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第二章 文獻探討

第二節 災難管理

災難管理又稱為災害防救管理及災害管理,也可以解釋為災難事件下的 危機管理。在政府部門則亦可稱為災害風險管理,目地皆是要能有效的達 到預防、減災、災難損失控制、緊急應變及復原重建的工作,以面對日亦 嚴峻的天候所帶來的複合式災難(林宜君,2010;吳杰穎等,2012;Bang,

2013;Van der Waldt,2013)。

2005 年聯合國召開的「國際減災世界會議」,更訂定了「兵庫宣言」及

「2005-2015 兵庫行動綱領:建構國家與社區的災害回復力」,其提出各國 必須將災害風險因素納入各層級永續發展政策、策略與執行方案。藉由發 展和強化各層級的制度組織、機制及應變能力,系統性的將減災方法整合 緊急應變、整備、應變及復原災區的重建計畫上,增強社區層級的災害回 復力。以達到巨幅減少國家及社區在生命、社會、經濟及環境等方面的災 害損失。

由此可知,災難管理的工作刻不容緩,為了減少災難所帶來的災害損 失,災難管理的各階段工作,都必須被重視和永續的推動。

災難管理是龐大的體系與分工的運作平台或工作模式。重大災害帶來的 是一種危機,如何將危機化為轉機,災難管理下的體系和分工必須能夠在 各個階段順利的運作,才能達到有效的減災、整備、緊急應變及復原重建

(趙鋼、黃德清,2010)。

根據吳杰穎等(2012)學者整理提出,早期「美國聯邦緊急事務管理總 署」將災害管理階段又稱為災害週期,並將階段分成應變、復原重建、減 災及整備等四個階段區分相關災害管理的工作。近年來則將其修正並增加 為應變、復原重建、減災、降低風險、預防及整備六大階段。

而我國目前的災難管理階段,根據林萬億(2011)整理及提出的災難管 理階段,則包含災難預防期、災難整備期、災難應變期及災難復原四階段。

本研究因以參與莫拉克風災緊急應變階段的社工員為研究對象,為了較 符合目前台灣災難管理及災難社會工作的現況,因此,將使用林萬億(2011)

所整理出的災難管理階段及災難管理過程為本研究的主要參考文獻及資 料。以下就災難管理階段,介紹如下:

災難管理的階段,通常可以分為災難預防期、災難整備期、災難應變期 及災難復原四個階段(王秀燕,2010;吳杰穎等,2012;林萬億,2011;

馮燕,2010):

(一)災難預防期

此階段為尚未發生災難時,為了降低災難損害,所做的各項防範措施,

如災難風險分析、災難管理的政策與規劃、各級防災計畫的擬定、預警系 統的規劃與建置、防災教育、防災動員訓練及演習。本階段亦可稱為「減 災」階段。

(二)災難整備期

本階段為透過災難的預測及分析,事前組成及建立災難緊急應變小組的 編制,並定期進行各項編組的組訓及演練,相關救災及備災的器材及物資 整備及管理,以因應防災政策、各級防救災計畫的各項任務及行動措施。

本階段另需特別注意的工作事項為各地區的資源盤點及相關救災網絡的建 構。資源盤點為透過該地區相關資源的連結、開發與維繫,瞭解有哪些服 務人口群、服務資源...等等;相關救災網絡的建構則包含開口契約廠商的 建立與維持、相關服務弱勢團體社福機構的連結、緊急安置地點的尋訪與 整備...等等。

(三)災難應變期

此階段為災難發生後的救援階段,其包括災難的預警、救災相關資源的 動員、緊急應變指揮系統的建立、啟動及救援行動的執行。透過搶救包含 生命、財產及設施的損失,以降低及減少二度傷害的產生。此階段的工作 任務包含緊急安置、公部門災情的探勘、災民的需求評估與訪視調查、評 估物資中心的開設、慰問及救助、專業人力及志工的動員、弱勢人口群的 服務、物資募集及管理、創傷後壓力疾患症候群(PTSD)的諮商與轉介、

協助災民生活的穩定、高風險個案的居家關懷和訪視、特殊個案的服務、

資源的連結、救援人員的減壓...等等。

(四)災難復原階段

指災後的修復與重建階段,此階段以受災災民達到穩定的生活後,才開 始進行災後的重建及發展,其復原的工作則是指將受災狀況恢復至災前或 是比受災前更好的狀況。此階段的工作包含災民的救濟、基礎公共建設的 修繕、興建永久屋、成立生活重建中心、社區生活及產業的重建、災後創 傷後壓力症候群的追蹤...等等。

上述四個階段,每一個階段都是密不可分和循序漸進的,社工員在災難 管理的過程中,通常也是參與時間最長的一個職業。因此,熟悉災難管理 的各個階段及每個階段的任務、角色及工作內容也就至關重要,也才能讓 減災、整備、應變及復原重建工作更順利的進行。

而本研究的焦點及訪談對象,將只針對參與災難應變期階段的社工員,

對其參與的歷程進行訪談及分析。