本章將以「淹水潛勢區開發及都市建物減災設計」為觀點，對於相關法規進 行檢討分析，針對都市計畫之現況及歷程進行初探並提出問題進行剖析，其次對 於國內類似之法制化案例進行探討，以作為後續擬定法制化途徑之基礎。
第 一 節 法 規 檢 討 分 析
目前臺灣的土地管制制度分為非都市土地與都市計畫地區兩個體系，前者由 區域計畫法所管轄，而後者由都市計畫法所管轄。都市計畫地區的管制制度區分 為法令與計畫兩個體系。主要法令為都市計畫法系的都市計畫法，都市計畫法臺 灣省施行細則與相關法令與行政命令；與建築法系的建築法，臺灣省建築管理規 則，建築技術規則與相關法令。在計畫的層次上包括了各都市主要計畫與細部計 畫，各計畫中有都市計畫書圖規範該地區之土地使用。非都市土地的管制制度是 以區域計畫法系的區域計畫法，非都市土地管制規則、實施區域計畫地區建築管 理辦法與相關法 令 及 行 政 命 令 。
兩套法令及相關子法分別針對建築基地的法定強度、允許使用組別與建築型 態與基地配置進行規範。但兩套法令的立法精神不同，都市計畫法是以積極引導 都市發展為目標、區域計畫法下的非都市土地管制規則是以現況使用編定。因此 法令中的寬鬆程度不一，都市計畫法與同法之臺灣省施行細則授權各細部計畫，
進行進一步的管制與規範。因此愈晚近擬定的都市計畫其管制愈細緻，但是非都 市土地則受限於全省一致非都市土地使用管制規則而沒有進一步的細緻化。另外 在地方政府對土地開發審核的權限及審查的程序均隨著兩套系統而有所不同。本 研究範圍界定在實施都市計畫地區。
4-1-1 計畫歷程及現況
一、立法過程及執行權責
(一) 立法過程
我國都市計畫法訂頒於 1939 年 3 月 8 日，全文僅三十二條，對應行訂定都 市計畫之地區，計畫之內容及其實施等皆有原則性之規定，但欠完備。1964 年 9 月 1 日，首度修正，分「總則」、「都市計畫之擬定、變更、公布、實施」、「土地 使用分區管制」、「公共設施保留地」、「舊市區之改造與新市區之建設」、「組織及 經費」、「罰則」、「附則」等八章共六十九條，1973 年 9 月 6 日再度修正，計有
「總則」、「都市計畫之擬定、變更、發布及實施」、「土地使用分區管制」、「公共 設施用地」、「新市區之建設」、「舊市區之更新」、「組織及經費」、「罰則」、「附則」
等九章八十七條，1988 年 7 月 15 日及 2000 年 1 月 26 日分別修正四十九條至五 十一條，增訂五十條之一，暨修正七十九條、八十條修文。
(二) 執行權責及流程
都市計畫之訂定，關係都市之健全發展及人民之權益至鉅，其訂定自宜審 慎；國內擬定、變更都市計畫，按都市計畫法特予明確規定，由各級地方政府或 鄉鎮公所辦理，但各縣(市)政府、鄉、鎮縣轄市公所因作業人力不足及專業素質 因素，臺灣省政府於 1983 年 1 月通函各級地方政府，臺灣省各地之都市計畫通 盤檢討工作，應一律委由臺灣省政府住宅及都市發展局 (現屬內政部營建署)辦 理規劃，完成後再由縣(市)政府或鄉鎮市公所，循都市計畫規定程序辦理。都市 計畫依都市計畫法規定之種類，分為市(鎮)計畫、鄉街計畫、特定區計畫。依計 畫性質，可分為(新訂、擴大、通盤檢討、個案變更)都市計畫，依計畫層次，則 可分為主要計畫、細部計畫。
國內都市計畫之擬定及辦理審議，依相關法令規定，需經行政機關提報都市 計畫委員會審議等程序後始可發布實施。中央、直轄市、縣市、鄉鎮市公所，各 機關之職權與關係，整理如圖 4-1 及圖 4-2 所示，工作流程(新訂、擴大、通盤檢 討、個案變更) 如圖 4-3、4-4、4-5 及 4-6 所示。
圖 4-1 臺灣省都市計畫機關系統圖
政 府 層 級 審 議
圖 4-2 直轄市與中央都市計畫機關系統圖
政 府 層 級 審 議 內政部
內政部都委會 縣（市）政府
縣（市）都委會 鄉鎮（市）公所都委會
鄉鎮（市）公所
內政部
內政部都委會 直轄市都委會
直轄市
圖 4-3 新訂都市計畫工作流程圖
舉辦民眾座談會 完成都市計畫草案
鄉、鎮、市都市 計畫委員會審議
依鄉、鎮、市都市計畫委員會決議修正草案
舉辦說明會 縣政府辦理公開展覽一個月 徵求公民團體意見
提交縣都市 計畫委員會審議
依縣都市計畫委員會決議修正草案
內政部都市計畫 委員會審議
依內政部都市計畫委員會決議修正草案
依行政程序報內政部核定 內政部核定
縣政府發佈實施 新訂計畫請內政部核
圖 4-4 擴大都市計畫工作流程圖
舉辦民眾座談會 完成都市計畫草案
鄉、鎮、市都市 計畫委員會審議
依鄉、鎮、市都市計畫委員會決議修正草案
舉辦說明會 縣政府辦理公開展覽一個月 徵求公民團體意見
提交縣都市 計畫委員會審議
依縣都市計畫委員會決議修正草案
內政部都市計畫 委員會審議
依內政部都市計畫委員會決議修正草案
依行政程序報內政部核定 內政部核定
縣政府發佈實施 擴大計畫請內政部核
圖 4-5 都市計畫通盤檢討工作流程圖
基本資料收集與調查
舉辦民眾座談會
完成都市計畫草案
鄉、鎮、市都市 計畫委員會審議
依鄉、鎮、市都市計畫委員會決議修正草案
舉辦說明會 縣政府辦理公開展覽一個月 徵求公民團體意見
提交縣都市 計畫委員會審議
依縣都市計畫委員會決議修正草案
內政部都市計畫 委員會審議
依內政部都市計畫委員會決議修正草案
依行政程序報內政部核定
內政部核定
縣政府發布實施
圖 4-6 都市計畫個案變更工作流程圖
基本資料收集與調查 完成都市計畫草案
鄉、鎮、市都市 計畫委員會審議
依鄉、鎮、市都市計畫委員會決議修正草案
舉辦說明會 縣政府辦理公開展覽一個月 徵求公民團體意見
提交縣都市 計畫委員會審議
依縣都市計畫委員會決議修正草案
內政部都市計畫 委員會審議
依內政部都市計畫委員會決議修正草案
依行政程序報內政部核定
內政部核定
縣政府發布實施
二、臺灣實施都市計畫歷程
臺灣都市計畫之實施源起可追溯至日據時代，日人佔據臺灣後，於 1899 年 頒佈「臺灣家屋建築規則」，作為都市建築管制之用，該年臺北市區之都市計畫 也發布實施，至 1908 年則發布高雄市之都市計畫。
1932 年，高雄市因都市發展之擴張需要，遂辦理擴大都市計畫。此後，新竹、
彰化、嘉義、基隆、花蓮、臺南、屏東等都市計畫及 17 個鄉鎮計畫亦先後相繼 完成且發布實施。
至 1945 年臺灣光復為止，日本人所發布之都市計畫計 74 處，這 74 處都市 計畫中之臺北、臺中、高雄等幾個大都市的計畫內容較為詳盡，包括有土地使用 分區、交通及公共設施計畫。
臺灣光復後，初期基於事實需要，繼續沿用日據時期所發布之 74 處都市計畫，
而相關之都市計畫及建築管理法令，除與我國法令相牴觸者外，部分予以沿用。
1949 年後，為加強都市計畫作業，分別整理日據時期之都市計畫案，依我國都 市計畫法規定，呈報內政部重新核定。
1973 年公布區域計畫法，以指導區域性的都市發展；1976 年都市計畫法臺灣省 施行細則及臺北市施行細則陸續發布實施，嗣後，內政部依都市計畫法之立法意 旨，陸續訂定都市計畫法規、辦法等使我國都市計畫法規體系漸趨完備。
三、現有都市計畫概況
臺閩地區（含臺北市、高雄市）至民國 2000 年底計有 446 處地區已公布實 施都市計畫（含跨縣市之都市計畫區），面積共 46 萬 2,348 公頃。在臺灣省有 424 處，面積 40 萬 3,888 公頃；臺北市已全部實施都市計畫，面積 2 萬 7,180 公頃，
高雄市 18 處，面積 1 萬 4,381 公頃，在福建省（金門縣及連江縣）3 處，面積 1 萬 6,899 公頃（內政部營建署，2001）。
市鎮計畫計有 145 處，占總處數之 33%；鄉街計畫計有 196 處，占 44%；
特定區計畫計有 105 處，占 23%，以鄉街計畫占 44%為最多（參見表 4-1）。
表 4-1 臺閩地區都市計畫種類(2000 年底) 都 市 計 畫 類 型
處 數 計 畫 面 積 （處） （﹪） （公頃） （﹪）
市 鎮 計 畫 145 33 170,214 37
鄉 街 計 畫 196 44 68,101 15
特 定 區 計 畫 105 23 224,033 48
合 計 446 100 462,348 100
(一) 土地使用分區
為了確保都市作有秩序的發展，將都市計畫範圍內的土地，依使用目的與需 要的不同，劃定各種不同的用途分區。管制之目的在引導都市發展邁向都市計畫 的理想與目標，以維護良好的居住環境及提供合宜的公共設施，確保各分區經濟 利益，排除有害的分區使用。
土地使用依其分區，可分為都市發展用地及非都市發展用地兩種，都市發展 用地包括住宅區、商業區、工業區、行政區、文教區、公共設施用地及其他都市 發展用地等，臺閩地區 2000 年底都市發展用地面積 18 萬 7,285 公頃，占都市計 畫面積之 40.5%，非都市發展用地 27 萬 5,063 公頃，佔 59.5%，如表 4-2。
(二) 公共設施
2000 年底臺閩地區都市計畫區內設置之公共設施用地面積為 8 萬 2,161 公 頃，占都市計畫面積之 17.8%。公共設施用地計畫面積前五大面積及所占百分比 依次為道路用地計畫面積 3 萬 809 公頃(37.5%)、學校用地 1 萬 1,438 公頃 (13.9%)、公園用地計畫面積 9,788 公頃(11.9%)、機關用地 6,077 公頃(7.4%)及鐵 路用地 2,065 公頃(2.5%)，如表 4-3。
表 4-2 使用分區面積
4-1-2 問題剖析
一、都市計畫規劃、審議方面
(一) 欠缺整體之地域空間規劃
在都市計畫規畫時以土地開發利用為導向之考量，未協調水利主管機關及充 份考量流域與集水區特性，導致下游低地作為都市發展用地，經高度開發後，都 市水患不斷，防洪保護成本不斷提高。例如：臺北縣新莊市位於塔寮坑排水下游 地區，地面標高約介於 5-7 公尺，屬低地排水區；而集水區上游坡地之標高介於
在都市計畫規畫時以土地開發利用為導向之考量，未協調水利主管機關及充 份考量流域與集水區特性，導致下游低地作為都市發展用地，經高度開發後，都 市水患不斷，防洪保護成本不斷提高。例如：臺北縣新莊市位於塔寮坑排水下游 地區，地面標高約介於 5-7 公尺，屬低地排水區；而集水區上游坡地之標高介於