第二章 高雄縣市地方政治的發展背景
第三節 高雄縣市合併改制升格之背景
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第三節 高雄縣市合併改制升格之背景
2009 年 6 月 29 日內政部拍板定案，台中縣市、台北縣與高雄縣市升格案獲 得通過，台南縣市因以做為台灣特殊歷史文化重鎮於稍後也通過升格審查。66台 灣整體的行政區化風貌因此將從原來的二直轄市(台北市、高雄市)、五省轄市、
十八縣，轉變成為五直轄市(台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市)、三省 轄市與十四縣，並且朝著「三大生活圈」以及「七個區域」的方向發展。67 做為縣市合併升格所依據的法源為「地方制度法」。地方制度法於民國 88 年 1 月 25 日公布施行後，至今已經過十次修正，為我國地方制度規劃最重要的 基本規範。民國 98 年 4 月 15 日第八次修正公布地方制度法第 7 條條文；並增訂 第 7-1、7-2 條，正式賦予地方政府決定是否合併升格之權力。而民國 99 年 2 月 3 日第十次所修正公布增訂第 7-3 條，則賦予各直轄市政府進行內部行政區域規 劃之法源，成為未來「行政區劃法」頒布之重要依據。
壹、高雄縣市合併之歷史脈絡承襲
在鄭氏王朝來台之前，台灣並無完整的政治規章制度與明確的行政區域規劃。
明永曆 15 年(西元 1661 年)延平郡王鄭成功來台驅逐荷蘭人，鄭氏令部隊據地屯 墾，並設置一府二縣68，其中萬年縣的管轄範圍相當於為今日之高雄市、高雄縣、
屏東縣以及台南縣一部分區域，縣治設於埤仔頭(今日左營區)。鄭氏王朝的統治 為台灣帶來中原文化，軍隊的屯墾開發帶動地方街市聚集、繁榮。清康熙 22 年(西 元 1683 年)，鄭經之子鄭克塽兵敗降清，台灣納入大清國版圖。隔年 4 月設台灣 府隸屬福建省，並分設三縣，即改天興州為諸羅縣、將萬年縣分為台灣縣與鳳山 縣，高雄改由鳳山縣管轄，縣治設於興隆莊(即今日左營區)。康熙 43 年(西元 1704
66 依據地方制度法第 7、7-1、7-2、7-3 條做為縣市合併改制升格之法源。
67 三大生活圈即為「北台灣」、「中台灣」與「南台灣」，七個區域發展則以縣市合併為契機概分 為「北北基宜」、「桃竹苗」、「中彰投」、「雲嘉南」、「高屏」、「花東」、「澎金馬」等區塊。(行政 院縣市改制說明http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=55730&ctNode=2313)
68 即承天府、天興縣、萬年縣，另設有澎湖安撫司。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
年)時任鳳山知縣的宋永清在城內東南方建縣衙，於康熙 53 年將縣治遷往大竹里 陂頭街(即今日鳳山區)，截至明、清兩時期高雄縣市都未分家。清領時期，洋人 來華貿易者日趨眾多，由於通商口岸開放，一時間打狗地區商賈群集、華洋共處，
欣欣向榮。
西元 1895 年清廷於中日甲午戰爭失利，清廷與日本簽訂馬關條約，將台灣、
澎湖割讓給日本，台灣從此進入日治時期。日本設立台灣總督府以統治台灣，並 分設台北、台灣與台南三縣以及一澎湖廳。高雄市時隸屬於台南縣鳳山支廳，西 元 1920 年第八任總督田健治郎進行行區區劃調整，將原西部 10 廳改設台北、新 竹、台中、台南、高雄等五州，高雄州下設高雄、鳳山等 9 郡，共轄 6 街、44 庄及 126 社(山地區)，州屬設於高雄街，「高雄」之名首次出現在行政區名上。
西元 1924 年隸屬於高雄州高雄郡的高雄街因達到人口規模，日方廢除高雄郡街、
改從州轄市制設立高雄市直屬於高雄州，市役所設於今鼓波街代天宮，此為高雄 設市之濫觴。日治時期，由於鐵路及港口的興修，帶動地方產業及經濟的發展，
高雄市也隨之展開都市化。西元 1939 年，市役所遷至鹽埕埔榮町，即為今日的 舊高雄市政府(後修建為高雄市歷史博物館)。
西元 1945 年(民國 34 年)10 月 25 日台灣光復，11 月 8 日台灣省行政長官公 署派任連謀先生接掌高雄市，同年 12 月 6 日正式成立高雄市政府，市治仍設於 原址。民國 35 年 5 月台灣省行政長官公署改制為台灣省政府，高雄市隸屬於台 灣省政府為省轄市。民國 38 年台灣省各地進行行政區劃調整，將高雄縣與屏東 市分為高雄與屏東二縣，高雄縣從此下轄 28 鄉鎮。然戰後因港口重建與經濟起 飛，高雄市都市發展更加快速。民國 68 年 7 月 1 日高雄市因人口數已逾百萬，
獲升格為直轄市，並將原屬高雄縣之小港鄉併入市轄，高雄市從此下轄 11 區。
高雄縣、市由於歷史因素而分道揚鑣，在經過半個多世紀以來的各自發展，
兩地已發展出截然不同的城鄉面貌。但隨著高雄市區的發展需求，緊鄰的高雄縣 在許多發展議題上也愈顯得密切，如高雄捷運通車、衛武營的更新發展、前鎮河 整治、工業區土地的取得、鐵路地下化、橋頭新市鎮等，未來高雄縣市之間的熱
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
點將會愈來愈多。高雄「縣市合併」的契機無疑的將打破各種原存在於不同行政 管轄權之藩籬，有助於回歸整體規劃考量，並利用資源互補方式提升高雄城市競 爭力。69
貳、高雄縣市合併改制經過
早在 1991 年(民國 80 年)，高雄市都市計畫委員會辦理修正「高雄市主要計 畫通盤檢討暨綜合發展計畫」時，時任官派市長之吳敦義就已提出高雄縣市合併 與市港合一之計劃，並曾在當時造成一股討論風潮，盛傳高雄縣市即有可能在 1994 年合併，但是地方政壇上卻呈現出高雄縣贊成、高雄市反對的局面，主要 原因有二：其一，執政當局原希望兩縣市合而為一成為大高雄市，但因高雄市自 改制為直轄市以來，財源一直短絀，影響地方建設及發展，如再合併高雄縣，將 使高雄市財政更為困難，失去合併的原意；其二，高雄縣市一旦合併，以當時態 勢來看，大高雄市長的選舉，余家班的聲勢，無人可攖其鋒，尤其是時任高雄縣 長的余陳月瑛已擺出志在必得之勢，執政黨並無勝選把握，從政治層面來考量，
也不宜合併，因此高雄市黨政及民意代表等有關人士，多數反對合併案。70後來 中央決議仍維持北高二直轄市之規劃，並開放直轄市長民選，這股縣市合併議題 才隨之退燒。直至 2007 年在高雄縣議會的提案下才又使得高雄縣市合併案再次 受到注意。隔年旋即在縣長楊秋興的指示下成立了縣市合併推動小組，縣市政府 一同就未來合併進行商討，並且也針對高雄縣市民眾進行民意調查，結果顯示高 雄縣市居民皆有六成以上贊同合併。71
2009 年 4 月 3 日三讀通過「地方制度法部分條文修正草案」，使縣、市單獨
69 高雄市議會，2009，《高雄演繹 從萬年縣、鳳山縣到高雄州 縣市合併推動高高屏區域發展》
〈高雄市議會會刊〉。
70 「行政區域調整 高雄市縣傾向不合併 執政當局評估後態度改變 北市幅員如何擴充牽涉廣泛 修憲後立即展開規劃作業」，聯合報 1992/4/13 日。
71 根據高雄縣政府民調顯示有 78%縣民支持縣市合併(訪問日期從 2009 年 4 月 9 日至 10 日) 高 雄市政府民調顯示有 65.3%市民支持縣市合併(訪問日期從 2008 年 12 月 5 日至 7 日)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
改制或與其他直轄市、縣、市合併改制直轄市有明確的法源依據72，可在縣市議 會對於縣市升格(合併)表決同意後，將表決結果連同縣市合併改制計劃書送請行 政院即完成申請，俟中央政府審核通過後即獲升格。73在台北縣搶先獲得升格後，
台中縣市也加速表態合併意願，使得高雄縣市不得不面對北、中、南三大區域競 爭發展的局勢，尤其是在考量資源分配以及地方發展等情況下，愈令縣市合併之 議題受到各界矚目，特別是高雄長期以來所扮演的南台灣火車頭角色，倘若未能 與其他縣市同步升格，對於未來在人口、腹地、政經發展、區域整合、統籌分配 款等方面上均處於弱勢的情況下，城市競爭力的落後與不足可想而知，故各黨派 相繼呼籲勿以政治前途為考量，應以大高雄未來發展以及實現人民期待為首要考 量，凝聚各界共識順利通過。高雄縣議會於同年 4 月首議通過「縣市合併改制計 畫書」，然而高雄市議會卻未能在首議通過，使得合併案出現變數，後來在時任 國民黨秘書長吳敦義南下議會協調下才使市議會取得共識。由於高雄縣市不管是 在河川整治、產業發展、生活機能、交通網絡等建構與發展皆息息相關，再加上 高雄縣市分治為政府遷台後實施地方自治使然。因此從各方面來看，高雄縣市實 屬密不可分。
高雄市議會在 2009 年 5 月 11 日通過「高雄縣市合併改制計劃書」後由高雄 縣市共同會銜提交縣市合併改制計畫書送內政部。6 月 23 日高雄市長陳菊及高 雄縣長楊秋興帶領縣市府官員前往參加內政部辦理之「縣市合併改制審查會議」
經內政部審議後獲得通過。7 月 2 日行政院也核定高雄縣市合併改制。9 月 1 日 內政部公告確認高雄縣市合併改制，隨後高雄縣市政府便積極著手推動各項準備 事宜。縣市合併不但打破以往縣市本位主義以及框架，也為未來大高雄都市發展
72 法條另規定「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，應以當屆直轄市 長任期屆滿之日為改制日。縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長 及村（里）長之任期均調整至改制日止，不辦理改選」；「改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及 里長之選舉，應依核定後改制計畫所定之行政區域為選舉區，並於改制日十日前完成選舉投票。」
等。
73 依地方制度法部分條文修正案附帶決議而規定：「擬於民國 99 年 12 月 25 日單獨或合併改制 直轄市的縣市，應擬具改制計畫，經議會同意後，限於 98 年 5 月 31 日前送內政部，內政部應本 於一體適用原則，不主動提出改制計畫」。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
提供良好立基與發展空間。
2010 年 11 月 27 日高雄市與其他四直轄市(台北市、新北市、台中市、台南 市)同步舉行直轄市市長、市議員、里長之三合一選舉，選舉結果由民進黨籍時
2010 年 11 月 27 日高雄市與其他四直轄市(台北市、新北市、台中市、台南 市)同步舉行直轄市市長、市議員、里長之三合一選舉，選舉結果由民進黨籍時