開發新思維---鎮南休閒專用區

位於臺中市南屯區的鎮南休閒專用區，面積約為 148 公頃，是全國最 大區域的觀光休閒商業區開發案。地理位置主要介於高鐵烏日站和楓樹 里、鄰近中彰快速道路、北接環中路及南抵烏日啤酒廠。

貳、鎮南休閒專用區

此計畫配合高鐵烏日站的交通轉運機能而規劃了六十米園道連接臺中 市與高鐵特定區，不僅可吸引臺灣南北兩地的民眾前來消費觀光，並引導 新興商業型態進駐，形塑觀光娛樂的休閒風貌，也期許可創造出「雙城」

效果，帶動經濟產業發展，提升都市競爭力，承接高鐵發展動能。不但使 得外縣市民眾能去鎮南休閒專用區消費，還能把這些人潮導向臺中市，帶 給中、西、西南區的便利與發展，為臺中市休閒觀光產業加分。最初專用 區計畫規劃為五大休閒專用區，分別為以下五大項：

一、時尚消費購物 二、商務服務區 三、複合式商業空間 四、都會餐飲

五、國際觀光與區域性商業娛樂。

鎮南休閒專用區之開發案，經都委會在審議通過後，報請內政部審議。

但內政部都市計畫委員會經三次開會審議，卻與地方規畫構想南轅北轍，

規畫案全部翻盤。鎮南休閒專業區由使用強度高的商業區修訂為低密度住 宅區，容積率原為百分之三百五十，被壓縮至百分之六十至一百，使得當 地本來可以蓋六至十層樓的大樓，變成只能蓋兩層樓的透天厝，開發密度 大為縮水，影響地主權益甚鉅，商業行為更受限。

「鎮平這邊的居民對都市發展的態度分成三派，第一種是根本不想要開發的人，不 過畢竟這是少數。第二種人希望採用公辦重劃的方式開發，不要用區段徵收，因為分回

來的土地比例比較少。第三種人不只希望快點開發，而且是希望高密度的開發，因為民

國 96 年鎮南休閒園區計畫案送到內政部，結果被駁回，改成低密度鄉村住宅，那時候

鎮南的土地從一坪二、三萬漲到十一、二萬，很多地主都很期待快點開發，結果送到內

政部被駁回之後，土地馬上就往下跌，因為原本是規劃商業區，內政部把它設定為住宅

區，整個土地利用的價值就變少了，地價當然就跌了。所以有些地主覺得低密度開發，

蓋住宅區根本不能帶動地方的繁榮，如果規劃成高密度的商業用地才有可能讓鎮南發展

起來。」（受訪者 C3）。

「以前鎮南那邊原本就有住宅區的規劃，後來臺中市政府認為那邊土地利用的強度 可以再增強，所以做了休閒園區的規劃，希望開發商業。部分地主不是針對土地的利用

方式，而是對於開發的方式有意見，依據都市計畫法，因為農業區的開發是要以區段徵

收的方式來辦理，可是大部分的人都想要用重劃的方式，所以這也是阻撓發展進度沒辦

法持續進行的因素。」（受訪者 C1）

「我們當然是希望快點開發啊！………。不過我們不 要用區段徵收的方式，我們有組一個自救會，目的就是希望用重劃的方式來辦理，用徵

收的拿到的補償金太少了，而且分回來的土地又比較少，用重劃的雖然說要等的時間會

比較久，因為要等公用的部分都做好，地才會分回來，可是分回來的地比較多，而且我

覺得我們這邊的地會再上漲，現在一坪大概都十出頭萬，以後如果開發的好，土地一定

會再往上漲，所以我們都會想要拿的土地多一點這樣以後比較好做規劃啦！」（受訪者 A5）

由此可見多數居民對於鎮南休閒專用區是抱持著極高的期待，希望能透 過開發休閒專用區帶動地方發展，但是對於開發的方式，居民尚無法與政 府達成共識，然而關於開發方式是否能將區段徵收改為以重劃方式辦理，

則有賴中央修訂法令才能決定是否改變，現階段仍以區段徵收為主。

鎮南休閒專用區計畫之發展歷程如下：

2004/05 臺中市政府公開表示將成立「鎮南休閒專用區」

2005/06 臺中市政府都市發展局召開『臺中市南屯區鎮平里及中和里附近農 業區變更為「休閒專用區」計畫先期作業地區說明會』

2006/09 正式對外宣布將委託專業公司規劃鎮南休閒專區

2006/12 細部計畫規劃草案擬定

2007/05 內政部都委會決議通過鎮南休閒專用區細部計畫。

2009/12 臺中市政府提出修正計畫

~ 迄今 內政部都委會持續審議中

鎮南休閒專用區原為臺中市政府因應高鐵烏日站之出現所研擬的策略 計畫，在歷經數年的規劃與審議過程中，原本臺中市政府所擬定之發展定 位及計畫內容在內政部的堅持下，已出現重大的修正。

內政部修正之理由如以下幾點：

1. 在市府有限之財政下，允應訂定各相關開發計畫之優先順序，以利市政 建設之推動及都市整體發展，並避免浪費土地資源。

2. 應詳細說明「休閒專用區」位於臺中都會區所扮演之角色、明確之定位、

地區特色與必要性。

3. 大臺中都會區住宅已有供過於求之現象，對於本案再增加大量可建築用 地之規劃內容，持保留之態度。

4. 應先探討分析確有供休閒相關產業進駐與開發之實際需求，再予以進行 土地使用之規劃。

5. 本地區位於筏子溪流域，現有之溪流仍提供灌溉使用，且大部分地區仍 為農作使用，未來之規劃內容應考量如何塑造「水」與「綠」之形象與

當地田園景色，並推動流域綜合治水對策，兼顧防洪、生態、親水景觀 及資源永續利用之目標。

6. 就規劃草案內容而言，其擬劃設大量之商業區，係全國其他都市計畫所 未見之案例，基於專案小組的專業與良心，無法貿然予以支持。

「民國八十幾年的時候，聽說我們這邊被劃入鎮南休閒專用區的範圍，以後要發展商 業，而且還規劃要做博奕，我們大家聽到都很高興，………我那時候想說

照這樣的情況發展下去，土地價格應該會越來越好，所以就先放著沒有賣，以後等價錢

又更好再來決定。誰知道後來計畫送去內政部被打回來，本來要做商業發展的地方說要

改成低密度的住宅，………，土地的價格開始一直往下掉，害我

那一陣子心情很鬱足。………。我們現在就像人家講的先養地，有田的就

加減種，不然就是搭鐵皮屋租人，等到政府的政策確定之後才來做打算。」（受訪者 A5）

「鎮南那邊之前的用途市政府這邊是規劃做休閒專用區，民國 96 年到內政部送審之後 被駁回，………，改成低密度的土地使用方式，結果那

邊的地價馬上就往下掉，後來有很多地主希望市政府能夠再去跟內政部溝通，希望可以

用商業區的模式來規劃，這樣才能帶動地方發展。目前據我所知鎮南那邊好像還卡住，

大家都還在觀望，因為還不曉得最後的決策是怎樣，誰也不敢輕舉妄動。」（受訪者 C2）

「照市政府之前對鎮南的規劃是以商業區為主的鎮南休閒專用區，在民國96年送件到內 政部之後，內政部把容積率降低，希望這個地方是用低密度的方式來開發，所以要市政

府重新擬定計畫，後來市政府把這邊改為高鐵臺中車站門戶地區，規劃還是以商業區為

主，只不過商業區是採用低密度的方式來開發，又重新送到內政部送審，目前的進度還

是在送審的階段，中央還在研議，一切都要等之後內政部那邊的決議之後才有辦法進行

開發。………

………，地主不但希望用重劃來開發，而且是希望高密度開發，這樣獲

利會比較多，因為低密度開發沒有辦法把地方的發展帶動起來，所以地主基於利益的考

量當然希望用高密度的方式開發啊！雖然現在還沒有到真正開發的時候，但是人都有一

種預期心理跟投機心態，想說以後開發完之後地價就會漲高，那政府單位則是要等送審

結果之後，才有辦法決定鎮南的走向。」

（受訪者 C4）

上述訪談內容顯示出市政府和地主仍希望以商業區的方式進行開發，

市政府後來重新擬定計畫，雖仍以商業區為主，但改以低密度方式進行。

另一方面從地主的角度而言，地主仍希望以高密度商業區方式進行開發，

他們認為高密度發展才會有商機，才能帶動地方發展。但是礙於目前中央 對於鎮南地區開發案還在研議階段，因此地主的心態都仍處於觀望的階段。

圖4-3-1：市都委會審議通過之土地使用計畫示意圖 資料來源：臺中市都發局（2009）。

圖4-3-2：依內政部都委會意見擬修正之土地使用計畫示意圖 資料來源：臺中市都發局（2009）。

原定位為「高強度商業發展中心」之鎮南休閒專用區，經中央修正後 已減低其商業發展強度，逐漸導向「交通運輸結構與聯外交通功能」之取 向。綜上所論，中央與地方的空間想像顯然存在很大的差異，市府版本明 顯傾向複合商業使用及高開發強度；反之，中央顯然對臺中市有否這種商 業市場需求表達高度質疑。鎮南休閒專用區的開發策略與走向，實為相關 單位之一大課題。

參、小結

開發不該只是「剷平式」的。國外有相當多的例子於公共工程建設或 開發時，花費大量人力、物力及金錢，只為了不破壞當地的自然景觀，「法 國米洛大橋」的工程規劃案即為一例。米洛大橋的規劃創造出政府、人民 及投資者數贏的局面，相當值得我們去借鏡省思的。當規劃只建立在「利 益」的焦點上，相信原本的初衷將被蒙蔽，甚至消失。土地分配利益是目 前絕大部份人所關注於「鎮南休閒專用區」的唯一焦點，一件開發案的完

開發不該只是「剷平式」的。國外有相當多的例子於公共工程建設或 開發時，花費大量人力、物力及金錢，只為了不破壞當地的自然景觀，「法 國米洛大橋」的工程規劃案即為一例。米洛大橋的規劃創造出政府、人民 及投資者數贏的局面，相當值得我們去借鏡省思的。當規劃只建立在「利 益」的焦點上，相信原本的初衷將被蒙蔽，甚至消失。土地分配利益是目 前絕大部份人所關注於「鎮南休閒專用區」的唯一焦點，一件開發案的完