防災空間系統規劃與設施需求分析 壹、防救災設施需求分析研究課題 壹、防救災設施需求分析研究課題

一、日夜間人口推估與設施需求分析

人口規模、密度與空間分布，為估計防救災設施需求規模與人員傷亡之基 礎。尤其在多重災害影響下，進行防救災設施需求與傷亡人口估計，需進行之基 本分析包含：(1)日夜間人口分布與密度估計；(2)人口分布與土地使用類別之對 應關係；(3)各種災害衝擊與防救災設施需求。其中日夜間人口數量、組成與分 布為核心分析事項，亟需在面對多重災害衝擊，提出可行的估計方法與內容，以 支援多重災害整備、緊急應變、災害調適與防災空間系統規劃工作。

國內於夜間人口分布估計，除可依戶籍資料粗略推估外，另根據內政部營建 署「都市發展總量管制之研究」，應用總量人口引力模式之估計結果，配合行政 院經濟建設委員會，應用世代生存法進行台灣地區人口總量推估，進行總量人口 數分派。惟經建會的估計成果乃針對全台，在分派到各縣市與各鄉鎮市時，可能 產生誤差。另在日間人口數量與空間分布估計，相關研究較少。現有研究多藉由 土地使用型態與人口數量及組成關係進行估計，但為利於多重災害防救設施規劃 與緊急應變工作推動所需，亟需針對日間人口數量、組成與分布提出本土化之估 計方法。尤其是研究成果，需可應用於災害傷亡推估、防救災設施需求估計與防 災空間系統規劃。

目前日夜間人口估計，及應用於多重災害防災空間系統規劃與設施需求分 析，在各國已有一些分析成果，但在國內仍屬於初始階段。特別是如何將日夜間 人口分析成果，妥適的應用於防災空間系統規劃與災害調適力的提昇，乃後續研 究之重要分析重心。

二、多重災害之防救災設施需求估計

防救災設施的需求特性與需求量估計，是檢討規劃地區防救災資源與設施供 給狀況的基礎。許多地震或颱洪災害損害估計模型，可應用於模擬地震與颱洪災 害造成的衝擊與損害。但多數研究仍較偏重估計地震或颱洪單一災害引發的衝擊 與損害，而較少討論多重災害、地震或颱洪引發複合型災害（例如火災、坡地災 害），可能引發之衝擊與損害。此課題特別在 2011 年日本 311 東日本地震發生後，

地震引發複合型災害，造成的防救災設施規劃、評估與需求估計，乃成為各國防 災空間系統與設施規劃的核心議題，亦是災害管理工作未來推動的重大挑戰。

隨因災害衝擊產生的損害，推算可能引發之衍生相關災害，再估計建物損害、維 生管線、財產損失、人員傷亡與交通損害等。藉由這些估計，可瞭解大規模災害 引發相關複合型災害，可能需要之相關防救災配合規劃策略，及相關之防救災設 施（例如，庇護所、救災與避難交通運輸系統、緊急醫療救助等）需求。然目前 國內，對於多重性與複合型災害之設施需求分析，及相關研究與實務應用仍非常 稀少，而值得提出本土化之估計方法、程序與內容，做為未來面對大規模災害或 多重災害，整備、應變、重建與相關災害管理工作之決策基礎。

貳、防災空間系統規劃課題 1. 地震引致海嘯防治

日本於 311 東日本震災後，因應地震與海嘯產生的複合型災害衝擊（包含地 震、洪水、污染、科技災害等），及其緊急應變策略與災害調適措施，成為國內 災害防救工作推動之嶄新且重要課題。目前海嘯相關研究，應用於防救災設施與 緊急應變規劃，主要考慮因素包含：(1)空間屬性，如居民年齡、避難者步行速 度、障礙、防災意識等；(2)道路阻塞率；(3)疏散行為模式，以進行緊急應變措 施評估與綜合性防救災設施與策略規劃。另亦針對海嘯災害檢討資訊提供與居民 疏散避難的相關性，特別是如何有效結合海嘯警報與海嘯防災地圖，快速提供可 靠且易於辨別之訊息，瞭解警報發佈後，居民避難行為特性，及居民避難考量因 素與原因。

國內對於地震與海嘯引發相關複合型災害衝擊，須針對可能出現的地震與災 情，檢討現行防救災與防災空間系統規劃策略。相關工作包含：災害資訊的蒐集，

評估現行防救災設施需求、空間配置與土地使用型態，因地制宜製作海嘯災害潛 勢地圖，以利於進行地震與海嘯引發相關災害之緊急應變與災害調適工作推動。

國內對於海嘯預警與相關防救災空間系統規劃，及相關防救災設施評估與需 求分析，仍缺乏深入與具體對策。根據國內研究機構分析，台灣對於來自中國海 的海嘯威脅不可輕忽。因而建置台灣本土地震與海嘯引發複合型災害相關損害評 估，及相關防災空間系統規劃與防救災設施需求規劃與評估，乃當前災害防救工 作推動，重要且執行積極推動之議題。

2. 多重災害避難據點規劃及適宜性評估

依據災害防救法及內政部推動之災害防救深耕計畫，皆亟需對災害緊急應變 與避難設施，提出妥適的規劃與適宜性評估策略。特別在 2011 年東日本地震發

程，如何提出妥適的災害防救、應變與減災措施，以面對多重災害衝擊，乃非常 重要且具有急迫性。

許多研究指出，一些劃設為避難與收容處所，常與其被指定成避難所的防災 機能不一致性。例如，不具備應有之救災物資儲備倉庫及通信設備整備等。有些 處所或設施之建築物及構造物（例如，指定為避難收容中心之學校或活動中心）， 無法確保耐震等結構安全要求。除用地確保外，有些防救災設施可能亦位於高災 害潛勢地區，或相關避難路線與交通可及性較為不足。這些課題皆會因未來大規 模災害，或多重災害衝擊機率增加，而亟需對防救災設施規劃與現有設施評估，

提出對應策略與進行設施適宜性評估。

另由於氣候變遷、極端氣候事件及大規模多重性災害頻仍的衝擊，各國亦開 始檢視現有災害緊急應變計畫。許多國家與研究皆發現，原有計畫多低估災害的 衝擊，特別在多重災害或大規模災害發生，可能造成原有防救災設施，無法容納 民眾疏散計畫與相關緊急應變工作推動所需。故國內之防災空間系統規劃與防救 災設施，亦須重新檢視與評估，內容包含：避難圈域劃設標準，及警察、消防、

醫療、物資集散、避難收容設施等防災據點等，以面對未來多重性、複合型與大 規模災害可能造成的衝擊。

3. 多重災害潛勢地圖製作與防災空間規劃應用

英國風險管理顧問公司(Maplecroft, 2012)，針對國家經濟面對天然災害時的 風險狀況所提出之「天然災害風險圖解集 (Natural Hazards Risk Atlas)」，其中考 量地震、火山、海嘯、暴風雨、洪水、山崩等天災，對全球 196 個國家做出排名，

若單以計算絕對價值(以美元計價的天災整體損失)，台灣排名第四，被列為「極 高危險」地區。

鑒於近年來重大災害日漸頻繁，各級政府對災害防救工作之重要性愈來愈重 視，對於防救災圖資需求亦愈加提高。目前政府災害防救相關單位，正積極推動 災害潛勢地圖（如洪災、土石流等）、防災地圖的製作與發布，及推動地區災害 防救計畫、防災空間系統計畫擬定等，以藉之協助災害緊急應變、預警機制與城 鄉災害防救體系的建置。

目前日本、歐盟與美國，皆在推動多重災害潛勢與風險分析。主要目的在於 提供防災空間系統、避難收容處所規劃與城鄉規劃，關於規劃地區可能面對的主 要災害類型與衝擊，以納入規劃與評估程序中考慮。故皆在積極開發多重災害潛

關部會之各類災害潛勢圖資共 1,119 幅，惟仍以單一災害潛勢進行圖資製作，而 尚缺乏多重災害潛勢地圖製作。因而目前國內亟需進行多重災害潛勢地圖之整 合，及強化這些防災地圖，在各空間層級與社區防災空間、城鄉規劃與防救災設 施配置評估的相關應用，以降低災害損害與風險。

4. 多重災害防救災空間系統規劃

防災規劃於居住、開發、建設等發展應避開高風險地區，且需全面性思考多 重災害衝擊，以提出因應與調適策略。尤其是從國家全災害防救思維，提出合理 可接受之多重災害情境及應用於防災空間系統、防救災設施規劃與安全評估，提 升國內多重災害管理機制與因應能力，以降低災害損失與風險。

大規模多重災害發生，往往其災害程度與規模會超過地方政府的災害應變能 力，甚至遠超出過去經驗與防災演練能預設情境，而造成災害因應、緊急應變與 調適的困難。尤其縣市合併後之五都，在缺乏極端重大災害事件的協援機制下，

恐因整編合併致行政區域擴大，合併後之縣市亦會因災害類型不同，導致缺乏相 關救災經驗，及須同時面對多重災害之衝擊。故完善多重災害災前減災計畫、防 災空間規劃與相關防救災設施規劃與評估，並落實於空間計畫上，將可有效提昇 大規模災害之緊急避難、物資調度、運送、儲備等相關災害回應與緊急應變，及 其後續重建與回復作業。

多重災害防災空間系統規劃，需納入災害風險與脆弱度分析決策支援工具，

系統性分析地區災害風險與防救災資源需求的估計成果，以助於提昇都市與空間 規劃資源配置的效率。然欲建立完整的多重災害防救災空間系統規劃架構與項 目，需涵蓋：(1)整體目標、策略、與制度架構；(2)災前整備；(3)災時緊急應變，

系統性分析地區災害風險與防救災資源需求的估計成果，以助於提昇都市與空間 規劃資源配置的效率。然欲建立完整的多重災害防救災空間系統規劃架構與項 目，需涵蓋：(1)整體目標、策略、與制度架構；(2)災前整備；(3)災時緊急應變，