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Chaoyang University of Technology Institutional Repository:Item 310901800/24686

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Academic year: 2021

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(1)朝陽科技大學 社會工作系 碩士論文. 社工員參與莫拉克風災「災難應變」歷程之研究 A Study of Social Workers’ Participation in the Course of Disaster Emergency Response to Typhoon Morakot. 指導教授:劉邦富 研 究 生 : 張玥英. 中華民國 103 年 7 月 17 日.

(2) 朝陽科技大學社會工作系 Department of Social Work Chaoyang University of Technology. 碩士論文 Thesis for the Degree of Master. 社工員參與莫拉克風災「災難應變」歷程之研究 A Study of Social Workers’ Participation in the Course of Disaster Emergency Response to Typhoon Morakot. 指導教授:劉邦富 (Pang-Fu Liu) 研 究 生 : 張玥英 (Yueh-Ying Chang). 中華民國 103 年 7 月 17 日 July 17,2014.

(3) 摘要 面對災難發生的機率提高和從單一災難轉變為複合式災難之趨勢,台灣 的社工員如何在災難發生後,快速及有效的發揮社會工作的專業協助降低 災難帶來的各種衝擊,勢必將成為社會工作非常重要的一環。因此,本研 究的目的包括:一、瞭解社工員參與莫拉克風災災難應變的經驗;二、整 理社工員參與莫拉克風災的實務工作方法;三、針對社工員的經驗提出相 關的反思和建議。 透過訪談 7 位分別屬於高雄、屏東及台東政府單位和民間單位的社工 員,瞭解到社工員參與莫拉克風災緊急應變的工作歷程包含: 「災難下的崛 起」 、 「亂!亂!亂!」 、 「救災特攻隊」 、 「服務全開」 、 「全面動員」 、 「酸甜苦辣 的滋味」及「解構再建構」七大項。 透過研究結論及反思的過程,提出以下幾點對於災難社會工作後續發展 的建議:一、社會工作學校教育與在職教育的整合及發展;二、政府指揮 系統的整合;三、傳播媒體的教育及相關法令的制定;四、強化、連結及 整合政府單位與民間單位的資源;五、災害經驗的傳承及演練;六、全面 性的防災教育及實際操作演習;七、編制以實務案例為主的災難社會工作 工具書。 關鍵字:社工員、災難應變、莫拉克風災、災難社會工作. I.

(4) Abstract Disaster is a common society phenomenon, and take place more and more often. How can Taiwanese social worker have an effective and active responses toward disaster becomes one of the most important issues in social work. The purposes of this study were : 1) To investigate the disaster emergency response experience of the social workers on Typhoon Morakot 2) Summarize practice research methods of social workers participate in Typhoon Morakot 3) In accordance with social workers experience to give reflective thinking and suggestions This study use face-to- face interview survey, those who work in government and non-profit organizations. Total of 7 social worker were interviewed. To understand the life experience of social worker on the disaster emergency preparedness of Typhoon Morakot. Includes: Reconstruction of a disaster Chaos! chaos! chaos! , Disaster rescue task force, Full services, Community mobilization, Bittersweet symphony, Deconstruction and reconstruction. According the result of this study and reflective thinking, we present following points of disaster social work as follow-up advice : 1) Development and integrated of schooling and in-service education. 2) Integration of government Emergency Operation Center system. 3) Regulations for mass media and education 4)Enhancing linkages to government and non-governmental organizations of resource. 5) Experience transfer in the disaster and maneuver. 6) Holistic disaster prevention education and actual maneuver. 7) Edit materials from actual objectives from case studies as social work reference book. II.

(5) Keyword:Social Worker、Course of Disaster Emergency Response、Disaster Social Works、Typhoon Morakot、Disaster Social Works. III.

(6) 謝誌 論文終於完成了,首先要感謝接受我訪談的所有社工員,因為有你們的 無私分享,才能讓這篇論文完成,也讓我對於災難社會工作有了更深的省 思和瞭解。 非常感謝我的指導教授劉邦富老師,在這幾年來,默默的帶領著我走過 每一個階段,並在論文討論過程,給予我很多思考的方向和建議,都讓我 受益良多;另外也要感謝兩位口委-黃松林副教授和王慧琦副教授,因為您 們在審查過程的費心指導與建議,讓我的論文變得更加有脈落和生命力。 回顧在朝陽的求學過程,有許多歡笑和淚水,包括大學的張齡友老師的 陪伴和討論;研究所的陳麗欣老師、許凱翔老師及陳玫伶老師在我的研究 生求學階段給予了很多幫助和學習機會,以及蔡毅樺老師在我思緒混亂和 低潮時的溫柔陪伴及學習討論,都讓我有豐富的收穫。 當然還有碩士班的同學-靖雯姐和舒慧姐,以及幼保系的秀珠學姐…等 等,因為您們的陪伴和包容,也讓我的求學過程多了很多的生命體驗和學 習。最後要感謝我的家人,您們的支持和包容讓我得以完成研究所的學業。. IV.

(7) 目錄 第一章 緒論 ....................................................1 第一節 研究背景 ....................................................... 4 第二節 研究動機 ....................................................... 6. 第二章 文獻探討 ................................................8 第一節 災難與台灣 ..................................................... 8 第二節 災難管理 ...................................................... 14 第三節 災難社會工作 .................................................. 18 第四節 災難應變工作 .................................................. 23. 第三章 研究方法 ...............................................39 第一節 研究設計 ...................................................... 39 第二節 資料蒐集與分析 ................................................ 41. 第四章 研究分析 ...............................................45 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節 第六節 第七節. 災難下的崛起 .................................................. 45 亂!亂!亂! ..................................................... 48 救災特攻隊 .................................................... 58 服務全開 ...................................................... 62 全面動員 ...................................................... 70 酸甜苦辣的滋味 ................................................ 79 解構再建構 .................................................... 93. 第五章 研究結論、反思、建議及限制 ............................114 第一節 研究結論 ..................................................... 114 第二節 研究反思、建議及限制 ......................................... 120. 後記.........................................................127 訪談大綱.....................................................129 參考文獻.....................................................131. V.

(8) 表目錄 表 1-1 臺灣近十年天然災害發生次數與人員財產損害統計表 ..........12. VI.

(9) 第一章 緒論. 歷史不能被遺忘 經驗必須要記取 做一個有記憶的人. (三立新聞台, 《福爾摩沙事件簿》). 看著三立新聞台《福爾摩沙事件簿》播出「921 大地震」 (2005)及「林 肯大郡災變事件」 (2006)的回顧與報導,主持人做為節目結語的這三句話, 深深震撼我的心。 大一那年,因著母親的腳步完成屏東縣消防局辦理的「初級救護技術員 EMT-1」訓練,隨後加入「鳳凰志工隊」的行列,隔年(1999)921 大地震 時,曾參與屏東地區救災物資的募集與整理任務,惜因開學在即無法前往 災區,對於災難現場的震撼也就無深刻的體會。 2004 年我成為「屏東義消總隊所屬的屏東婦女防火宣導分隊」正式隊 員,在民眾參與各項消防設備的實際演練操作中和幾場火災現場的洗禮, 發現民眾的觀念和做法多是「災難不可能發生在我身上或身邊,我沒有那 麼倒楣!」的僥倖心態而敷衍了事。然而「災難」對我而言,也同樣停留在 1.

(10) 宣導教育者與旁觀者的感受。 一直到 2009 年莫拉克風災,災難發生在自己屏東家鄉,才深刻體會到 對災難的恐懼、無助、慌亂和害怕。原以為台灣從 921 大地震後歷經 10 年 的枕戈待旦與生聚教訓,國家與國人對於災難,應該有足夠的能力反應, 而災難管理的程序和工作也應可以及時的啟動。但是,事實不然。當莫拉 克風災發生後,國家機器的緊急應變指揮系統仍無法及時運作,仍然是充 滿混亂、脫序和許多錯失。 「台灣近年來多次面對颱風、洪水、地震、災難等挑戰,似乎未記取慘痛經 驗,每次災害,仍然重蹈過去一再發生的問題,災後檢討的常是同樣的問題…」 (吳麗雪,2010). 而在災難事件中扮演重要角色的「社會工作」,同樣也陷入一陣混亂之 中,從國家作為到民間非營利組織的啟動,無論是資源網絡或是災民緊急 安置等,幾乎是全面陷入苦戰。 究竟台灣的災難社會工作在十年間留下那些寶貴的記憶和經驗嗎?為 什麼當莫拉克風災發生時,社會工作者仍必須花費很多的時間進行摸索及 整合。同樣的問題及議題不斷的重蹈覆轍,難道沒有辦法記取慘痛經驗, 進行有效的救援工作及災損控制,以降低災難的損失及二度傷害的發 生!? 「…應該說在災難還沒有發生的時候就必須非常明白,其實我們知道很多機 構都會做緊急救援,可是當這個災難在這邊發生的時候,你這一個團體在這一 個大區塊它適合什麼角色,然後這一個團體它適合哪一個部份的協調。. 2.

(11) 比如說今天發生在一個市好了,他市政府的角色是什麼?那我們下面的一些 民間團體,你要怎麼用最快的速度去整合,不要再花一個月了,那這是蠻重要 的。那因為你上面的溝通協調好知道,你知道每個團體的屬性不一樣,它能夠 做的一個資源分配不一樣之後,你下面的工作人員你在投入救災的那個點,就 可以很快融入我們這一個區塊是做哪個部分… 就不會那麼亂了…」(N107). 3.

(12) 第一節 研究背景 隨著科技日新月異,人類對土地不斷開發的結果,地球上不可預期的災 害風險越益升高。1999 年 9 月 21 日,台灣發生芮氏規模 7.3 強震,總計造 成 2,415 人死亡、失蹤 29 人、11,305 人受傷、房屋全倒 51,711 間、房屋 半倒 53,768 間,損失高達 3600 億以上(財團法人九二一震災重建基金會, 2013) 。2000 年我國旋即立法通過《災害防治法》 ,明指「災害」為:風災、 水災、震災、旱災、寒害、土石流災害、火災、爆炸、公用氣體與油料管 線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性 化學物質災害等災難所造成之禍害。並依此訂出各項備災及救助政策。 (內 政部,2013) 2009 年 8 月 6 日至 8 月 10 日間,台灣中南部及東南部發生近 50 年來 最嚴重的風災,強颱「莫拉克」侵襲台灣帶來創紀錄的雨勢,不僅造成前 述地區發生嚴重的水患以外,狂暴的雨量也造成山區引發土石流,高雄市 甲仙區小林村、那瑪夏區民族村及六龜新開等部落幾近滅村。台東知本溫 泉區,主要道路更被沖刷流失 200 公尺。總計全台有 677 人死亡、大體未 確認身分 25 件、失蹤 22 人、重傷 4 人、撤離人數達 24,950 人、緊急安置 人數 8,189 人、房屋全倒 722 間、房屋半倒 441 間。據官方統計,損失高 達台幣 164 億元以上(內政部消防署,2013;行政院莫拉克颱風災後重建 推動委員會,2013)。 4.

(13) 根據林萬億(2011)主編的《災難管理與社會工作實務手冊》指出, 台灣已被世界銀行 2005 年的《天然災害熱點:全球風險分析》點名可能是 世界上最容易受到天然災害衝擊的地方,面對天然災害的衝擊,做好災難 管理早是我們最重要也刻不容緩的課題,增進整體災難救援能力是我們必 須立即投入的工作。 根據 921 地震、莫拉克風災等大型災難的經驗,在一開始發生到後期的 復原重建與緩和備災階段,不論是緊急救援、緊急安置、災難發生後的資 源分配、政府單位緊急應變機制啟動前的慌亂階段、災後的長期安置、相 關資源連結及災區生活重建等,社工員皆扮演著相當舉足輕重的角色,災 難救援的過程更是參與時間最長的人力。 但是,即使是有經過訓練和實際救災經驗的救災人員,看到災情的畫 面,不論是高樓倒塌死傷慘重、水淹潰堤的驚濤駭浪、土石流或深層崩塌 的屋毀人亡、猛火吞噬的慘烈與刺鼻的燒焦味,都會讓救災人員驚心動魄, 頭皮發麻,手腳發軟。而絕大部分皆沒有救災經驗的社工員,一旦碰到重 大災難,更是手忙腳亂,手足無措。尤其是必須第一時間投入的社工員, 巨大震撼與哀傷更會隨即壟罩在社工員身上,吃重的救援、管理與重建角 色,卻是社工員必須馬上緊急啟動的任務。. 5.

(14) 第二節 研究動機 有鑑於莫拉克風災發生後,中央及地方災難的應變能力、緊急救援的能 力、受災居民的短中長期安置問題及輔導措施、災區的經濟重建、專業人 員的調度與輔導措施等等都受到劇烈的衝擊與挑戰。社工員在面對這些衝 擊與挑戰時,常因對於災難社會工作的知識或經驗不足,使工作人員遭受 挫折、心理創傷和耗竭,進而離開工作崗位,使得運用單位面臨人力不斷 更替而使得工作無法順利的推展和進行。 面對災難發生的機率提高和從單一災難轉變為複合式災難之趨勢,台灣 的社工員如何在災難發生後,快速及有效的發揮社會工作的專業協助降低 災難帶來的各種衝擊,勢必將成為社會工作非常重要的一環。 我在「勵馨基金會高雄分事務所」及「高雄市桃源區重建站」實習過程 中觀察到,社工員因為對災難社會工作及社區工作等知識及經驗的不足, 常造成工作人員的工作挫折感與無力感,因而使得重建的路走來辛苦又漫 長。不但災民的生活狀況無法有效改善,工作者也得不到工作的成就感。 在這樣的惡性循環下,不但災難社會工作的專業無法累積和成長,也讓其 他專業質疑社工員在災難中的任務和角色。 除此之外,我也參與了部分屏東縣的相關聯繫會報及工作,在過程中發 現,整個災難應變的階段,不管是社政單位或民間單位社工,面對資訊和 災情的混亂下,都背負著極大的責任和壓力,相關災難社會工作的知識和 6.

(15) 經驗都影響著社工員是否能馬上回應災難所產生的任務和需求。而在災難 應變階段各項任務的完成與否,將是影響後續重建是否能夠順利推展的重 要因素。 因此,本研究將以瞭解莫拉克風災社工員參與災難應變的情形,整理出 目前災難社會工作的實務工作經驗,並由應變時期的第一線社工員的觀點 提出討論與建議。本研究的目的包括: 一、瞭解社工員參與莫拉克風災災難應變的經驗。 二、整理社工員參與莫拉克風災的實務工作方法。 三、針對社工員的經驗提出相關的反思和建議。. 7.

(16) 第二章 文獻探討 第一節 災難與台灣 一、災變及災害定義 災變一詞,意含有「災難」 、 「災害」和「風險」的要素(翁毓秀,2005; 陳淑妃,2006) 。 《牛津簡明字典》將災難定義是「一場巨大而突然的不幸」, 以此為整個社會環境和人為變化的說明(李瑞金、盧羿廷,2003)。 Gunn(1990)將災難的定義為: 「災難是在人類與其生態環境之間,因 為自然或是人為的力量,造成巨大的衝擊,而使得這社區必須採取異於平 常的作為,且需要外來的資源才能應付」。 一般則將災難的型態分為天然災難與人為災難,天然災難包含地震、颱 風、水災、旱災、土石流、火山爆發、寒害、森林大火、山崩及龍捲風等; 人為災難則包含火災、空難、海難、陸上交通事故、戰爭、爆炸、公用氣 體與油料管線、輸電線路災害與瘟疫等(石富元,2009;翁毓秀,2005; 陳淑妃,2006;劉珠利,2005)。 災害的原文則有「disaster」與「hazard」兩個字彙。 「聯合國國際減災 策略組織」 (United Nations International Strategy for Disaster Reduction,簡稱 UNISDR 或 ISDR)及「美國聯邦緊急事務管理總署」(Federal Emergency Management Agency,FEMA)將「disaster」譯為「災難」,係指一連串對社 會功能的崩解,導致人類、物質、環境的損害和影響,其損失超過社會能 8.

(17) 使用之資源所能應付;「hazard」則指一種狀況或一連串之事件,可能造成 人類受傷、生病、死亡、財物損失及公共環境設施的損壞,導致社會經濟 崩盤造成不良或有害的結果。簡單的說, 「災難」就是長期暴露在災害效應 下所產生的結果。 Joshi(2012)將災害定義為廣泛的嚴重損害或直接的威脅,產生財產上 的損失或人身的傷害和死亡,其包含自然災害和人為災害,如:軍事行動、 準軍事行動、火災、水災、地震、風暴、海嘯、雪崩、疫災、乾旱、蟲害、 空氣污染、爆炸事故與輻射災害等等。 根據我國「災害防救法」 ,則將「災害」定義為:風災、水災、震災、 旱災、寒害、土石流災害、火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路 災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害 等災難所造成之禍害(內政部,2012)。 本研究所關注的災變固然是屬於天然災難的一部分,但在救災、重建與 備災的過程中,人為所造成的災難亦密不可分。. 二、台灣常見之災害 台灣常見的天然災害為地震、洪災及土石流,根據內政部消防署的統 計,近年來臺灣地區遭受天然災害的威脅機率頻繁,造成的重大災害有 1999 年 921 大地震、桃芝風災、納莉風災與 2009 的莫拉克風災,其中由以 921. 9.

(18) 大地震及莫拉克風災造成人員、財產損害最為慘重(如表 1-1)。以下根據 相關學者(高翔,2011;趙鋼、黃德清,2010)整理台灣常見之天然災害 如下: (一)地震 台灣位於歐亞板塊及菲律賓板塊的緩衝地帶,地震活動頻繁,加上都市 化帶來的人口密稠度效應。因此,地震是台灣常見的重大災害之一。尤其 以 1999 年 9 月 21 日發生在南投集集芮氏規模 7.3 之 921 大地震最為慘重, 造成 2,400 多人死亡、11,000 多人受傷、房屋全倒和半倒達 10 萬多棟。 其災害效應包含(1)傷亡分佈廣,受傷類型與傷勢很複雜,且災區自救能 力受損或癱瘓,外界營救人員也很難及時進入,加重了人員傷亡;(2)引發 多種災害,如火災等災害,產生相應的燒傷與嗆傷等各種傷類;(3)地震發 生後傷患搜尋及挖掘困難,傷亡者被埋壓,絕大多數是在建築倒塌、毀壞 當時受到砸擊而傷亡。 (二)洪災 根據消防署統計我國近 10 年來天然災害之產生絕大多數以颱風所引起 (如表 1-1),其過程常以暴雨的形式出現,常造成山洪爆發,形成水勢暴 漲、堤壩決堤及洪水漫溢,在短時間內使人民生命財產受到極大威脅,造 成洪水災害、淹沒農田、村莊,沖毀道新與橋樑,又可能引發土石流、地 層滑動等。其中又以 2009 年 8 月之莫拉克風災最為慘重,總計 677 人死亡、 10.

(19) 大體未確認身分 25 件、失蹤 22 人,合計 724 人(件)。 風災帶來的災害效應,包含人員死亡、人員受傷、水災、土石流危機、 房屋倒坍、交通中斷、橋梁斷裂、環境汙染、堤防潰堤、水壩潰裂、環境 汙染、電力通訊中斷、水源中斷及傳染病等等。. (三)土石流 土石流常是地震後或連日豪雨、颱風所造成的土石鬆動、坍塌等引起, 因台灣地質型態尚屬於較不穩定之地質,加上人為之濫墾、水土保持不良… 等等因素。遇到颱風所帶來之豪雨,即造成大片山坡、地質之土石鬆動、 滑落。由以 2009 年 8 月之莫拉克風災大型暴雨,造成甲仙區小林村、那瑪 夏區民族村及六龜新開等部落幾近滅村。其災害效應包含人員被掩埋死 亡、人員受傷、房屋損毀、橋梁損毀、交通中斷、電力及通訊中斷等等。 本研究將關注在台灣最常見的洪災也就是颱風過後,社工員針對災害產 生之應變進行的相關工作任務和方法。. 11.

(20) 表 1-1 臺灣近十年天然災害發生次數與人員財產損害統計表 颱風 次數. 地震(造 成傷害) 次數. 豪雨(水 災、山洪) 次數. 傷亡人數 (死亡+ 失蹤). 受傷 人數. 房屋受損戶數 全倒. 半倒. 1999 年. 1. 2. 1. 2453. 11596. 51722. 53831. 921 集集大 地震. 2000 年. 6. 2. 3. 126. 232. 434. 1725. 象神風災. 2001 年. 8. 1. 0. 354. 588. 646. 1978. 桃芝風災、 納莉風災. 2002 年. 3. 1. 0. 11. 281. 0. 160. 2003 年. 7. 1. 0. 7. 20. 0. 0. 年份. 最大事件. 2004 年. 9. 1. 2. 94. 525. 376. 154. 2005 年. 4. 0. 2. 49. 152. 27. 143. 2006 年. 5. 2. 2. 13. 87. 60. 43. 2007 年. 6. 0. 2. 153. 94. 54. 85. 敏督利風 災、72 水 災、艾利風 災. 2008 年. 6. 0. 6. 56. 105. 66. 17. 卡玫基風 災、新 樂克風災. 2009 年. 3. 2. 1. 704. 1560. 99. 250. 莫拉克風災. 2010 年. 5. 1. 8. 45. 231. 233. 159. 2011 年. 5. 1. 5. 0. 2. 0. 11. 15473. 53717. 58556. 合計. 68 14 32 4065 資料來源:整理自內政部消防署(2013). 三、莫拉克風災災情 強颱莫拉克於 2009 年 8 月 7 日登陸,8 月 8 日伴隨豪大雨造成台灣中 南部及東南部嚴重災情,當日侵襲台灣所帶來創紀錄的雨勢,暴雨降雨區 域影響包括濁水溪、北港溪、朴子溪、八掌溪、急水溪、曾文溪、鹽水溪、 二仁溪、高屏溪、東港溪、四重溪及卑南溪等 12 個流域,主要影響範圍涵 12.

(21) 蓋 11 個縣市(經濟部水利署,2009)。不僅造成前述地區發生嚴重的水患 以外,洪水所挾帶的土石流,使得高雄市甲仙鄉小林村幾近滅村,嘉義、 高雄、屏東及台東等山區部落大量土石崩落,屏東林邊及佳冬沿海地區嚴 重水患。 莫拉克風災總計 677 人死亡、大體未確認身分 25 件、失蹤 22 人,合計 724 人(件) ,重傷 4 人。撤離人數達 24,950 人、緊急安置人數 8,189 人、 房屋全倒 722 間、房屋半倒 441 間。據官方統計,損失高達新台幣 164 億 元以上。更有 6 個縣市計 39 校無法如期於 9 月在原校開學復課,國民中小 學總計有 1,145 校因莫拉克風災受到程度不一之損害,累計至少 1,300 名以 上學生有安置需求,同時有高達 19 萬本以上國中小教科書因風災及泡水等 受到災損(內政部消防署,2013;行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會, 2013)。 當時投入救援救災資源包含:消防(含義消) 、特搜人力 105,726 人次, 車輛 41,702 輛次,艦艇(含橡皮艇)2,342 艘次,空中救援 5,989 架次,支 援垃圾車、卡車、溝泥車、挖土機、鏟裝車等 11,003 輛次,消防車及消毒 車支援 2,910 輛次。政府在後續對於重建合計成立 27 個生活重建服務中心、 41 處聯絡站,以協助災區進行社區的復原和重建工作(內政部消防署, 2013;行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會,2013)。. 13.

(22) 第二節 災難管理 災難管理又稱為災害防救管理及災害管理,也可以解釋為災難事件下的 危機管理。在政府部門則亦可稱為災害風險管理,目地皆是要能有效的達 到預防、減災、災難損失控制、緊急應變及復原重建的工作,以面對日亦 嚴峻的天候所帶來的複合式災難(林宜君,2010;吳杰穎等,2012;Bang, 2013;Van der Waldt,2013)。 2005 年聯合國召開的「國際減災世界會議」 ,更訂定了「兵庫宣言」及 「2005-2015 兵庫行動綱領:建構國家與社區的災害回復力」,其提出各國 必須將災害風險因素納入各層級永續發展政策、策略與執行方案。藉由發 展和強化各層級的制度組織、機制及應變能力,系統性的將減災方法整合 緊急應變、整備、應變及復原災區的重建計畫上,增強社區層級的災害回 復力。以達到巨幅減少國家及社區在生命、社會、經濟及環境等方面的災 害損失。 由此可知,災難管理的工作刻不容緩,為了減少災難所帶來的災害損 失,災難管理的各階段工作,都必須被重視和永續的推動。. 災難管理是龐大的體系與分工的運作平台或工作模式。重大災害帶來的 是一種危機,如何將危機化為轉機,災難管理下的體系和分工必須能夠在 各個階段順利的運作,才能達到有效的減災、整備、緊急應變及復原重建. 14.

(23) (趙鋼、黃德清,2010)。 根據吳杰穎等(2012)學者整理提出,早期「美國聯邦緊急事務管理總 署」將災害管理階段又稱為災害週期,並將階段分成應變、復原重建、減 災及整備等四個階段區分相關災害管理的工作。近年來則將其修正並增加 為應變、復原重建、減災、降低風險、預防及整備六大階段。 而我國目前的災難管理階段,根據林萬億(2011)整理及提出的災難管 理階段,則包含災難預防期、災難整備期、災難應變期及災難復原四階段。 本研究因以參與莫拉克風災緊急應變階段的社工員為研究對象,為了較 符合目前台灣災難管理及災難社會工作的現況,因此,將使用林萬億(2011) 所整理出的災難管理階段及災難管理過程為本研究的主要參考文獻及資 料。以下就災難管理階段,介紹如下: 災難管理的階段,通常可以分為災難預防期、災難整備期、災難應變期 及災難復原四個階段(王秀燕,2010;吳杰穎等,2012;林萬億,2011; 馮燕,2010): (一)災難預防期 此階段為尚未發生災難時,為了降低災難損害,所做的各項防範措施, 如災難風險分析、災難管理的政策與規劃、各級防災計畫的擬定、預警系 統的規劃與建置、防災教育、防災動員訓練及演習。本階段亦可稱為「減 災」階段。 15.

(24) (二)災難整備期 本階段為透過災難的預測及分析,事前組成及建立災難緊急應變小組的 編制,並定期進行各項編組的組訓及演練,相關救災及備災的器材及物資 整備及管理,以因應防災政策、各級防救災計畫的各項任務及行動措施。 本階段另需特別注意的工作事項為各地區的資源盤點及相關救災網絡的建 構。資源盤點為透過該地區相關資源的連結、開發與維繫,瞭解有哪些服 務人口群、服務資源...等等;相關救災網絡的建構則包含開口契約廠商的 建立與維持、相關服務弱勢團體社福機構的連結、緊急安置地點的尋訪與 整備...等等。 (三)災難應變期 此階段為災難發生後的救援階段,其包括災難的預警、救災相關資源的 動員、緊急應變指揮系統的建立、啟動及救援行動的執行。透過搶救包含 生命、財產及設施的損失,以降低及減少二度傷害的產生。此階段的工作 任務包含緊急安置、公部門災情的探勘、災民的需求評估與訪視調查、評 估物資中心的開設、慰問及救助、專業人力及志工的動員、弱勢人口群的 服務、物資募集及管理、創傷後壓力疾患症候群(PTSD)的諮商與轉介、 協助災民生活的穩定、高風險個案的居家關懷和訪視、特殊個案的服務、 資源的連結、救援人員的減壓...等等。. 16.

(25) (四)災難復原階段 指災後的修復與重建階段,此階段以受災災民達到穩定的生活後,才開 始進行災後的重建及發展,其復原的工作則是指將受災狀況恢復至災前或 是比受災前更好的狀況。此階段的工作包含災民的救濟、基礎公共建設的 修繕、興建永久屋、成立生活重建中心、社區生活及產業的重建、災後創 傷後壓力症候群的追蹤...等等。 上述四個階段,每一個階段都是密不可分和循序漸進的,社工員在災難 管理的過程中,通常也是參與時間最長的一個職業。因此,熟悉災難管理 的各個階段及每個階段的任務、角色及工作內容也就至關重要,也才能讓 減災、整備、應變及復原重建工作更順利的進行。 而本研究的焦點及訪談對象,將只針對參與災難應變期階段的社工員, 對其參與的歷程進行訪談及分析。. 17.

(26) 第三節 災難社會工作 從一開始發生災難到後續的復原重建與緩和階段,社工員扮演著相當舉 足輕重的角色。茲就各學者對於災難的社工員角色、功能與任務分述如下: (一)災難社工員的角色: 根據社會救助法第 25 條及第 26 條中提到,當人民遭受水、火、風、雹、 旱、地震及其他災害,致損害重大,影響生活者,縣市政府或縣(市)主管機 關應予以進行災害救助。也應視災情需要,提供協助搶救及災後的善後處 理、提供受災戶相關的膳食口糧、給與傷亡或失蹤的緊急救助、輔導修建 房舍、並在必要時設立臨時災害收容場所。 災害防救法第 31 條、第 32 條及第 36 條也提出,各級政府應依權責實 施災害應變措施,包含緊急應變措施之宣示、發布及執行;警戒區的管制; 徵調相關專門職業及技術人員和其所徵用物資之操作人員協助救災;徵用 或徵購相關救災所需交通工具及建築物;指揮或協調如國軍、消防、警察、 相關政府機關、公共事業、民防團隊、災害防救團體及災害防救志願組織 執行救災工作;危險建築物、工作物之拆除及災害現場障礙物之移除;優 先使用傳播媒體與通訊設備,蒐集及傳播災情與緊急應變相關資訊;及災 情之彙整、統計、陳報及評估。 因此,面對災難的應變,社工員將必須對各項法規、指揮系統、資源、 物資及各救災團體有一定深入的瞭解,才能應付任何突如其來的災難。而 18.

(27) 根據「社會救助法」及「災害防救法」的內容,可以歸納出在災後社工員 的角色及工作包含:相關災害警報之預警及訊息傳遞、災害現場的勘災、 災民的需求評估及調查、受災戶的緊急安置和收容、特殊弱勢族群的保護、 物資的募集及管理、相關專業人力及志工的動員、災民傷亡及財產損失的 救助、協助災後的修繕及處理...等等。. (二)災難社會工作的功能及任務 而在經歷支援 2008 年中國四川汶川大地震後,由「中華民國紅十字會 總會」召集的「八八水災服務聯盟」 (2009)提出,災變服務中社會工作者 主要的功能包含: (1)提供受災者及其家屬支持; (2)協助個人連結資源,並增加多元資源的近便性; (3)防止受災者及其家屬出現更嚴重的身心健康問題; (4)預防個人、家庭、團體、組織或社區瓦解; (5)改變微視與鉅視系統,促進受災民眾的福祉。 為有效達成上述目標,災後重建工作可分為三個階段來進行,三階段中 社會工作者的任務、角色內容如下(如表 2-1): (1)第一階段 此階段為災難發生後一個月為期限,社會工作者的任務包含生理層 19.

(28) 面、心理層面、資訊層面及行政層面四種面向的任務,包含:災區環境 清理及復原、緊急安置、物資管理、弱勢族群的照顧、災民心理陪伴、 倖存者及家屬的輔導、受災民眾的需求及家戶調查、安置住所的管理… 等等。目的在提供災區受災民眾安全、穩定的生活空間,此階段強調危 機介入、資源提供、需求反應及提供…等等角色。 (2)第二階段 此階段為災難發生後一個月至半年期間,此階段出了延續上階段之 物資管理、弱勢族群的照顧、協助學童就學、災民心裡陪伴外,更增加 如社區資源整合、規劃和分配、相關就業輔導、發放慰問金、創傷後壓 力症候群輔導、自殺防治、醫療復健、規劃生活及心理重建方案、協助 救災人員減壓...等等任務。此階段強調社會工作者的角色為諮商/輔導 者、規劃者與社區工作者…等等角色。 (3)第三階段 此階段為災難發生後半年至災後若干年之期間,此階段除了延續創 傷後壓力症候群輔導、協助學童就學、就業輔導外,亦新增了災民長 期安置、家庭支持、凝聚受災社區居民共識、社區重建及建立社區資 源網絡…等等。在這個階段社會工作者的角色為使能者/增權者、社區 工作者及個案管理者…等等。 綜合以上,本研究之災難應變期程,將界定以莫拉克風災發生後 20.

(29) 至半年的期間,參與緊急應變期間之社工員為研究對象。. 階段. 期間. 第一 階段. 災後一個 月內. 表 2-1 災後重建各階段社會工作者的任務及角色 社會工作者的任務 社會工作者的角色 生理層面: 災區環境清理及復原工作整合 緊急安置(含失依兒少、無依老人) 臨時生活庇護. 主要角色: 危機介入者 支持者 需求反映者. 兒童、少年、老人、身心障礙者照顧安排 協助傷者醫療 學生就學安排與課後輔導. 資訊提供者 協調者 行政者/管理者 次要角色: 諮商/輔導者 諮詢. 心理層面: 家屬悲傷輔導 遺族慰助 災民心理陪伴 資訊層面: 當地問題分析 協助處理死者殯葬事宜 提供災變最新資訊 行政層面: 分配、管理救災物資 志願工作者動員與管理 臨時安置處所管理 家戶調查 第二 階段. 災後一個 月至災後 半年. 新增. 個人層面: 災民短期安置. 主要角色: 需求評估者. 生活秩序重建. 諮商/輔導者. 協助醫療復健 家庭需求與問題評估 創傷後壓力症候群輔導 鼓勵災民互助合作 自殺防治 社區層面: 社區資源整合、規劃和分配 就業輔導. 規劃者 社區工作者 次要角色: 協調者 行政者 資訊提供者 支持者 教育者. 行政層面:. 使能者/增權者. 21.

(30) 規劃生活及心理重建方案 發放慰問金 政府福利事項宣導 協助救災人員減壓. 第三 階段. 災後半年 至災後若 干年. 延續 性. 緊急安置(失依兒少、無依老人) 兒童、少年、老人、身心障礙者照顧 安排 協助學童就學 分配、管理救災物資. 新增. 個人層面: 災民長期安置 家庭支持 社區層面: 凝聚受災社區居民共識 社區重建 建立社區資源網絡 行政層面: 協助政府研究與評估. 延續 性. 個案管理者. 主要角色: 使能者/增權者 社區工作者 次要角色: 教育者 個案管理者 資訊提供者 諮商/輔導者 行政者. 創傷後壓力症候群輔導 協助學童就學 就業輔導. 出自:八八水災服務聯盟,災後生活重建工作手冊(2009),頁 6-7. 22.

(31) 第四節 災難應變工作 由於災難其特殊性、緊急性及突發性有別於一般事件。因此,社工員必 須對各項法規、指揮系統、資源、物資及各救災團體等等有一定深入的瞭 解,才能應付任何突如其來的災難,並順利進行災後的重建工作。根據林 萬億(石富元、馬惠明,2009;林萬億,2010;趙鋼、黃德清,2010;吳 麗雪、趙若新,2010;陳麗欣、胡正申,2012;鄭麗珍 2010)等學者及災 後生活重建工作手冊,可以歸納出災難發生後的緊急應變工作包含:緊急安 置、物資管理、需求評估、慰問、救助與補助、協助處理殯葬事宜、弱勢 族群的照顧安排、災區環境清理及復原、社工專業人員的動員、學童的復 學與教育安置、家庭功能的重建、志工人力資源管理、社區資源整合、災 民心理陪伴及協助救援人員減壓等,說明如下: 一、緊急安置 災害發生時,地方政府須立即開設適當臨時收容所,並動員社會資源人 力及物力,提供必要民生物資及膳食口糧,維持基本所需,以安定災民生 活,直到災情減緩與災害解除為止。緊急安置的工作包含(林萬億,2011): (一)快速開設緊急收容中心,並在災民入住後,提供必要之維生物資。 床位的劃分盡量以家庭、鄰里、部落為單位,以維繫其親屬及鄰里之互動。 (二)立即發放基本配備,如床墊、棉被、枕頭、衛生紙等等。其餘日常 生活物資則可依災民需求在行發放,以避免災民與工作人員皆陷入忙亂狀 23.

(32) 態。 (三)有兒童、老人、身心障礙者、孕婦等家庭應優先安置。 (四)如遇受災人數過多,緊急收容中心數量超過本縣市社工人力的負荷, 宜優先協調相關專業人員單位進駐協助,如:教育局、衛生局、勞工局等 單位。. 二、物資管理 災難發生前後,面對緊急應變階段的搶救、災民安置、災後重建及災民 各項需求,勢必會有非常大的金錢及物資的需求要整備,因此,災難發生 前後的物資管理工作,也就變得非常重要。而物資管理可分為災難發生前 的備用物資準備和災難發生後的物資募集、運送及湧入災區的物資管理(王 秀燕,2010;林萬億,2011)。 (一)備用物資 備用物資包含個人準備及災難應變之備用物資準備。個人備用物資為因 應如果發生災難,個人或家庭基本生活的維持;災難應變之備用物資則為 政府單位或民間單位針對易受災地區所做的準備品。 1.個人備用物資 常稱為個人救生包,災難發生後如遇交通中斷,民眾必須要能夠有基本 的物資準備維持生活,才能等待救援。因此,平時需教育民眾或協助民眾 24.

(33) 進行救生包的準備,以因應災難的發生。救生包內容物可包含飲用水、乾 糧、泡麵、少量的玉米澱粉、一些種子、鹽、雨衣、帽子、鞋褲、拖鞋、 雨鞋、背包、無線電、手機、充電器、相機、個人盥洗用具、衛生用品及 個人藥品等等(高翔,2011)。 2.災難應變之備用物資 災難應變之備用物資為政府單位或民間單位針對易受災地區所做的準 備品,其物品的數量和種類將依據設置該區的大小、人口數、物資存放地 點而有不同。其內容物可包含:飲用水、乾糧、泡麵、鹽、睡袋、毛毯、 棉被、保暖夾克、帳篷、睡墊、無線電、手電筒、收音機、擔架(長背板)、 急救箱、抽水機、發電機、各式電池、緊急照明設備、緊急救援裝備、衛 生用品、藥品、生活用品與救援車輛等等(高翔,2011)。 (二)物資的募集及運送 當大型災難發生,面對受災地區的混亂,不論是救援工作、緊急應變工 作及災民安置,都需要極大量物資的投入。然而災難也可能使災區交通中 斷,造成搶救、安置及物資運送的困難。此時面對災區的各項需求及交通 中斷,物資的募集及運送就會是非常重要的一環工作(王秀燕,2010;林 萬億,2011)。 1.物資的募集 物資的募集常來自各種不同管道,常見的管道包含民眾捐贈、團體捐贈 25.

(34) 及開口契約廠商三大部分。民眾捐贈包含:自發性的民眾捐贈、災民或災 區自身募集以及災情資訊發佈物資需求後的民眾捐贈;團體捐贈則包含: 企業或公司行號的捐贈、各級政府單位的捐贈募集、民間服務組織的募集、 國外政府或民間團體的捐贈…等等;開口契約則是由縣市政府於災難未發 生前,依照「災害防救法」與廠商訂定的契約,其契約為災難發生後,各 單位物資募集尚未到位前,先行啟動開口契約廠商的物資投入,以解決災 區各項需求的燃眉之急。 2.物資的運送 當災難發生後,災區的交通可能會有損壞或中斷的情形,面對搶救工 作、災民的各項需求,物資及時送達定位就非常重要。一般常見的運送方 式為車輛運送,但面對道路部分損壞或交通中斷時,縣市政府及國軍則必 須啟動空投運送物資、海路運送物資等方式將物資送入災區。 (三)災後物資管理 根據石富元、馬惠明等專家學者指出(石富元、馬惠明 2009;吳麗雪、 趙若新,2010;林萬億,2011)當災害發生時,各縣市政府透過媒體勸募 物資,藉由媒體的報導,第一時間內即會湧入大量的物資,必須挑選適合 的倉儲中心,作為物資的存放並進行物資的有效管理和調度。物資管理的 工作包含: 1.捐贈物資的管理 26.

(35) 物資送達各物資中心後,由工作人員及志工點收物品名稱、數量及保存 期限等資料,建立表單記錄。並依據分類分區存放(如食物、飲用水、日 常用品、醫療用品…等等) ,並在各物資中心裝箱整理,進出貨表單的記錄 與盤點,以清楚掌握物資中心進出貨及物品庫存量情形。 2.募集物資的資訊管理 在民眾踴躍捐贈物資下,物資中心短時間內很快就會爆滿,即會面臨倉 庫不足以容納各界愛心的窘境,為避免過剩的物資形成浪費及讓民眾的愛 心捐贈可達到充分運用,縣市政府必須立即透過相關媒體、工作平台及網 站…等發送訊息,對於已充足的物資不再受理,再針對缺乏的物品公告在 媒體及相關網站首頁對外募集。 3.必需品物資管理 根據莫拉克風災救援工作者及相關專家學者(石富元、馬惠明,2009; 吳麗雪、趙若新,2010;林萬億,2011;陳麗欣、胡正申,2012)的經驗 指出,當災難發生時,首先最重要的是準備民生物資(食物、飲用水、乾 糧、特殊食品如嬰幼兒奶粉、病患的食品…等等) 、相關器材設備(如帳篷、 睡袋、毛毯、行軍床、床墊、流動廁所、水電供應、衛浴設備、桌椅等家 具設備…等等) 、疏散災民與運送物資的交通設備及衛生保健醫療用品(如 口罩、牙刷、牙膏、衛生紙、衛生棉、清潔劑、毛巾、手套、雨衣雨鞋、 拖鞋、消毒水、醫療用品及包紮工具…等等)。 27.

(36) 4.非必需品物資管理 根據莫拉克風災救援工作者的經驗(陳麗欣、胡正申,2012),最常見 和讓物資管理人員頭痛的非必需品物資為「過期的食物或快過期的食物」、 「衣物」與「不堪使用的玩具或物品」等等。其中又以衣物為最大宗。災 難發生後,社工員必須正確的傳遞所需物資資訊和教育社會大眾,哪些物 品是災後所需,哪些是會造成災區困擾的非必需品物資,以避免災區浪費 過多的資源來整理非必需品物資。 5.剩餘物資處理原則 王秀燕(2010)提出,當災難應變工作到了一個段落,物資中心需將剩 餘物資依保存期限及用途確實清點剩餘物資的種類及數量,並製作物資清 冊。針對保存期限短或即將到期之物資,可轉送各社會福利機構、慈善團 體…等等,分送給有需要的弱勢人口與團體;可作為備用物資的部份則轉 給災區之鄉鎮市公所存放於緊急避難中心或物資集散地。. 三、需求評估 當災難發生時,相關災難需求的評估就非常重要,根據學者(石富元、 馬惠明,2009;高翔,2011;Arthur Bradley,2012)提出災難的需求評 估應包含: 第一步:評估災難規模 28.

(37) 評估的方式包含:現場救援人員勘災回報、空中視察、新聞媒體轉播現 場實況、電話、網路及時資訊…等等,必須在第一時間迅速了解受災地區 的範圍和災情嚴重程度。 第二步:評估維生系統受創情況 包含水源、食物、避難所、衛生設備、供電情形…等等維生系統的評估。 例如: 飲用水:每人/天/20-30 公升、清潔衛生用水:每人/天/5 公升、衛生 設施用水:每人/天/8-25 公升、食物:成人每人/天/2100 大卡(孕婦 再加 20%)小孩則根據年齡調整;避難所的空間:每人/3.5 平方公尺、 廁所:每 20 人/1 間。 第三步:評估當地應變狀況 當地的應變狀況評估包含水電供應狀況、醫療院所系統、醫療用品及藥 品補給、維持醫療服務持續到危機結束的能力、健康狀況指標評估及相關 災後公衛計畫的擬定…等等。. 四、慰問、救助與補助 當災難發生,民眾會陷入災難危機之中,依據「社會救助法」 、 「災害防 救法」規定,當災害發生時,政府應依規定訂定慰問、救助之相關特殊條 例,以提供災民急難救助、生活扶助、醫療補助、就業及就學等等補助。 29.

(38) 法規與措施會隨著災難事件不同、災情大小及時代背景而有不同,社工員 應了解各項慰問、救助的內容及服務窗口,以利各項災後救災、救援行動。 根據林萬億(2011)指出,災難發生時,人民的身體傷病、財產、住宅、 維生用品、環境設施都面臨損失或傷害,現場會有許多需要協助的災民, 社工員在進行慰問、救助與補助任務時,需注意以下原則: (一)即時性原則 重大災難發生常讓人措手不及、無法反應,對於災民的慰問、救助與補 助應及時與直接,並列為緊急救援工作中首要完成之任務。 (二)確保最低生活需求之原則 災難會損及民眾之財產、房屋,而使災民陷入危機與困境,各項慰問、 救助與補助應確保維持災民最低的生活需求為原則。 (三)平等性原則 應公平提供各項慰問、救助與補助,避免引起不必要之紛爭。莫拉克風 災時即出現慈善團體進入安置地點隨機發放給民眾慰問金,造成未領到民 眾引發強烈不滿,反而造成安置地點管理單位的困擾。 (四)法制化原則 針對各項補助與救助,政府皆有明文規定以避免救助金被任意挪用,亦 讓發放人員救助金之工作人員可以依法執行。透過法規的規範,能保障災 民及救災、救援工作者之權益。但也需注意災難危急狀況的需求,進行相 30.

(39) 關的修正或協調。 (五)維護災民尊嚴之原則 慰問、救助與補助之任務執行,往往需要資格認定的過程,資格認定過 程應非常注意災民的感受,社工員應以同理、接納和誠懇的態度協助他們 度過危機,避免在認定過程形成權力不對等或造成二次創傷之情形。. 五、協助處理殯葬事宜 面對災後的混亂,提供殯葬服務在救災過程中極其重要,遺體的臨時安 置、身分的確認、安置所需的物品(如:屍袋、冰櫃、棺木) 、後續的儀式、 等等的準備,家屬皆期待政府能有完整的處理和規劃。 在緊急救援階段,面對災難現場的慘狀和無法預期的情況,罹難者的遺 體是否能快速安置、災區傳染病的管控、救援工作者的防護、不同種族或 宗教對遺體的處理需求、家屬情緒的安撫等等工作的準備和因應,都會影 響到現場救援工作者及家屬的情緒。. 六、弱勢族群的照顧安排 當災難發生,經濟和社會弱勢的人口群將受到最嚴重的影響,如:老人、 婦女、兒童、身心障礙者等等,都將面對較高的風險。因此,在混亂又複 雜的災難現場,社工員更需關注弱勢族群的特殊需要(Joshi,2012;林萬 31.

(40) 億,2011) 。包含:不同服務對象的身心反應、特殊食物的需求(如比較軟 的食物、好消化之食物、特殊配方的奶粉…等等) 、一般醫療及特殊醫療的 需求(如各種慢性病用藥:高血壓、糖尿病、胰島素、心血管疾病、氣喘… 等用藥)、居住需求(包含:租屋、之後的居住地、房屋修繕等等)、生活 照顧需求(包含:居家關懷、送餐、托育需求、居家照護…等等) 、交通需 求(包含:就學、就醫、就業、就養相關的交通往返等等) 、心理重建需求 (包含:倖存者的悲傷輔導、創傷後壓力症候群等等) 、經濟安全需求(包 含:基本生活的開支、就業的媒合、社區產業的復興或重建、社區文化重 建…等等)。. 七、災區環境清理及復原 面對災難對民眾生活地區的破壞,災區的環境勢必髒亂不堪或非常惡 劣,都將嚴重引響民眾及救援人員的安全。以莫拉克災為例,即動員國軍 人力協助受災地區之泥膩、漂流木、石塊等等的清掃和清運工作,並搭配 相關民間組織人力以求最快速度之災區環境清理和復原工作,回復民眾之 日常生活起居。無法居住之地區民眾則進入安置服務的程序。. 八、社工專業人員的動員 鄭麗珍(2010)提出,並非所有社工員皆能在災區工作,除了本身需擁 32.

(41) 有災難社會工作的專業技巧外,還必須有較佳的應變能力及平易近人的個 性,才能在災難後的混亂中與其他不同專業人員和災民一起工作。災區社 工員的動員和招募亦需將當地文化、語言以及社工員本身個性、族群和語 言等因素納入動員和招募的考量。 針對災區緊急救援大量衍生的工作量,必須藉由對外招募社工員來應付 龐大的工作量,社工員招募的來源,包含如下: (一)當地夥伴機構中的社工員 較容易成為災區的地方政府必須和區域中的非營利組織建立良好的服 務輸送及夥伴關係,在災難發生後才能立即動員非營利組織支援災區相關 的業務。 (二)互助性機構的社工員 由於自然環境的變化,每個地方都可能發生災難事件而需要外地組織的 社工員協助。因此,各個機構間可以發展援助的默契及機制,在災難發生 時可以及時投入相關的支援,如其他縣市政府的社會局/處或非營利組織… 等等。 (三)社工專業人員團體 國內目前的專業能人員團體包含社會工作專業人員協會、社會工作師公 會全國聯合會、各地社會工作師公會、中華社會福利聯合勸募協會、醫務 社會工作人員協會、社會工作教育學會、臺灣社會發展研究學會…等等, 33.

(42) 其成員或會員本身即為社工員或社工師,又有一定基礎的社工知能,經過 行前的說明即可上工,是具有組織動員容易的來源之一。 莫拉克風災期間,「中華社會福利聯合勸募協會」即在第一時間動員共 計 169 位專業志工,支援高雄縣政府(三梯次,2010 年高雄縣與高雄市合併 成直轄市之前)及屏東縣政府(六梯次)在安置地點的各項工作,以穩定災 民生活及協助縣市政府社會局/處緊急應變機制的啟動,即是專業人員團體 動員的最好例子。 (四)自行參加的社工員 災難事件帶來的破壞,將激起許多人參與志工的行列,這些自願性的社 工員很想投入救災的行列,但因很多皆無參與救災經驗、每個人的專業知 能及領域也不同、無與其他機構合作的經驗及無接受災難社會工作相關的 教育訓練。因此,地方政府必須設立一個專業人力的接待窗口,提供基本 資料表供這些自願參與的社工員填寫,建立社工員的資料庫,並透過明確 的指揮和聯絡系統,讓每個社工員都能發揮和投入救災的相關工作。. 九、學童的復學與教育安置 林萬億(2011)指出,受災當地的學童在災難發生後,面對家人、老師、 同學和自己的死亡和受傷,加上住家、學校、社區等環境及建築的損壞, 幾乎都會產生不同程度的創傷。災難發生後,學童的復學及教育安置工作 34.

(43) 尤其重要,其工作包含: (一)在原學校就讀 在原學校就讀代表學校環境及建築的損傷較小,對教師及學童來說變動 較小,但須注意是否有教師、學童或其家人有死亡或受傷情形,並進行災 後的個人及班級輔導,以協助其面對災後之創傷。 (二)轉學(寄讀)學生協助 針對受災地區嚴重必須轉學或寄讀的學生,應提供安排學校及學籍的問 題、住宿安置問題、學雜費用問題、學用品問題、班級安置及銜接問題、 生活適應問題、相關心理創傷輔導介入,以協助其融入新學校和新生活。. 十、家庭功能的重建 災後重建另一重點是家庭功能的重建,首先社工員需協助和評估災難的 發生對於家庭的衝擊程度,包含:是否有家人死亡或受傷、家庭功能是否 受到破壞、生活環境的損壞程度、家庭各成員對於災難的情緒反應程度、 家庭社區資源的維繫程度...等等。並分別針對留在原社區的家庭及遷移至 他地居住的家庭進行個別特殊性的評估,以協助其家庭功能的重建和維繫 (林萬億,2011)。. 35.

(44) 十一、志工人力資源管理 無論是災難應變期或是災難復原階段,皆需大量的專業人員及一般志工 的協助,災難發生後,媒體、網路等資訊開始大肆報導和散播後,將會有 大批的熱心民眾湧進災區。但是在災難發生後各個階段,所需要的人力會 有不同的需求,在緊急救援期就必須要有救災能力的專業志工進入,面對 熱情民眾的湧入將會使災區交通癱瘓,反而會使黃金救援 72 小時所需要的 專業志工和資源無法進入災區,不但妨礙救災的進行,無經驗和專業的志 工在不對的時間進入,也會變成災區資源的消耗者,災區當地的縣市主管 機關或民間團體也必須分散人力和資源為這群熱情民眾處理各項生活所 需,反而拖延了救災、救援和復原的工作。因此,當災難來臨,如何組織 有效的人力資源投入,並且避免可能的資源浪費、耗損和救災救援工作的 順利,從志願工作者招募、派任、督導、照顧到解散將是重要的工作重點。. 十二、社區資源整合 部分原鄉因環境優美、富文化特色,在災難發生前,即有農會輔導合作 產銷班、觀光活動等產業。但因災難進行避難、交通中斷等等因素,而使 相關產業活動停止,原產銷班、觀光活動產業居民頓失就業機會和經濟來 源。社工員應在居民返家後重新開啟和媒合相關單位(如農會、觀光局等) 及動員居民,做社區產業的重新啟動或新的合作產銷、觀光模式,來增加 36.

(45) 社區就業及經濟的來源。. 十三、災民心理陪伴 不管是面對什麼樣型態的災難,不管是不是受災的民眾,面對電視、媒 體等,一直重覆報導災區慘狀的誇張畫面加上驚悚的言論分析,每個看到、 聽到、在現場或不在現場的人都會受到影響。首要當然是災民的心理陪伴 最為優先,以先防止悲傷轉憂鬱、創傷後壓力症候群、災後二度傷害與自 殺防治為主要工作。 心理支持的方式包含:針對災民不同宗教媒合團體進入、結合社區心理 衛生機構(如:心理衛生中心、精神專科相關醫療院所、衛生局處)進行高 危險群個案的篩檢、危機介入及創傷後壓力症候群的診斷等等。. 十四、協助救援人員減壓 根據林萬億(林萬億,2011;陳美琴,2004)等學者指出面對複合式的 災難發生,救援人員常會同時接觸不同類型的災難狀況,例如:風災可能 會伴隨著淹水、土石流、山崩…等等;地震可能伴隨著火災、車禍…等等; 空難可能也伴隨著火災…等等;火災可能伴隨著氣爆、濃煙…等等。大自 然的災害和災難更不會挑救災地點容易的地方,通常當災害或災難產生, 災難現場的狀況可能是陡峭的山壁、海裡、深山或高樓…等等,其慘烈的 37.

(46) 環境都會令救援人員在救災的過程中,出現對現場環境惡劣和慘狀的害 怕、恐懼、憤怒、傷慟、恐慌與壓力…等等,面對受災人們和家屬的求救, 救援人員常必須在當下壓下自己的心理情緒,投入搶救每一個待救的生命。 但隨著災難救援時間的拉長、搶救生命的黃金 72 小時逼近、媒體大肆 喧染的報導、中央政府的救災成效壓力、受災居民或家屬的情緒反應、救 援工作不易的無力感、災區現場物資的匱乏、工具器材的短缺、救援工作 者的身心理達到極限…等等情況的出現。都會影響救援工作者在救災過程 及救災結束後返家,所可能引發的身心反應,最常見的即是「替代性創傷」 的產生。 因此,在救災期間及救災返家後的階段,安排救災實務經驗分享及整合 的課程,將有助於參與救災的救援工作者降低「替代性創傷」的產生。根 據陳美琴(2004;2000)中提到,透過救災經驗整合(Debriefing)的課 程,鼓勵救援工作者去訴說、討論、分擔、分享在災難高壓下工作時所發 生的事件,讓救援工作者的情緒得到適當的宣洩、訴說與疏導,並將此經 驗以正向及健康的方式,整合在參與救災者的生活中,以達到經驗的整理 及整合。. 38.

(47) 第三章 研究方法 第一節 研究設計 一、探索性研究: 本研究重點為針對社工員參於莫拉克風災緊急應變工作的過程,整理出 目前災後社工員參與莫拉克風災災難應變的經驗和實務工作方法,並以第 一線社工員的觀點提出討論與建議,但由於相關研究極少,無法取得相關 研究理論作為基礎,因此,本研究乃採取探索性之研究方式,並運用深度 訪談法進行研究資料的收集。. 二、研究區域設計 莫拉克風災造成屏東縣、高雄縣、台南縣、嘉義縣、台東縣及南投縣等 地災情,其中以屏東縣、高雄縣市及台東縣災情最為嚴重。因此本研究針 對屏東縣、高雄縣市及台東縣參與災難應變之社工員進行訪談。 在研究對象的選取上,為配合本研究目的,與研究資源的可取得性,本 研究將使用立意抽樣,運用設計好的訪談大綱,針對參與災難發生後至半 年期間之社工員為研究對象,並分別選取政府部門及非營利組織部門的社 工員為訪談對象。 研究訪談時間,自第一次研究參與者訪談(103.3.23),至第八位研究 參與者訪談(103.06.15),歷時約四個月的訪談時間,終於完成資料收集 39.

(48) 工作。每位研究參與者的訪談時間約為 1 小時至 2 小時,其中台東非營利 組織訪談對象因參與緊急應變階段期間,其為志工身分和尚未取得社工員 資格,未納入研究分析資料中。在編號的規則上,政府部門的社工員編號 以「G」為開頭,非營利部門社工員的編號則以「N」為開頭,編號的順序 則以訪談時間的先後做為排列。研究對象資料整理如下: 表 3-1 研究對象資料表 編號. 性別. 88 水災前職務. N1. 女. N2. 女. 社工員. N3. 女. 社工系老師. N4. 女. G1. 女. N5 G2. 社區資源連結和統. 88 水災 參與職務. 參與經驗. 縣市 別. 營區安置社工. 921、88 水災等. 高雄. 營區安置社工. 88 水災. 高雄. 921、88 水災. 屏東. 物資中心. 88 水災. 屏東. 身心障礙轉銜. 縣府社工. 88 水災. 台東. 男. 居服督導. 組合屋社工. 男. 縣府社工. 縣府社工. 籌、緊急救援處理. 遊民服務、 物資銀行. 聯勸 88 水災 服務隊. 註:研究對象資料依照訪談時間順序進行編號。. 40. 88 水災、919 水 災、616 水災 88 水災. 高雄 屏東.

(49) 第二節 資料蒐集與分析 一、資料蒐集方法 本研究係採用深度訪談法,運用簡要的訪談大綱,對社工員進行深度訪 談,在訪談前我預先設立研究主題與訪談架構,訪談問題無一定順序,視 我與受訪者之互動決定問題先後順序,並盡量讓受訪者暢所欲言。每次的 訪談前將訪談大綱等,徵得受訪者同意後,約定訪談時間和場地,以受訪 者舒適自在為考量,訪談前並明確告知:若訪談過程感覺不舒服可隨時停 止。訪談進行時並同步錄音與筆記,以幫助我進入受訪者情境。. 二、質化整理資料與分析 (一)訪談資料的登錄 我將在訪談結束後,將訪談錄音帶內容轉錄為文字稿,並摘要出當時受 訪者非口語與特殊之肢體動作,且反覆的閱讀訪談的文字稿,將特殊性或 共同性的話題彙整出來,進行歸納整理。 (二)訪談資料的分析與論述 除整理出訪談的特殊性與共同性的議題外,並能彙整持續性的文獻蒐集 的工作,從文本資料,我經驗與受訪者生命經驗相互歸納與連結,提出相 關的結論。. 41.

(50) 三、研究嚴謹度分析 質化研究通常被視為主觀、不夠科學的一種研究方法,Guba(1990)提出 幾項指標分別為:可信性、遷移性、可靠性與可確認性,以回應質化研究 之嚴謹度問題,以下就本研究針對這四個部份加以說明之(引自潘淑滿, 2009): (一)可信性(credibility) 即量化研究中所指之內在效度,質化研究中之可信度指的是我在蒐集資 料時的真實程度,在研究訪談中,並注意訪談技巧及觀察受訪者的非口語 訊息,以錄音方式完整呈現訪談內容。此外,在分析資料方面,我蒐集相 關文獻資料,並運用理論的驗證分析,以提高資料的詮釋與分析的可信性。 (二)遷移性(migration) 即量化研究中所指之外在效度,質化研究中之可轉換性係指我所蒐集陳 述感受與經驗的原始資料,可以有效的轉換成文字的資料,並可加以詮釋 與比較。在本研究中運用錄音、觀察與我反思等方式,以完整記錄資料。 (三)可靠性(dependability) 即量化研究中之信度,也就是個人經驗的重要性與唯一性。本研究儘可 能將研究過程與蒐集資料方式完整的描述,並詳盡的將研究過程記錄下 來,以利未來資料編碼與分析之用,而我在過程中說明詮釋的過程與觀點, 以確保資料判讀的可靠性。 42.

(51) (四)可確認性(confirmatory) 質化研究中之可確認性意指研究的重心重於研究倫理的重建,以從研究 過程中獲得值得信賴的資料。本研究針將於第五節對研究倫理部份詳加說 明與訂定之。 四、研究倫理 (一)尊重隱私與保密 在研究開始之前,我將主動向研究參與者允諾保密原則,承諾對方不論 在任何情況下都不會暴露研究對象的姓名與身分,所有與研究對象有關的 人名、地名都將使用匿名,必要時則會將敏感性資料予以刪除,錄音的部 份待將之轉成文後即銷毀。研究過程均徴詢參與者同意,研究內容除非必 要,不可涉及私事。本研究所得訪談資料與研究夥伴研討的資料,均以代 號表示之。如果接受訪談者,要求不錄音即尊重其意見。本研究內容避免 涉及到個人隠私,訪談時,儘量避免談及個人或他人的隱私問題。 (二)公正合理原則 研究過程中按照一定的道德原則公正地對待蒐集到的資料,同時合理地 處理自己與參與者的關係及研究結果。關於訪談資料、觀察日誌、參與觀 察、文件 分析、資料處理、資料詮釋等,都要與參與研究成員進行討論校 對,並作修正,以減少誤差。. 43.

(52) (三)客觀與真誠的態度 與受訪者進行深入訪談時,是以開放、彈性的態度,與受訪者建立關係, 並且站在同理的角度瞭解受訪者的生活經驗。撰寫研究結果報告,遵守客 觀的立場、真誠的態度以相關文獻、受訪者提供的資料來描述。. 44.

(53) 第四章 研究分析 本研究透過深度訪談參與莫拉克風災緊急應變階段的非營利組織社工 員及縣市政府社工員,透過分析及歸納形成「社工員參與莫拉克風災緊急 應變之歷程」 ,內容包括「災難下的崛起」、 「亂!亂!亂!」 、「救災特攻隊」、 「服務全開」 、 「全面動員」 、 「酸甜苦辣的滋味」及「解構再建構」七大項, 以下就七大項分別說明其內容:. 第一節 災難下的崛起 從訪談中得知非營利組織社工員參與救災的資訊來源可分為「職務上被 動式的機構指派」、 「非正式系統中的引介-朋友介紹」、 「志願部門的招募參與聯合勸募服務輸送」及「正式部門的組織動員-縣市政府通知協助」等 四種;縣市政府社工員其資訊來源則為「計畫性的啟動-緊急災難應變小組」 及「機動性的指派-由主管直接交代」兩種。 一、非營利組織社工員參與救災資訊來源 根據訪談發現,非營利組織社工員參與救災的資訊來源可分為「職務上 被動式的機構指派」 、 「非正式系統中的引介-朋友介紹」 、 「志願部門的招募 -參與聯合勸募服務輸送」及「正式部門的組織動員-縣市政府通知協助」 等四種。 (一)職務上被動式的機構指派 當災難發生社工員常被動式的被機構直接指派到災區組織內的單位,協 45.

(54) 助災後的各項救援及應變工作。 「進到 OO 是因為是我們會分區,主要是因為台南地區分配到 OO 去,那屏東有 分屏東中心會去做區分,那我是因為我們的組織架構裡面來講,我是分配到 OO..」 (N102). (二)非正式系統中的引介-朋友介紹 災難後,社工員進入到災區工作的方式,亦會透過在災區工作的朋友進 行介紹或轉知工作職缺的相關訊息。 「剛好營區有缺人手,也有認識朋友在講這個資訊和機會,才進到 OO 工作, 直接進到營區的工作中」(N201) 「那個時候其實有跟 OO 的同仁是有認識的,那就有跟 OO 的同仁聯繫說我想 當志工,那其實他們說志工的部分已經滿了,那我也跟他們講說有需要隨時可 以跟我聯絡,那後續就是他們在組合屋有開一個缺嘛,…」(N502). (三)志願部門的招募-參與聯合勸募服務輸送 莫拉克風災有別於 921 大地震比較特別的是「聯合勸募」在災難發生 後,即進行專業人力的動員和招募,第一時間前往重災區的屏東和高雄提 供各項服務。 「聯合勸募協會招募的專業志工,我參加了屏東的梯次,一個梯次 5 天,分 配到枋山加祿堂營區做林邊、佳冬短期安置的服務,...」(N301). (四)正式部門的組織動員-縣市政府通知協助 另一個民間組織社工員參與的原因則是「正式部門的組織動員」,其為 災區縣市政府通知在地非營利組織進行災後救援及應變的協助,常見的協 46.

(55) 助為物資的募集、管理及運送。 「應該說 88 那一天晚上就有接到電話,...等於縣府通知我們,然後就趕快 去準備熱食嘛,所以那些準備要準備什麼,我記得我那時候去買了饅頭跟粽 子,那時候是下午的時候先送物資。那時候 88 第一批的物資進去之後,好像進 去 2 批物資都是熱食。 就隔了 2 個禮拜,我以為就沒事了,後來就接到消息說,可能社會處那邊成 立 3 個物資中心,3 個裡面會撤掉剩下一個,那會委託給民間,所以那時候 10 幾號月中,我就有過去看,那時候就有聽說我們去接社會處的工作,所以我那 時候去看了整個場地,接下來每一天我都有過去看社會處是怎麼去發落所有的 工作。」(N402). 二、縣市政府社工員參與救災資訊來源 根據訪談得知,縣市政府社工員參與救災的資訊來源,包含「計畫性的 啟動-緊急災難應變小組」及「機動性的指派-由主管直接交代」兩種。 (一)計畫性的啟動-緊急災難應變小組 縣市政府社工員最常見的資訊來源為其身為縣市政府災難緊急應變小 組的成員,必須在災難後第一時間啟動緊急應變的工作。 「救災的狀況發生後,社會處有一個應變小組,所有社會處的員工都是應變 小組裡面的當然成員,那會應救災的編制去做分工,那我當時是在物資組。」 (G102). (二)機動性的指派-由主管直接交代 另一個縣市政府社工員的資訊來源為由主管直接交代的機動性指派工 作任務,其為社工員居住地離災區最近,因而可以比其他同仁更快速的進 入災區前線,進行相關的災後救援及應變工作。 47.

(56) 「因為當時是休假日,8 月 8 號那天下午接到命令,當時主管就下了一個決 策,要先成立物資集散中心,...他們希望可以離林邊、佳冬近一點,那天潮州 聯外道路都因為河水暴漲封橋, ...剛好我家住在潮州,上頭就希望我去潮州國小成立前線物資中心」 (G202). 第二節 亂!亂!亂! 從訪談中得知,社工員到災難現場後的工作經驗可以包含「災難現場調 查與服務輸送前置」 、「緊急應變階段社工員工作內容」、 「社工員自我角色 定位與任務執行」等三個部分。 一、 災難現場調查與服務輸送前置 莫拉克風災後災難現場狀況的瞭解,是後續社工員在協助救災工作非常 重要的一環,根據訪談內容我發現有三點,分別是「輕忽災情無法就現場 啟動適切應變」、 「誰是「災」民!?」和「混亂資訊引來過多物資使人力 磨耗」 。 (一)輕忽災情無法就現場啟動適切應變 當災難發生,社工員大多依靠政府的災害應變中心指揮社政單位主管轉 知或媒體片面的報導,但往往到了災難發生地區現場,才意識到災情的嚴 重,往往在從現場透過勘災來瞭解災情後,回報社政部門主管才能依災情 啟動相關的資源網絡協助後續救災的工作。在現場往往只能隨機應變,對 於前進災區的第一線社工的人身安全成為一大威脅。 「我們會發現說當我們進去救災的時候,你會看到很多讓你過去你沒有辦法 48.

(57) 想像到的景象。我們上去原鄉看到那個大樹非常大喔,那個樹的直徑大概是這 樣子大,直直衝進房舍裡面,我永遠沒有辦法想像那個房子原本是一大推房子 在那邊的,現在只剩下他一棟旁邊是河流(N137) 「我們在 8 月 8 號風災發生嘛,那時候還沒有災情傳出,那 8 月 9 號就是風 勢已經可以感受到了,那就聽說太麻里那邊很有名的台灣牛已經被淹到剩下屋 頂,因為它蓋的地方是在一個行水區,那我們很不可置信,因為當時台東市無 風無雨,可是有山雨欲來的感覺,那我們就立刻是被派到那邊去,我們的主管 馬上成立緊急應變小組,那我們物資組就跟著去勘災了,那到那邊去太麻里地 區之後的舊橋斷掉了,那我們沒有辦法再往前面過去,那在太麻里看到的景象 就是有一些已經要做收容的動作了,那當時太麻里鄉公所也是啟動了緊急應變 中心。 …所以我們在 8 月 9 號那天就是去勘災現場,然後 8 月 9 號下午開始雨勢漸 大,那我們就開始做物資運送的工作。…」(G106). (二)誰是「災」民!? 緊急安置地點為災民撤出受災區後第一個前往的地點,因此社工員必須 馬上針對災民緊急安置的需求,連結相關人力、物資及網絡資源進入,以 盡快讓災民在緊急安置地點的生活可以穩定下來,以利後續工作及進到下 一階段安置的相關工作進行。然而,當時卻謠傳只有住進安置點的災民, 等於獲得各項福利資格的取得,也就是成為所謂「災民」認定的標準,因 而爆發災民認為所有的資源都應該理所當然先拿,而部分有能力依親者則 放棄非正式支持系統而選擇依賴政府,也引起資源分配不公與浮濫的疑慮。 「莫拉克的災區屏東地區主要是集中在部落和林邊、佳冬海邊和高雄的山 區,我到的點是緊急安置的地點,我第一個到的地方是那瑪夏去的佛光山、霧 台三地門去的內埔農工和三地門活動中心去瞭解一下,還有佳冬安置的加祿堂 營區。我去的時候是災後第一個禮拜就去了這幾個點,大部分災民都是以集中 安置,佛光山和三地門都是在禮堂,內埔農工好一點,禮堂是放物資,災民是 住在教室裡面,但是大部分的情況是非常的混亂,...」(N304) 49.

參考文獻

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