第四章 清領時期的社會發展
第三節 龜崙社地權型態的轉變
一、 番地政策
有關清代番地政策的演變及成效，學者討論甚多，以結果來看，臺灣多數平 埔族最終均如竹塹社、岸裡社，面臨地權轉移、文化流失的結果，但過程中，各 個社群是否不同之處，尚待區域研究方能得知。茲將清代番地政策沿革，彙整如 表 4-7。
表 4-8 清代番地政策沿革
頒佈時間 內容概要
康熙年間 戶部則例：臺灣奸民私贌熟番埔地者，依盜本律問擬；於生番界內私墾者，依越 度關塞問擬，田仍歸番。
雍正 2 年 (1724)
福建省臺灣各番鹿場閒曠地方可耕種者，令地方官曉諭，聽各番租與民人耕作。
乾隆 3 年 (1738)
熟番與漢民所耕地界，飭令查明……庶田地有冊可考，不致侵佔番業。倘有契外 越墾並土棍強佔者，令地方官查出，全數歸番，分晰呈報。嗣後永不許民人入侵 番界贌買番業，令地方官督同土官劃界立石，刊明界線土石；仍將各處立過界址 土名，造冊繪圖申送，以垂永久。
乾隆 24 年 (1759)
漢民贌買墾耕陞科管業之田，無論例前例後，具令一律貼納番租。
乾隆 33 年 (1768)
臺郡番地原無徵賦之例，不准漢佃杜買典贌……凡漢人典贌侵佔田園，悉行還番 耕管，內有該番不能自耕，許令民人承佃按甲納租……每甲田收租 8 石，每甲園 收租 4 石，勻給番眾口糧。
乾隆 53 年 (1788)
戶部則例：番地租贌與漢人者，以社番為業主仍免陞科，如賣斷與漢人，以漢人 為業主照民地陞科。
本表引自楊鴻謙、顏愛靜〈清代臺灣西拉雅族番社地權制度之變遷〉，《臺灣土地研究》
6:1，2003，頁 34。律令內容整理自下列文獻：
1. 《清代臺灣大租調查書（上）》，頁 321。
2. 《清會典臺灣事例》， 1899，頁 24、28、30、43-44、167-168 3. 黃叔璥，《台海使槎錄》，1722，頁 167。
4. 范咸，《重修臺灣府志》，1746，頁 483。
5. 周元文，《重修臺灣府志》，1710，頁 310-311。
6. 岡松參太郎，《臺灣私法》，1910，頁 194-195。
清代臺灣，政府對番地（熟番）採取保護立場，初時禁止漢人向原住民承 佃買賣。隨著私下佃贌土地者日眾，遂於雍正 2 年（1724）放寬禁令，准許漢人 承租，一方面緩解漢人拓墾需求，二方面由漢人地租「代番納餉」減輕熟番負擔。
雍正、乾隆年間渡臺謀生人數陡增，導致違反禁令之事屢見不鮮，甚或有將購買 所得之番地陞科為民地，使非法行為合法化之情事。乾隆 24 年（1759），清廷遂 進一步規定，取自於番社或番人的土地，即使已陞科為民地，仍要貼納番租，以
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確保熟番大租權。唯鑑於各地租額不定，為保障番業主權益，進而在乾隆 33 年
（1768）規定番地租額每甲田收租 8 石，每甲園收租 4 石，使番大租制度化。但 這些保護措施仍無法有效防止或減緩番地落入漢人之手，最終於乾隆 53 年（1788）， 全面開放番地買賣。
關於番地政策究竟對熟番地權是否具有保護功效，學者意見不同。贊成者 認為，「番產漢佃」具有防止其他漢移民再行侵墾，及漢番共享農作成果之優點；
84以法律約制並遏止漢移民團體對番地產權的侵擾，防止番地流失。反對者認為，
番地政策不斷放寬，反而使漢人侵佔熟番土地的機會增加；85清廷政策乃基於漢 人侵墾之事實，因此政策設計只著重在財政與地用，並未落實保障原住民地權的 相關措施。86
在法律機制中進行的漢番交易，為何最終獲益者以漢人為主，主要原因在
「番黎不諳耕作」87，清廷未提供力農環境88。熟番需負擔沈重的課餉、勞役與 供差，如守隘工作使熟番無法專心從事農耕也無暇射鹿打牲，結果是賴以繳納課 餉的鹿產不斷減少，只好杜賣草地荒埔來支付沈重的課餉，然杜賣草地使鹿場更 加縮小，鹿產持續減少，最後落入杜賣草地的惡性循環中。此外，平埔族不善經 營土地，乏銀使用向漢人借貸，招致重利剝削而典賣業主權，也是造成番人地權 流失的因素。
綜上所述，清廷在漢人開墾土地的需求與租贌番地的事實下，被動訂定番 地政策，一方面希望透過法律防止漢人侵墾、保障番業主產權、減緩番地流失，
另方面又能順應漢人拓墾需求、使土地充分獲得利用。然而，乾隆 53 年（1788）
政府進一步開放番地杜賣的措施，卻顯示先前政策在保護番地方面的成效不彰。
成效不彰的原因如消極治臺政策下，地方官員對土地拓墾未仔細監控，或因管轄 範圍遼闊使官員難以掌握；其次，護番政策著重於被動澄業主權，卻難以改變漢 人取得永佃權，使番業主權力被弱化的事實。沉重的課餉、勞役、供差均不利熟
84陳秋坤，《清代臺灣土著地權--官佃、漢佃與岸理社人的土地變遷》，臺北：中央研究院近代史 研究所，1997 年，頁 7。
85潘英，《臺灣平埔族史》，民 85，頁 110-112。
86顏愛靜、楊國柱著，《原住民土地制度與經濟發展》，台北：稻香，2004，頁 115-116。
87黃富三，〈清代臺灣之移民的耕地取得問題及對土著的影響（下）〉，《食貨》11：2，1981，頁 72-92。
88施添福，〈清代「番黎不諳耕作」的緣由：以竹塹地區為例〉，《中研院民族研究所集刊》69，
1990，頁 67-91。
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番發展農業經濟，一旦番業主經營不善，便只能將土地抵押或杜賣與漢佃，在無 力償還的狀態下最終喪失業主權。
二、 龜崙社地權型態的轉變
清代臺灣，漢人依正當管道取得土地的方式有二種，一為墾戶向官方申請墾 照，開墾無主荒地的「墾戶制」89；二為漢人向原住民土地業主承佃土地，即陳 秋坤的「番產漢佃」模式。在禁止承佃、杜賣番地的政策被廢止前，私墾番地一 經官府查獲，土地一則斷然還番，二則繼續承佃但需補繳番大租，清廷透過法律 制度，以公權力保障熟番業主權與地租收入。
隨著龜崙嶺道舊路開通，漢人大規模進入開墾龜山地區的時間約在雍正、乾 隆之際，對照番地政策與龜山開發歷程，可知由於本地開發時間較晚，未經歷租 贌典賣均禁止的時期，直接進入漢人可以合法承租但禁止杜賣番地的階段，由此 可知，「番產漢佃」當為本鄉主要地權型態。但從現存契字中發現，南崁社在此 規定下，仍有杜賣社地的行為，如乾隆 13 年（1748）南崁社土目打那子立賣斷 根契90，乾隆 38 年（1773）南崁社業主大頭朗立杜賣契91，杜賣土地均座落於「東 勢舊社」顯示南崁社至遲在乾隆初期，已經歷遷社、番地流失等問題。康熙末年，
黃叔璥擔任巡臺御使，紀錄清廷為便於徵收稅金，將坑仔、霄裏、龜崙合併與南 崁社一起交納，土地買賣、四社事務均委託南崁社通事代管。除了反映南崁社與 漢人接觸時間較早之外，也意味著為符合賦稅制度及方便與漢人交易，南崁社的 經濟型態比龜崙等社更早遵從漢俗。
然而同在龜山地區的龜崙社，面臨番地流失的情節卻不若南崁社嚴重。從契 字所載的時間可知，乾隆初年，當南崁社面臨杜賣番地的困境時，龜崙社才開始 將社地租佃給漢人開墾。此外，在筆者蒐集的地契資料中，至清末為止尚未發現 龜崙社杜賣土地給漢人之契字，除受限資料外，其可能原因即，一為社風強悍，
自我保護意識較強；二則在准允漢佃承租時，已有互動頻繁的南崁社可為借鏡，
89黃富三，〈清代臺灣之移民的耕地取得問題及對土著的影響〉，《食貨》11：1，1981，頁 19-36；
11：2，1981，頁 72-92。
90高賢治編著，《大臺北古契字二集》，北市：文獻委員會，2003，頁 647。
91高賢治編著，《大臺北古契字二集》，北市：文獻委員會，2003，頁 655。
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因而對地權流失有所警惕；三為龜崙社在地權與經濟制度漢化的同時，意識到保 護地權的重要性，進而影響番社約束社番之土地交易行為。
康熙末年，黃叔璥記載龜崙社「體盡矲矢亞，趨走促數。又多斑癬，狀如生 番。」92龜崙嶺道未開通前，漢人多以龜崙社番凶悍選擇避開此地，改往外港道 或內港道往返竹塹至八里坌、新莊。雍正 10 年（1732），龜崙社發生殺人事件，
北路營參將靳光瀚、淡水營都司蘇鼎元於 5 月 11 日報稱：「奇崙社番作歹，焚燒 社丁郭生房屋、王慶、劉三三人；又鄰居駱淵、沈辰二人被箭射傷者六人；又焚 燒桃仔庄、新莊二處民房，十二日截搶途中公文十七件，十三日甘棠溪桃仔園庄 民房具被燒毀無存。」雍正 10 年 10 月 13 日覺羅柏修及高山〈奏報捕獲臺灣北 路不法兇番摺〉中，捉拿「奇崙社兇番四名，外北投兇番五名」雍正 10 年 11 月 4 日，福建水師提督許良彬〈奏報剿平臺灣兇番摺〉提及，「奇崙社逆番予藉有 茅虎茅巴辣毒乖媽爛等亦以誘擒，餘孽求降者億有七十餘人。」另雍正 11 年（1733）
11 月覺羅柏修、高山〈奏報灣業已寧謐情形摺〉：「奇崙社居彰化極北，亦經作 歹；前鎮臣呂瑞麟撥北路參將住彼擒剿，今據報稱陣斬首級二顆，搜降男婦老幼 一百四十名，擒拿十名，自獻兇手三名」。93由上可知，雍正末年約當新莊街形 成之際94，桃園一帶漢人開拓範圍也逐漸往龜山地區逼近時，一方面活絡龜崙社 對外交易活動，另方面也增加漢番衝突的機會，導致發生雍正 10 年龜崙社焚燒 今桃園、新莊一帶漢人民房，搶奪政府公文。雍正 10 年、11 年，被指為經常為 非作歹的「逆番」龜崙社，遭清廷派兵擒剿，投降與被擒社番前後加總百餘人，
相較同一時期鄰近的南崁社而言，漢人眼中龜崙社社風強悍的印象可想而知。此 外，雍正末年兩次擒剿行動，與龜崙嶺道舊路開通的時間相近，因此龜崙嶺道開 通的原因，除了與新莊街、虎茅庄的發展促成開路需求有關之外，應當也與清廷 透過擒剿行動將政府勢力正式深入龜山地區有密切關係。
政府勢力深入龜山地區，促成龜崙嶺道舊路開通，加速漢人入墾速度，同時 保障番社業主權的公權力也逐漸深入龜山地區。乾隆 17 年(1752)，奇崙社土目
92黃叔璥，《台海使槎錄》，臺灣文獻叢刊第四種，台北：臺灣銀行經濟研究室，1957，頁 135,140。
92黃叔璥，《台海使槎錄》，臺灣文獻叢刊第四種，台北：臺灣銀行經濟研究室，1957，頁 135,140。