都市防洪空間系統規劃技術研究子計畫一：淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理制度研究

全文

(1)都市防洪空間系統規劃技術研究子計畫一：淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理制度研究. 內政部建築研究所委託研究報告中華民國 94 年 12 月.

(2) PG9402-0256 094-301070000G1-002. 都市防洪空間系統規劃技術研究子計畫一：淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理制度研究. 受委託者：財團法人中華建築研究中心研究主持人：廖朝軒協同主持人：林文欽研究員：李方中研究助理：房家祥. 內政部建築研究所委託研究報告中華民國 94 年 12 月.

(3) ARCHITECTURE & BUILDING RESEARCH INSTITUTE MINISTRY OF INTERIOR RESEARCH PROJECT REPORT. Development of Potential Flood Area and Management System of Flood Mitigation in Urban Design. BY CHAO HSIEN LIAW WEN CHIN LIN FAN CHANG LEE CHIN HSIANF FANG Dec 30, 2005.

(4) 目次. 目次. 表次‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧Ⅲ 圖次‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧Ⅴ 摘要‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧VII 英文摘要‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧XI 第一章前言‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧1 第一節計畫緣起與目的‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧1 第二節計畫內容與研究步驟 ‧‧‧‧‧‧‧2 第二章都市化與水環境‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧5 第一節都市化對水環境之影響‧‧‧‧‧‧‧ 5 第二節都市減洪問題之癥結 ‧‧‧‧‧‧‧ 7 第三節淹水潛勢區之建物減洪措施 ‧‧‧‧8 第四節國內外減洪案例剖析 ‧‧‧‧‧‧‧13 第五節都市建物減災設計法制化之必要性‧‧16 第三章淹水潛勢區開發及減災相關法規‧‧‧‧‧‧17 第一節技術面相關法規 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧17 第二節管理面相關法規 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧20 第三節政府輔助面相關法規 ‧‧‧‧‧‧‧28 第四章都市建物減洪設計之法制化問題探討‧‧‧‧33 第一節法規檢討分析 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 37 第二節案例分析與探討 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧46 第五章都市建物減洪設計管理制度之法制化途徑‧‧51 第一節法制化之法源依據 ‧‧‧‧‧‧‧51 第二節修改法律途徑 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧53. I.

(5) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. 第三節行政程序途徑 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧56 第四節民眾可能採取的權利保護措施‧‧57 第五節小結 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧62 第六章結論與建議‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧67 第一節結論 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧67 第二節建議 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧68 附錄一座談會會議記錄‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧71 附錄二審查會議記錄及處理情形‧‧‧‧‧‧‧‧‧79 參考書目‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧89. II.

(6) 表次. 表次表 2-1 雨水滯蓄措施之型式與功能一覽表‧‧‧‧‧‧9 表 2-2 入滲設施工法概要‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 11 表 2-3 貯留設施工法概要‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 12 表 4-1 臺閩地區都市計畫種類(2000 年底)‧‧‧‧‧ 41 表 4-2 使用分區面積‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 42 表 4-3 公共設施用地計畫面積分類（2000 年底）‧‧ 42 表 5-1 通盤檢討與建築物減洪措施相關條文一覽表‧ 55 表 5-2 法規命令、行政規則及修法方案比較‧‧‧‧ 64. III.

(7) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. IV.

(8) 圖次. 圖次圖 1-1 研究流程示意圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧. 3. 圖 2-1 都市化造成之水循環影響‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 5 圖 2-2 雨水滯蓄措施分類示意圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 10 圖 3-1 都市計畫發展體系架構圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 21 圖 4-1 臺灣省都市計畫機關系統圖‧‧‧‧‧‧‧‧ 35 圖 4-2 直轄市與中央都市計畫機關系統圖‧‧‧‧‧ 35 圖 4-3 新訂都市計畫工作流程圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 36 圖 4-4 擴大都市計畫工作流程圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 37 圖 4-5 都市計畫通盤檢討工作流程圖‧‧‧‧‧‧‧ 38 圖 4-6 都市計畫個案變更工作流程圖‧‧‧‧‧‧‧ 39 圖 5-1 法規命令之訂定程序簡要圖‧‧‧‧‧‧‧‧ 54. V.

(9) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. VI.

(10) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：都市減洪、淹水潛勢區、都市發展規劃一、研究緣起近年來多次颱風帶來大量雨水導致淹水或海水倒灌，尤其在都市人口稠密處更帶來重大經濟損失；隨著都市的不斷擴張，要避免洪水威脅，應從上位的災害潛勢調查、土地使用編訂與開發限制進行管制，進入都市審議階段則應予以對應的管制設計內容以至建築管理等。本計畫之目的乃是以「淹水潛勢區」為研究對象，進行「淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理制度」之研究，以強化現行都市開發建設過程在防災對應上的管理機制。二、研究方法及過程依據研究目的，本年度計畫研究方法與過程概述如后。 (一) 都市化與水環境之探討目前都市規劃對雨水之處理，皆以儘早排除的觀念進行建築設計，使得建築物缺少雨水貯留、滲透之機能，因而發生都市型水患等問題。因此本計畫擬針對此相關內容進行探討，據以研析適於台灣使用之都市建築物減洪管理方式。 (二) 土地開發管制事項、管制標準與審議方式之分析與建議本計畫擬從相關法令，如「國土綜合開發計畫」、「區域計畫」等上位計畫，以由上而下的方式進而探討各相關計畫，以及都市土地使用管理相關法令，並對於相關技術法規進行研析，據以提出土地開發管制事項、標準與審議方式之分析與建議。 (三) 都市設計審議事項、審議方式之分析與建議國內都市計畫之擬定及辦理審議，依相關法令規定，需經行政機關提報都市計畫委員會審議等程序後始可發布實施。故本計畫擬針對各級機關審議事項、審議方式與流程，進行研析並提出建議改善方式。 (四) 專家意見諮詢本計畫預計舉辦座談會，針對相關成果徵詢各相關業管及執行單位之看法，瞭解是否符合政府現行推動之相關政策及技術面之落實度。然因本計畫. VII.

(11) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究之研究主題涉及各方門之專家學者，如：都計、法律、建築、土木、及水利等，以及各相關業管、執行單位；故為使計畫有效率的執行並達預期目標，故改以個別諮詢方式進行。 (五) 建議辦理法制事項及草案對於「淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理制度」涉及之相關法令、技術規則進行通盤檢討，分別針對 1.條文；2.內容；3.與本研究課題之相關事項；及 4.可採行的改善措施等提出建議。三、重要發現本年度計畫已獲初步成果，茲概述如下： (一) 都市化與水環境之關係本計畫初步探討都市化對都市水環境之影響，結果顯示皆肇因於都市化導致逕流與入滲等降雨損失的比例改變，因而許多都市區域面臨高淹水的風險而成為淹水潛勢區，而雨水滯蓄措施利用於建物減洪設計為解決此一問題的法之一，並進一步對於淹水潛勢區之建物減洪措施進行初步之分類與歸納。 (二) 淹水潛勢區開發及減災相關法規之探討在探討淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理之前，應先針對現行法令規定做一個初步分析與瞭解。本計畫針對技術、管理及政府補助等方面，對於相關法規進行收集彙整與初步分析探討，最後並提出土地管理於水資源之相關法令之缺失。 (三) 都市計畫審議過程之探討經本計畫初步分析顯示，都市規劃者於規劃都市計畫時，未充分考量水資源佈設空間在先，中央及直轄市都市計畫委員會欠缺水資源專家在後，以致影響都市計畫周全性與完整性，導致發佈實施後，都市水環境隨著都市化的程度與範圍加大而惡化。 (四) 法制化案例探討本計畫對於「綠建築推動方案」、「宜蘭縣下水道管理自治條例」及「臺北市違章建築處理法制化」等三種分屬不同行政層級的法制化作法進行探討。結果顯示政策方案之推動，倘有法律之授權據以訂定不逾越法律授權範圍之法規命令，係一簡捷、有效的途徑；倘無法律之授權，則僅能退而求其. VIII.

(12) 摘要. 次，以行政規則為之，然至形成法效性之法制化過程，需有較長時間，待建築界及社會大眾逐漸接受。 (五) 法制化之法源依據本計畫綜觀現行法律，以中央法規標準法、行政程序法及地方制度法，可作為擬定「淹水潛勢區之都市設計減災管理制度」之法源依據；而其法制化程序應可以「中央法規標準法」及「行政程序法」為法源，以修改法律或制訂行政程序等途徑進行法制化。 (六) 法制化之可行途徑 1. 近程方案 (1) 尋求法律授權依據，由各級政府相關機關據以訂定法規命令。 (2) 由各級政府相關機關依循行政程序法訂定行政規則，需特別注意不得有罰則、剝奪或限制人民之自由、權利。 (3) 由各級政府相關機關依循行政程序法訂定行政指導，如獎勵措施等。 (二) 長期方案依據中央法規標準法之程序修改水利法或都市計畫法，明訂增列授權訂定相關條文，俾依行政程序法訂定法規命令。四、主要建議事項針對上述初步計畫成果，本計畫提出建議如下：立即可行之建議主辦機關：行政院公共工程委員會、內政部營建署、經濟部水利署協辦機關：內政部建築研究所可先訂定相關獎勵辦法，以設獎金或回饋、補償方式，鼓勵公私部門於興闢公共設施、建築基地開發時，運用雨水貯集措施，以分擔基地開發之風險，及減輕都市化效應所造成的種種問題。長期性建議—檢討現有法規，修改、增修法律主辦機關：行政院公共工程委員會、內政部營建署、經濟部水利署協辦機關：內政部建築研究所建議未來依中央法規標準法修改相關法律，如都市計畫法、水利法等，以彰顯「淹水潛勢地區都市設計減災管理制度」之重要性並賦予法的強制力。. IX.

(13) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究鑑於法令之制定及行政部門作業程序，需處理介面多及困難度高，有待產、官、學共同參與推動。. X.

(14) 英文摘要. ABSTRACT Keywords: Urban flood mitigation, potential flood zone, urban development planning According to the purpose and primary literature review, the substance of this research can be divided into following five categories: 1. Investigation the interaction between urbanization and water environment In dealing with stormwater, conventional stormwater management concept has been widely used for both urban planners and architectures. Hence, most designed buildings lack the functions of rainwater storage and infiltration. Furthermore, This induces the problems of urban warming, urban flood, and urban ecosystem deterioration etc. Therefore, this research begins with collecting some domestic and foreign cases that relate to the topics mentioned above and analysis some flood mitigation means that suitable for urban buildings in Taiwan. 2. Analysis and propose of control items, standard, and deliberation means in land cultivation This study will go through the laws and decrees from comprehensive national land development plan and regional development plan to county comprehensive land development plan and urban development plan. In addition to these laws and decrees, water and soil conservation technology standard, Taipei (Taiwan) drainage equipment standard of sewerage system, building construction technology norm etc. will be studied. Base on these laws, decrees, and standards, the proposed control items, standards, and deliberation means in land cultivation will be raised. 3. Analysis and propose examine items and means in urban design The initiation and examine process of urban development project have to be submitted to urban development committee by the Execute Yuan. With committee’s approval, urban development project can be implemented. Central government, municipality directly under the central government, county government, and villages and towns have their own regulations and responsibility. Therefore, this research will examine the examine items and means of each government and propose some improved items. 4. Hold two symposiums Symposium will be held before mid-term and final report submission. The purpose of the symposium is to collect the opinions from vocational units, experts, and academic people. These will enrich our results and make results more practical. 5. Propose draft legalized items This research will evaluate and examine the regulations, decrees, technology standard related to the topic of development of potential flood area and management system of flood mitigation in urban design. These include article, content, and other related items and improvement alternatives.. XI.

(15) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. XII.

(16) 第一章前言. 第一章前言第一節計畫緣起與目的臺閩地區至 2000 年底，總人口數為 2,227 萬 6,672 人，其中有 1,736 萬 9,407 人，是居住在現有 446 處都市計畫區，46 萬 2,348 公頃土地內。人是都市的主體，故都市化最顯著的特徵即為都市人口的快速成長及集中，人口增加促進地區的發展。臺灣地區都市面積占臺灣地區土地面積之 12.4％，都市人口占臺灣地區總人口之 77.9％，即臺灣地區每百人當中，有 78 人居住在都市計畫區內，且居住在僅占 12%的土地內。優質的生活環境，是人類追求的目標，在不斷的追求提昇生活品質中，持續不斷的人為開發土地面積之擴張，創造高度經濟成長，帶動都市化。然而因都市發展及各種土地的開發，使得土地利用形態產生改變，水資源環境受到衝擊。隨著地球暖化問題日益嚴重，全球氣候異常也逐漸成為常態，臺灣本島過度開發的隱憂隨之浮現。近年來賀伯、象神颱風所帶來的洪災及納莉颱風由北向南長趨直下，橫掃臺灣，經濟繁榮的北臺灣亦處處淹水，而導致臺北市捷運癱瘓，接續而來的利奇馬颱風亦也無情地橫掃南臺灣。在臺灣颱風帶來的災害不再侷限於河川沿岸低窪地區，從森林到排水系統健全的都市都發生嚴重災害。近年來多次颱風帶來大量雨水導致淹水或海水倒灌，尤其在都市人口稠密處更帶來重大經濟損失；隨著都市的不斷擴張，要避免洪水威脅，應從上位的災害潛勢調查、土地使用編訂與開發限制進行管制，進入都市審議階段則應予以對應的管制設計內容以至建築管理等。依據都市計畫通盤檢討實施辦法第八條，規定實施都市設計地區之都市設計內容視實際需要，表明下列事項： 1.. 公共空間開放系統配置事項。. 2.. 人行空間或步道系統動線配置事項。. 3.. 交通運輸系統配置事項。. 4.. 建築基地細分規模限制事項。. 5.. 建築量體配置、高度、造型、色彩及風格之事項。. 6.. 環境保護設施配置事項。. 7.. 景觀計畫。 1.

(17) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究 8.. 管理維護計畫。我們可以瞭解都市計畫內容並無明確的災害潛勢防治對應內容，以位居淹水. 潛勢地區之土地開發來說，應否增加特別之對應管制事項為何？例如：應否限定基地具備一定之滯洪能力？若有必要，其基地規模及滯洪能力又應如何？法律又如何因應？採強制或獎勵手段？可否採都市設計審議方式管制？審議內容應為何？現行審議機制應如調整？前述手段對於災害預防、減災皆乃重要管理方向，惟尚待深入檢討其實務執行內容。基於上述課題，本計畫之目的乃是以「淹水潛勢區」為研究對象，進行「淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理制度」之研究，以強化現行都市開發建設過程在防災對應上的管理機制。. 第二節計畫內容與研究步驟依據研究目的，本計畫之研究內容主要可分為下列五大方向，茲概述如后。. 一、都市化與水環境之探討目前都市規劃或建築專家對雨水之處理，皆以儘早排除的觀念進行建築設計，使得建築物缺少雨水貯留、滲透之機能，因而發生都市溫暖化、都市型水患、都市生態系統丕變等問題。因此本計畫擬針對此相關內容進行探討，分析國內外相關案例成效，據以研析適於台灣使用之都市建築物減洪管理方式。. 二、土地開發管制事項、管制標準與審議方式之分析與建議本計畫擬從相關法令，如「國土綜合開發計畫」、「區域計畫」等上位計畫，以由上而下的方式進而探討「縣市綜合發展計畫」及「都市計畫」等，以及都市土地使用管理相關法令，如水利法、山坡地保育利用條例等；並對於相關技術法規，如水土保持技術規範、台北市（台灣省）下水道用戶排水設備標準及建築技術規則等進行研析，據以提出土地開發管制事項、標準與審議方式之分析與建議。. 三、都市設計審議事項、審議方式之分析與建議國內都市計畫之擬定及辦理審議，依相關法令規定，需經行政機關提報都市計畫委員會審議等程序後始可發布實施。中央、直轄市、縣市、鄉鎮市公所，各 2.

(18) 第一章前言機關亦有縱向之職權與關係；故本計畫擬針對各級機關審議事項、審議方式與流程，進行研析並提出建議改善方式。. 四、專家意見諮詢本計畫預計舉辦座談會，針對相關成果徵詢各相關業管及執行單位之看法，瞭解是否符合政府現行推動之相關政策及技術面之落實度。然因本計畫之研究主題涉及各方門之專家學者，如：都計、法律、建築、土木、及水利等，以及各相關業管、執行單位；故為使計畫有效率的執行並達預期目標，故改以個別諮詢方式進行。. 五、建議辦理法制事項及草案本計畫對於「淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理制度」涉及之相關法令、技術規則進行通盤檢討，分別針對 1.條文；2.內容；3.與本研究課題之相關事項；及 4.可採行的改善措施等提出建議。依據研究目的及上述研究內容，本計畫之研究進行步驟初擬如下：. 圖 1-1 研究流程示意圖計畫緣起與目的. 都市化與水環境都市暴雨逕流管理與土地利用探討. 國內外案例剖析. 國土規劃相關法規分析 ‧國土計畫體系 ‧相關法規 ‧國外相關法規 ‧國內案例分析與檢討期中簡報都市計畫現況與問題剖析 ‧計畫歷程與現況 ‧問題分析（審議事項、方式等） ‧國內外案例分析與檢討 ‧研擬法制化程序提出建議辦理法制事項及草案. 專家諮詢. 專家學者. 探討現行審議機制及淹水潛勢地區開發管制事項. 意見分析整理專家諮詢. 是. 期末簡報. 是否檢討修正？否. 完成研究報告. 3.

(19) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. 4.

(20) 第二章都市化與水環境. 第二章都市化與水環境高度的經濟成長加速都市化的腳步，都市化的結果除破壞原有的自然生態平衡外，人們為了增加活動空間，於是與水爭地佔用洪泛平原、山坡地等環境敏感區形成都市區域，加上不當的土地使用與開發以致於經濟活動日益增大，原有的水文平衡遂產生改變，排水系統不勝負荷，許多都市地區逐漸變為淹水潛勢區。因此本計畫擬從都市地區之建物減洪設計為出發點，自過去強調將逕流集中往下游匯集的末端集中處理逕流的觀念，進而探討都市設置建築物減洪措施之可行性；首先擬探討都市化對水環境的影響，並探討都市減洪問題之癥結，同時歸納相關可用於建物減洪設計之相關措施，最後並對於國內外相關案例進行介紹。. 第一節都市化對水環境之影響都市為人口匯聚之地，人口集中於都市使都市居住用地需求急驟增加，舊都市土地一旦不敷所需，都市居民勢必向都市周圍發展造成都市區域擴展；當擴展至郊外時，原有的濕地、水田、森林、綠地等區域也開始都會化，都市化造成之水環境問題如圖 2-1 所示。. 圖 2-1 都市化造成之水循環影響都市化. 市區街道擴大化. 河川基流量減少. 生活水準高度化. 洪峰流量增大. 都市承受乾旱能力減弱. 人口高密度化. 環境生態改變. 土地利用密集化. 河川、地下水水質惡化. 都市氣候變化. 資料來源：廖朝軒，2002。. 都市化改變了這些土地原有的逕流機制，造成城鄉水環境的改變；都市化對水環境之變化的主要因素可歸納為：. 5.

(21) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究一、市區街道擴大化. 地表不透水區域包括屋頂、街道、人行道、停車場等；在高度開發或都市化地區，地表逕流之增加量與不透水舖面之多寡存在著比例的關係，不透水區域之增加將會減少雨水入滲至土壤之機會，結果不但減少地下水補注，同時造成洪峰流量、逕流體積增加量及河川基流量減少。. 二、生活水準及人口密度高度化. 生活水準的提升及人口密度高度化造成經濟活動的頻繁，引致需求量的增加，生活、工業廢水亦隨之增加；水需求量的增加及地下水涵養量減少造成都市承受乾旱能力減弱，且欲排除經濟活動產生之生活、工業廢水，往往需興建都市排水與污水系統，在現行集中末端處理的概念下，排水管道會大量收集都巿地區地表逕流，使逕流直接、迅速地排放至河川或集水區下游地區，縮短洪峰稽延時間，且會促進都巿污染物之匯集與運送，造成河川、地下水水質惡化，環境生態系統也會因此改變. 三、土地利用密集化. 土地利用密集化造成原有水面、綠地減少，導致都市區域之地表面含水量減少；而生活水準的提升及人口密度高度化造成都市民眾普遍使用空調設備、交通運輸設施及相關電器用品，使得人造熱源多且集中，都市熱源的累積使都市區域之氣溫往往比鄰近區域來得高，都市氣候為之改變。. 綜上所述，由於市區街道擴大化、生活水準提高、人口密度高度化及土地利用密集化，各因素相互影響的結果造成都市區域整體的水土保持機能降低，地區排水管網的設置加速了地表逕流的集中，導致集流時間的減少及流速的增加，除了導致區域性淹水災害發生的頻率增加外，亦減少了地下含水層的補注及使下游河道沖刷加劇，而污染物也隨著逕流直接排入下游，對於都市水環境為害甚劇。台灣近年來在都市化及工業化期間，大多數都市計畫、建築專家甚至一般民眾，對逕流的處理觀念皆以遮蔽雨水（不透水鋪面）和儘早由建築物排出的方式. 6.

(22) 第二章都市化與水環境處理，即集中末端處理的排水概念，由於這樣的逕流處理觀念使得現有都市區域缺乏保水、滲透及蒸發機能，因而發生都市型水患、都市熱島效應或水的污染問題，因此都市計畫、建築專家甚至一般民眾等應該考慮重新架構都市發展與水環境的關係。. 第二節都市減洪問題之癥結由前面的初步探討，都市減洪問題之癥結為土地的不當使用及雨水逕流處理不當二者互相影響的問題，且可概略歸納為三方面：一、「唯一發展導向」的都市政策促使土地開發與蠶食河川腹地；二、「單純工程導向」的逕流處理使得水環境失衡；三、「高密度經濟活動」增加了淹水潛勢區的潛在風險；而解決之道可從管理與政策面、開發與工程面及都市土地利用與管制面上著手，茲概述如下：. 一、管理與政策面. 管理者與被管理者，立場迥異；就都市土地開發、利用於管理者而言，管理的工具應具有拘束力，須能對被管理者產生直接之管理要求，就現今民意高漲的時代，需有法令的授權，以憑作為管理依據；就被管理者（土地所有人或開發者）而言，限制了其對土地開發利用之價值與降低了獲利之機會，從而引伸對管理標準之爭議，質疑土地的規劃、管理合不合理。因此在開發與管理之間，如何取得土地的合理規劃與經濟發展之雙贏，乃都市減洪之一大癥結。雖然政策擬訂之責任與權力，均在於政府，而中央政府與地方政府有不同的權限，及扮演不同的角色，然而在形成政策過程中，亦應提供民眾參與的機制，則於形成政策後，由於係民眾與政府互有共識所形成，於發布實施後，對於政治勢力之介入，民眾反對之阻力或不當之開發，當可減少至最低程度。. 二、開發與工程面. 在都市開發過程中，政府與民眾是互相影響的，某些地區因政府部門本其權責，興闢之公共設施如道路之開闢，因交通便利，吸引帶動人民依興闢完成之道路建屋，生產，居住，而某些地區因人民之聚居，需求之相關公共設施，如公園、停車場、市場等，促使政府部門加速投資開闢，以改善居住品質。而在都市排水， 7.

(23) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究係以加高堤防，或拓寬加深河道之工法，以儘速暢洩快速增加之地表逕流，然而如能在規劃時，就系統上採用雨水貯集概念，以「貯集」、「滲透」之措施，以抑制雨水逕流量外，對都市景觀，恢復自然生態系，補充覆蓋地之水分等是有較佳效益。. 三、都市土地利用與管制面. 都市減洪最有效的減災方法，就是減少開發具高風險的地區或是降低該地區的開發密度。不當或過度之土地使用，會改變破壞地形景觀，進而導致災害；在都市土地利用的管制工作中，若將窪地或淹水風險較高之地區，視地理形勢規劃為限制使用區（如都市計畫之農業區、保護區、綠地或河道用地），則造成受到管制地區的地價下跌，與土地所有人之反對意見，導致管制工作執行不易，政策無法有效推展。因此在劃設過程中，應建立與民眾有效溝通的機制，以形成共識，以免造成公共利益的損失。. 第三節淹水潛勢區之建物減洪措施欲進行淹水潛勢區開發及都市減災管理制度之探討，必須對於可應用於都市減洪設計之相關措施有所瞭解，以下將針對相關減洪措施進行介紹。當雨水落於地面形成逕流，在逕流到達排水區（Drainage area）出口之間，可提供作為雨水貯留及滲透的地點很多，故若於逕流的流路（Flow path）上滯蓄雨水，則可在擁擠的都市區域充分發揮逕流滯蓄的效果，且此雨水滯蓄措施可配合建物進行設置，故使用及設置方式有多樣的種類，以下就概略介紹適用於都市區域之雨水滯蓄措施。. 一、以逕流調節機制區分. 依據雨水滯蓄之機制，可把雨水滯蓄措施概分為滯洪（Detention）、貯留（Retention）與滲透（Infiltration）設施三種型式；保水貯留滲透設施之型式與功能概如表 2-1 所示。. 8.

(24) 第二章都市化與水環境. 表 2-1 雨水滯蓄措施之型式與功能一覽表功能型式. 入滲型設施滯留型設施滯洪型設施. 減少尖峰流量. 減少逕流體積. z z z. z z. 入滲. 維持河川基流量. z. z. 改善水質. z z . 縮短高流量延時. z z. 滯洪設施其調節逕流機能係限定在一定期限內的調節，以其設施容量暫時儲存上游來水，並以滯洪口控制出流量使水慢慢排去，可延遲洪水波到達下游時間並削減洪峰流量；一般而言，滯洪設施僅為控制出流量之水工結構物，在雨停後不久即將池中蓄水完全排除，並無減少逕流體積的功能。滯留設施主要是結合現有或人工的池塘、窪地予以儲存部分之洪水體積，具有減少逕流體積、尖峰流量及延遲洪水波之功效；一般而言，滯留池之蓄水並不排放至下游，除減洪功能外尚可維持水生生態系統的穩定性。入滲設施同時具有入滲、滯留的能力，同時具有減少逕流體積、降低尖峰流量、水質淨化與地下水涵養的優點，且其大多為小型設施，可充分配合現場之環境予以規劃設置，即使在高密度的都市區域仍可充分利用。. 二、以滲透及貯留方式區分. 若依滲透及貯留方式區分，雨水滯蓄措施可概分為滲透、貯留及同時具有滲透及貯留的貯留滲透三種型式，並進一步依據其滲透及雨水貯留的方式分為擴水法、井戶法及原址貯留（On site）及離址貯留（Off site）四種類型。滲透設施之滲透方式，可概分為使雨水分散入滲的擴水法，即以「線」及「面」的方式入滲；與直接使用垂直式的輔助滲透設施，使雨水入滲地表的井戶法，即以「點」的方式入滲（如滲透井）；通常一滲透排水系統常以「點」、「線」及「面」的搭配組合方式以促進設施之滲透效率，如以滲透陰井作為各滲透設施間連接的節點，可容納排水過程中之污泥雜物以方便維護及保持通暢。若以貯留方式區分，可概分為原址貯留及離址貯留；原址貯留與離址貯留，二者係相對、比較性的分類法。所謂離址貯留是指若降雨落於地面後，以自然或人工方式先予以收集，然後再輸送至一適當地點貯存，故其逕流貢獻區域 9.

(25) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究（Contribution area）可能並非貯存地點所在集水區，而為其鄰近區域；而在降雨區域對該區之雨水收集並貯存是為原址貯留，原址貯留係將雨水的移動減至到最小並貯留於降雨區域（現場），即在土地利用計畫中於綠地或各設施中加上貯留現場雨水的機能，故通常其控制之集水區較小，常位於流域之中、上游。綜合前面的探討，本計畫將雨水滯蓄措施之型式、種類及工法歸納如圖 2-2 所示，而各工法之概要則歸納如表 2-2 及表 2-3 所示。上述之分類僅為一且在概括、相對上之原則，因為有些貯留滲透設施並不能很明確的分類，且在實務上保水貯留滲透設施並非拘泥於某種單一型式，可依現場狀況適當配置以達設計之目的，若地質狀況許可，貯留設施也可設計成具有入滲之功能。. 圖 2-2 雨水滯蓄措施分類示意圖型式. 種類. 工法草溝滲透排水管. 滲透設施（擴水法）. 滲透型. 滲透側溝透水鋪面滲透渠滲透陰井. 滲透井設施（井戶法）. 滲透乾井地面貯留滲透. 貯留滲透型（擴水法）. 雨水滯蓄措施. 地下礫石貯留滲透人工地盤花園貯留屋頂貯留. 原址設施（On site）. 小堤貯留小池貯留. 貯留型. 地下貯留地下式貯留離址設施（Off site）. 深挖式貯留溢流堤式貯留築壩貯留. 滯洪型：綠建築建議工法：工法相同但型式不同. 10.

(26) 第二章都市化與水環境. 表 2-2 入滲設施工法概要構造示意圖（單位：mm）地面貯留滲透. 池蓄深度. 滲透側溝透水鋪面. 入滲措施概要貯留之水自入滲調節池底部滲漏，為兼逕流削減的入滲措施，阻塞後入滲效能會降低，應有適當的維護管理。. 利用透水性混凝土材，於側溝底部及側面填充碎石，收集之雨水由底部及側面滲入滲透之設施，設置於公園、廣場時，為避免砂土、垃圾的流入影響功能，應有適當維護清理之措施。雨水透過透水性鋪面及透水性瀝青、混凝土孔隙入滲之設施，由於容易阻塞降低透水功能，必須經常做適當的維護管理；又瀝青、混凝土鋪設時，下層應填充透水性良好的土壤，以維持透水機能。. 低窪地或滲透渠. 在開挖凹面之低窪壕溝進行入滲，壕溝上回填透水性良好之土壤，經過濾的水再流入壕溝；回填土則可植生使其土壤成團，維持自然過濾，可達免維護之功能。. 滲. 一般設置於住宅及建築物之周邊。於乾井之周圍填充碎石，雨水則自其底部及側面滲透，乾井可單獨設立，但仍以滲透管一同設置為宜。. 透乾井. 滲透陰井滲透排. 為道路排水為主之入滲陰井，惟道路入滲陰井中常有砂土、落葉、垃圾等流入，為防止阻塞，應有防止降雨初期污染物流入之措施；圖中型式 1 與雨水下水道連接管為高處接入，以免降雨初期雨水流入；型式 2 則附設有去除垃圾之水桶、框架及過濾等設備，以防阻塞物流入滲流設施。於開挖的壕溝填充碎石並設滲透管，透水管內流入水均勻入滲之設施；與入滲陰井併用時，由於入滲陰井具有預先處理之功能，故入滲管渠原則上可不常清理。. 水管資料來源：1.歐陽嶠暉，2000；2.本計畫整理。. 11.

(27) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. 表 2-3 貯留設施工法概要型式. 原址貯留. 構造概念. 小堤貯留. 公園、學校、集合住宅各棟間等，築造小堤貯留雨水。. 小池貯留. 公園、學校、集合住宅等各棟間小開挖面貯留雨水。. 地下貯留. 自宅地內及建築物屋頂之降雨，以地下貯留槽貯留。. 築壩式（堤高 15m 以下）. 主要為丘陵地之低窪部設置堤霸以貯留雨水。. 深挖式. 主要為於平坦地開挖，貯留雨水，HWL 與地面高度相近。. 地下式. 公共設施用地內地下貯留雨水下水道管渠集水。. 溢流堤式. 河川水路之洪水溢流堤貯留，減輕下游洪水負荷。. 離址貯留. 資料來源：1.歐陽嶠暉，2000；2.本計畫整理。. 12. 備註.

(28) 第二章都市化與水環境. 第四節國內外減洪案例剖析一、美國德州的 Woodlands 社區水循環整體規劃. 1974 年完成的 Woodlands 社區，位於美國德州休士頓（Houston）北方松樹、橡樹林地區，計畫容納人口 15 萬人。由於 Woodlands 為平坦地形，且其土壤性質排水不易，故而在排水系統設計上較不容易。在土地使用規劃方面，在低處洪水氾濫區，則保留作為公園及開放空間之用。其中間地帶作為低密度住宅區。並利用住宅庭園、公園設計雨水貯集措施貯留雨水。對原有排水不易的土壤，於建設道路、高爾夫球場及公園時，特別以保水性能佳之土壤更替，另對保水性土地也均予保留為森林地。同時，嚴格限制土地開發面積，要求建築物基礎外圍 70~80 公分以外，應為透水鋪面。. 二、德國的都市雨水滯蓄措施. 若都市區域之土地有限，無法設置較大容量之滯留池，則可配合住宅及土地使用型態，利用屋頂雨水貯集系統、地下貯留池、都市綠地、街道滲透鋪面及透水性瀝青等雨水滯蓄措施來減少地表逕流；德國的柏林（Klaus, 1999）應用雨水滯蓄措施解決都市中之洪澇及改善水質，發現將雨水滯蓄措施分散的設置於都市中，以「源頭消減逕流」的方式處理都市水問題，其效率較傳統將逕流集中於管線末端處理的方式為高，且亦較經濟。. 三、澳洲新南威爾斯省之現地暴雨滯留系統. 在澳洲新南威爾斯省上毛葛河集水區（Upper Parramatta River Catchment），面積約 110 平方公里，包含四個行政區以及七萬棟以上的建築物。集水區除了南、北部剩餘一些寬闊地及森林地外，其他地區幾乎已都市化；都市化造成的超額逕流，在短時間內匯集到排水道與溪流，導致排水系統無力負荷而往下氾濫；故該地政府於集水區中設置約 1000 座的現地暴雨滯留池（On-site Stormwater Detention, OSD），並建議地主如何維護及操作，有效的減輕了都市型水患的氾濫。. 13.

(29) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. 四、公園雨水貯集措施－加拿大渥太華市 Lebreton. 1980 年代初期完成的 Lebreton 公園，位於加拿大渥太華市拉伯頓示範公寓（the Lebreton Flats Demonstration Project ）示範社區內。公園設計的重點，特別設計貯水量 76000 公噸的雨水滯留地，可儲存當地兩年最大暴雨量，雨水由周圍的住家屋頂及公園內引水貯存，並在集水區入口處設置 46 公分深水池，以減少周圍污染物流入水池，此水池貯存水排放完畢，需二至三天時間排放到都市雨水道系統，以降低都市洪峰。貯水池在晴天時，提供作為各種活動及遊戲用。而在雨水滯留地與鄰近住家間，則設置多層次密林區，一方面可防止遊客干擾住家，一方面保有生物棲息空間。. 五、日本的都市雨水入滲設施. 在日本雨水滯蓄措施是被廣泛設置於都市地區，其中東京地區設置數目即佔全日本之 77.5%，藉由入滲措施的設置，洪峰流量減少了 40%。日本府中町地區（集水區面積約 19.64ha）三十年來人口大量增加，逐漸都市化的結果造成地表逕流的增加，再加上原有排水管線的老舊而產生區域排水的困難，因此在 1987 年設置一面積 2000m2，貯留容量 5800m3 之雨水滯留池來解決因都市化過程所增加之地表逕流；在未設置雨水滯留池前，一場 7 年降雨頻率之暴雨造成之淹水面積為 9.73ha，受災戶達 120 戶；而設置雨水滯留池後，發生 30 年降雨頻率之暴雨僅造成 11 戶受災戶，淹水面積也僅 3.26ha（佐夕木久氏，1994）。. 六、汐止都會集水區建築物減洪初探. 若以汐止市為例，根據汐止市現有之土地利用型態，全面評估設置屋頂雨水貯集系統、地下貯留池、街道滲透鋪面之可行性並利用現有的都市綠地，經初步估算約可截留儲存 2,015,000m3 的逕流體積，可使汐止市約 200ha 的都市區域降低約 1m 深的淹水深度（陳賜賢、李方中，2001）。. 14.

(30) 第二章都市化與水環境. 七、綠建築之基地保水指標. 以環保為導向的「綠建築」可緩和都市建築環境惡化，亦是建築政策上最有效的對策。2001 年 3 月，我國內政部通函行政院各部會及全國各級政府，「綠建築推動方案」自 2001 年 3 月 21 日起實施，並訂定九大指標作為「綠建築」的評估方法；其中基地保水是以透水鋪面、花園、滲透管溝，滲透井之技術工法，增強基地保養水體之能力，不但能減少雨水逕流量，降低公共排水設計容量，減緩都市洪水發生之機率，還能增加土壤的濕潤，增加生物、微生物的生存空間，提昇都市的生態環境品質。. 八、冠德世紀名門大樓之基地保水設計. 臺北市信義計畫區內之「冠德世紀名門大樓」，基地面積 4,800 平方公尺，為地上十六層、地下三層鋼筋混凝土複合式集合住宅。在規劃設計上採低建蔽率，法定建蔽率雖為 50﹪，但實際使用僅 35﹪左右；在基地保水方面，除一般裸露土地面與透水鋪面外，沿街鋪面亦為透水鋪面，基地保水性能優良；在水資源部份，全部採用兩段式六公升省水馬桶，雨水則貯集再利用，使用於植栽及清潔補充水。上述案例經由規劃、設計迄施工完成，通過基地綠化、基地保水、水資源、污水及垃圾改善等評估指標。. 九、水土保持法與總量管制. 水土保持技術規範規定，實施水土保持之處理與維護的技術，以供從事水土資源保育、開發、經營或使用行為之依循。例如於山坡地或森林區內開發，排水系統要求以二十五年一次頻率之降雨強度，計算其基地內對外排放之洪峰流量。規定開發中及開發後之排水量，不得超過開發前之洪峰流量，並應以五十年一次頻率之降雨強度計算其滯洪設施。基地內位於二十五年洪泛區之設施，應依水利法有關行水區之規定辦理。基地內滯洪、入滲措施之設置要求，在於確保因開發行為所導致地表逕流增加量，得以有效控制，庶免造成災害。. 15.

(31) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. 第五節都市建物減災設計法制化之必要性近年來臺灣都市化的程度與範圍加大且加深，進而影響原本平衡的水文機制，此變化主要因素可歸納為，地表不透水區域之增加與工程排水系統之興建，不透水區域之增加不但減少地下水補注，同時亦增加地表逕流量；在現行集中末端處理的排水概念下，將所收集都市地區地表逕流直接且迅速地排放至河川或流域下游地區，造成下游地區的洪澇問題。因此當都市發展範圍擴大，造成流域整體的水土保持機能降低。在地表逕流體積增加，集流時間縮短及逕流速加快的多重影響下，除了導致區域性淹水災害發生的頻率增加外，亦減少了地下含水層的補注等機能降低。雨水滯蓄措施對環境衝擊較小，可配合建物減洪設計於任何地點設置，可滯留延遲多餘的地表逕流排出時間，減低洪峰流量；因此若因地制宜的廣泛設置，可改善都市熱島效應，減緩都市洪患及增加入滲補注，有助於健全都市的水循環。人類持續開發土地，以追求、創造高經濟成長，所帶動都市化，導致改變原本平衡的水文機制，衍生水患、水污染、水資源利用等問題，而藉由雨水滯蓄措施的設置，可減緩改善失衡的都市區域水文機制。國內自 1992 年開始推動雨水利用以作為替代水源的開發，然均僅於示範案。2001 年 3 月行政院核定之「綠建築推動方案」，已於同年 3 月 21 日起實施，該綠建築方案評估指標中，與「水」有關的部份，佔相當大的比例。期能藉由綠建築方案之推動，有助於健全都市水循環。然而由於推動之法源不足，例如於都市土地利用開發者，因開發而導致地表逕流量之增加與排除，在現行都市計畫法規未明確規範，其應負之義務事涉人民權益，仍宜有法律規範。為利推動，宜有技術規範之訂定，以供公、私部門遵行。綜上所述，雨水滯蓄措施，愈來愈受到世界各國及國內的重視，而管理機制之建立係繫於都市建物減洪設計之法制化，而其法制化涉及技術及法規等層面，在下一章將就相關層面續予探討。. 16.

(32) 第三章淹水潛勢區開發及減災相關法規探討. 第三章淹水潛勢區開發及減災相關法規在探討淹水潛勢地區開發及都市設計減災管理之前，應先針對現行法令規定做一個初步分析與瞭解。經由前面對於可用於建物減洪設計之雨水滯蓄措施初步探討後，本計畫認為在法規方面涉及技術、管理及政府補助等方面，本章將依序對於相關法規進行介紹。. 第一節技術面相關法規都市開發及設計減災管理涉及建築物及建築基地內的排水管理，目前可供參考的技術規範與標準包括： y. 水土保持技術規範. y. 台北市下水道用戶排水設備標準. y. 台灣省下水道用戶排水設備標準. y. 建築技術規則. 本節將上述法規進行收集分析與整理，探討上述法規之內容並初步提出其與研究主題之相關性；各參考法規之依據分別為： y. 行政院農委會農林字第 0910031120 號修正發布，2002。. y. 臺北市政府(88)府法三字第 8800524100 號令修正發布，1999。. y. 內政部台內營字第 0910082319 號令訂定發布，2002。. y. 內政部台內營字第 0910085338 號令修正發布，並於 92 年 1 月 1 日施行。. 而相關法規之之適用範圍分別為：. 一、水土保持技術規範. 第一條：本規範依據水土保持法第八條第二項規定辦理。（水土保持法第八條：下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護： …… 二、農、林、漁、牧地之開發利用。 17.

(33) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究 …………………………………………………………………………）. 第二條：本規範之訂定目的，係為實施水土保持之處理與維護，建立其調查、規劃、設計、施工、監督、檢查、審查等技術準據，俾供從事水土資源保育、開發、經營或使用行為之依循。. 二、台北市下水道用戶排水設備標準. 第一條：本標準依據下水道法第二十二條第二項規定訂定之。（下水道法第二十二條第二項：用戶排水設備需經下水道機構檢驗合格，始得連接於下水道。其檢驗不合格者，下水道機構應限期責令改善。用戶排水設備之標準，由省（市）主管機關定之。. ）. 第三條：房屋新建、增建或改建者，其用戶排水設備之工程，應依本標準規定設置。. 三、台灣省下水道用戶排水設備標準. 第一條：本標準依下水道法第二十二條第二項規定訂定之。第三條：用戶排水設備之新設、變更，應依本標準規定設置。. 四、建築技術規則. 建築設計施工編第五條：（基地內排水）建築基地內之雨水污水應設置適當排水設備或處理設備，並排入該地區之公共下水道。第十七章綠建築第二百九十八條：本章規定之適用範圍如左：一、建築基地綠化：指促進植栽綠化品質之設計，其適用範圍為本編第五章第四節規定之學校、第十二章高層建築物、第十三章山坡地建築及第十五章實施都市計畫地區建築基地綜合設 18.

(34) 第三章淹水潛勢區開發及減災相關法規探討計之新建建築物。二、建築基地保水：指促進建築基地涵養、貯留、滲透雨水功能之設計，其適用範圍為本編第五章第四節規定之學校、第十二章高層建築物及第十五章實施都市計畫地區建築基地綜合設計之新建建築物。（第十二章高層建築物第二百二十七條：本章所稱高層建築物，係指高度在五十公尺或樓層在十六層以上之建築物。. ）. （第十五章實施都市計畫地區建築基地綜合設計第二百八十一條：實施都市計畫地區建築基地綜合設計，除都市計畫書圖或都市計畫法規另有規定者外，依本章之規定。第二百八十二條：建築基地為住宅區、文教區、風景區、機關用地、商業區或市場用地並符合左列規定者，得適用本章之規定：一、基地臨接寬度在八公尺以上之道路，其連續臨接長度在二十五公尺以上或達周界總長度六分之一以上者。二、基地位於商業區或市場用地面積一千平方公尺以上，或位於住宅區、文教區、風景區或機關用地面積一千五百平方公尺以上者。前項基地跨越二種以上使用分區或用地，各分區或用地面積與前項各該分區或用地規定最小面積之比率合計值大於或等於一者，得適用本章之規定。. ）. 第三百零五條：建築基地應具備原裸露基地涵養或貯留滲透雨水之能力，其建築基地保水指標應達○‧五以上。第三百零六條：建築基地之保水設計檢討以一宗基地為原則；如單一宗基地內之局部新建執照者，得以整宗基地綜合檢討或依基地內道路分割範圍單獨檢討。第三百零七條：建築基地保水指標之計算，應依設計技術規範辦理。前項建築基地保水設計技術規範，由中央主管建築機關定之。. 19.

(35) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究建築設備編第二十六條：（通則）建築物給水排水系統之裝設，應依本節及各區有關之規定辦理。. 根據上述相關規範與標準之適用範圍，對應雨水滯蓄措施的設置型式與地點，初步歸類如下：一、若雨水滯蓄措施是設置於建築基地內，則屬於下水道用戶之排水設備，涉及之法規有「台北市下水道用戶排水設備標準」或「台灣省下水道用戶排水設備標準」。二、若為建築物本身之排水設備，如雨水貯集供水系統等，則可參考「建築技術規則」或「綠建築解說與評估手冊」。三、若開發區域涉及山坡地等環境敏感地區之開發，則需參考「水土保持技術規範」。. 綜上所述，雨水貯集入滲設施涉及水利及建築等相關規範與標準，但目前尚未有一清楚之內容釐清與確定其參考依據，故本計畫將逐條審視上述法規之內容，建議可供修改或補增之相關法規。. 第二節管理面相關法規建築物減洪設計於都市計畫區之法制化工作，可經由都市計畫作業程序，將雨水貯集措施納入都市計畫說明書，作為土地開發使用管制範圍，其與規劃都市計畫的構想、審議與執行之程序有關，因此在考量法制化可行性前，必需先行了解相關的影響因素，尤其最具關鍵的國土規畫體系與其他相關法規，因此就國內都市發展體系（如圖 3-1 所示）、法規與案例加以探討，以利研擬。目前臺灣的土地管制制度分為非都市土地與都市計畫地區兩個體系，前者由區域計畫法所管轄，而後者由都市計畫法所管轄；兩套法令及相關子法分別針對建築基地的法定強度、允許使用組別與建築型態與基地配置進行規範，但兩套法令的立法精神不同、寬鬆程度不一，故用於淹水潛勢區之開發與建物減洪設計之 20.

(36) 第三章淹水潛勢區開發及減災相關法規探討適用性需進一步探討。因此本計畫擬以圖 3-1 之架構為依據，由上位計畫逐一往下探討各計畫之內容、相對應之從屬關係，及實行現況與問題分析，據以研擬相關建議內容或改進方式。. 圖 3-1 都市計畫發展體系架構圖國土綜合開發計畫. 區域計畫. 各部門長期實質開發計畫. 綜合發展計畫. 非都市土地使用管制. 都市計畫. 各部門實質建設計畫. 3-2-1 國土計畫體系一、國土綜合開發計畫. 「國土綜合開發計畫」為都市發展體系中最上位者，其以臺灣地區（臺、澎、金、馬）為規劃範圍，期在有限的土地資源上，將生態、生活、生產所需空間，做公平合理及有效的規劃，並引導政府及私人共同推動各項實質建設。「國土綜合開發計畫」是依據長期性、目標性及指導性的發展構想。「國土綜全開發計畫」係於 1979 年行政院核定實施。在「國土綜合開發計畫」規劃下，臺灣地區將朝一心（亞太營運中心）、二軸（西部、東部）、三都會帶（北部、中部、南部）及二十個生活圈發展，然其各項實質建設仍需依『區域計畫』與『各部門建設計畫』的實施。. 二、區域計畫. 「區域計畫」主要功能在於促進土地及天然資源之保育利用，充分兼顧各產業與都市發展所需用地。為達到有效保育及利用國土資源的政策目標，須根據各 21.

(37) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究項自然環境、自然資源、城鄉發展模式、產業結構與分布，擬定計畫，承續「國土綜合開發計畫」對於土地利用分類之概念，依據土地資源之主、客觀因素劃分為限制發展地區及可發展地區，以引導未來都市發展結構及區位。根據區域計畫法之規定（十一、十二條），凡「區域計畫」經公告後，市鎮計畫、鄉街計畫等皆需依區域計畫進行變更，區域內之相關開發、建設計畫亦均需與「區域計畫」配合。區域計畫之主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄政府；縣（市）為縣（市）政府。各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之；而區域計畫之擬定機關如下： (一) 跨越兩個省（市）行政區以上之區域計畫，由中央主管機關擬定。 (二) 跨越兩個縣（市）行政區以上之區域計畫，由中央主管機關擬定。 (三) 跨越兩個鄉、鎮（市）行政區以上之區域計畫，由縣主管機關擬定。依前項第三款之規定，應擬定而未能擬定時，上級主管機關得視實際情形，指定擬定機關或代為擬定。目前臺灣地區分為北部、中部、南部、東部、四個區域計畫區。. 三、縣市綜合發展計畫. 「縣市綜合發展計畫」係上承區域計畫內容，透過縣市政府施政計畫與年度預算，推動各項建設，以達成區域規劃之目標。由於以往「區域計畫」執行體制未與行政轄區配合，而「都市計畫」內容又過於遷就現實，且缺乏綜合性，致使區域計畫難以落實，故亟需建立以縣市完整轄區為範圍的「縣市綜合發展計畫」，來彌補區域計畫與都市計畫間的脫節現象。縣市為地方自治基本單元，縣市政府之施政與民眾福祉休戚相關，而各縣市之施政涵蓋實質與非實質部門，各部門間之整合、協調與配合極為重要，故訂定一整體性之綜合發展計畫，可有效運用有限資源，導引縣市之健全發展。綜合發展計畫的內容除包含實質（如土地使用、交通運輸、公共設施等）與非實質（如教育文化、醫療保健等）部門計畫外，為求計畫能據以執行，計畫內容中另包含：(一) 策定全縣（市）重大發展方案：即評析各部門計畫中對全縣（市）發展建設有重大影響之綜合性個案，分析其課題、背景，提出解決策略，並研擬執行步驟，成立專案推動實施。(二) 擬定四年中程建設實施方案：依據各部門計畫及全縣（市）重大發展方案之各發展建設. 22.

(38) 第三章淹水潛勢區開發及減災相關法規探討項目，估算其優先執行順序與年期，配合縣市施政計畫及預算編列，擬訂四年為期之中程建設實施方案，以為縣市政府施政及上級財政補助之依據。. 四、都市計畫. 「都市計畫」是為改善居民生活環境，並促進市、鄉、鎮、街有計畫的均衡發展而制訂。都市計畫分成市（鎮）計畫、鄉街計畫與特定區計畫，由各級政府依權責擬定。都市計畫之主管機關在中央為內政部，在縣（市）為縣（市）政府。都市計畫由各級地方政府擬定之規定如下： (一) 市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣政府擬定之。 (二) 特定區計畫由縣（市）政府擬定。 (三) 相鄰接之行政地區，得由有關行政單位之同意，會同擬定聯合都市計畫，但其範圍未逾越縣境者，得由縣政府擬定之。都市計畫應先擬定主要計畫書，再進行研擬細部計畫。主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮或縣轄市公所公開展覽三十天，並應將公開展覽之日期及地點登報週知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請上級政府核定之。. 五、國土綜合發展計畫法草案. 當前國土規劃體系，包含以上所述國土綜合開發計畫、區域計畫、直轄市、縣（市）綜合發展計畫及都市計畫。其中區域計畫及都市計畫均有專法可資規範，惟上位之國土綜合開發計畫及直轄市、縣（市）綜合發展計畫卻無專法可以依循，區域計畫計畫性質亦多所重疊，且無區域行政轄區政府掌理區域計畫。為確保國土資源永續利用，促進區域均衡發展，增進公共福利，行政院參酌先進國家之經驗與作法，擬具「國土綜合發展計畫法」草案，將目前國土規劃體系調整為國土綜合發展計畫及直轄市、縣（市）綜合發展計畫，並將區域計畫內容納入上開綜合發展計畫中；另為落實土地開發與管理，建立土地開發許可制，並以總量管制. 23.

(39) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究落實成長管理，都市土地部份仍依都市計畫管制。至現行區域計畫法於本法公布施行後廢止，草案界定縣（市）綜合發展計畫為以縣（市）為主體的空間計畫。. 3-2-2 都市土地使用管理相關法令我國土地使用管理制度，己經有走向土地使用分區管制與開發許可制併行之運作模式的趨勢，具有類似英國現制之精神(薩支平，1999)。現行國內土地使用規劃及管理之法令，主要有「區域計畫法」、「都市計畫法」，並輔以相關管理法令如：土地法及土地法施行法；環境影響評估法；及水土保持法等。然由於在自然環境基礎上建立起來的都市環境，隨著都市區域發展範圍擴大，土地使用密集化及都市化，上項各管理法令制定之時，並未整體規範都市區域之土地資源保育、開發及對水資源保育之規定不夠完整，以致水文循環失衡。從橫向而言，都市化之土地使用管理，對水資源缺乏全盤性之法令體系；亦即，現今的法令並未將水資源分布空間視為完整的空間系統，造成在管理上無法貫徹，執行時必須同時引用多種法令，但這些法令因都有其特定的規範方向，以致形成多頭馬車，各行其是，無所適從的情況，相關法令缺失如下：. 一、土地管理於水資源之相關法令缺失. (一) 區域計畫法暨施行細則. 區域計畫法雖規定區域計畫中應有「自然資源之開發與利用」，卻著重於開發層面，保育層面並沒有考量自然資源特性與開發造成之影響，且缺乏有效規劃自然資源日益耗竭或破壞。在擬定區域計畫之主要原則，亦未先以可利用水資源總量訂定該地區之最終開發尺度，導致區域計畫與流域開發計畫未配合，以致造成區域性水資源匱乏。. (二) 都市計畫法. 都市計畫法對實施都市計畫的目的明訂為改善居民生活環境，並促進市、鎮鄉街有計畫之均衡發展，然而對攸關生活環境的水資源並無明確的維護、保育目. 24.

(40) 第三章淹水潛勢區開發及減災相關法規探討標。在都市區域的土地利用，以開發為導向，估計空間規模、種類及密度管制、區位配置之思考模式，因而在都市規劃之始，於未有完善且完整的規劃方向，亦且未對水資源環境充份考量，隨著都市發展不斷擴大開發，造成大地水循環空間日漸減少，以致衍生都市水患不斷。僅有二十六條之定期通盤檢討賦予之檢討機制，得重新調整劃定土地使用分區與三十三條農業區、保護區的劃設，可重新思考提供水資源環境之空間，健全水循環。四十二條之公共設施用地設置包含「河道用地」然在都市規劃時，仍以束水築堤之作法與觀念作為河川治理，並沿用傳統固定河寬平行劃設水道治理計畫線之方式佈設，與河爭地，未考量透過劃設洪氾區、保護區方式，而作為都市開發之用途。以致都市往不該開發之窪地或淹水風險較高之地區擴充發展。在開發後常遭到洪水災害的威脅，而且加重了其他下游地區的水災。這些開發於造成事實之後，其水災風險自然加大，防洪、保護之成本也隨著增高。為審議及研究都市計畫，七十四條規定內政部、各級地方政府及鄉、鎮縣轄市公所，應分別設置都市計畫委員會，而行政院依七十四條第二項授權，訂定各級都市計畫委員會組織規程，明訂內政部及直轄市政府聘派之專家委員，以具備都市計畫、都市設計、景觀、建築或交通之專門學術經驗者為限，水資源專家並未被考量。內政部是都市計畫最高主管機關，綜管全國都市計畫，而直轄市為都市化人口高密集區，欠缺水資源專家參與之都市計畫委員會，缺乏水資源背景專家提供可充實計畫決策所需之知識、經驗與資訊，影響計畫審議客觀性及完整性。. (三) 水利法. 水利法對「水」明訂為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響，水利法著重於水利事業的興辦與管理，而對於土地開發使用造成之水資源影響並無進一步規範，僅在六十一條對因興辦水利事業影響水源之清潔時，得限制或禁止，惟仍需由水利主管機關限制。同時，由於土地開發都市化帶來水環境的衝擊，以及土地開發而須增加的公共設施均以土地利用為考量，以致原本屬於水環境之空間一再退讓、縮減，雖有六十五條、八十三條可以制定屬於水環境之洪水泛濫區、尋常洪水位行水區土地，可予以限制使用，然而卻裹足不前，致令空有法令，而成效不彰。遇有災害時，造成民眾誤以為防洪排水的改善設施完全是政府的責任。. 25.

(41) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. (四) 山坡地保育利用條例. 山坡地保育利用條例著重於山坡地的管理，考量山坡地資源之特性與山坡地利用之適宜性，然而由於農業政策之引導及國人對山坡地之墾植，使山坡地植被改變，生態環境受到衝擊，涵養水源能力降低。. 二、其他與都市計畫相關法令. (一) 土地法及土地法施行法. 土地法為實施平均地權、促進地盡其利，以解決土地問題的社會經濟立法，在現代法律體系中佔有極重要地位。關於「土地使用之限制」、「土地之徵收補償」、「公有土地之使用處分」與「土地重劃」等事項，土地法及都市計畫法均有規定。但土地法所規定者為一般性的土地政策立法，就實施都市計畫而言，或因其規定過於概括，而有待程序方面予以補充，或因社會經濟發展，原經土地法規定之事項，不足適應都市計畫之需要，或因基於特定目的必須另為規定，以補充或取代土地法之規定。就此而言，都市計畫法係處於特別法地位，即土地法未規定或規定不周者，應優先適用都市計畫法的規定，而都市計畫法未規定者，仍適用土地法之規定。如都市計畫法第三章關於「土地使用分區管制」之規定，土地法雖亦有規定，但應優先適用之。如第八十三條規定「依本法規定徵收之土地，依其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制」。第八十四條規定「依本法規定所為區段徵收之土地，於開發整理後，依其核准之計畫再行出售時，得不受土地法第二十五條及第二百十八條規定之限制」。由此可見都市計畫法為土地法之特別法，具有優先適用之效力。. (二) 建築法. 建築法規範公私建築，是執行都市計畫最主要的輔助法。建築法第三條即明定實施都市計畫地區為其適用地區。而都市計畫法第四十條亦規定「都市計畫經. 26.

(42) 第三章淹水潛勢區開發及減災相關法規探討發佈實施後，應依建築法之規定，實施建築管理」。故都市計畫事業的興建均須受建築法的規範，尤其土地使用分區之實施更須以核發執照及建築管理之手段加以管制。. (三) 環境影響評估法. 實施環境影響評估的目的，在為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境之保護，本法條列「新市區建設及高樓建築或舊市區更新」之開發行為對環境有不良影響之虞，應實施環境影響評估（第五條），在都市計畫法第五章「新市區之建設」第六章「舊市區之更新」如造成環境有不良影響之虞，自應依其規定。. (四) 地方制度法. 地方制度法第十四條訂定直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，可辦理自治事項與都市計畫有關，如直轄市都市計畫之擬定、審議及執行（第十八條）縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行（第十九條）。並得就自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規（自治條例、自治規則）（第二十五條）。. (五) 水土保持法. 為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源、涵養水源、減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，訂頒水土保持法，第八條規定「於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「都市計畫範圍內保護區之治理」應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。. 三、除上述專業法規外，與法制化關係密切的一般法律，如：規範行政機關依法行政之行政程序法與保障人民權益之行政訴訟法、訴願法，將於第四章探討。. 27.

(43) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究. 第三節政府輔助面相關法規一、國外獎勵補助方式本計畫初步以日本為例，說明，說明日本現階段都市建物減洪之獎勵補助方式。在日本，都市區域是以設置雨水貯集入滲設施為減洪手段，日本在獎勵措施沿革方面最初於昭和 58 年度開始實施補助辦法。平成 3 年度開始，整合特定保水池整備工程。平成 6 年開始，此補助制度擴充至既存市街地的個人住宅地中，對於增加入滲所設置的工程加以補助。平成 7 年開始，此補助制度擴充至對於一群地的住宅地開發之公共設施所設置的雨水貯集入滲設施，實施總括性的補助。平成 8 年開始，此補助制度擴充至對於新的住宅、都市整備公團伴隨著宅地開發所設置之雨水貯集入滲設施實以補助。平成 12 年開始，在整合治水特定河川方面，為謀都市化所造成水害等的減輕和水資源循環的再生；針對貯留入滲設施的設置相關工程之貯留機能的基準與針對既有的調整池等的改良工程的治水容量之標準各自加以緩和。 •. 針對貯留入滲設施相關工程，容量的下限值從 500m3 緩和至 300m3。. •. 針對既有調整池等的改良工程，容量的下限值從 3000m3 緩和至 1000m3。. (一) 日本現行融資制度. 針對雨水貯集入滲設施的融資制度，現行適用的條則如下列： •. 日本政策投資銀行融資制度：包括：(a) 融資對象制訂；(b) 融資條件制訂。. •. 住宅金融公庫等的融資特別預算制度：適用於住宅基本計畫，和地方公共團體政策有關之特別預算制度。主要針對地方公共團體政策誘導住宅基本計畫所在的住宅位置，除了住宅金融公庫等在資金面的支援外，也為了促進良好的居住環境之形成和對應自然環境之優質住宅所整備。. 1. 制度概要. 地方公共團體應該政策誘導的住宅，基於住宅基本計畫而制訂（在都道府縣者，以和國土交通局協議通過者為限，在市町村者，以和都道府縣協議通過者為. 28.

(44) 第三章淹水潛勢區開發及減災相關法規探討限）。同時，住宅金融公庫等針對位於政策融資基準的建築物之融資，行使住宅金融公庫等融資額的預算。. 2. 稅制措施. 大廈不只促進雨水、排水利用設施的設置，且因為把雨水、排水有效利用於廁所洗淨水等的雜用水。在乾旱時可用來緩和水量需求，洪水時可抑制河川的流出量增加及減輕下水道之負擔。因此，針對雨水、排水利用設施整備促進稅制，為施行雜用水利用之設施，承認其特別償還。. (二) 日本相關補助計畫. 日本目前已有 11 個城市建立有關雨水貯集入滲設施之補助計畫，其中 8 個城市之補助計畫屬淨化池改裝成雨水之儲水系統，於都市下水道淨水池清潔與消毒之後，利用這些空間將可用來作為雨水貯留運用，此系統有助於污廢水之再生利用。而自從淨化池可作為雨水儲水系統後，另有一些城市的補助計畫屬於屋頂雨水貯集系統，即雨水屋頂貯留與雨水入滲槽系統。相關補助計畫依應用目的，本計畫初步將其分為三類：屋頂雨水貯集系統、雨水入滲槽系統及淨化池改裝成雨水儲水系統。. 29.

(45) 都市防洪空間系統規劃技術研究. 子計畫一：淹水潛勢區開發及都市設計減災管理制度研究 1. 屋頂雨水貯集系統之補助計畫類城市名稱川越市 (Kawagoe) 鎌倉市 (Kamakura). 調布市 (Chofu). 墨田市(Sumida). 高松市(Takamatsu). • • • • • • • • • • • • •. 補助項目/金額安裝一組補助 19,000 日圓安裝二組補助 38,000 日圓容量介於 100L 與 200L 之間，補助 25,000 日圓或以下容量大於 200L，補助 30,000 日圓或以下 2 組或少於 2 組且花費不超過兩種類型總和之一半容量介於 25,000－55,000 日圓之間，補助產品價格的一半於調布市(Chofu)設計生產的才接受補助 100L 與 200L 兩種設計容量容量為 1000L，補助 1,000,000 日圓或以下容量介於 500L 與 1000L 之間，補助 300,000 日圓或以下，容量不超過 500L，補助 25,000 日圓或以下及原價之一半容量介於補助 100L 與 1000L 之間，補助 100,000 日圓或以下，及總價之一半容量大於 1000L，每噸補助 40,000 日圓及與 1,000,000 日圓或以下以上兩種情況，每年補助一次. 2. 雨水入滲槽系統之補助計畫類城市名稱川越市(Kawagoe). 鎌倉市(Kamakura) 調布市(Chofu) 市川市(Ichikawa) 千葉市(Chiba). 橫濱市(Yokohama) 三鷹市(Mitaka) 太田市(Ohta) 富士市(Fuji) 世田谷市(Setagaya) 武藏野市(Musashino). • • • • • • • • • • • • • • • •. 補助項目/金額一組補助 19,000 日圓二組補助 38,000 日圓三組補助 46,000 日圓四組補助 58,000 日圓產品為混凝土製品，補助 20,000 日圓或以下產品為合成纖維製品，補助 10,000 日圓或以下全額補助每一地點補助 400,000 日圓補助 24,000 日圓或以下內徑或長寬尺寸為 35 公分或以上，且深度尺寸為 65 公分或以上全額補助全額補助只有 Ward 所設計的型號地區才全額補助部分補助部分補助補助 200,000 日圓或以下. 3. 淨化池改裝成雨水之屋頂貯留系統之補助計畫高松市(Takamatsu) 千葉市(Chiba) 橫濱市(Yokohama) 越谷市(Koshigaya) 藤市(Fujisawa) 熊本市(Kumamoto) 高濱市(Takahama). 30. • • • • • • •. 補助 70,000 日圓或以下且在總額 2/3 之內補助 60,000 日圓或以下且在總額 2/3 之內補助 75,000 日圓或以下且在總額 1/2 之內補助 35,000 日圓或以下補助 40,000 日圓或以下補助 70,000 日圓或以下補助 75,000 日圓或以下且在總額 1/3 之內.