上一章留给我们一个问题：实业界的特权地位对于多头政治有什 么意义？找出一个答案似乎并不难。我们称为多头政治的制度实际上是一个 很复杂的制度，在那里，政府官员受到两种形式的控制：多头政治的控制形 式和实业家们靠特权地位行使的控制形式。
或者，换一种方式说，我们称为多头政治的制度是在两个领导集团支 配下运行。但它们中间仅有一个系统地从属于多头政治的控制。
纽约时报的一位政治专栏作家注意到：“在宣誓就任总统的两个月以 前，吉米・卡特（ＪｉｍｍｙＣａｒｔｅｒ）已经面对了一个将决定他的行政当局发展 进程的重大问题。他究竟从一开始便去谋求得到实业界和金融财团的信任，
还是甘冒不讨它们欢喜的风险、迅速而有力地向他竞选时批评过的经济和社 会痼疾发动攻击？”在同一时间，卡特任命的顾问宣布，新总统想要这样一 位财政部长，“他能够表达出金融共同体的关注，又可以预料共同体对他可 能采取的经济决定的反应。”这种评语并不奇怪。被两种控制制度撕裂的官 员已得到广泛认可。
我们在前面已经看到，不管怎么说，多头政治的规则和程序已经遭到 了争权斗争的损害，它存留在每个政治制度中，使得多头政治只好重新定位。
因此，多头政治的控制同有特权的实业界的控制之间的争夺，构成又一个—
—第三个——争权斗争中的重要因素。实业界控制和多头政治控制相互竞争 的结果之一，是使多头政治的规则和程序限制在相当于政府和政治的一个组 成部分的范围内，并且即使在这一范围内也对它们发起了挑战。
竞争的控制
前面各章完全有理由使人相信，有特权的实业界控制多半是独立于选 举的多头政治控制之外的东西。可以肯定，多头政治下的选民希望实业家们 在推动高水平的就业和其他方面有令人满意的表现。他们的经常忍受顺从也 许有对实业家的许多特权的一种认可意味，只要实业家在生产中真有此需
要。可是，实业家向政府提出的特殊要求，是以这样的方式传递给政府官员 的，即它不是通过选举过程，而主要是靠独立于选举之外的方式，而且经常 与选民的要求发生冲突。实业界的许多要求代表了经营表现的条件，而不管 选民们是否知道它，是否关心它，是否赞同它。在投票之时，公民也许会、
也许不会对实业界的要求加以仔细考虑。多头政治的程序没有任何东西要求 他们这么做。
近些年来，在美国，实业家们成功地抵制了对政府管理的许多新建议，
它们来自于公众和公众在多头政治里的代表。
例如，联邦政府常常顺从来自工业公司的请求，延缓或软化所建议的 反污染法案。
在西德，公职人员授予实业家协商的权利，却拒绝把此类权利授予议 员。在意大利，多头政治的控制要工业扩张会采取增加就业的形式。但实业 家们却要求有利于生产率提高的扩张。法国在 ６０ 年代的计划被描述为有赖 于公职人员与实业界的密切接触……在大部分时间内，政府部长们主要就是 这么打发的。
与此类似，联合王国的发展计划是不知不觉从议会或多头政治的控制 下溜掉的。
实业界与多头政治控制竞争的其他事例也不胜枚举。例如，象许多希 望约束多头政治讨论的政府官员一样，无论约翰逊总统还是尼克松总统都压 下了他们自己的委员会有关反托拉斯的报告。他们都不想允许多头政治的过 程在这样一个领域发挥作用，在那里（如必然发生的那样）他们要服从实业 家的控制。还有一个例子。１９７６ 年，当美国政府请求药剂公司承担牲猪流 感疫苗的生产时，这些公司成功地要求制定了一项立法（作为它们合作的一 个条件），即让政府而不是公司在任何由被接种痘单位提出的诉讼案中成为 被告。
另一个证据看来出现在美国的改革史上。历史学家的一个新学派相信，
他们发现了一个共同模式的证据。政策是按照实业界控制变化的，然后标榜 为民主改革。对食用肉类的监督立法曾经被认为是公众对阿普顿・森克耐尔
（ＵｐｔｏｎｓｉｎＣｃｌａｉｒ 在《莽丛》中揭露的状况产生嫌恶的结果，现在发现，
它在很大程度上出自食品加工业的一种愿望，这种愿望想广泛提高检验标准 和改进美国肉类出口的质量声誉。药剂公司谋求用食物和药品法案限制某些 制造厂商的超量生产，因为后者的产品和主张损害了作为一个整体的药剂生 产行业。木材加工商谋求森林保护，他们希望使美国政府陷入重新造林的昂 贵开支中。市政改革被那些谋求改进了的市政服务的实业家所推动。“克莱 顿法案”（ｔｈｅＣｌａｙｔｏｎＡｃｔ）和联邦贸易委托法在国会受到大实业集团的敦 促，它们希望以此管制它们的较小的竞争对手。银行储蓄保险的设立（它是 ３０ 年代衰退以后的一项改革），是为了方便银行吸收存款，以便积累起实业 界更易使用的资金。所有这些改革中，没有一项是由大众需求充当主要的贡 献者。
无论这些改革的源头何在，在美国，存有一个给人深刻印象的改革记 录，它远离了这些改革表面上的多头政治抉择的目标。宪法第十四修正案—
—公开讲是为保护获得自由的奴隶——是为了改变多年来司法解释失效的局 面。同时，它也为公司自主权奠定了基础，其根据是这样一个教义，即：公 司是“虚构的人”，因而在修正案中被授权得到专门庇护。
“谢尔曼法案”（ｔｈｅＳｈｅｒｍａｎＡｃｔ）公开的目标是管制产业垄断，实际上 却用来约束工会而非企业。它甚至在“克莱顿法案”已明确在其条款中豁免 了工会以后，仍继续照原样使用。规章制度普遍偏离了它们公开声称的目的，
以便适合于实业家们凌驾于政府之上的许多要求。
早年美国一位律师的一段经常被引用的论述，说明了实业界控制如何 甚至当改革已成为大众需求时仍在起作用。在评价新的州际商业贸易委员会 时，他使用了他对政治制度理解的一个精彩说明：它满足了群众对铁路实行 政府监督的吵吵嚷嚷，与此同时这种监督几乎完全是有名无实的。不仅如此，
这个委员会存在的时间愈长，它会发现自己愈容易倾向采取实业界和铁路公 司本身的主张。它因而变成铁路公司与民众之间的一个障碍物，和针对敌视 铁路公司利益的匆忙而野蛮的立法的保护伞……。聪明人不是摧毁这个委员 会，而是利用它。”像我们在前一章承认的那样，实业家并不能赢得他们要 求的一切。此际的论点是，实业界的控制和多头政治的控制很大程度上是彼 此独立的和有冲突的。多头政治的辖区因此被缩小了。
对竞争控制的协调
就多头政治而言，这个竞争的含义还要深刻得多。选民的控制与有特 权的实业家的控制的冲突似乎远远少于人们的预料，假如两种控制完全独立 的话。为什么我们不更多地考虑选民们有关——譬如说——公司改革、限制 垄断、收入再分配或甚至对集中计划的要求呢？答案必然是，两种控制并不 真的是彼此独立的。它们多半要加以协调。
我认为，协调主要是由那种使多头政治迁就于实业界操纵的控制完成 的。这种控制通过利益集团、政党和实业家的选举活动行使，对这一方面我 们到现在几乎没有说什么。
我们现在把这些行为不是作为实业界对政府施加影响的主要工具，而 是把它们视为使多头政治的控制适合于由实业家实行的特权控制的过程。这 个命题把实业利益集团和选民的行为置入一个新的视角。
探讨利益集团问题的学术研究，表现出现代社会科学的常见的迟钝之 一。起着某种不假思索的习惯，许多这类成果把所有利益集团仿佛是放在同 一层面上对待，尤其是，它们把劳工集团、实业家集团和农场主集团似乎是 放到等值的地位上考虑。实业利益集团的行为，连同它的投票行为一道，仅 仅当成对它的特权地位的一个补充。实际上我们看到，它远比任何其他利益 集团和它的公开竞争对手的选举行为更加有效。它是一种特殊事例。不过，
这并不是说，实业家们总是获胜，或甚至说它们同选举行为和利益集团行为 一体化了。
有人也许认为，如果肯定没有阴谋或破坏的情况，上述命题是难以成 立的。我的意思同这两者毫无关系。不论是实业家掌握的特权控制，还是他 们通过积极参与多头政治而确立的对实业活动的额外的控制，都是所谓“市 场取向的多头政治”的制度中政治和政府已有的、稳固的和基本的部分。尽 管这些控制对大众化控制的有效性提出了挑战和施加了限制，出于上述缘 故，它们不可能被当成异端邪法而遭到反对。
仅是按照民主的抱负衡量，这些控制才算作起破坏作用的；但制度本 身从未是完全民主的；多头政治的过程（近似于民主）仅仅是制度的一个部
分。
实业界对多头政治的参与
没有必要详细描写实业界在选举政治中的活动：实业界同政府官员（上 至总理或总统，下到各级官员）磋商的次数和密切程度，实业利益集团的组
没有必要详细描写实业界在选举政治中的活动：实业界同政府官员（上 至总理或总统，下到各级官员）磋商的次数和密切程度，实业利益集团的组