關鍵課題與對策研析

以下就都市地區規劃滯洪空間所可能遭遇之困難及解決途徑說明如下：

一、早期發展之已建成區可供滯洪空間難覓 (一) 課題說明

都市防洪之困境往往在於計畫區多高度開發，都市地區內土地多已建 成，又因規劃之都市計畫公共設施用地相對不足，包括面積較大之公園、

綠地、體育場及停車場用地較少，以及一般人行道、道路分隔島等空間較 為狹小，故可利用作為滯洪空間相對有限。

(二) 解決對策

1.公共設施空間或公有建築優先導入

在不影響交通及行人使用空間之原則下，可利用多線及人行道腹 地較大之計畫道路優先設置小型滯洪空間；現有面積較大之公園、綠 地及停車場公共設施亦可配合局部調整達到滯洪功能；而公有建築則 導入包括綠屋頂及貯留設施等，可有效滯蓄部分地表逕流。

2.透過都市更新或建物重建配合推動

臺灣多數現已建成之建築基地多無空間可供滯洪，故可透過都市 更新或建物重建時，考量「聰明成長」概念，以減少建蔽率，給予較 大容積率方式，配合推動設置滯洪空間。惟都市更新推動辦理時程一 般較久，故仍應以公共設施空間或公有建築導入為優先。

3.透過都市外圍非都土地使用分區變更

已具發展規模之都市地區，難有較大規模公共設施用地或法定空 地可供滯洪，可尋求都市外圍非都市土地之緩衝地區，如一般農業區

第四章 颱洪防災與都市發展整合性分析

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二、如何增加都市地區之可供滯洪空間，有效提升都市防災能力

(一) 課題說明

臺灣多數都市計畫之擬定都在民國 60 年代，都市計畫之擬定當時多 以集居空間現成環境為主，並以發展為導向，自然環境限制、災害潛勢區 及防災需求等面向未納入考量，都市計畫擬定程序皆以發展所需用地為優 先。由於目前都市計畫中之空間規劃缺乏防減災概念，除了原本已劃為公 滯用地之使用分區在名義上具有滯洪功能，或已設置滯洪池之空間有滯洪 能力外，其餘多無任何相關減洪設施，無法實質切合防災需求，故如何在 此情況下增加都市地區之可滯洪空間，有效提高都市地區之防洪能力，為 相當重要之課題。

(二) 解決對策

1.使用公共設施用地

都市計畫所稱公共設施泛指都市計畫地區範圍內道路、公園、綠 地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地、

學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地及上下 水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地等。考量都市地區土 地取得不易，若可利用適合之公共設施用地部分空間兼具滯洪功能，

則可有效調蓄洪水，減緩水患發生。

2.利用法定空地

「依都市計畫法臺灣省施行細則規定」第 32 條及第 33 條規定，為 土地合理使用，於都市計畫內訂定建蔽率及容積率，以管控都市使用 強度。住宅區、商業區、工業區等其他可供建築基地及其他部分可供 建築公共設施，除建築物覆蓋外，其餘的部分皆為法定空地。可見建 築基地中非屬建築物所在空間亦有滯洪可能，故可在不影響原有使用 功能前提下，利用其法定空地作為滯洪空間，配合綠化或採透水性舖

面等方式，以增加集水區滯洪與保水的能力，降低洪水災害發生時所 帶來的衝擊。

3.建築物增加雨水貯留設施或採綠建築設計

整體策略是透過建築設計手法，將建築物視作收受並貯留雨水的 空間，進行建築物新建或是整建工程，具體措施包含：設置屋頂雨水 貯留設備、雨水回收利用系統、綠屋頂植被保水機制、建築地下儲水 池及停車場使用透水舖面等，主要概念是延長雨水在建築內部停留的 時間，分擔地表逕流量，減緩都市排水設施的壓力，降低洪災風險。

4.透過土地使用分區變更

為增加滯洪空間，可就都市發展兼具防洪需求之角度，進行都市 土地使用分區檢討與變更。考量臺灣早期發展的都會區域，其都市中 心區域之土地多已開發完成，難有較大規模土地使用分區可供變更，

惟仍可經由通盤檢討考量區內部分閒置之學校用地、國防用地等變更 使用，或評估都市計畫區內尚未開發，且屬淹水潛勢高之土地使用分 區，變更為公共設施用地或保護區。若都市地區已無上述用地可供利 用，另可參考「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」的規 定，在進行新訂或擴大都市計畫時，先檢討利用鄰近或原有都市計畫 之農業區或保護區，尋求都市外圍非都市土地之緩衝地區，透過土地 使用分區變更，以增加滯洪空間。

三、現行都計、建築相關法令尚難落實防減災概念

(一) 課題說明

綜觀臺灣都計相關法令，近年已逐漸由「應變」的觀點轉換為事前「防 減災」，包括 2011 年內政部修正「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」及

「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」，已納入貯留及保水等概念之

第四章 颱洪防災與都市發展整合性分析

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則，部分縣市之都市設計準則亦有相關條文，實際執行上，較偏向原則及 鼓勵性。惟都市計畫規劃時未考量地區之淹水潛勢，無法避免將高淹水潛 勢區位劃設作為都市計畫區位，或者於高淹水潛勢區劃設大量住宅區，一 旦發生洪災，將大幅提高淹水損失與風險，而都市計畫通盤檢討時所提出 之防災計畫，則多僅就防災避難據點及救災動線進行歸類與劃設，沒有就 防災救難之角度對土地使用計畫提出檢討與改善策略，使得都市防災計畫 在通盤檢討中流於形式，更遑論氣候變遷影響之導入與考量。

(二) 解決對策

1.土地規劃由需求供給導向轉變成「避災」與「適災」

土地規劃應由「避災」的概念出發，在區域計畫層級即考量將高 災害風險區劃設為限制發展區，並給予相關的開發管制，避免土地開 發，造成更大損失；已針對開發區則應由「適災」的概念出發，在進 行土地通盤檢討時，依災害風險重新調整分區，並給予相關的開發管 制，從需求供給轉變適應災害的土地規劃。故應針對都計相關法令，

研擬不同階段都市防洪與滯洪應有之功能定位提出相應之計畫，作為 國內推動都市防洪之重要依據。

2.配合土地使用分區管制規則規範

因透過都市計畫通盤檢討或個案變更以增加滯洪空間，往往需要 相當冗長之過程，且為針對單一個案，故可配合各都市計畫之土地使 用分區管制規則進行規範，則可有效縮短期程。

3.推動耐洪建築物基準及法令修訂

目前營建署已研議於建築技術規則訂定建築基地設置雨水滯留設 施規定，要求建築物必須具有雨水貯留及滯洪設施等，未來可配合提 出相關設計準則，並可透過建管程序要求新建建築物應符合建物防洪 技術規範。

4.相關都市計畫或都市設計審議落實

前文已說明臺灣都計體系相關法令雖已逐漸納入貯留及保水等概 念之規定，部分縣市之土地使用管制規則或都市設計準則亦有相關條 文，但實際執行上，較偏向原則及鼓勵性。故應藉由相關都市計畫或 都市設計審議過程，落實於都市地區增加滯洪空間之策略，方能確實 提升都市防洪能力。

四、都市地區滯洪空間增加提高開發成本及影響民眾權益 (一) 課題說明

都市滯洪防災空間仍有所不足時，需增加滯洪空間，若提高公共設施 用地比例將造成用地徵收或者開發成本提高等問題；若是採透過土地使用 分區變更或私有空間增加雨水貯留及滯洪設施等方式，將會衝擊到原所有 權人的使用權益。

(二) 解決對策 1.獎勵誘因部分

於私有空間設置設施滯洪若採取適當獎勵措施，可提高民眾設置 意願。如芝加哥小型商業大樓的綠屋頂面積若大於 929 平方公尺，即 提供 5,000 美金的補助，市政府並推出綠屋頂改善基金，協助屋主在芝 加哥市中心區的商業大樓樓頂種植植物，該項基金財源主要來自於市 中心區大樓的地價稅；德國則除鋪設綠屋頂提供補助外，並因而降低 收取暴雨雨水處理費用，大幅提高民眾鋪設意願。此外，依都市更新 建築容積獎勵辦法第 7 條：「更新單元之整體規劃設計對於…、都市 防災、…具有正面貢獻，…，其標準高於都市計畫、消防、建築及其 他相關法令規定者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之 二十為上限」，對於在都市更新或新建之建築基地內提供雨水貯留、

地下室滯洪設施者，可給予獎助金、租稅或貸款優惠或容積獎勵，以 推動私部分之開發共同分擔都市洪災之風險。惟容積獎勵應為最後手

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71 2.教育宣導部分

雖國外已推動多年，但國內相關設施多僅止於透水舖面，故民眾 對利用都市地區法定空地設置可供滯洪空間(如綠屋頂、社區雨水花園 等)及其重要性認知有限。故應配合有系統且廣泛的宣導，並配合活動 體驗其所產生之效益，以加深民眾對其瞭解，配合相關補助獎勵措施 應可有效提升設置意願。

五、滯洪空間之管理維護 (一) 課題說明

都市地區增加滯洪空間滯洪後，接踵而來的是包括維護管理經費來

都市地區增加滯洪空間滯洪後，接踵而來的是包括維護管理經費來