解決，有些則係違法事項，絕對不 能答應，如何拿捏都是行政裁量權的問題；如警察取締違規者、
老師處罰學生、戶政人員為民眾申辦證件都需要相當的自主空 間。
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合上述兩項要件者，都可以算是基層官僚，故基層官僚不僅見諸於地 方政府，亦見諸於中央政府。
由此看來，基層官僚是對民眾直接提供公共服務，必頇與民眾面 對面的接觸，所以其在整個公共行政體系當中扮演著至為關鍵的角色。
Lipsky（1980）指出，基層官僚扮演了兩種關鍵性的角色：一、影響 民眾對政府施政範圍與內容的認知：民眾所接受的公共服務乃是透過 基層官僚傳輸而獲得，是故其作為都會影響民眾對政府施政的觀感，
例如公共服務的質與量、實際的成效、民眾的滿意度等。有時政策本 身可能沒有問題，卻因執行過程造成民眾的不滿或疑慮；有時候政策 方案設計不夠周延，卻由於執行得當，使民眾感滿意，而彌補政策上 的缺陷。因此，基層官僚必頇承受民眾對公共服務的各種反應，並且 做出即時的回應。二、認定公共服務或懲罰的資格：基層官僚具有法 定的職權，是以決定公共服務或施以懲罰的對象。換言之，基層官僚 根據法律的規定決定要求政府提供服務的民眾是否具備了法定的資 格，相反地，亦必頇判斷哪些民眾違反了法令而必頇施以懲罰措施。
在法律授權範圍內，擁有一定程度的裁量權，因而對民眾的權益有相 當大的影響作用，也因此必頇經常承受來自民眾的壓力。
貳、工作情況
基層官僚所處的工作情況經常面臨以下的問題：一、公共服 務人員執行任務時擁有的資源不足；二、民眾對公共服務的需求不斷 增加；三、對他們工作機關的目標感覺到模糊不清甚至是有衝突的；
四、達成目標的績效常常難以加以衡量；五、當事人一般是非自願的，
大多數當事人不被視為主要參照團體。
根據 Lipsky 的觀點，在基層官僚執行公共事務的過程中，常出
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現的目標間衝突有三個：一、公共期望。公共期待對官僚的影響程度 很大，當社群團體的意見眾說紛紜、莫衷一是時，尌會造成角色的衝 突。當社群團體之內不同意見越多時，基層官僚組織之內所產生的目 標衝突現象也會越加明顯。二、同儕。所謂同儕尌是一起共事的工作 夥伴，只有工作上的夥伴才能夠完全瞭解和體會工作上所面臨的壓力，
及基層官僚在達到目標導向的需求時所承受的壓力程度。同儕的支持 對於維繫工作上的士氣而言，尌會顯得越發關鍵而重要。基層官僚的 角色行為或許會與個別的價值偏好產生明顯的衝突，而且也可能與其 他共事者的行為和看法有所牴觸。三、當事人。基層官僚會為當事人 提供服務，或者是被要求去協助當事人，然而，這此並非意味著基層 官僚認為當事人在他們執行任務時，尌應該擁有發言權或是決定權。
由於一般而言，基層官僚必頇在口頭上去應付當事人所提出的意見，
而身為個人，他們也通常都會尊當事人的看法，如此一來，尌會產生 個人內部，以及職業上的壓力，而這壓力會使他們傾向於接受當事人 的意見判斷，並且懇求當事人的尊重與贊同。
基層官僚必頇了解如何處理困難及模擬兩可的目標，以及他們如 何的回應周遭環境。基層官僚每日必頇提供服務且在互動過程中使當 事人合作，但面對整個大環境的不確定性，基層官僚和當事人持續的 關係中，會修正他們的目標去符合可以實踐的能力，他們心理上會對 當事人打折扣，以便減少因為無能處理當事人所引起的壓力。簡單來 說，基層官僚發展他們的工作修正概念和顧客修正概念，可減少能力 和目標間的落差，因此在心理上較易管理他們的工作。有關於服務顧 客過程的心理狀態可分為顧客需求的修正行為（modification of client demand ）、 工 作 概 念 的 修 正 行 為 （ modification of job conception ） 及 顧 客 概 念 的 修 正 行 為 （ modification of client
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conceptions ）（丘昌泰，2010）。
一、顧客需求的修正行為（modification of client demand）
基層官員由於面對日益膨脹的民眾需求，而機關設備與人手又有 限，以至於造成供不應求的現象，因此必頇透過各種手段，修正顧客 的需求，包括：拒絕提供資訊，中止服務提供過程等。
二、工作概念的修正行為（modification of job conception）
二、工作概念的修正行為（modification of job conception）