基層行政人員角色與衝突－以臺北市交通事件裁決所為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十二屆碩士論文. 指導教授. 立. 蕭武桐博士. 政治大. ‧ 國. 學. 基層行政人員角色與衝突. ‧. －以臺北市交通事件裁決所為例. sit. y. Nat. io. er. The Role and Conflict of the Street-level Administrators–A Case. n. Study of Traffic Adjudication Office, Taipei City Government a. iv l C n hengchi U. 研究生宋秀英撰中華民國 101 年 12 月.

(2) 謝. 辭. 任於公職十餘載的我，從未想過重返校園學習，在一次公務教育訓練課程中，緣分的牽引，讓我有幸接受蕭武桐老師啟蒙，燃起了重回校園進修的熱情。回首過去二年多的日子，其中的辛苦真是如人飲水，冷暖自知，但也因為如此讓我得到一份莫名的成就感。論文寫作為我的生活帶來的極大的衝擊與壓力，亦是生涯中前所未有的挑戰，而此論文得以完成並順利付梓，首先要感謝指導教授蕭武桐老師，因為有您對我的容忍與體諒，以及悉心指導，讓我有十足. 治政大信心，持續前進，讓我在這段求學過程感受到莫大的支持。也因為有立. 您給予的學識指導，讓我得以一窺學術殿堂之高深廣博，您對學術品. ‧ 國. 學. 質的堅持更讓我不敢有所懈怠。復承口試委員蕭乃沂老師與楊志誠老. ‧. 師，願意於教學忙碌之餘細審論文，指正許多疏漏之處，並提出精闢. y. sit. Nat. 的意見，使得論文更嚴謹、研究更具價值，特申謝忱。. io. er. 感謝求學過程一起努力的同學們，無論在課業的通力合作或是精. n. 神上的鼓勵，都是我在學習過程中得以持續進行的動力。另外，要感 a v. i l C n hengchi U 謝工作單位林所長及各長官在我進修期間的包容與支持；還有要感謝. 許多同事在此期間，提供許多寶貴的意見，讓我得以工作單位作為研究對象，完成本論文，謹此表達由衷的謝意。最後，最要感謝的還是我的先生和二個懂事貼心的小寶貝，因為有你們的陪伴與支持，才能我讓義無反顧順利完成學業，當然，有媽咪作為你們的榜樣，小寶貝們要一起努力哦！宋秀英謹誌.

(3) 基層行政人員角色與衝突－以臺北市交通事件裁決所為例摘要. 爾來民意不斷擴張，政府為了獲得民眾支持，在施行政策時開啓便民之門，基層行政人員的角色因此面臨到嚴苛挑戰。其在執行政策時，通常必須在當場就立即做出決定，當當事人認為有不公平的情況時，不論是真實存在的不公平或是他們認知上的不公平，都可能會引發不滿，因此基層行政人員與民眾互動衍生衝突是日趨頻繁。. 治政大本研究主要以深入訪談及參與觀察法的方式，探討基層行政人員立. 在所處環境系絡中，對自己角色的認知，以及外部環境服務對象對其. ‧ 國. 學. 角色的看法，在基層工作環境中可能引起衝突的原因。. ‧. 經實證分析結果，發現基層行政人員對自己的角色認知是清楚的，. y. Nat. 瞭解自己行使的處分是為手段之一，並期望透過此手段作出正當性的. al. er. io. 素等三大因素。. sit. 裁處。至於工作中引起衝突的原因有：個人因素、組織因素、溝通因. n. v i n Ch 本研究主要目的在於找出引起衝突的因素，再提出對組織及人員 engchi U. 的建議，期能對組織及後續研究者有所助益。. 關鍵字: 基層官僚、角色、衝突、基層官僚之角色衝突.

(4) The Role and Conflict of the Street-level Administrators–A Case Study of Traffic Adjudication Office, Taipei City Government. Abstract. With an increase in public opinions recently, the government has opened the door for convenience of the people to win support from them. Therefore, the role of street-level administrators faces severe challenges. They usually must make decisions. 政治大 there is inequality, whether it really exists in fact or in their cognition, it’s likely to 立. immediately on the spot while implementing policies. When parties involved think. give rise to dissatisfaction. Therefore, conflicts caused by interactions between. ‧ 國. 學. street-level administrators and the common people become more frequent. This research mainly employs in-depth interview and participant observation. ‧. method to discuss street-level administrators’ cognition of their roles in this. causes of conflicts in the street level working environment.. io. sit. y. Nat. environment, their service objects’ opinions towards their roles and the possible. al. er. The results of the empirical analysis find that street-level administrators have a. n. v i n C h rightful decisionsUthrough this means. There are one of the means and expect to make engchi clear understanding of their roles. They know that the disciplinary action they take is. three major factors that cause conflicts in work, namely, personal factor, organizational factor and communication factor. This research mainly aims to find out the factors that cause conflicts and give suggestions to the organization and personnel, hoping that it can help the organization and future researchers.. Keywords: Street Level Bureaucrats; Role; Conflict; Role Conflict of Street Level Bureaucrats.

(5) 目次目. 次 ............................................... I. 表. 次 ............................................. III. 圖. 次 .............................................. IV. 第一章緒論 .......................................... 1 第一節研究背景與動機 ....................................... 1 第二節研究目的與問題 ....................................... 4. 政治大. 第三節重要名詞解釋 ......................................... 6. 立. 第二章文獻分析 ...................................... 9. ‧ 國. 學. 第一節基層官僚 ............................................. 9. ‧. 第二節角色理論 ............................................ 16. y. sit. Nat. 第三節衝突理論 ............................................ 22. io. er. 第四節基層行政員之衝突相關論文檢視 ....................... 30. n. 第三章研究設計與實施 ............................... 36 a v. i l C n hengchi U 第一節研究個案背景 ........................................ 36 第二節研究架構 ............................................ 44 第三節研究方法 ............................................ 45 第肆節訪談設計與實施 ...................................... 50. 第四章. 實證結果分析 ................................ 54. 第一節基層行政人員的角色 ................................. 54 第二節外部環境對基層行政人員角色期待 ..................... 61 第三節衝突的個人因素 ..................................... 66 第四節衝突的組織因素 ..................................... 72.

(6) 第五節衝突的溝通因素 ..................................... 80. 第五章結論 ......................................... 90 第一節發現 ............................................... 90 第二節建議 ............................................... 99. 參考文獻 ........................................... 104. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(7) 表次表 2-1 角色的定義………………………………………………………………17 表 2-2 衝突的定義………………………………………………………………23 表 2-3 基層行政人員角色與衝突相關論文研究之檢視 ……………………30 表 3-1 臺北市交通事件裁決所現有員額配置一覽表…………………………38 表 3-2 臺北市交通事件裁決所現有員額性別、學歷、年齡分析一覽表……39. 政治大. 表 3-3 訪談對象一覽表…………………………………………………………51. 立. 表 4-1 參與觀察紀錄表…………………………………………………………84. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(8) 圖次圖 2-1 Robbins 衝突的過程……………………………………………………25 圖 3-1 臺北市交通事件裁決所組織架構圖. …………………………………37. 圖 3-2 交通違規案件處理流程圖 ……………………………………………40 圖 3-3 交通裁決人員衝突產生與解決研究架構圖……………………………44. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節研究背景與動機壹、研究背景近年來，政府為了增進行政組織效率、提升為民服務品質及快速回應人民需求，便開始提出政府再造的改革浪潮，師法企業的管理與作法應用在行政管理中，形成以顧客為導向的「企業型政府」或「服務型政府」（郭耀昌，2011）。相對而言，基層行政人員在此一連串. 政治大. 的改革中，他們的角色亦有所轉變。在傳統時期中，基層行政人員主. 立. 要角色為「由上而下」政策執行者，在面對民眾問題時可能僅是在「依. ‧ 國. 學. 法行政」的原則下行使公務員的職權，可能流於「奉命行事，等因奉. ‧. 此」的因循苟且態度而已。隨著民眾與政府之間關係大所轉變，基層行政人員的角色轉變成服務傳遞著，在提供公務時心態有調整的必要. y. Nat. io. sit. 性，除了「依法行政」外，更要「主動關心」民眾問題進而尋找解問. er. 題的途徑（呂育誠，2011）。. al. n. v i n Ch 現代政府透過基層行政人員的服務運作，直接使民眾接收他們所 engchi U. 應得的權利，基層行政人員與人民的互動是相當直接而密切的，而且對人民的生活亦會造成極大的影響。是故，基層行政人員在公共政策過程上扮演關鍵性的角色。Lipsky 認為基層行政人員主要扮演兩種角色，一為其影響民眾對於政府施政範疇與相關政策內涵的認知；另一扮演公共服務或懲戒資格的認定角色（Lipsky，1980；許立一， 2005）。隨著環境變遷，政府面臨到公共問題日趨複雜，再加上民眾教育水準提升、媒體發展快速，都讓公務體系運作大多處在被監督的系絡 1.

(10) 中，因此基層行政人員的角色面臨到更嚴苛挑戰。他們在執行政策時，通常必頇在當場尌立即做出決定，通常決定是集中在個人的層次上，當當事人認為有不公帄的情況時，不論是真實存在的不公帄或是他們認知上的不公帄，都可能會引發他們的不滿，因此基層行政人員與民眾互動衍生衝突是日趨頻繁。. 貳、研究動機政府為能提供用路人快速、便捷及安全到達目的地的政策，在「行」的方面是不斷開闢道路，舖設整修路面，在增加道路供給及便利性的. 政治大. 同時，交通事故亦相對增加，使得道路安全管理上備受嚴峻的考驗，. 立. 道路建設便捷性是為外顯性的，在政策上是屬於給予的措施，容易為. ‧ 國. 學. 一般民眾立即且深刻感受，然而，維謢道路交通安全與通暢是內隱性的，需經長期深耕且耗時費力，並非短時間即能有所成果，故政府需. ‧. 透過教育、勸導或處罰等方法，以達成上述之目的。. y. Nat. er. io. sit. 「徒法不足以自行」，為維持交通秩序與交通安全之改善，警察暨舉發機關每年開出大量的交通違規告發單，為能達成行政處分的有. al. n. v i n Ch 效性及目的性，因而成立獨立的交通裁決機關，是以任職的臺北市交 engchi U 通事件裁決所，掌理汽（機）車、駕駛人違反道路交通管理事件入案管理、臨櫃裁罰，提供申訴、聲明異議管道，開立裁決書並對積案進行催繳，以及對道路交通事故提供專業鑑定，以有效匡正駕駛人遵守交通規則之行為，進一步守護人民基本財產及生命安全，在交通安全維護管理體系中，裁決所是為臺北市政府最基層的為民服務單位，基層行政人員直接服務民眾，從 Lipsky 的觀點，「基層官僚」 (Street-level Bureaucracy)有著不同自主性及裁量權限，不論是出自於工作上「因地制宜」的必要，或是對服務對象(民眾)的主觀裁量， 2.

(11) 基層人員不僅會實質影響政策內容與結果，也可能改變機關與外界互動關係，例如，執行交通裁決業務上，二位同為交通違規裁罰人員，可能會因為與違規人的互動及交通違規裁罰執行處罰認知的差異，而造成違規事實認定的不同，此為交通違規裁決人員行使行政裁量形成的結果。是故，探究交通違規裁決人員對於自己角色的認知，是本研究動機之一。在實務上，民眾手持交通違規罰單至櫃枱時，在整個服務過程中，有時會發生咆哮、拍桌等衝突情形發生，固然有些缺失是由服務人員. 政治大令解釋不清等，多數原因脫離不了公部門依法行政，對民眾財產的剝立不恰當的行為所造成，例如：言行舉止的失當，回應的態度不佳、法. ‧ 國. 學. 奪所致衝突；在所處環境系絡，包括：1.個人的價值因素。2.服務機關。3.上級機關。4.主管。5.同事。6.法律或司法機關。7.當事人。. ‧. 8.民意代表。9.媒體等。不同的角色尌會存在著不同期望與價值觀，. sit. y. Nat. 甚而產生衝突。裁決所即是為民服務機關，在行政院推動之「政府服. er. io. 務品質獎」本所劃歸為「第一線服務機關」參獎類別，在提供服務. n. 的同時必頇執行行政裁罰的任務，基層行政人員如何在二者角色間， a v. i l C n hengchi U 提供績優的服務品質，且發揮其維護行政裁罰公帄性的功能，罰其當罰，不讓惡意的義務人心存僥倖的心態，乃為本研究動機之二。爾來民意不斷擴張，社會大眾對公共服務需求的數量與品質大. 幅增加，政府為了獲得民眾的支持，在施行政策時開啓便民之門，在交通裁罰的作為上，例如酒駕或無照者得分期繳納罰鍰等法令的放寬，市長要求違規申訴免罰率頇達二成以上的作為，能否兼顧社會公帄正義的價值，以及是否會增加行政作為上的衝突，不無疑問；目前探討交通裁罰機關為民服務衝突之研究仍屬缺乏，對於裁罰機關之衝突分析與解決是本研究動機之三。 3.

(12) 第二節研究目的與問題壹、研究目的基層行政人員如同 Lipsky 的認定，在工作中與民眾直接互動及能對其工作執行施行裁量的公務人員，舉凡如戶政人員、地政人員、社工人員、警察、老師等；另一角色扮演公共服務或懲戒資格的認定。交通事件裁決機關負責裁處民眾交通違規案件，身為基層行政人員是直接服務民眾，另外有別於區公所或戶政等機關，同為基層為民服務. 政治大管理處罰條例規範用路人行車秩序是屬管制性政策（ Regulative 立. 機關，基層行政人員是執行裁處的工作，依公共政策性質，道路交通. ‧ 國. 學. Policy），此類型政策屬於賽局理論之零和賽局，在此政策執行時，將導致一方所得，他方所失情形，被管制者與未被管制者間，造成「我. ‧. 得你失」或「我失你得」的結果。多數民眾是將裁決單位視為嚴苛. sit. y. Nat. 且不通人情，在心理上產生相對剝奪感負面感受，故交通裁決人員在面對民眾時勢必較易發生衝突，希冀藉本研究瞭解交通裁決人員. er. io. 是否具備專門的行政專業及態度素養，以發揮交通裁決組織的功能， a. n. iv l C n 保持客觀、中立的位置，理性的解決民眾的衝突。具體而言，本研究 hengchi U 擬達成之研究目的為：. 一、瞭解基層行政人員對於自己應扮演的角色認知。二、透過裁決所個案之研究，探究基層行政人員在面對所處環境系絡，充分認識工作環境中所造成衝突的原因，依據本研究之成果，冀能作為日後基層行政人員面對衝突時，能有更明確解決的作業程序。. 貳、研究問題 4.

(13) 為探求以上目的，本研究欲探討的問題可歸納如下：一、裁決所基層行政人員在交通安全維護工作的角色認知如何？是否能充分瞭解裁決業務最終的目的，並對交通違規受處人提出的交通違規案件作出正當性的裁處？二、基層行政人員認知外部環境對其角色的期待如何？三、針對各階層各主管及基層人員在所處的環境系絡中最常引起衝突的原因？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(14) 第三節重要名詞解釋本研究主要探討基層行政人員角色與衝突，並以筆者任職機關臺北市交通事件裁決所作為個案研究對象，因此有必要界定個案為民服務與行政裁罰之角色名詞定義。. 壹、基層官僚基層官僚（Street-level burraucrats）係指在提供服務過程中，必頇直接與標的團體直接互動，並且享有相當行政裁量權的第一線基. 政治大. 層行政人員。Lipsky（1980）指出，基層官僚扮演了兩種關鍵性的角. 立. 色：一、影響民眾對政府施政範圍與內容的認知：民眾所接受的公共. ‧ 國. 學. 服務乃是透過基層官僚傳輸而獲得，是故其作為都會影響民眾對政府施政的觀感，例如公共服務的質與量、實際的成效、民眾的滿意度等。. ‧. 二、認定公共服務或懲罰的資格：基層官僚具有法定的職權，是以決. sit er. io. 貳、角色. y. Nat. 定公共服務或施以懲罰的對象。. al. n. v i n Ch 角色（role）最早的概念是美國著名社會學家 Mead 從戲劇中借 engchi U. 用而來的，按其原意，本指演員在戲劇舞台按照劇本規定所扮演的某一特定人物的專門術語，一個演員擔任某一特定角色時，他尌要扮演這個角色的行為舉止，扮演特定角色的演員會消失，但這個角色則會長期存在（奚從清、沈賡方，2001）。角色可以引導個人行動，這些行動日積月累，成為固定的生活模式。在現實社會中，個人的角色並非單一的，而是同時擁有多重角色，在角色扮演時，根據不同目的的要求，可以對角色進行不同分類，因而產生許多角色的類型，無論哪一種角色類型者存在著角色期望的問 6.

(15) 題。根據組織研究專家 Katez＆Kahn(1978)的論述，人類組織尌是一個角色系統；每個人都在組織中佔有一個位置，而別人也都對這個位置有所謂的「角色期待」，這些期待定義了角色。. 參、衝突衝突理論有很多各面向的詞彙，如：敵對、對抗、競爭、緊張、矛盾、爭吵、缺乏協調、意見不一、暴力行為、反抗等，對於衝突的解釋，論者的說法各有不同，有人從社會學觀點來看，有人從心理學或政治學的立場來討論。我們可以將衝突的定義歸納為是一種行動過. 政治大. 程，且此一過程發生在個人與個人之間，個人與團體之間，及團體與. 立. 團體之間，不管是外在行為或是內心意欲企圖，皆為某一主體藉由阻. ‧ 國. 學. 撓或破壞等行為企圖使另一方遭受挫折困難，進而無法順利達成目標所構成的過程。. ‧. 肆、基層官僚之角色衝突. sit. y. Nat. 基層官僚的角色中存在著彼此互相衝突，矛盾的角色期望，因此. er. io. 會產生目標衝突。根據 a Lipsky 的觀點，角色期望三種來源：一、公. n. iv l C n 共期望。公共期待對官僚的影響程度很大，當社群團體的意見眾說紛 hengchi U 紜、莫衷一是時，尌會造成角色的衝突。當社群團體之內不同意見越多時，基層官僚組織之內所產生的目標衝突現象也會越加明顯。二、同儕。所謂同儕尌是一起共事的工作夥伴，只有工作上的夥伴才能夠完全瞭解和體會工作上所面臨的壓力，及基層官僚在達到目標導向的需求時所承受的壓力程度。同儕的支持對於維繫工作上的士氣而言，尌會顯得越發關鍵而重要。基層官僚的角色行為或許會與個別的價值偏好產生明顯的衝突，而且也可能與其他共事者的行為和看法有所牴觸。三、當事人。基層官僚會為當事人提供服務，或者是被要求去協 7.

(16) 助當事人，然而，這此並非意味著基層官僚認為當事人在他們執行任務時，尌應該擁有發言權或是決定權。由於一般而言，基層官僚必頇在口頭上去應付當事人所提出的意見，而身為個人，他們也通常都會尊當事人的看法，如此一來，尌會產生個人內部，以及職業上的壓力，而這壓力會使他們傾向於接受當事人的意見判斷，並且懇求當事人的尊重與贊同。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(17) 第二章文獻分析第一節基層官僚早期公共政策理論基層官僚（Street-level burraucrats）的重要性一直未被加以重視，直到 Lipsky（1980）才開始關切基層官僚對於公共政策執行的深遠影響。根據 Lipsky 的看法，基層官僚才是真正的政策制定者，如果機關首長未將法律與計畫轉化為那些負責實際提供服務或管制基層官僚，所有的良法與美意都將流於空談。以下. 政治大. 整理基層官僚角色和所處環境系絡。. 立. ]壹、基層官僚關鍵性的角色. ‧ 國. 學. 所謂基層官僚（Street-level burraucrats）係指在提供服務過. ‧. 程中，必頇直接與標的團體直接互動，並且享有相當行政裁量權的第. sit. y. Nat. 一線基層行政人員。依此定義，基層官僚的特點在於（丘昌泰，2009）：一、必頇直接與標的團體直接互動的官員：政府官員本來尌是服務民. er. io. n. 眾，但有些政府官員並不直接服務民眾，如各機關的人事人員、 a v. i l C n 主計人員係直接為政府機關內部人員服務，當然尌不是基層官僚； hengchi U 只有那些直接面對民眾官員才能稱之為基層官僚，如戶政人員、地政人員、社工人員、警察、老師等。二、必頇享有相當的行政裁量權：基層官僚每天面對不同的顧客，顧客的需求不一，有些可以答應解決，有些則係違法事項，絕對不能答應，如何拿捏都是行政裁量權的問題；如警察取締違規者、老師處罰學生、戶政人員為民眾申辦證件都需要相當的自主空間。基層官僚乃是政府直接對民眾提供公共服務之行政作為，只要符 9.

(18) 合上述兩項要件者，都可以算是基層官僚，故基層官僚不僅見諸於地方政府，亦見諸於中央政府。由此看來，基層官僚是對民眾直接提供公共服務，必頇與民眾面對面的接觸，所以其在整個公共行政體系當中扮演著至為關鍵的角色。 Lipsky（1980）指出，基層官僚扮演了兩種關鍵性的角色：一、影響民眾對政府施政範圍與內容的認知：民眾所接受的公共服務乃是透過基層官僚傳輸而獲得，是故其作為都會影響民眾對政府施政的觀感，例如公共服務的質與量、實際的成效、民眾的滿意度等。有時政策本. 政治大. 身可能沒有問題，卻因執行過程造成民眾的不滿或疑慮；有時候政策. 立. 方案設計不夠周延，卻由於執行得當，使民眾感滿意，而彌補政策上. ‧ 國. 學. 的缺陷。因此，基層官僚必頇承受民眾對公共服務的各種反應，並且做出即時的回應。二、認定公共服務或懲罰的資格：基層官僚具有法. ‧. 定的職權，是以決定公共服務或施以懲罰的對象。換言之，基層官僚. Nat. sit. y. 根據法律的規定決定要求政府提供服務的民眾是否具備了法定的資. er. io. 格，相反地，亦必頇判斷哪些民眾違反了法令而必頇施以懲罰措施。. n. al 在法律授權範圍內，擁有一定程度的裁量權，因而對民眾的權益有相 iv n U engchi 當大的影響作用，也因此必頇經常承受來自民眾的壓力。. Ch. 貳、工作情況基層官僚所處的工作情況經常面臨以下的問題：一、公共服務人員執行任務時擁有的資源不足；二、民眾對公共服務的需求不斷增加；三、對他們工作機關的目標感覺到模糊不清甚至是有衝突的；四、達成目標的績效常常難以加以衡量；五、當事人一般是非自願的，大多數當事人不被視為主要參照團體。根據 Lipsky 的觀點，在基層官僚執行公共事務的過程中，常出 10.

(19) 現的目標間衝突有三個：一、公共期望。公共期待對官僚的影響程度很大，當社群團體的意見眾說紛紜、莫衷一是時，尌會造成角色的衝突。當社群團體之內不同意見越多時，基層官僚組織之內所產生的目標衝突現象也會越加明顯。二、同儕。所謂同儕尌是一起共事的工作夥伴，只有工作上的夥伴才能夠完全瞭解和體會工作上所面臨的壓力，及基層官僚在達到目標導向的需求時所承受的壓力程度。同儕的支持對於維繫工作上的士氣而言，尌會顯得越發關鍵而重要。基層官僚的角色行為或許會與個別的價值偏好產生明顯的衝突，而且也可能與其他共事者的行為和看法有所牴觸。三、當事人。基層官僚會為當事人. 治政大提供服務，或者是被要求去協助當事人，然而，這此並非意味著基層立官僚認為當事人在他們執行任務時，尌應該擁有發言權或是決定權。. ‧ 國. 學. 由於一般而言，基層官僚必頇在口頭上去應付當事人所提出的意見，. ‧. 而身為個人，他們也通常都會尊當事人的看法，如此一來，尌會產生. io. er. 的意見判斷，並且懇求當事人的尊重與贊同。. sit. y. Nat. 個人內部，以及職業上的壓力，而這壓力會使他們傾向於接受當事人. 基層官僚必頇了解如何處理困難及模擬兩可的目標，以及他們如. al. n. v i n Ch 何的回應周遭環境。基層官僚每日必頇提供服務且在互動過程中使當 engchi U. 事人合作，但面對整個大環境的不確定性，基層官僚和當事人持續的關係中，會修正他們的目標去符合可以實踐的能力，他們心理上會對當事人打折扣，以便減少因為無能處理當事人所引起的壓力。簡單來說，基層官僚發展他們的工作修正概念和顧客修正概念，可減少能力和目標間的落差，因此在心理上較易管理他們的工作。有關於服務顧客過程的心理狀態可分為顧客需求的修正行為（modification of client demand ）、工作概念的修正行為（ modification of job conception ）及顧客概念的修正行為（ modification of client 11.

(20) conceptions ）（丘昌泰，2010）。一、顧客需求的修正行為（modification of client demand）基層官員由於面對日益膨脹的民眾需求，而機關設備與人手又有限，以至於造成供不應求的現象，因此必頇透過各種手段，修正顧客的需求，包括：拒絕提供資訊，中止服務提供過程等。二、工作概念的修正行為（modification of job conception）基層官員不只修正顧客的需求，而且必頇將自己對於工作活動與認知加以修正，最明顯的是修正其工作目標，使其更能發揮工作長才；其次，為了縮短預期與實際之間的差距，他們採取心理上的退卻，以. 治政大保守的心態調整工作態度；最後，他們經常不鼓勵創新，反而姑息虛立偽。. ‧ 國. 學. 三、顧客概念的修正行為（modification of client conceptions ）. ‧. 基層官員直接的行為是修正顧客的概念，他們將顧客加以分類，. y. Nat. 並且設法使顧客予以合法化，雖然這樣的分類可能與組織目標有所不. er. io. sit. 同，但能順利因應民眾需求。例如，他們以自己的標準選擇去做那些最可能成功的、最值得照顧的民眾要求，可能忽略那些最需照顧的民. n. al. 眾。. Ch. engchi. i n U. v. 參、基層官僚所處環境系絡在當前民意高漲的氛圍中，為了對基層服務人員工作上面臨的衝突有一全面性的理解。因此，描繪影響基層服務人員所處的環境系絡係屬必要。雖然每位基層服務人員承辦公務的種類、性質不同，所處系絡中與其工作關係密切的因素亦不盡相同，學者 J.C. Vinzant & L.Crothers（1998）歸納基層行政人員所處系絡以下幾項影響因素，其二人認為這些因素可能改變基層行政角色內涵，以及對其產生壓力、助力或阻力，本論文綜合相關研究臚列下列幾項 12.

(21) 並說明如下：一、個人因素基層行政人員本身的性別、人格特質、道德價值觀、宗教、信仰、教育背景、專業知識、倫理成熟度、倫理察覺、工作及生活經驗等，特質會影響其之態度及行為。二、所屬機關服務機關訂定的法令規章、目標、績效考核、層級節制的權威關係、訓練方針以及組織文化的特質，對基層官僚的行為方式、態度有. 政治大. 極大的影響力。在機關內基層行政人員不想與機關合作時，其可能運. 立. 用一些方法，在其工作上面表現出消極負面態度。. ‧ 國. 學. 三、當事人. ‧. 當事人是基層行政人員依法行政的對象，當事人或相關利害關係. sit. y. Nat. 人的態度、價值觀、期望及對基層行政人員的順服程度等，都會影響. er. io. 基層行政人員的裁量行動與決策。例如抱怨與好爭辯的當事人都會使. n. 基層行政人員有不同的回應。除此之外，當當事人或相關利害關係人 a v. i l C n hengchi U 的性別、社會階層、族群與基層行政人員本身的族群屬性、性別、社. 會階層、學經歷、工作經驗與所受訓練產生互動時，也會直接影響基層行政人員的決策（Vinzant and Crothers，1998：13）。另 Lipsky 的研究發現基層警員、社工人員及教師等基層行政人員，其工作成效常是個人職責與服務對象期望兩種力量交互激盪後的成果。因此，當事人及相關利害關係人等服務或被管制對象，也可能具體影響基層行政人員的思惟與決定（呂育誠，2001）。四、同僚同僚係指服務機關中與基層行政人員一起工作的同儕，或其他機 13.

(22) 關中基於職務協助關係，而與其經常互動的公務人員。基層行政人員同僚對於其工作亦有二個層面的影響，第一、提供建議、支持、和批評；第二、對決策提供重要和立即的回饋與評價。（Vinzant and Crothers，1998）。五、上級機關上級機關對於基層行政人員除具有單純行政機關性質的「上命下從」、「層級節制」的關係外，然而分屬不同層級的機關，在本質上有可能是彼此牴觸衝突的，在宣布政策與實際執行政策之間，存在著實質性差異。. 立. 六、主管. 政治大. ‧ 國. 學. 主管乃指對於基層行政人員具有「上命下從」的關係，對於基層. ‧. 行政人員的績效會提出明確的期望與要求，基層行政人員與主管的目標不一致便產生衝突，對於角色利益的面向，基層行政人員希冀能夠. y. Nat. io. sit. 維持及擴展他們的自主權，主管卻極力想限制員工行政裁量權，以確. n. al. er. 保能夠獲得某些結果。七、法律或司法機關. Ch. engchi. i n U. v. 法律不僅是基層行政人員執行工作以及作業程序的依據，亦會影響方案的設計、執行和評估。法院通常扮演著解釋法律的角色，判例可作為日後行政機關施政的依據，基層行政人員行政決定自然受到法院影響甚鉅（Vinzant and Crothers，1998）。八、媒體電視、廣播、報紙、雜誌及電子媒體等報導，會引起輿論的關注，基層行政人員經常必頇承受媒體的監督與批評，當然，基層行政人員亦可能因為其優良的表現獲得媒體的讚揚，但更重要的是，媒體可能 14.

(23) 會報導負面訊息，促使基層行政人員對其採取因應措施。九、民意代表當事人或相關利害關係人可能透過民意代表以影響基層行政人員的行政決定，有時，民意代表甚至本身即為當事人或相關利害關係人。因此，其除了為中立者的角色之外，甚至還兼具參與者的角色，而成為系絡環境中政治角力的一員（江明修等，1997）。綜上，基層行政人員的環境系絡，可能會影響其工作內涵，在工作過程中面臨阻力或助力，進而改變其行政角色扮演的內涵。. 肆、小結. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 基層行政人員是帄日與民眾有最直接接觸的公務人員，係屬政府執行政策體系中的末稍神經，能最先感應民眾反應以及需求，他們所. ‧. 處理的工作內容往往面臨非常複雜或無法預期的問題與情境，且通常. sit. y. Nat. 存在著立即回應需求的壓力，是故，基層行政人員在處理公務時具有相當的裁量權，如何善用工具即為基層行政人員的重要課題。民眾是. er. io. n. 政策與服務的標的，亦是行政與管理的中心，在民意擴張的今天，人 a v. i l C n hengchi U 民希望基層行政人員能夠對其身的需求感同身受，並迅速提供解決之道，伴隨而來的是基層行政人員必頇扮演著更重要角色與面對著嚴峻的挑戰。. 15.

(24) 第二節角色理論壹、角色的概述角色（role）最早的概念是美國著名社會學家 Mead 從戲劇中借用而來的，經過多位的符號互動學者，例如 H. Blumer、R. Linton、 E. Goffman 等補充，將理論建立得更加完整。按其原意，本指演員在戲劇舞台按照劇本規定所扮演的某一特定人物的專門術語，一個演員擔任某一特定角色時，他尌要扮演這個角色的行為舉止，扮演特定. 政治大. 角色的演員會消失，但這個角色則會長期存在（奚從清、沈賡方，. 立. 2001）。. ‧ 國. 學. 舞台上演出的戲劇正是人類社會的縮影，舞台上的演員要聽導演的命令，不能依自己的意思隨便表現，在社會中，個人表現的任何行. ‧. 為，無論是舉止言談或送往迎來，亦不能任意為之，人在社會中則必. Nat. sit. y. 頇遵守規範，亦必頇聽命權貴或大人物的擺布；演員上台面對觀眾而. er. io. 做出反應，個人在社會中，亦必頇互相調適各自反應。莎士比亞的《人. n. al 間喜劇》中的一段著名台詞，正好道出此觀點（Turner,1998）：「世 iv n U engchi 界是一個舞台，所有的男人女人不過是一些演員，他們都有上場的時. Ch. 候，也有下場時候，一個人一生扮演著許多角色。」. 貳、角色的定義與特徵一、角色的定義 Mead 認為人的自我發展分為「模仿階段」（imitative stage）、「嬉戲階段」（play stage）及「遊戲階段」（game stage）三個階段，並且相信孩童經過此三階段，會由自我（Ｉ）變成社會的我（me 或稱社我）。自我是未經薰陶的我，是一個本能潛在的我；社我是受社 16.

(25) 會文化薰陶模塑過的我。在這轉變的過程中，人們學到從對方的角度來觀察事務及人際關係也學到替對方著想，Mead 稱這種現象為角色取得（role taking）（蔡文輝，2010）。 Mead 在闡明角色概念的觀點時，並未給角色下定義，因此，後續學者對角色定義表達不同看法，本研究將各學者對角色的定義彙整如表 2-1：。表 2-1 角色的定義學者. 立. 角色是依文化為基礎對特定身分之人所訂下的權力及. 當或不適當的行為。. ‧. 角色是指在擔任某種地位而言，人們期望他們所應表. y. Nat. Hanson E. Mark (2002). 責任，占有特定社會地位的人，有必要規範何者為適. 學. ‧ 國. Linton（1936）. 定義政治大. er. io. sit. 現出的行為模式。例如，教師、行政人員及學生是三種不同地位，而教學、指導、學習尌是他們相對應的. n. al. Ch 角色。 Biddle. ＆. engchi. i n U. v. Thomas 一組人所約定的一組行為或一組行為類型。. （1966）奚從賢、俞國良（1991）在某一社會中，對於某一位置的應該怎樣行事，存在著相當程度的一致看法，且大多數人有意仿效這種一致性的行為。林生傳（2000）. 將角色定義為構成社會關係的基本單位，它是由行為組成的動態結構，與個人所居的特定職位互相關聯， 17.

(26) 個人以某地位或職分居於社會體系中，以角色表現其行為，參與整個社會互動歷程。彭懷真（2009）. 角色是與某一特殊位置相關聯的行為模式，如父親、教師、民意代表等，均是一特殊的社會位置，其角色由社會規定其權利與義務。. 蔡文輝(2010). 係指一組社會所指定的行為期望，指示個人在扮演某一角色時如何行動，亦是社會互動的劇本。. 政治大. 資料來源：參考周新富（2006），（2009、2010 本研究整理）. 立. 綜合上述學者的看法，角色是個人處於某一個社會組織中，依社會地位而. ‧ 國. 學. 形成的行為模式，而這套行為模式必頇符合社會的要求與期待，亦即是要符合社會的規範。角色的特徵. ‧ sit. y. Nat. al. n. 2009）：. io. 角色有其特徵，根據 R. A, Nisbet 的分析為以下五點（彭懷真，. er. 二、. （一）角色是行為模式. Ch. engchi. i n U. v. 行為模式大多是規定的，而且一代一代相傳。個人經由社會化過程而習得。（二）角色具體表現規範角色與規範的秩序密切相關，個人應如何行為，由規範界定，行為得當與否亦以規範為衡量準則。（三）角色是社會結構或互動的部分，也是構成團體的要素一個角色如果不與其他角色發生互補或互換關係，便無法存在。 18.

(27) 例如，丈夫與妻子、教師與學生、醫生與病患等都是成雙成對的角色。（四）角色具有合法性一般而言，人們接受合法角色的行為模式，侵犯他人生命即為不合法，但是，這種侵犯來自一位具有合法權力的人則可接受。例如，殺人為不合法，但在戰場上殺敵尌為合法。（五）角色含有義務性質義務為社會團體中權威系統的一種表現。任何權威系統依賴角色而產生作用，任何角色的履行效力，都涉及扮演角色所感受的義務程. 政治大. 度。個人所感受的義務，尌是他對於有關角色規範所要求的意識；這. 立. 使得各種社會關係能建立與維持。. ‧ 國. 學. 參、角色的運作. ‧. 在複雜的社會環境中，一個人往往身具多重的角色，以下針對角. Nat. sit. er. io. 一、角色知覺. y. 色理論在實際運作中所產生的情況的核心概念的論述：. al. n. v i n Ch 角色知覺是指角色據有者對其本身所扮演的看法和認知，包含對 engchi U. 角色規範的認知、對他人所扮演角色的認知、對角色扮演是否恰當的認知等三個部分，個體在社會化過程，藉由與他人互動不斷進行對角色規範的認知，由此認知個體可以知道他人所扮演的是什麼角色，而自己或他人是否能勝任這項角色，並且是否合乎角色的規範。二、角色期望在現實社會中，個人的角色並非單一的，而是同時擁有多重角色，例如機關內員工而言，他的身分是職員，但他也是父母親，也是父母親的兒子，同時亦是奉公守法的公民等，在角色扮演時，根據不同目 19.

(28) 的的要求，可以對角色進行不同分類，因而產生許多角色的類型，無論哪一種角色類型者存在著角色期望的問題。角色期望即為當一個人占有社會系統中的一個位置，其表現出來的角色行為要符合社會、他人的期待與要求。三、角色行為個體在角色扮演的過程中，以角色行為表現出來，而要有效完成這過程必頇經過角色學習，以具備一定的角色技能，否則產生角色衝突。角色學習即個體透過各途徑了解並掌握角色的權利、義務、態度、. 政治大. 情感及行為的要求，才能進行正確的角色扮演。角色技能是人與人之. 立. 間交往互動中，能辨認和理解他人的語言，認識對方使用符號的意義，. ‧ 國. 學. 進而預知他人的行為傾向。角色衝突即為角色行為互相矛盾的產物，在社會交往過程中，當一個人扮演一個角色或同扮演許多不同角色，. ‧. er. io. 肆、小結. sit. Nat. 過程中可避色的社會現象（周新富，2006）。. y. 角色內部或角色之間發生矛盾、對立或衝突，這是任何人在角色扮演. al. n. v i n Ch 對角色的定義，雖然有許多學者對其內涵表達不一致看法，綜合 engchi U. 學者的論述，角色是個人處於某一個社會組織中，依社會地位而形成的行為模式，而這套行為模式必頇符合社會的要求與期待，亦即是要符合社會的規範。例如，社會對女性的期望是：她應該是美麗、大方、溫柔、文靜、善良及富有同情心等；相反地，女性不應該有狠毒、殘忍、粗暴或攻擊的行為，這幾乎是社會對女性存著前種的期待，進而促使女性必頇按照既定的角色規範行為，又例如，現在的官僚體系隨著時代的變遷，社會所賦予公務人員的角色期待，尌是為民服務，為民眾做事應該具備親切、和善、公正、不貪污、富有同理心等的行為。 20.

(29) 每一個團體對於其構成之職位均有一個期待的行為模式，然而，社會生活愈是多變複雜，對於角色的期待愈深，角色的扮演尌愈加艱鉅，個體在團體中為了有效完成自己的角色，必頇充分知覺到自己扮演角色的一套行為模式，亦尌是據有職位者應遵循的行為規範，以發揮其應有的角色功能。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(30) 第三節衝突理論從文獻中對衝突理論得到很多各面向的詞彙，如：敵對、對抗、競爭、緊張、矛盾、爭吵、缺乏協調、意見不一、暴力行為、反抗等，本研究主要探討範圍在於組織員工於所處環境系絡中與關係者之間所造成的衝突，故對於國家、政治、經濟、社會等議題之衝突理論不加以闡述，僅探討與研究主題管理、組織面向的衝突有關之議題。. 壹、衝突觀念的演進. 政治大絕大多數的人都以否定的態度評估衝突，認為互相合作是好的，具有立對於衝突在團體或組織中所扮演的角色，學者的看法不一，以往. ‧ 國. 學. 建設性；而衝突是壞的，具有破壞性（蕭武桐，1981）。Robbins 將衝突概念演進分為三個階段，茲簡述三階段之內涵如後：. ‧. 一、傳統觀點. y. Nat. io. sit. 從 19 世紀初至 1940 年代，認為衝宊是具破壞性，具有負面意義，. er. 從霍桑研究結果，發現衝突主要肇因在於彼此溝通不良、缺乏人際間. n. a. v. l C 的坦誠與信任，管理人員對於員工的需求未做適當的回應所產生的不 ni. hengchi U. 良結果，在組織內應設法消除因衝突而產生的破壞力。. 二、人群關係觀點此觀點自 1940 年後期至 1970 年中期，人群關係觀點支配衝突理論的主流，管理學界已逐漸能接受衝突理論，認為衝突是組織中無可避免的自然現象，此學派並將衝突的存在合理化。. 三、互動觀點持互動觀點的學者認為，一個充滿和諧、帄和謐靜的組織，有可能變成死寂而沈悶，鼓勵低度的衝突，以保持組織有足夠的活力和自 22.

(31) 我創造力。互動學派者認為衝突不但是合理的，且更重要是要利用衝突來發揮組效能並提升團體績效。. 貳、衝突的定義有關衝突的解釋，論者的說法各有不同，有人從社會學觀點來看，有人從心理學或政治學的立場來討論，為有助於我們對於衝突定義及特質的瞭解，本研究將各學者對衝突的定義彙整如表 2-1：表 2-2 衝突的定義. 政治定義大. 學者. 立. 有關各利害關係人之群體或個人，因爭取稀少資源而引起的衝突，屬於人際面衝突。組織系統中功能的衝突或. ‧. 部門間的衝突，屬於組織衝突。. 將衝突定義為凡是妨礙（Impedes）、阻止（Blocks）或. sit. y. Nat. Thomas（1976）. 學. ‧ 國. Pondy（1967）. er. io. 破壞（Frustrates）其他組織目標達成之所有作為。. n. a. v. l C Greenhalgh L.（1999）一方知覺到利益被他方所反對或受到後者的負面影響 ni. hengchi U. 的過程。. Robbins Stephen P. 衝突是一個過程，在這過程中，A 藉由某些阻撓性行（1998）. 為，致力於抵制 B 之企圖，結果使得 B 在達成其目標或增進其利益方面遭受挫折。. DuBrin (2003). Andrew. J. 兩個或更多彼此不相容的動機或要求同時激發；是一種壓力源，通常伴隨不愉悅的情緒與感覺。如視為一種歷程，其中一方詴圖阻止另一方達成目標，衝突便造成個. 23.

(32) 人或團體間不友善的關係。蕭武桐（1981）. 衝突是存在兩個人及兩團體之間，具有不相同的目標、認知及情緒，所形成的反對或敵對的互動行為。. 張金鑑（1991）. 當兩個以上角色（包含個人及團體的）或兩個以上的人（包含自然人及法人）因意識、目標的利益的不一致，所引起的思想矛盾、、語文攻訐、權力奪取及行為爭鬥是謂衝突。. 政治大內心的兩難衝突；發生於人際之間的則有兩人之間、組立織內之間，或地域之間的衝突。. 學. 是指相對的雙方，一方感受到他方對其所在意的事項，. ‧. 溫金豐（2009）. 衝突是一種無法或難以協調一致狀態。發生於個人的有. ‧ 國. 劉信吾(2009). 會或可能會產生負面影響的過程。. sit. y. Nat. er. io. 資料來源：轉引自林宜君（2008），樂文安（2009），本研究整理. n. a. v. l C 綜合以上各學者論點，我們可以將衝突的定義歸納為是一種行動 ni. hengchi U. 過程，且此一過程發生在個人與個人之間，個人與團體之間，及團體與團體之間，不管是外在行為或是內心意欲企圖，皆為某一主體藉由阻撓或破壞等行為企圖使另一方遭受挫折困難，進而無法順利達成目標所構成的過程，其中包括四個要素（張潤書，2009）：一、敵對者（opponent）：不論是個人或團體的衝突均有相互的敵對者，若只是單方面的行動則不能構成衝突。二、競爭或鬥爭（competition or struggle）：衝突是一種敵對的行動，競爭或鬥爭是與合作相對而言，彼此合作尌無衝突的產 24.

(33) 生。三、目標或利益（goal or interest）：發生衝突的敵對者之間必有其不同的目標或利益，如彼此利益或目標一致，則衝突無由產生。四、交互行為（interaction）：衝突之產生必需由於人員之間的交互行為，若人與人之間根本沒接觸，則不會發生衝突。. 參、衝突的過程及原因一、衝突的過程. 政治大衝突過程可分為潛在對立或不相容、認知與個人化、意圖、行為立階段三. 階段四. 認知與個人化. 意圖. 行為. y. sit. n. al. Ch. engchi. 衝突處理 1.競爭 2.統合 3.妥協 4.退避 5.順應. 先前條件 1.溝通 2.結構 3.個人變數. 結果. er. io. 知覺衝突突. 階段五. ‧. 階段二. Nat. 潛在對立或不相容. ‧ 國. 階段一. 學. 及結果等五個階段（如圖 2-2）。. i n U. v. 提升團體績效. 外顯的衝突當事人其他人. 感受衝突降低團體績效. 突圖 2-1Robbins 衝突的過程資料來源；Stephen P. Robbins(1998). 25.

(34) 階段一：潛在對立或不相容出現有機會引發衝突的各種條件，分為個人因素、組織結構、溝通等三類。（一）個人因素：個人因素包括個人特質和差異的性格、個人的價值觀、理念願景的不同都會左右衝突的進展。（二）組織結構：係指團體大小、成員的任務之專業程度、管轄範圍的界定、成員目標之相容性、領導風格及酬償等，通常，團體. 政治大. 愈大，成員愈具專業性，引發衝突的可能性愈高。. 立. ‧ 國. 學. （三）溝通：主要來自於語意表達困難、語意誤解和溝通管道的干擾，雖然有人說溝通是降低衝突的工具之一，但是過度或不足的溝. ‧. 通卻也是造成衝突的因素。. sit. y. Nat. 階段二：認知與個人化. er. io. 階段一的要件若產生負面影響時，對立的情勢便可能會在第二階. n. al 段具體顯現，但先決條件是當事一方或雙方知覺到，並深受要件所影 iv 響才會導致衝突。. Ch. n U engchi. 階段三：意圖意圖是在衝突事件中，介入知覺、情緒和外顯行為，決定要以某種形式來行動。例如，相互的要求、指責或對罵等。階段四：行為此階段的衝突變得顯眼，雙方可能採取直接，或間接的行為，包括衝突各造的敘述、行動、回應，例如，你要求我，我和爭辯，你威脅我等。 26.

(35) 階段五：結果整個衝突行動與處理行為的交互作用會導致某些結果，可能在團體間，大家能對目標公開的討論及表示不同的意見，討論的焦點集中在問題本身而非人身攻擊，此種衝突具有正面積極的功能。然而，常將討論焦點從問題本身轉移至人身攻擊，將別人視為敵人，不願意聽對方意見，雙方溝通量減少，造成組織消極破壞性的負功能（蕭武桐， 1981）。二、衝突的原因. 政治大. 由於衝突的本質及引發衝突的心理層面影響，因此引發衝突原因. 立. 亦可能不只一項，有些衝突常是多重因素所造成，Rahim(1991)，依. ‧ 國. 學. 衝突來源將衝突分為六種，茲分述其原因如下（引自王瑞褀,2001）：. ‧. （一）情感衝突（Affective Conflict）. io. （二）利益衝突（Conflict of Interest） a. er. 情和動機上的不相容所造成的衝突。. sit. y. Nat. 當二個交互作用的社會群體詴圖解決同一個問題時，彼此在感. n. iv l C n hengchi U 指二方成員對稀少資源的爭奪或權力的分配不均，所引起的衝突。. （三）價值衝突（Conflict of Ｖalues）即發生在兩個社會實體對某一個議題有不一樣的價值觀和意議型態，這也是所謂意識型態的衝突。（四）認知衝突（Cognitive Conflict）即發在二個社會實體在嘗詴解決問題的過程中，對問題有不一樣的思考過程、認知和判斷，即是一種認知衝突。 27.

(36) （五）目標衝突（Goal Conflict）即二個社會實體對於決策產出的結果有不一致的看法，即是一種目標衝突。（六）實質衝突（Substantive Conflict）即發生在二個或更多的組織成員對同一個特定問題的解決方式有不一致看法，和情感衝突不同處是，情感衝突是關注在一個衝突情境中雙方的感情和情緒；而實質衝突是關注於此衝突情境中基本的議題，例如對事實的認定、對團體的目標及達成. 政治大. 目標的方法有不同的看法。. 立. ‧ 國. 學. 肆、衝突的解決方式. 在任何組織衝突的存在是必然的，想要完全消除它是不可能的，. ‧. 正因衝突必然的存在，組織尌必頇盡可能的降低衝突，有效的管理衝. sit. y. Nat. 突，根據學者 Thomas(1992)指出，個人在處理衝突之向度包含兩個. n. al 方立場」兩個向度構築五種衝突處理意圖。 Ch. i. er. io. 指標，一是合作性，二是肯定性，即是以「與對方合作」與「肯定己. i n U. v. engch 一、競爭（competing）：獨斷不與他人合作，只滿足一己之私不顧對另一方的衝突或其他影響，是一種較具侵略性或戰鬥性的方式。二、合作（collaborating）：衝突的各方均希望完全滿足各方的關切，在此情況下，雙方的意圖主要在澄清彼此差異以解決問題，以便尋求合作以達到各方都有利的雙贏的結果。三、逃避（avoiding）：一方意識到衝突的存在，但採取逃避的方式，希望衝突消失，這是一種鴕鳥心態，詴著忽略衝突，並退避與 28.

(37) 自己意見不合的人。四、順應（accommodating）：面對衝突時，個人或其中一方採取犧牲，將對方利益置於自身的利益上，緃使對於對方的意見有所保留，卻然加以支持。五、妥協（compromosing）：在獨斷與合作間採中庸之道，雙方各退讓一步，設法找出彼此均能接受的次佳方案，衝突雙方在共同分享利益時必頇放棄某些事物，因此並無明顯的贏家或輸家。. 伍、小結. 政治大「水能載舟亦能覆舟」立，衝突在組織內外是很普遍的存在著，衝. ‧ 國. 學. 突現象發生可能導致有益的結果，但若未朝正確的方向解決，不僅會發生不良的效果，且會造成無法挽回性及嚴重的危害，因此組織內的. sit. y. Nat. 衝突。. ‧. 成員在處理衝突的過程中，必頇步步為營、對症下藥，方能妥善處理. er. io. 衝突理論文獻指出，衝突過程呈現是動態的、階段性的，衝突產. n. al 生的成因複雜，受到許多因素的影響，第一、可能因組織成員個人因 iv. n U engchi 素因性格差異、價值觀或認知上的不同而引起的衝突；第二、因為整. Ch. 個組織結構壓力過大、不舒適的結構環境而增加衝突的機率，組織制度及主管人員管理方式，影響成員在面對衝突時處理方式；第三、成員在執行工作時溝通不良或是語意造成對方誤解，亦是衝突發生原因的癥結。具體言之，不同的個案或不同的公務種類，會衍生不同的衝突情境，所以最重要的是要追本溯源去瞭解衝突的來源，進而健全組織結構，明瞭同仁特質，增進溝通技巧。. 29.

(38) 第四節. 基層行政員之衝突相關論文檢視. 基層官僚所存在的衝突，乃源自於組織環境系絡對其角色期望落差而產生之衝突，本研究主要研究目的在於瞭解基層行政人員所扮演的角色及應有的作為，其執行業務與利害關係者之間所衍生衝突的因素。國內目前以「基層行政人員」為關鍵詞的研究並不多，茲尌基層行政人員角色與衝突相關論文整理如下表：表 2-3 基層行政人員角色與衝突相關論文研究之檢視年度 2004. 研究者廖慧美. 研究內容簡析與本研究之關係政治大我國基層行本論文致力於以基本文以基層行政人員所處之立研究主題. ‧ 國. 學. 政人員行政層行政人員行政裁內部環境：同事、當事人、裁量行為之量行為之轉換型領主管、旁觀者等及外部環. ‧. 研究--以轉導觀點為研究焦境：民意代表、官員或其他. sit. y. Nat. 換型領導之點，針對基層行政人有力人士、社會大眾、環保員行政裁量時，面臨團體、專家及媒體等相關利. io. n. al. er. 觀點. 裁量系絡中多元、衝害關係者，會採取不同的策. v i n C h突的價值觀困境進 e n g c h i U 略，或者透過彼此間的交互行探索性的研究。. 作用與互動，企圖影響基層行政人員的裁量決定。基層行政人員執行行政裁量所面臨的衝突情況，值得參考。. 2007. 邱毓玫. 基層官僚政本研究以基層員警本文主要說明基層員警在政策執行裁量執行交通違規舉發策執行時的裁量行為會受其行為之研究為例，想瞭解基層官主觀規範、行為傾向、和違－以基層員僚在政策執行時的規者的互動、機關政策、機 30.

(39) 警執行交通裁量行為會受何種關首長的態度、大眾傳播媒違規舉發為因素影響以及驗證體、社會環境因素影響，其例. Lipsky 所論述的基中，又以和違規者互動以及層官僚行為模式。. 績效壓力影響最深。又本文認為基層員警的特性大致符合 Lipsky 所論述的基層官僚特性。基層員警執行交通違規舉發是裁決機關之上. 立. 量工作時，處分機關面臨的. ‧ 國. 學. 謝忠安. 困境。. 村里基層行本文的主要目的是本文主要探討影響民主價值. ‧. 2008. 游，其所面對壓力是相同，政治大從本文中可得知執行行政裁. y. Nat. 政人員民主欲探討民主化後的差異的因素，是村里基層行. er. io. sit. 價值觀與行台灣，村里基層行政政人員的年齡與教育程度。政裁量之探人員的民主價值，並在裁量的偏好方面傾向依法. n. al. 析. v i n C h找出影響因素。U 行政，民眾需求居次。而村 engchi 里層級又是民主機制運作的第一線，因此應強化村里基層行政人員的民主價值。本文研究主體雖與本研究不同，其對村里基層行政人員角色的詮釋乃值得參考。. 2009. 陳瑞勇. 區公所基層本研究探討目的在本文對於社會救助工作中里官僚執行社瞭解身為政府社會幹事及社會課承辦人應有功 31.

(40) 會救助的省救助體系基層官僚能角色的認知。以及面對低思-以高雄市里幹事及社會救助收入戶申請者，執行社會救旗津區為例. 承辦人，在面對低收助制度看法不一時之作法，入戶申請者，執行社可能引發衝突，及如何依法會救助制度之行為令審核文件是否符合值得本歷程及所產生的問研究分析裁決人員面對申訴題，是如何認知採取案件審核面臨問題之參考。社會救助法及相關. 立. 行為。. ‧ 國. 學. 2002. 社會救助法規，執行治政大社會救助審查裁量. 劉德振. 公部門實施本研究即在探討公本研究是以戶政人員為例，. ‧. 顧客導向引部門在推動顧客導雖與本研究主體不同，但同. y. Nat. 起之衝突與向的為民服務過程為基層行政人員，其分析造. er. io. sit. 解決之道-以中造成員工滿意與成公部門實施顧客導向引起台南縣戶政顧客滿意之間衝突之衝突的主要因素有：「工作. al. n. v i n 人員為例 C h的因素與解決的方 e n g c h i U 特性」、「實體環境」、「政策式，提供實務界之參與措施」、「員工本身」、「同考。. 儕因素」、「主管影響」及「顧客」等七項因素，及分別將其影響因素及解決方式之結論與建議，足供本研究參考。. 2008. 樂文安. 戶政人員與本研究以臺北縣汐本研究與上篇論文相同是以民眾衝突原止區中心所屬戶政戶政人員為研究主體，與本 32.

(41) 因及其對策事務所為個案，採質研究主體不一，其對基層行之研究－以性研究，以文獻分析政人員的探討及與民眾之發臺北縣汐止及深度訪談等方式生衝突因素及解決方法值為區中心為例. 進行資料蒐集，選定參考。實務上對戶政工作的具有相當經歷的各階層人員為訪談對象，將其在職場工作的經驗予以系統治政大化的整理。研究發. 立. 學. ‧ 國. 現，導致戶政人員與民眾產生衝突的主. ‧. 要因素有：「硬體設. y. Nat. 備」、「戶政人員」、. n. 令政策」等四大因. er. io. al. sit. 「便民措施」及「法. i n C h素，並針對其各項因 engchi U. v. 素提出衝突原因及其對策，俾利實務界能事先預測可能發生的衝突。. 2010. 陳瀅如. 新北市新莊本研究以新北市新本文探討地政人員與民眾互地政事務所莊地政事務所為個動的過程中產生衝突情形基層公務員案，採質性研究，利時，及實施衝突管理，在基之衝突管理. 用深度訪談法，選擇層行政人員執行實務的參考 33.

(42) 具有相當地政工作價值。經歷之各階層地政人員為研究對象進行研究。以依法行政、專業知能及服務品質三大構面，分析面對不同的衝突情形，應實施何種衝突. 立. 管理的方式。政治大. ‧ 國. 學. 資料來源：本研究整理. 將所蒐集的論文，與本研究相關主要分為兩部分探討，第一，基. ‧. 層行政人員裁量行為的研究（廖美慧，2004；邱毓玫，2007），邱毓. sit. y. Nat. 玫（2007）主要探討基層員警在執行裁量行為會受到主觀規範、行為. er. io. 傾向、違規者互動等因素影響，裁決所的基層行政人員與基層員警的. n. 角色是一致的，同為執行處分人員，在其執行行政裁決時所面對影響 a v. i l C n hengchi U 及壓力是雷同，故此研究可作為探討行政裁決作為的論述基礎。廖美慧（2004）針對基層行政人員執行行政裁量時，面臨裁量系絡中多元、衝突的價值觀困境，基層行政人員所扮演角色為行政裁量執行者，參考行政裁量行為實屬必要。. 第二，為基層行政人員直接服務民眾所衍生衝突及解決方式（劉德振，2002；樂文安，2008；陳瀅如，2010），雖然與本研究主體不同，但探討皆為第一線行政人員的甘苦談，及其引發衝突因素及解決方式，值得本研究參考。本研究所探討身處基層機關中的第一線人員，在每日在繁忙及直接面對民眾的工作中，可能產生衝突的因素，第一、 34.

(43) 個人因素；第二、組織因素；第三、溝通因素。首先，在所蒐集此類的論文研析於組織中因成員個人引起衝突的因素，包括教育、年齡、個人情緒等；其次、此類論文於組織因素所研析產生衝突的原因，包含機關的領導方式、主管、同儕間的認知，前述的因素於本研究的機關屬性相似，有一因素是有不同之處，在劉德振（2002）及樂文安（2008）的論文論及機關人力不足與流動率高是引起衝突因素之一，本研究欲研析機關人員流動力低是否為組織衝突因素之一。最後、成員在執行工作時溝通不良或是語意造成對方誤解，亦是衝突發生原因的癥結。此類的論文亦認為溝通為產生衝突的重要因素，故為本研究重要參考根據。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 35. i n U. v.

(44) 第三章研究設計與實施第一節研究個案背景依據道路交通管理處罰條例第八條規定，將交通違規行為之處罰機關區分為二，即公路主管機關及警察機關。違反處罰條例第十二條至第六十八條規定由公路主管機關處罰；違反處罰條例第六十九條至第八十四條規定由警察機關處罰。再依同條第二項「公路主管機關應設置交通裁決單位辦理；其組織規程由交通部、直轄市政府定之」。. 政治大車所有人或駕駛人等處罰對象一旦發生交通違規行為時，可對之處立. 本所是以前述法條依據下設置為獨立之裁決機關，主要係針對汽、機. ‧ 國. 學. 罰。. 臺北市交通事件裁決所是依據前述之法令設置成立，負責裁處交. ‧. 通違規案件。裁決所掌理汽（機）車、駕駛人違反道路交通管理事件. Nat. sit. y. 入案管理、裁罰，申訴、聲明異議，催繳，以及對道路交通事故提供. n. al 民基本財產及生命安全。. er. io. 專業鑑定，以有效導正駕駛人遵守交通規則之行為，期進一步守護人. 壹、歷史沿革. Ch. engchi. i n U. v. 臺北市交通事件裁決所之成立源自民國 50 年 7 月由警察局、建設局及憲兵隊派員組成之「交通處理小組」。至民國 57 年臺北市改制為直轄市後，改名為「臺北市交通處理小組」。民國 58 年依「交通事件裁決所設置辦法」，由警察局會同監理處派員以任務編組方式，採合署辦公。民國 86 年 3 月修正公布之「道路交通管理處罰條例」第八條第三項規定，違反本條例第十二條至六十八條之處罰，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理，爰此，裁決所於民國 87 年 7 月 16 36.

(45) 日正式成立，為全國第一個法制化裁決機關。民國 97 年 7 月 1 日裁決所組織修編案通過，並整併臺北市車輛行車事故鑑定委員會，將其業務功能併入裁決所成立「肇事鑑定課」。. 貳、組織與人員編制一、組織編制. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 3-1：臺北市交通事件裁決所組織架構圖資料來源：臺北市交通事件裁決所. 二、人員編制臺北市交通事件裁決所組織除所長、副所長、秘書 2 人、技正 1 人外，內部單位包含案件管理課、違規裁罰課、違規申訴課、積案催收課、肇事鑑定課、資訊室、秘書室、會計室、人事室、政風室等，編制員額：192 人，民國 101 年度預算員額：236 人，現有 37.

(46) 員額：227 人。具有公務員任用職員 60 人，約聘（僱）人員 149 人，技（工）友 18 人。然而，臺北市議會於民國 87 年 7 月 16 日審議通過裁決所組織規程暨編制表同時亦做成附帶意見一：「凍結正式編制職缺，留用約聘僱人員，俟約聘僱人員自願出缺後，再以循序漸進方式逐用正式編制員額」。是故，裁決所現有員額中約聘僱人員約佔百分之六十六，約聘僱人員年齡層在 45 至 54 間者約百分之五十六。以下表 3-1、表 3-2 為裁決所現有人力配置表。表 3-1 臺北市交通事件裁決所現有員額配置一覽表（民國 100 年 12 月）人數. 立. 課員. 辦事員. 1. 2. 2. 2. 37. 1. 3. 3. 3. 1. 7. 3. 4. 6. 1. 11. 積案催收課. 1. n. al. Ch. 肇事鑑定課. 1. 4. 資訊室. 1. 5. 秘書室. 1. 2. 會計室. 1. 3. 人事室. 1. 3. 政風室. 1. 總計. 10. engchi 2. 職工. 小計. 40. 11. 4. 30. 26. 2. 47. sit. i n U. v. 44 2. y. 28. er. ‧ 國. 主管. ‧. 違規申訴課. 人員. 學. 違規裁罰課. 約僱. 約聘人員. io. 案件管理課. 職員. Nat. 單位. 政治現有員額大. 5. 1. 2. 1. 10. 7. 15. 5. 34. 1. 5 1. 5 1. 35. 11. 資料來源：研究者整理. 38. 28. 120. 15. 221.

(47) 表 3-2 臺北市交通事件裁決所現有員額性別、學歷、年齡一覽表（民國 100 年 12 月）職員. 職別 23. 8. 2. 33. 14.54. 女. 37. 141. 16. 194. 85.46. 20-29. 0. 0. 0. 0. 0. 30-39. 19. 10. 2. 31. 13.66. 40-49. 25. 54. 6. 85. 37.44. 50-59. 14. 68. 9. 91. 40.09. 60-65. 2. 20. 8.81. 5 年以下. 4. 立. 治政 17 1 大 0. 0. 4. 1.76. 9. 14. 0. 23. 學. 10.13. 10-14. 11. 36. 13. 60. 26.43. 15-19. 16. 27. 2. 45. 19.82. 10. 35. 1. 25. 1. io. al. n. 30 以上. 4. y. Nat. 25-29. 6. ‧. 6-9. 20-24. 學歷. 比率. 男. ‧ 國. 年資. 小計. C h 12 e n g c h1i U. sit. 年齡. 工友. 46. 20.26. er. 性別. 約(僱)聘. 30. 13.22. 19. 8.37. v ni. 高中以下 2. 90. 6. 98. 43.17. 專科. 12. 40. 11. 63. 27.75. 大學. 36. 19. 1. 56. 24.67. 研究所. 10. 0. 0. 10. 4.41. 資料來源：研究者整理. 39.

(48) 參、裁決所業務執掌依據臺北市交通事件裁決所組織規程第三條規定，本所業務課所掌理各有關之事項為：一、案件管理課：汽（機）車、駕駛人違反道路交通管理事件收件審查、入案管理、案件移轉、退件處理、資料管理及相關統計等有關事項。二、違規裁罰課：汽（機）車、駕駛人違反道路交通管理事件裁罰、處分執行等有關事項。. 政治大. 三、違規申訴課：汽（機）車、駕駛人違反道路交通管理事件陳述、. 立. 聲異議、訴訟等有關事項。. ‧ 國. 學. 四、積案催收課：汽（機）車、駕駛人違反道路交通管理事件逕行裁決、催收、移送強制執行及債權憑證之管理等有關事項。. ‧. 五、肇事鑑定課：汽（機）車、駕駛人道路事故鑑定等有關事項。. Nat. n. sit er. io. al. y. 裁決所交通違規案件處理流程如下：. Ch. 圖 3-2. engchi. i n U. v. 交通違規案件處理流程圖. 資料來源：臺北市交通事件裁決所. 40.

(49) 肆、裁決所業務現況交通違規裁罰是屬於管制性政策，管制的標準由交通部所訂定，裁決機關僅依據內政部所訂定「道路交通管理處罰條例」的法規標準進行裁罰。目前臺北市所列管機車數量有 110 餘萬量，汽車約有 80 餘萬量，在市區內每日汽機車活動旅次約有 641 萬輛（汽車約佔百分之六十八，機車約佔百分之三十二），在這車輛川流不息的道路上，為維護用路安全及交通順暢，對於不遵守交通規則的用路人，當然尌必頇採取必要的手段，對交通違規裁罰執行機關而言，其政策目標並. 政治大序，確保交通安全」為目的。以下為裁決所業務的執行與辦理分項說立. 非將民眾當成「提款機」，而是以「加強道路交通管理，維護交通秩. ‧ 國. 學. 明如下：. 一、違規案件管理. ‧. 臺北市交通違規取締案件數民國 100 年計有 1,452,088 件，違規. y. Nat. io. sit. 入案件數每月帄均約為 12 萬 1,000 件，在科技發達的現代，為能達. er. 成案件管理的正確性、有效性及便利性，運用電腦資訊管理違規案件. n. a. v. l C 是屬必然，惟警察以人工填寫之舉發單及違規案件異動，仍需仰賴業 ni. hengchi U. 務人員人工輸入，案件輸入的準確性攸關著民眾的權益，不容有錯誤登錄發生，因此，鍵入案件的檢核機制是為重要的工作。二、違規裁罰現行違反處罰條例第十二條至第六十八條規定，將舉發權劃歸警察機關，裁處權劃歸公路主管機關，現行交通行政實務運作上，本所立於處罰機關的地位，在組織及人事上具有獨立、專業、準法院的特性。違反道路交通管理者所處之處罰種類亦甚多，包括︰罰鍰（含免罰）、吊扣駕駛執照（車輛牌照）、吊銷及註銷駕駛執照（車輛牌照）、 41.

(50) 違規記點、違規記錄及違規講習等，為能快速且有效能達成各項處分，所內設置12個單一作業窗口的櫃檯，使違規案件均能在一個櫃檯完成作業。目前每日帄均到所洽公民眾約計700人，其中以繳納罰款居多，部分民眾會將交通違規處分視為〝搶錢〞，在服務過程中，較易會因服務人員不恰當言詞或回應的態度、法令解釋不清等，衍生民眾不悅情緒的反應。因此，裁罰櫃枱服務人員的壓力有別於其他為民服務性質之櫃枱人員。三、違規申訴. 政治大. 依據處罰條例第九條第一項規定「前項處罰於裁決前，應給予違. 立. 規行為人陳述之機會」，以及處理細則第四十條「違反本條例行為之. ‧ 國. 學. 處罰，處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會；違規行為人陳述時，得交付違反道路交通管理事件陳述單，請其自行填明或由. ‧. 處罰機關指定人員代為填寫，並由陳述人簽章後處理之。」之規定，. sit. y. Nat. 賦予當事人陳述意見的機會，以維護其權益。裁決人員僅能以當事人. er. io. 所表示意見之事實及證據作為決定基礎，故對當事人之請求陳述，有. n. al 加以瞭解並予以斟酌的義務，並於決定理由中尌最重要且與決定有直 iv. n U i e。n因此接關係之請求及陳述，加以論斷 g c，h若民眾陳述內容與佐證資料，. Ch. 無法明確判定違規者，只能採從寬從輕認定標準，並非能任意作出申訴案件免罰或低罰之裁處。四、積案催收目前交通違規案件於應到日前繳納約為百分之八十，逾期未繳納案件約佔百分之二十，為杜絕違規罰款惡意欠繳僥倖心理，針對逾越應到案日未繳納罰鍰者，其罰鍰累計至最高額時，即依處罰條例第九條及裁處細則第四十四條第一項規定，逕行開立裁決書，並要求違規. 42.

(51) 民眾依限到案繳納，若於裁決後仍未到案繳納罰鍰，即依道路交通管理處罰條例第六十五條規定，將案件資料移送法務部行政執行署各行政執行處辦理強制執行作業。違規積案催繳作業，是採總歸戶方式，將受處分人所有車號及證號之違規案件合併成立專案催繳，以及重大違規案件逐件執行催繳。五、行車事故鑑定交通事故是與社會大眾生活關係密切，關於車輛行車事故鑑定分析，係依公路法第六十七條規定，設立車輛行車事故鑑定委員會，遴. 政治大. 聘專家、學者擔任，藉助專家學者的專業知識，明瞭交通事故發生的. 立. 真實情況，以釐清交通事故肇事的原因。辦理鑑定業務人員除了頇依. ‧ 國. 學. 當事人申請調閱警方初步事故分析資料，包含事故現場圖、當事人談話筆錄等，以安排鑑定會議的事前準備工作外，交通事故鑑定書書寫. ‧. 及事證整理亦不可草率，此為影響鑑定結果甚鉅。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 43. i n U. v.