防救災空間系統規劃原則

台灣都市與都會地區的高密度發展，隱含龐大的都市開發利益與社會資本集 中在這些地區，亦隱含這些地區可能暴露在高脆弱與高災害風險的環境中(Adger, 2006)。目前的都市計畫相關法令中，針對都市防災的推動，缺乏從地區發展特 性與災害對都市發展衝擊的角度，提出以風險為基礎(risk-based)的防減災土地使 用規劃策略，造成土地使用風險管理的困難(何明錦、洪鴻智，2004)。

Nelson and French(2002)從美國 Northridge 地震的經驗，發現高品質的土地使 用規劃，確實可以有效降低地震損失。然地方政府欲透過都市計畫或土地使用管 制工具推動防減災工作並非易事。因欲成功推動減災土地使用政策，需具備下列 條件(May, 1996; Comerio, 2004)：(1)停止對高風險土地使用行為的財政或公共設 施的補貼；(2)地方政府需更有彈性及有能力，決定未來適合的土地開發模式(目 標)；(3)需持續強化減災與災害風險的知識與相關政策的落實。這些事項並非單 純的土地使用管制策略即可達成，而需清楚都市發展過程隱含的災害風險特性、

分布與其可能的時空變遷，以及提出可行的相關災害風險管理配套措施。

Olshansky(2001)觀察美國洛杉磯郡，1971-1994 年間的地震防災經驗，發現 單純提供地震災害資訊，對於地方土地使用政策的推動並無太大幫助。問題的真 正關鍵在於災害資訊提供後，是否有相關的風險管理政策。地方政府在執行這些 風險管理措施，地震災害資訊提供的內涵，即需明確指出不同地區災害風險與災 害潛勢的相對關係與位置，及這些資訊的可能變遷(Hung and Chen, 2007)。故有 效的應用災害風險資訊，及整合於土地使用或空間規劃過程，成為都市防災規劃 的基礎工作。

聯合國國際減災策略 (International Strategy for Disaster Reduction; ISDR）為 大幅降低災害產生的影響和減少風險因子之發展政策與計畫，訂定為期十年 (2005-2015 年)五個「兵庫行動綱領（Hyogo Framework for Action; HFA）」計畫。

項，如圖 5-１所示(UN/ISDR & UN/OCHA, 2008）。此外，於三大原則下再分別 以政府、公民社會、區域組織與國際參與者等四種立場探討災害應變指標應用方 法²⁸。

圖 5-1 Hyogo 架構計畫的三大原則與指標 資料來源：本研究繪製

一、原則一：整體解決的方法、策略與制度架構

在此原則下期望達到各相關機構相互協調，建立全面性方法降低災害產生之 風險。

(一) 整體的解決方法、策略與制度架構準備

28 HFA 提出之三大原則與四種立場，因研究範圍所限，在本研究無法全部應用或深入討論。故 研究中，較偏重「準備計畫中的關鍵要件」與「緊急應變所需之事項」兩項原則，及從政府立場

1. 政府：評估參與之各級單位，建立全國或地方平台以促進訊息之溝通、資源 分配協調。

2. 公民社會：公民社會和社區成員積極參與備災活動，並監測、評估與協助潛 在的弱勢群體。

3. 區域組織：區域機構推廣優良做法和經驗教訓，並提供技術支持各成員國在 制定減少災害風險策略的預期結果

4. 國際參與者：共享全球防災經驗。

HFA 的強調整體方法的重要性，且需要一個連接國際、區域，甚至社區一 級的全面性措施來減少災害風險，由於社區本身不僅是災害的第一反應單位，更 是降低風險的核心地區，因此，國家的防災能力是否健全，關鍵在於加強和提高 在社區層面的能力。

(二) 國家體制與立法架構

已核准的國家法律架構必須廣泛宣傳和執行，且應詳述備災、反應與恢復責 任等內容，各單位應建立之指標如下：

1. 政府：核准相關災害立法架構，規範備災、救災和恢復之職責與籌資機制的 詳細制定與更新。

2. 公民社會：以地方組織和社區參與發展的法律架構、規章制度和政策為職責 基底。

3. 區域組織：各國在立法架構的發展提供技術支持，協調區域政策，地方協議 應變工作程序。

4. 國際參與者：評估和有效的體制架構發展，提供技術支援各國家和區域組織，

制定政策和程序，以便在緊急情況下可納入國際援助。

一個國家的災害準備計畫應明確界定「體制」，明確實現「架構」，闡明橫向 (各部門之間)和縱向(國家、地方和機關之間)的聯繫，確實指定體制下所安排的 元素，包含：

1. 組成：政府與非政府機構負責災難整備，各級單位職權範圍與工作計畫。

2. 角色和責任：各級單位協調運作方式與必要之備災建設能力整合。

4. 其他援助：相關議定書內容有關外部援助的請求和接收非政府組織(NGO)的援 助，包含：私人捐贈、國際或區域的援助，針對其事先同意與批准的規則及 程序。

並且，針對軍民關係也必須加強能力決策與預警傳播，可透過國家立法機關 所制定的架構，明確建立分散機制、鼓勵社會民眾參與、確定防備所需的資金和 其他資源。另由於許多災害為跨境災害，故區域和國際機構架構的關係亦顯得十 分重要，政府在建立立法架構時，需加強與發展適用於災害之國際法準則。

(三) 地方、國家、區域與國際層面的協調

運作良好之災害協調機制須具有明確的政策和程序，且所有成員都清楚自己 的角色和責任，各單位應建立之指標如下：

1. 政府：政府內部的協調機制完備，並在災害準備期間扮演連接各機構部門之 角色。

2. 公民社會：公民社會的參與和支持影響各級單位防災協調之發展。透過民間 社會參與，可促進國際間訊息交流、經驗傳承。

3. 區域組織：區域協調機制匯集各會員國災害重點區域，事先建立可適用於類 似情況下之區域和區域間的災害應變對策。

4. 國際參與者：對防範區域和全球協調機制的發展提供技術與其他資源支持。

一個有效的備災能力的重點，是可透過不同的參與者、實體協調與及時運 作，避免時間差和工作重疊，廣泛運用潛在利害相關者。使其在災害準備期間提 供緊急援助，藉由軍隊，非政府機構，公用事業公司和私營部門實體間的嫻熟配 合，確保明確的中央聯絡站和協調的位置。此外，各國政府應考慮與災害有關的 問題，以及與工作區域組織密切協調。

二、原則二：準備計畫中的關鍵要件

旨在建立一個常設的能力，以應對各種不同的情況，其會深入影響國家或地 區在制訂一套廣泛的防備措施，例如：早期預警系統、持續的風險和脆弱性評估、

能力建設、創造和維護備用能力與救援物資的儲備等，健全的防備計畫有助於提 高準備狀態，維護生命與生計。

緊急應變計畫，應包括深入分析災害風險、脆弱性和能力制定等，且須定期 更新，各單位應建立之指標如下：

1. 政府：以各部門針對多種災害評估和風險分析為基礎。包含：a.準備、b.分 析、c.反應、d.實施(鞏固的過程和後續行動)等四步驟。

2. 公民社會：指公民社會參與開發、測試與災難緊急應變預案的實施。

3. 區域組織：提供國家中災難緊急應變計畫的技術發展和其他支援。

4. 國際參與者：制定緊急應變計畫提供國家和區域組織技術或其他支持。

(二) 能力分析和能力建設

所有組織、配備人員和志願者負責維護與準備有效的防災和救災培訓，各單 位應建立之指標如下：

1. 政府：在國家，區域和地方各級制定適當且持續的培訓計畫，如：模擬演習 等，實施明確、可衡量的行動來鞏固備災能力，並加強和維護各部門與各機 構間的能力。

2. 公民社會：評估公民社會中利益相關者參與的過程，可向會員國或其他利益 相關的區域組織提供培訓教材與課程，以提高區域的備災和救災能力。

3. 區域組織：自我評估區域內的能力，以支持國家和災害管理的參與者，並確 定優先行動和解決可能存在之差距。

4. 國際參與者：收集、分享其他國家之良好個案研究經驗。

此外，應審慎評估各個層次的現有資源、能力、業務計畫以及通訊和協調系 統，找出不足與改善之處，制定相對應的計畫。在大多數的緊急情況階段，最好 是由一個跨學科的團隊進行能力、行政和組織的評估，並且運用足夠的資源完成 任務。同時，緊急應變活動要進行評估時必須考慮到以下四個要素：

1. 參考現有機構的運營設施與備災的職責；

2. 採訪國家、區域、部門和地方一級系統等與各領域有關者，並參觀極脆弱的 地區；

3. 觀察模擬和模擬演習，對正式文件的研究和分析；

4. 災害歷史回顧，參與災害準備和待命安排有關的會議。

期望建立對國家或地區有幫助之預警系統，適用於可靠的科學訊息和風險知 識，透過溝通警告所有風險存在的社區全體的行動，各單位應建立之指標如下：

1. 政府：國家透過立法明確指出由哪些機構負責傳播危險的警告於公眾。

2. 公民社會：社區和其他社會利益相關者參與預警系統的開發、經營、培訓和 測試等各個階段，早期預警系統特別強調建全的社區能力以確保對通訊系統 的工作和對預警消息的了解。

3. 區域組織：提供訊息和諮詢服務，並開發潛在且廣泛的跨境災害區域預警和 傳播系統

4. 國際參與者：制定和發布預警的標準與指南，並且提供技術、組織和政策制 定方面的支持與諮詢。

須發展和強化在社區層面的預警指標，另因氣候變化影響災害的脆弱性，故 亦需與科技界進行密切交流，影響部份涉及資料共享改善、空間和風險的地球觀 測、氣候模擬和預報、加強預警系統等，這些都有助於增強早期預警的能力。而

須發展和強化在社區層面的預警指標，另因氣候變化影響災害的脆弱性，故 亦需與科技界進行密切交流，影響部份涉及資料共享改善、空間和風險的地球觀 測、氣候模擬和預報、加強預警系統等，這些都有助於增強早期預警的能力。而