北約全球化戰略走向
對台海情勢發展之意義及影響
吳
東
野
(政治大學國際關係研究中心研究員兼第一所所長)摘
要
去(1999)年 3 月，北約繞過聯合國安理會對南斯拉夫聯邦展開空中 攻擊，一般被認為係北約奠定未來解決全球區域衝突的模式。中共政 權亦質疑北約攻擊塞爾維亞之目的係針對台海兩岸；換言之，台灣在 大西洋聯盟眼中可能成為「亞洲的科索沃」。本篇論文主要即在檢視 北約實施全球戰略的不同考量變數，同時就美國維護後冷戰時期歐洲 安全所扮演之角色、歐洲聯盟提升介入東亞事務影響力、北約去年 4 月 公布之新戰略綱領乃至於歐盟試圖建構對台海兩岸問題之共同立場等 角度，剖析北約或歐盟未來在確保台海安全及穩定所可能扮演的角 色。壹、前言
1990 年代初東歐共黨陣營解體，冷戰隨之結束，整體國際情勢發 展掀起一股經濟全球化(Globalization)與政治民主化(Democratization) 的風潮。同一時期，非軍事性議題引起的全球區域衝突卻不斷激增， 國際社會不僅因此提升了相互依賴的層級，區域安全情勢互動的影響 面也逐步擴大。近年來美國與歐洲盟邦為因應全球區域潛在的衝突而陸續提出的「綜合安全」(comprehensive security)或「合作安全」(co-operative security)等概念，1就說明了當前國際安全的困境。傳統上， 歐洲情勢變化對兩岸關係的意義和影響多重於經貿層面，即使歐洲聯 盟(European Union)正積極推動中的共同外交與安全政策(CFSP)，大 致亦未脫離經貿的影響範疇。然而，鑒於當前亞太地區的安全情勢發 展已經和西方國家建構中的全球新秩序產生環環相扣的作用，尤其 7 月 9 日李登輝總統針對兩岸定位提出「特殊國與國關係論」之後，不僅衝 擊到美、「中」、台的三邊互動，相對也凸顯了歐洲國家對台海情勢 發展的關切。本文無意就歐洲經濟統合對兩岸關係之影響多所著墨， 僅針對歐洲安全情勢的變化來剖析歐盟與北約(NATO)兩大區域組織對 兩岸互動的政治意涵與可能回應；換言之，作者是以歐盟國家是否可 能介入兩岸衝突做為焦點議題。本文所謂的「介入」(intervention)， 並非僅限於軍事干預，其他類似出面調停、派遣觀察團、採取經濟制 裁或凍結雙邊政治關係等措施，皆屬介入的範疇。 整體觀察歐洲安全情勢的變化，當以北約去年 4 月公布的「新戰略 綱領」(New Strategic Concept)2與歐盟加速推動的共同外交暨安全政
策，對兩岸關係最具深一層的政治意涵。去年 3 月間，北約繞過聯合國 安理會對南斯拉夫聯邦共和國(FRY；以下簡稱南聯)動武，一般認為北 約此舉已奠定了西方國家今後解決全球區域衝突的模式。此一假設如 果成立，那麼兩岸問題未嘗不會因此增添一個新的介入因素。坦白 有關「綜合安全」與「合作安全」之概念請見"The Concepts of Compre-hensive Security and Cooperative Security," CSCAP Memorandum, No. 3, 1996; Ashton B. Carter, William J. Perry and John D. Steinbruner, A New Concept of Cooperative Security(Washington, D.C.: The Brooklings Institution,1992).
有關北約「新戰略綱領」的內容請見 "The Alliance Strategic Concept: in Press Communique NAC-S(99)65,"〈http://www.usia.gov/topical/pol/ nato50/text/99042411.htm〉.
說，研判歐盟或北約是否會介入兩岸軍事衝突，誠屬高難度的議題。 最簡單而直接的一種推論是：根據 1996 年歐盟對兩岸緊張關係的立場 僅偏重傳達政策性宣示，顯見歐盟基於現實利益的考量，尚無改變傳 統對兩岸維持「政經分離」的原則，堂而皇之介入兩岸事務的機率自 然不高，特別是大西洋兩岸對地緣政治和戰略觀點的認知又不盡相 同，更令人懷疑歐盟與美國針對兩岸衝突問題能否謀得共識。事實 上，就歐盟國家回應「特殊兩國論」的保守態度，美、英、法、俄等 國去年又罕見地在聯合國總務委員會上連手抵制我國的入會申請案， 今年針對我國重返聯合國的提案，態度上雖較緩和，反對的立場卻無 鬆動跡象，這些都印證了作者前述之推論。嚴格來說，若只從歐洲的 官方文獻或相關政治人物的言論，我們其實很難找到直接而可靠的答 案，國內外學界探討這方面議題的論文也堪稱鳳毛麟角，即使專注於 研究歐洲戰略安全的學者，對西方國家是否應介入兩岸軍事衝突，目 前仍圍繞在理論建構的階段；3換言之，鑒於任何單一的理論詮釋或根 據某一特定人物的論點，皆不足以澄清前述疑慮，作者自然亦不敢妄 下論斷，只能藉著多年來對歐洲情勢發展的觀察與研究心得，提出若 干假設性的可能發展面向，試圖從制約因素中抽絲剝繭地釐清其中的 相關變數。 歐、亞兩洲相隔甚遠，相互瞭解原本不足，傳統上也缺少緊密的 互動網路。4在歐洲人的眼裡，「太平洋亞洲」5(Pacific Asia)向來屬 美國政府智庫之一的「蘭德公司」(RAND Corporation)最早提出北約擴大 全球化角色之倡議，但迄今未正式排入北約的決策議程；請見 Margarita Ma-thiopoulos, "The USA and Europe as Global Players in the Twenty-First Century," Au enpolitik, No.2, 1998, p.43.
Hanns Maull, Gerald Segal, Jusuf Wanandi (eds.), Europe and the Asia Pacific(London:Routledge, 1998), p.80.
同註 4，p.x. 歐洲學界對亞洲地緣政治的兩個概念是「太平洋亞洲」與「亞 太地區」(Asia Pacific)，本文係根據歐洲學者普遍採用「太平洋亞洲」的
於美國的勢力範圍，其雖在殖民主義時代插足過亞洲的安全事務，但 二次大戰後完全沒有置喙之餘地，因此無論是站在歷史因素、地緣政 治或戰略地位的角度，理論上歐洲國家不比美國，較缺少介入兩岸關 係的誘因(incentive)，當然談不上去支持北約軍事干預台海兩岸的衝 突。然而，若從另一個面向觀察，「安全顧慮」(security concerns)既 然是歐盟國家眼前最優先的議題，北約和歐盟涉入區域外事務的企圖 心又逐漸增強，那麼就維持全球區域安全與和平的立場而言，大西洋 兩岸必然會表達對兩岸情勢發展的關切，6當然也不能排除其在必要時 會採取適度干預措施的可能性。作者根據多年的研究經驗與心得，仍 願意大膽地假設歐盟國家不會坐視兩岸陷入一場大規模的軍事衝突。7 問題僅在於其會採取何種干預方式？介入的程度是深是淺？前述判斷 主要根據兩項事實：其一，歐盟 1995 年即制定「新亞洲戰略」(To-wards a new Asia Strategy)，1996 年又建立「亞歐高峰會議」(ASEM) 的對話機制，同時公布「『中』、歐關係長期政策」(Long-term Policy for China-Europe Relation)，去年再通過「與中國建立全面夥伴關 係」文件(Building a Comprehensive Partnership with China)。這 些動作顯示歐盟基於維護東亞地區龐大的經貿利益，很難任憑台海兩 岸關係日趨惡化；其二，1996 年 3 月 8 日歐盟曾針對中共軍事恫嚇台
用法，意指包括台海兩岸在內的接近太平洋周邊水域的國家，特別是東亞地 區。
"Leader: China engages," Financial Times, October 18, 1999.
作者做此假設主要是根據長期觀察歐盟與中共的政經關係發展，特別是今 年 9 月 8 日歐盟執委會針對檢討 1998 年 2 月至 2000 年 5 月這段期間歐盟 與中共建立長期夥伴關係之成果評估報告之後，更讓作者做出定論；請見" Report from the Commission to the Council and the European Parliament: on the Implementation of the Communication 'Building a Comprehensive Partnership with China," Brussels, 08.09.2000, COM(2000) 552 final.
灣而發表嚴正聲明，8大部份國家都以強烈口吻譴責北京政權干擾台灣 的民主選舉，而歐洲議會(European Parliament)近年來更先後通過四 項有關兩岸關係之決議文件，9充分傳達對兩岸情勢發展的重視。再 者，北約擴大扮演跨區性(out of area)維和角色及其新的戰略走向，難 免會讓人連想到歐盟國家是否會依循「科索沃(Kosovo)模式」支持北 約干預台海衝突？當然，若從歐盟與北約官方的態度來看，找不到任 何論據來回答這個假設性的問題，但是根據中共對北約攻擊南聯後的 強烈抨擊言論，北京倒是顯現出超乎尋常的憂慮；10進一步而言，中共 非但意識到北約有意在台灣或西藏塑造另一個「亞洲的科索沃」(Asian Kosovo)，11歐洲情勢的變化基本上也改變了其對國際安全議題的認知 (perception)，進而調整所謂「大國外交」的策略運用。 無論歐盟或北約今後會如何面對兩岸的情勢變化，實際上都難免 受限於若干難以掌握的主客觀變數。這些變數包括大西洋兩岸的戰略 認知與利益分歧、俄羅斯對北約戰略走向的牽制作用、聯合國安理會 的角色、列為歐洲強權之一的美國態度、中共所謂「大國外交」策略
"China/Military exercises off the Taiwan Coasts," CFSP Presidency Statement Brussels(08-03-1996), No.5514/96 (press 54).
包括 1993 年 5 月 28 日的「支持兩岸同時加入世貿組織決議案」、1996 年 2 月 15 日的「中共對台軍事演習 B4-0145/96 決議案」、1996 年 7 月 18 日 的「台灣在國際組織角色報告案」與 1999 年 2 月 9 日的「與中國建立廣泛 夥伴關係決議案」。
〈名為人權，實為霸權〉，《人民日報》，1999 年 5 月 14 日，版 7；" Special Report 7/9:Consequences of Kosovo – Views from East Asia," 〈http: //pdq.usia.gov/scripts/c…UBMIT ＝ View & CQRETURN ＝& CQPAGE=2〉；張祖謙，〈世紀末戰爭啟示錄：北約新戰略構想及其分 析〉，《中國評論》，第 18 期，1999 年 6 月，頁 8。
Willy Wo-lap Lam, "Self-Destructive Nationalism," South China Morning Post, May 19, 1999.
對西方強權的分化效應，乃至於「台灣問題國際化」的提升層級等， 都可能影響到歐盟介入的立場與程度，否則情勢演變成到美國單方面 去承擔維護台海安全之責，歐盟即未必有太多的著力點。「科索沃危 機」與「東帝汶(East Timor)事件」這兩個實際的案例，大致印證了這 個發展趨勢。
貳、聯合國維和角色的爭議
冷戰結束之初，歐洲安全情勢面臨幾項嚴重的問題：美國在歐洲 的角色與功能、歐盟一體化的外交與安全政策、巴爾幹半島衝突、地 中海周邊國家的潛在威脅、中亞地區的種族與邊界糾紛、俄羅斯的動 盪等不確定因素，基本上促成了北約修訂傳統的戰略觀點。就建構歐 洲集體安全體系的角度而言，北約東擴可謂拉長了「衝突預防」(con-flict preventation)和「危機處理」(crisis management)的戰線，最終 目標則是在「全方位防禦戰略」的原則下，對全球不穩定地區進行 「安全輸出」(export of security)。12去年 3 月 24 日北約未經聯合國 授權而對南聯動武，不論其是否為特殊個案，總不外乎提供了大西洋 聯盟解決區域衝突的一種新模式。 其實，美國早在冷戰結束時即顯露修訂北約傳統戰略綱領的意 圖，只不過當時的前蘇聯尚未解體，兩大集團的對峙局面也未完全消 失，直到 1995 年 12 月北約馬德里高峰會議上簽署「大西洋新綱領」 (A New Transatlantic Agenda)與 1996 年的柏林高峰會上決定組成 「聯合特遣部隊」(CJTF: Combined Join Task Force)，情勢才逐漸 明朗化。近年來，我們從若干現任或前任美國政府官員的言論，大致 能推測出白宮期望的北約戰略走向：現任國防部長柯恩(William S.Co-Robert Falony, "Is the continent's security more assured now?" Socialist Le Martin, March 13, 1999.
hen)於 1998 年西歐聯盟(WEU)召開的「大西洋論壇會議」(Transatlantic Forum)上曾經主張「北約決策必須更具有彈性」，13助理國務卿葛羅
斯曼(Marc Grossman)明示「北約必要時將針對區域周邊(broad range) 的威脅做出回應」，14前國務卿克里斯多福(W.Christopher)與前國防 部長裴利(W. Perry)也同樣認為「北約應擴大防禦大西洋兩岸在全球的 戰略利益」，15參議員魯格(R. Lugar)更明白指出「北約未來必須把波 斯灣與台灣海峽列為戰略目標區」，16卡特總統(J. Carter)時代的前國 家安全顧問布里辛斯基(Z. Brzezinski)對歐亞大陸地緣戰略的詮釋，更 隱喻北約的影響力遲早將延伸至亞太地區。17前述代表美國官方與學界 意見領袖的立場，雖然沒有明白指出北約必然會介入台海兩岸可能爆 發的軍事衝突，卻隱含了美國期許西歐盟邦能支持北約的這項新戰略 構思。去年美國國防大學(Defense National University)公布的「戰略 評估報告」(Strategic Acessment)更直言不諱地指出，一旦中共意圖
William C. Cohen, "Remarks at the Transatlantic Forum of the West European Union," June 30, 1998, USIS (ed.), U.S. Information and Texts, No.30, July 30, 1998, pp.25-27.
"The NATO's Role In the Next Millennium: Constant and Emerging Goals," March 16, 1999；〈http://pdq.usia.gov/scripts/c…UBMIT=View& CQRETURN=&CQPAGE=1〉.
Warren Christopher/William Perry, "NATO's True Mission," New York Times, October 21, 1997.
此為魯格參加 1997 年 11 月華府舉行「德、美圓桌論壇會議」中的論點，請 見 Senator Richard Lugar's Ausfuhrungen vor dem Deutsch-Amerikanischen NATO-Roundtable der Konrad-Adenauer-Stiftung in Washington, D.C., 5-7, November 1997.
Zbigniew Brzezinski, The Grand Chessboard: American Primary and its Geostrategic Imperatives(New York: Basic Books, 1997), Chapter VII – Conclsion.
稱霸亞洲，美國即有採取新圍堵政策之必要。18
如果根據布里辛斯基在「大棋盤」(The Grand Chessboard)一書 對歐亞大陸新政治版圖的詮釋，法、德、俄、中共、印度等地緣戰略 玩家(player)果真會扮演關鍵性角色，19那麼北約的新戰略觀點理論上
就會衝擊到後冷戰時期強權間的多邊互動關係，事實的演變多少也印 證了此一發展趨勢。1991 年迄今，美國主導北約採取一系列淡化軍事 色彩的措施，其中包括 1991 年 12 月成立「北大西洋合作理事會」 (North-Atlantic Cooperation Council)、1994 年 1 月建構「和平夥伴 關係」(Partnership for Peace)及 1997 年 5 月與俄羅斯簽署雙邊「基 礎文件」(The Funding Act)並成立「歐洲大西洋夥伴理事會」(Euro-Atlantic Partnership Council)，就具有降低俄羅斯敵意、防範出現 「大棋盤」書中所謂的「新型霸權」(Hegemony of a New Type)，
20進而紓緩西歐盟邦疑慮全球可能重現新軍事聯盟之政治意涵。至於美 國未來是否會藉著北約這個全球碩果僅存的多邊軍事聯盟，進一步邁 向跨世紀的全球戰略目標，仍不乏若干難以掌握的變數，但關鍵取決 於歐盟國家的態度。儘管去年 3 月間歐盟國家首次無異議地支持北約對 南聯動武，大西洋兩岸對「共同利益」、「共同防禦」與「共同風 險」的看法，也比過去更趨於一致，但雙邊對北約邁向全球化的議 題，迄今仍處於冗長的辯論中。戰略觀點分歧與利益認知的差距，導 致西歐盟邦沒有正面回應美國的主張，其中聯合國安理會的角色與俄 羅斯的態度，21更是歐盟國家躑躅不前的主因。
"Strategic Assessment 1999: Priorities for a Turbulent World,"〈http:/ /www.ndu.edu/inss/sa99/sa99cont.html〉.
同註 17，Chapter II – The Eurasian Chessboard. 同註 17，Chapter I – Hegemony of a New Type.
Karl-Heinz Kamp, "Das neue Strategische Konzept der NATO," Aus Politik und Zeitgeschichte, No.11, 1999, pp.19-25.
我們先就聯合國安理會的角色來探究歐盟國家的態度。1998 年科 索沃危機爆發之初，北約「政策協調小組」(Policy Coordination Group) 就曾經針對「防禦計畫與行動組」(Defense Planning and Operations) 提出的新戰略觀點進行內部辯論，當時爭執的焦點在於北約今後執行 維和任務、建構和平機制或進行跨區性軍事行動時，是否需要聯合國 安理會或歐安組織(OSCE)的授權？西歐盟邦之中，法國根據聯合國憲 章第五條規定，最堅持這方面的立場，相對以美國為首的其他成員 國，則以中共與俄羅斯動輒在聯合國安理會採取杯葛的經驗，22不認為 北約跨世紀的對外軍事行動應該受到限制，特別是面對俄羅斯內部情 勢的不穩定與中共急於提升為全球性強權的企圖心，更讓西歐盟邦普 遍懷疑聯合國安理會(或歐安組織)能夠提升對全球區域危機處理的效 率，尤其聯合國憲章第五條儘管確立「不干預他國內政」的原則，但 對如何解決衝突區內的重要議題(例如內戰、獨立運動或種族滅絕等)， 卻無明確規範，23因此站在人權保障與人道救援的立場，也不能說北約 係師出無名。毋庸置疑，北約內部的爭議不代表西歐盟邦就完全排斥 聯合國所扮演的維和角色與功能，大部份的成員國只是針對聯合國對 北約進行跨區性軍事行動的授權範圍，乃至如何界定區域衝突的性 質，仍有不同意見。前者所謂的「聯合國授權範圍」，涉及北約部隊 在衝突區的維和任務或必須肩負戰鬥任務；後者對「衝突性質」的界 定則關係到北約成員國對「共同利益」的價值判斷。整體而論，我們 若僅從大西洋兩岸的戰略認知差距，確實很難蠡測北約今後會如何面 對傳統防區外的衝突，但從其軍事介入科索沃危機的事件來看，北約 未來進行跨區性維和行動時，雖然不會排斥聯合國安理會或歐安組織 西歐盟邦多數認為聯合國安理會於 1991 達成對伊拉克的動武決議，以及 1992 年授權北約派駐波士尼亞和平部隊，係俄羅斯與中共向現實妥協，純 屬例外。同註 21，頁 21. 同註 21，頁 22.
的授權，但卻未必將其視為「必要條件」；換言之，現階段的北約成 員國對該項問題的態度是「求同存異」，暫時保留北約對外動武無須 聯合國同意之權利。24 再者，目前北約盟邦對跨世紀威脅區域安全的議題(例如防範國際 恐怖主義或禁止大規模殺傷性武器之擴散)雖有共識，卻未必都同意美 國對北約擴大處理非軍事性安全問題的要求，即便是傳統被列為「歐 洲支柱」(European pillars)的法、德、英三國，看法也不一致。法國 反對增加國防預算，較不支持北約承擔過多任務；德國對北約全球化 角色的態度趨於保守，但不反對北約在危機處理及執行維和任務的前 提下，擴大解釋「集體防禦」(collective self-defense)的內涵；至於 美、英兩國長期以來就主張北約應捍衛全球的戰略利益，25因此其戰略
觀點傾向把「跨區任務」(out of area)與「跨區利益」(out of interests) 相結合。此種發展趨勢反映出北約的兩種困境：其一，美國所界定的 「共同利益」，未必符合歐洲盟邦的想法；其二，大西洋兩岸對共同 利益的認知若難以形成共識，北約應何去何從？進一步而言，歐洲國 家普遍擔心北約成為美國推行全球戰略的工具，風險卻須由所有成員 國共同承擔，26更明白地說，歐洲盟邦並不希望北約成為「世界警察」 (global policeman)。1999 年 4 月間北約公布的新戰略觀點，全文中就 充滿了模稜兩可的措辭﹐顯見現階段北約因應全球區域衝突的做法， 僅止於針對個案採取「預防外交」(preventive diplomacy)與「預防衝 突」的措施，只不過可以預期的是，北約今後思考擴大扮演國際維和 1998 年德國朝野曾針對此議題進行激烈爭辯，國防部長 Rudolf Scharping 代表支持的一方，前外長 Klaus Kinkel 則代表反對一方；請見註 3，頁 45. 同註 15。 法國外長 Hubert Vedrine 曾明確表示反對北約對全球利益做過度的彈性解 釋；請見 "Follow U.S.Strategy, Albright Urges NATO," in International Herald Tribune, December 9, 1998.
任務時，恐不再只限於維護成員國的領土安全。
參、俄羅斯的牽制作用
盟洲盟邦對北約全球化戰略走向的第二個顧忌則是難以掌握俄羅 斯內部情勢之變化，尤其北約如果涉入傳統防區外的衝突，迫使莫斯 科與巴爾幹地區相關國家組成「泛斯拉夫聯盟」(Pan-Slav Confeder-ation)，甚至與中共，或美國眼中的「流氓國家」(rogue states；例如 伊朗、古巴、北韓、伊拉克、利比亞或最近被認定的蘇丹)結成某種形 式的軍事聯盟，27將導致歐洲安全情勢的發展更趨複雜。去年 8 月下 旬，俄羅斯與中共、吉爾吉斯(Kyrgyzstan)、塔吉克、哈薩克等組成一 個鬆散的「反北約聯盟」(anti-NATO alliance)，28俄羅斯海軍發言人 Igor Dygalo 繼而於同年 9 月下旬對外宣稱兩艘隸屬太平洋艦隊的驅逐 艦 Burny 號與飛彈巡洋艦 Varyang 號將與中共東海艦隊舉行聯合軍事 演習，29這種後續動作無異於是對北約國家傳遞警訊。歐洲安全情勢的 發展經驗顯示，莫斯科的動向往往居中關鍵，30冷戰結束後巴爾幹半島 的情勢混亂，就與俄羅斯的影響力下降有關。近幾年來西方學界基於 俄羅斯內部情勢的不穩，曾倡議北約東擴時或考慮「花車遊行效應」Sergei Repko, "We'll Never Be Allies," The Current Digest of the Post-Soviet Press, Vol.48, No.30, August 21, 1996, pp.21-22.
Ben Aris/David Rennie, "Yeltsin presses for anti-NATO alliance with the Chinese," Electronic Telegraph, August 26, 1999.
"Russians in joint exercises," in South China Morning Post, September 29, 1999.
請見 Thomas Christensen/Jack Snyder, "Chain Gangs and Passed Bucks: Predicting Alliance Patterns in Multipolarity," International Organization, Vol. 44, No.2, 1990, pp.137-168；Jack Snyder, "Averting Anarchy in the New Europe," International Security, Vol.14, No.4, 1990, pp.5-41.
(bandwagoning)31或對俄羅斯採取「逼退」(hide)的策略，32目的正是 為降低北約擴大防區的風險。就當前的情勢演變來看，前述兩種建議 在短期內似無可行的空間；一方面，莫斯科不安的政經情勢根本不符 合加盟北約的要件；另一方面，北約若因此逼退俄羅斯而升高軍事對 峙的局面，不僅無助於西方確保在東歐既得之戰略利益，也未必會因 此改變俄羅斯放棄建立「緩衝區」(buffer zone)的傳統戰略；換言之， 北約陷入的是「胡蘿蔔」與「棍棒」策略的兩難抉擇困境。葉爾欽總 統(B. Yeltsin)去年 8 月間前往比什克(Bishkek；吉爾吉斯首府)與江澤 民會晤時的第一句話：「我已經做好戰爭準備，特別是針對西方國 家」(I am ready for battle, especially with Westerners)，33正反映
出歐盟國家的憂慮處境。 筆者基於前文的假設，認為北約未來的東擴將會採取循序漸進的 原則，逐步去試探俄羅斯可能接受的底線，至於去年春北約盟國無視 莫斯科的警告而決議對南聯動武，實屬歐洲主客觀情勢演變下的一個 特例。進一步加以詮釋，可謂北約內部事前已經過審慎的沙盤推演， 認定俄羅斯不會有軍事反擊動作，尤其北約內部出現東擴倡議之後， 北約根據莫斯科僅出言威脅卻始終無任何具體的報復措施，確定莫斯 科只是雷聲大雨點兒小。34事實上，前蘇聯早於 1982 年也曾針對西班 「花車遊行效應」係指北約應考慮讓受到安全威脅的國家先行加盟，最終亦 不排除讓俄羅斯成為北約成員；請見 Randall L. Schweller, Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In," International Security, Vol.19, No.1, 1994, pp.72-107.
「退縮策略」係孤立俄羅斯；請見 Bruce Russet/Allan Stam, Russia, NATO and the Future of U.S-Chinese Realations,〈http://fas.org/main/nato/ceern/ nato-final_vs.htm〉.
同註 28。
近年來莫斯科的領導階層，曾多次對北約東擴問題提出警告，在此僅舉兩個 例子；請見 David A.V. Fischer/Willaim C.Potter, "NATO Expansion: The
牙加入北約而威脅動武，最後也是無聲無息。35再從西方建構歐洲和平 與安全環境的角度而言，巴爾幹衝突已嚴重影響到西歐盟邦的內部安 定(例如難民潮問題)，當政治談判無法促成交戰雙方達成停戰協議時， 歐盟支持北約動武即成為迫於現實的抉擇方案。歐盟與北約國家面對 科索沃衝突與東帝汶危機的處理，前後出現兩種截然不同的態度，36就 多與地緣政治與現實利益的思考有關。歐盟以「人權重於主權」的宣 示支持北約對南聯動武，只因為塞爾維亞係西方建構歐洲新秩序的一 個阻力，同時對穩定巴爾幹半島情勢還具有嚇阻作用，但歐盟對北約 是否派遣維和部隊至東帝汶卻遲不表態，美國甚至主張交付聯合國安 理去決定，則基於印尼是東協成員及美國的盟邦，形成「主權高於人 權」的雙重標準。若從此一角度推論，歐盟支持北約對南聯動武是遵 循既定的戰略目標，而坐視印尼對東帝汶人民的屠殺，則是缺乏明確 的戰略目標。因此，硬把科索沃或東帝汶模式套用在台海兩岸關係， 邏輯上未必說得通；換言之，我們還要把強權間的戰略安全利益、地 緣政治的急迫性或因應對策的可行性等因素列入考慮。當初俄羅斯之 所以堅決反對北約介入科索沃問題，主要為思考防範提升「車臣問題 國際化」的層級、緩和阿爾巴尼亞民族分裂的情緒、保障在巴爾幹半
March of Folly," Moscow News, No.14, 1996, p.5；Alexei K. Pushkov, "Don't Isolate Us: A Russian View of NATO Expansion," The National Interest, No.47, 1997, pp.58-62.
蘇聯外長葛羅米柯(Andrei Gromyko)儘管曾揚言將以核武對準馬德里，卻 無法阻止北約接納西班牙為新成員；"NATO in the 1990s: Moving from Theory to Action," Strategic Forum, No.12, November 1994, p.2. 歐盟對東帝汶的危機處理方式，目前僅止於尋求政治協商；請見"East Timor: EU Heads of Mission Troika Visit/Conclusion," 27-30 June 1998,〈http:/ / ue.eu.int/Newsroom/Loa… 102&DID=54942&GRP=1265&LANG=1〉； Stefan Ulrich, "Osttimor ist nicht Kosovo," Süddeutsche Zeitung, September 10, 1999.
島的既得利益等變數。37站在歐盟與北約國家維護歐洲安全的立場，他 們可以針對俄羅斯的安全顧慮採取若干補償性的措施，其中包括對莫 斯科保證不支持車臣獨立、不在前蘇聯地區部署兵力或加強對俄羅斯 的經援等，但未必會對中共可能進行一場「反台獨戰爭」而採取相同 的預防性措施，尤其北京政權同樣面對內部民族分裂的態勢，歐盟更 多次體驗到中共反對「台灣問題國際化」與「主權國家內政不容外力 干預」的政治壓力，因此不論其未來如何介入兩岸關係，期間的變數 顯然較「科索沃」或「東帝汶」問題複雜得多。 就十年來歐盟與中共在人權問題的交手經驗顯示，歐盟國家能夠 透過對俄羅斯的政治承諾與經濟援助，達到北約東擴之目的，對北京 政權除了重申對台灣的「新三不政策」(不支持台獨、不支持一中一 台、不支持台灣加入主權國家組成之國際組織)與暗示中共對台動武的 嚴重後果外，可以使上力的地方其實並不多；換言之，歐盟面對兩岸 可能爆發的軍事衝突，無論是採取敦促兩岸進行政治對話、派遣政治 觀察團、考慮經濟制裁措施或警告中共將修訂「一個中國」政策等等 回應方式，軍事干預都會是最後考慮的一條途徑。筆者秉持此一看 法，主要係根據 1996 年歐盟回應中共武力恫嚇台灣時僅使用了「深感 遺憾」(deeply regret)四個字，38以及 1997 年 7 月 20 日面對「特殊兩 國論」引起的兩岸軍事緊張關係，歐盟僅強調兩岸「藉建設性對話且 和平解決台灣問題的必要性」39(necessity of resolving the question
of Taiwan peacefully through constructive dialogue)等兩個現實案 吳東野，〈『科索夫』會成為『第二個波士尼亞』? 〉，《新聞深度分析簡 訊》，第 56 期，1998 年 9 月 23 日，頁 5。
"Declaration by the Presidency on Behalf of the European Union on China's Military Exercises off the Taiwan Coasts,"〈http://ue.eu.int/ Newsroom/Loa…D=73&DID=43184&GRP=336&LANG=1〉
“CFSP Presidency Statement, Brussels(20-07-1999)," No.10256/99 (Press 232) of EU.
例，認為歐盟迄今不曾考慮過以軍事介入手段來維持台海和平，更何 況北約攻擊南聯之後英國為改善與中共的政治關係，布萊爾首相曾當 著錢其琛的面前保證「不支持北約進行跨區性的軍事干預行動」。 俄羅斯在北約戰略天平上的份量逐漸減輕，並不代表莫斯科沒有 牽制北約擴大防區的戰略部署，例如其若與白俄或中共等核武強權建 立某種程度的戰略合作關係，就會對北約的新戰略產生偏移效果。就 地緣政治的角度分析，歐盟國家當然比較在意俄羅斯的阻力，而美國 基於亞太地區的戰略利益，則較看重如何防範中共在下一世紀初對西 方(或全球)的安全威脅。40大西洋兩岸對中共爭取全球霸權的潛在威 脅，認知差距不大，只不過在戰略回應的優先順序上有別。四年前中 共試射「東風 31 型」導彈時，英國媒體就提出「歐洲可能成為攻擊目 標」的警訊，41可惜此一中肯的警告，未列入歐盟對外政策之討論議 程。嚴格來說，無論是中共被美國列為防範中的「新型霸權」，或歐 盟國家視俄羅斯為穩定巴爾幹半島情勢之所繫，就大西洋兩岸的全球 戰略目標而言，其實並無矛盾之處，但因為北約已成為美國遂行跨世 紀戰略目標的支柱，因此「中」、俄雙邊的軍事結盟走向，自然成為 美、歐所關注的議題。理論上，西方甚囂塵上的「中國威脅論」，不 會讓美國坐視「中」、俄聯手，歐盟更不會期望歐洲安全事務增添中 共的變數。若謂歐盟國家普遍支持美國的全球盟主地位，那麼莫斯科 與北京關係的親或疏，都不致於影響北約對俄羅斯的戰略圍堵。去年 4 月下旬北約 50 周年高峰會議期間，美國促成五個獨立國協(CIS)成員國
Bruce Russet/Allan Stam, op. cit., "Dangers in the Future Security Environment," Michael Pilisbury, China Debates the Future Security Environment (Institute for National Strategic Studies: NDU Press, Jan. 2000).
Graham Hutchings, "China tests mobile missile that can target Europe," in The Electronic Telegraph, June 1, 1995.
在「大西洋兩岸夥伴理事會」(Euro-Atlantic Partnership Council)的 架 構 下 組 成 所 謂 的 「GUUAM 區 域 聯 盟 」(Georgia、Ukraine、 Uzbekistan、Azerbaijan、Moldova)，42表面上是為增進北約和中亞地 區的經濟與安全合作關係，實則為進一步削弱俄羅斯的影響力。未來 GUUAM 組織如果轉變成一個制衡俄羅斯的新軍事聯盟，或短期內這 些國家很快可以成為北約的新成員，莫斯科的戰略空間即會再度受到 壓縮，相對也會提升俄羅斯運用北京這一張最後王牌的機會，藉以嚇 阻北約擴大全球戰略。 就當前全球的戰略發展態勢觀察，俄、「中」之間其實尚不具備 組成軍事聯盟的條件，其因除了筆者前文提到歐盟對莫斯科的各項承 諾外，莫斯科與北京發展經濟現代化的過程中尤須仰賴西方的科技和 經援，43兩者輕易走向軍事結盟並不符合現實利益，何況中共不斷推動 後冷戰時期多極化的國際格局，根本上也反對軍事結盟。44布里辛斯基 所繪製的戰略大棋盤，就不認為北京會選擇動盪而貧窮的俄羅斯為軍 事結盟對象，中共也不可能因此強化經濟和地緣政治的前景，他甚至 暗喻莫斯科此舉無異於向北京屈服。45不過站在歐盟國家的立場來看， 短期內北約若無法說服莫斯科接受東擴的現實需求，而俄羅斯與中共 又不斷展現聯手制衡北約勢力擴張的姿態，那麼即使歐盟有意介入兩 岸關係，也必然因為此一制約因素而難以產生實質的效果。 事實上，前述歐盟國家所關注的議題並非空穴來風。近幾年來，
"NATO'S 'NEW DOCTRINE' INVITES QUESTIONS IN EUROPE, DRAWS FIRE ELSEWHERE" April 28, 1999,〈http://www.usia.gov/ admin/005/wwwh9a28.html〉.
William Pfaff, "Russia's Near Future Will Depend on Western Connections," International Herald Tribune, November 11, 1999, p.8. 請見唐家璇在 1998 年 9 月 23 日第五十三屆聯合國大會發言之全文。 同註 17，Chapter VI – The Far Eastern Anchor.
歐盟國家眼見俄羅斯與中共大幅改善雙邊關係，稍早從北京傳出向莫 斯科購買 72 架「蘇愷 27 型」(Sukhoi-27)先進戰機的訊息，46最近雙 方又達成兩艘「颱風級」核子動力潛艇與「蘇愷 30 型」(SU-30)戰機 的交易，47站在維護西歐戰略利益的角度，只要俄羅斯不會感受到其在 歐洲戰略光譜上已日趨「邊緣化」(marginalize)，「中」、俄戰略合 作的空間即不會擴大；反之，根據歐盟國家潛意識的認知，俄羅斯與 中共固然有過長時間的軍事對立，但莫斯科傳統的戰略部署從來不願 陷入腹背受敵的局面，48不可能同時與西方和中共樹敵，除非俄羅斯的 戰略地位被北約逼至死角，俄羅斯應不致於與中共擴大當前所謂「建 設性戰略夥伴關係」的範疇。兩年前，美國學界有人倡議把俄羅斯納 入北約，短期目的固為防堵中共竊取歐洲的先進國防科技與遏止中共 急速竄升中的軍事力量，長期來看則為防範中共與俄羅斯進行軍事結 盟，尤其歐盟與北約擴大整合的機制，更可以逐步把中共也納入國際 政經體系，化解強權間一場可能爆發的軍事衝突。49作者根據前文的分 析，認為儘管美國仍不斷試圖壓縮俄羅斯的戰略生存空間，但歐盟卻 不會坐視莫斯科因此對外尋求新的軍事戰略夥伴。對歐盟國家而言， 「中」、俄雙邊目前進行的軍事合作，象徵性意義應大於實際可能造 成的安全威脅；換言之，只要莫斯科與北京沒有邁向具體的雙邊或多
"China to buy 72 Advanced Fighter Planes from Russia," New York Times, February 7, 1996, p.A3(N), A3(L).
"Russia to tell Advanced Jet Fighter in $15 Billion Deal," South China Morning Post, August 30,1999；"Mainland preparing to buy SU-30 fighters, says Russia," South China Morning Post, August 26, 1999； 《星島日報》，1999 年 9 月 1 日〈http://www.singtao.com/specd3/sd3i0101. html〉.
Frank Ching, "Sino-Russian Pact A good Sign," Far Eastern Economic Review, Vol.159, No.21, 1996, p.40(1).
邊防禦聯盟，北約或歐盟介入台海兩岸關係時所受到的外力牽制會小 得多。 如果我們就俄羅斯這個變數來論歐洲情勢變化對兩岸關係的意義 及影響，大致可以歸納出它的正面意義與負面效果。美國主導的北約 新戰略部署若想發揮預期效果，首重的當然是與歐盟國家共同設法排 除俄羅斯這項干擾因素。冷戰結束迄今，大西洋兩岸其實已經試圖透 過與俄羅斯建立各層面的互動機制，來紓緩這方面的壓力。因此，就 正面的意義而言，假設北約未來能夠進一步削弱俄羅斯對東歐與中亞 地區的影響力，成功地說服莫斯科接受西方的戰略布局，甚至逐步接 納俄羅斯成為國際政經體系的重要成員，聯合國安理會(或歐安組織)的 維和角色與功能，就可能逐漸為北約所取代，逐漸降低中共運用「俄 羅斯牌」來牽制西方的效果，理論上也有助於提升歐盟支持北約在聯 合國架構外來解決區域衝突的意願，「台灣問題國際化」的層級會因 此進一步提升。歐盟與北約國家對兩岸衝突的積極態度，也可能造成 負面的效應，這一點從北約誤炸中共駐南聯使館的後續發展，可以獲 得印證。(後文再討論)換言之，北京政權若乘勢擴大煽動內部的民族主 義情緒，加深對西方(尤指美國)的敵視，不只「中」、美間隨時可能爆 發軍事衝突，50中共與歐盟關係也可能重回到 1989 年「六四事件」時 的起點。果真如此，台灣就可能因為西方國家與中共間的危機，而從 大國獲取相對較多的安全承諾，51但台海兩岸關係也會因為國際多邊勢 力的介入而更趨於複雜，台灣所須承擔的風險與代價也相對增高。 當然，前文所提俄羅斯因素對歐盟介入兩岸關係的影響，只是一 項假設，從北約公布的新戰略觀點還看不出任何具體的輪廓，但最起
Henry Kissinger, "Storm Clouds Gathering," Washington Post, September 7, 1999, p.A19.
江憶恩(Alastair Johnston)，〈弱國怎樣面對強國〉，《美國月刊》，第 4 卷第 5 期，1989 年 9 月，頁 86-93。
碼歐盟國家至今未明示北約未來是否會繞過聯合國安理會的決議程 序，逕自對外採取軍事行動。已卸任的北約秘書長索拉納(Javier Sol-ana；現任歐盟對外高級代表，亦即一般通稱的歐盟外交部長)與部份歐 洲盟邦政府首長曾公開表示北約不會以「世界警察」自居，但這些言 談當中又隱喻透露出北約 21 世紀的戰略走向仍不會超脫美國單極主導 的模式。細心解讀索拉納的論點，可以將俄羅斯對兩岸關係的間接影 響總結成兩項論點：其一，今後只要歐洲安全事務離不開美國的防衛 承諾，北約就必然成為中共眼中所謂的「霸權工具」，其與俄羅斯的 曖昧關係難免影響北約盟國對台海兩岸情勢之判斷，尤其中共會把俄 羅斯這個變數牽引至亞太區域衝突之中，徒增西方國家間的戰略利益 矛盾；其二，北約今後只要不排除介入全球區域衝突，或僅以個案處 理(case by case)的方式適度扮演跨區性維和任務，聯合國功能之強或 弱就會直接影響到歐洲介入台海兩岸衝突的程度，但無論如何，歐盟 與北約勢必無法迴避兩岸衝突的議題。
肆、歐盟與中共關係的變數
探究歐洲情勢對兩岸關係的影響，除了不能排除中共的阻力外， 歐盟共同外交與安全政策的進程也是觀察的變數。冷戰結束之後，歐 盟國家歷經巴爾幹情勢變遷的考驗，基本上已印證了歐盟若無北約的 助力，尚不可能單方面去解決區域衝突。去年 6 月間科隆(Cologne)舉 行的高峰會議，西歐聯盟(West European Union)雖正式被納入歐盟的 機制，相關之軍事決策權也移交至歐盟部長理事會(Council of Ministers) 之手，但在可預見的未來，歐盟的軍事力量絕無可能取代北約，因此 西歐聯盟對外用兵的機會可謂微乎其微。然而，鑒於歐盟已有十二個 成員國(不包括愛爾蘭、芬蘭、奧地利三國)屬於北約盟邦，歐盟整體的 立場或可牽制北約的戰略走向。根據近年來歐盟對兩岸緊張關係的回 應態度，我們大致可以歸納出其未來介入兩岸衝突的幾種方式：其 一，維持現有的做法，發布聲明傳達反對中共動武的立場，此舉實質上能否遏制北京的霸權作風，似不無疑問；其二，歐盟國家不扮演兩 岸間的調停角色，但支持美國進行某種程度的危機處理；其三，建議 採取「東帝汶模式」，將兩岸衝突交付聯合國安理會裁決；其四，遵 循「科索沃模式」，支持北約繞過安理會而出兵維持台海安全秩序； 其五，歐盟的少數成員國支持美國採取 1998 年「沙漠之狐行動」(Des-sert Fox)的模式，武力嚇阻中共犯台；最後一項則是，美國無視歐盟 的立場而單方面介入台海衝突。根據以往的案例研判，前述第一項與 第二項假設的機率最高，也不乏案例可循，第三項則因中共在聯合國 的強勢地位，歐盟若維持這種態度無異於把台灣拱手讓予中共，且必 然遭到美國的抵制，第四項與第五項假設因涉及中共與歐盟的互動關 係，除非中共武力犯台擴大成一場無限戰爭並嚴重影響到東亞地區的 穩定，否則依照經驗與舊例來推斷，可能性較低，第六項假設則完全 視美國的關鍵態度。 歐盟無論採取前述那一種回應方式，都必然面臨到中共的強大阻 力。近十年來，歐盟從與中共的互動經驗中已充分體驗到北京政權對 維護國家主權與領土完整的堅持。當中共感受到來自外在的壓力愈趨 強烈時，對外政策就可能不自覺地走向衝突邊緣，南中國海問題及兩 岸情勢的演變，讓絕大部份的歐盟國家不敢低估北京政權不惜一戰的 決心。52當然，歐盟國家也清楚地認知到，一旦南中國海地區或台海間 爆發戰事，中共不可能接受歐盟扮演任何形式的調停角色。儘管如 此，歐盟依然認為中共如果對台動武，將是對國際社會一項嚴重的挑 釁行為；53換言之，台灣從威權體制過渡至民主政治的一段過程，已深 受歐盟國家的肯定與讚揚，很難接受中共以武力併吞台灣的做法。問
Richard L. Grant, The European Union and China: A European Strategy for the Twenty-First Century (London: The Royal Institute of International Affairs, 1995), p.2.
題在於，歐盟國家面對兩岸緊張關係，是否會從「坐而言」的政策宣 示轉變為「起而行」的實質干預？首先我們先比較近年來歐洲議會與 歐盟高峰會(European Council)不同的回應態度：1994 年迄今，議會 總計通過了 14 項涉及對中共關係之決議案(1999:1；1998:2；1997:3； 1996:7；1994:1)，其中較值的一提的是，議會呼籲歐盟 15 國政府應對 中共採行謹慎而一致的禁運政策，並對中共維持嚴格的軍售政策，它 具體地反映出歐盟國家對中共不當使用武力威脅的憂慮。其次，議會 在六年內四度達成有關台海兩岸關係之決議案，54其中的兩項可以做為 本文分析之案例：一是 1996 年 2 月 15 日的 B4-0145/96 號決議案， 當時議會以相當嚴厲的措詞譴責中共對台軍事恫嚇，相對於歐盟高峰 會議僅用「深感遺憾」(deeply regret)的官樣文章闡述反對立場，顯示 歐盟決策機構依然忌諱中共的報復；二是議會先後針對 1995 年執委會 提出「與中國建立廣泛夥伴關係」草案55與去年 2 月 9 日執委會正式 通過「與中國建立全面夥伴關係」決議案的回應，嚴肅地表達對台海 情勢的關心；換言之，議會支持台灣係基於民主、自由、與人權的價 值判斷，這也就是其為何呼籲執委會應該擬訂一套解決「台灣問題」 的長期方案，同時還要求此一長期方案必須在尊重國際法與自決原則 下達成之。56整體而論，歐盟高峰會除了在 1996 年與 1999 年兩度針 其餘兩次決議案是 1993 年 5 月 28 日通過「支持兩岸同時加入世貿組織」與 1996 年 7 月 18 日通過「台灣在國際組織角色的報告案」，敦促國際社會支 持我國加入國際組織。 內容有四項重點： 認知北京與台北聲稱兩岸終將統一，但也憂慮當前兩岸 情勢易於產生衝突； 敦促中共與台灣發展和平關係並維持區域穩定，呼籲 中共公開承諾任何情況下皆不應訴諸武力； 呼籲歐盟高峰會對中共施壓， 以讓北京認知到台灣需要國際組織的代表性，以利於人權、勞工、經濟事 務、環境或發展合作領域的貢獻； 要求執委會根據議會決議在台北設立代 表處。"Resolution on the Commission Communication on a long term policy for China-Europe relations" (COM(95)0279-C4-0288/95).
對台海緊張關係表達「不痛不癢」的宣示性立場外，迄今未見其有任 何具體的因應對策，反倒是歐洲議會對台灣表達極度之關切與同情。 理論上，歐洲議會並非歐盟的最高決策機構，向來也不受中共政治壓 力的牽制，其所通過的決議文件代表的是歐洲民意，與歐盟各國政府 著重於國家利益的考量，實質上的效果是有些差異。當然，就歐盟統 合的歷史過程來看，確實不乏民意匯集後即轉變成政策的例子，問題 只在於歐盟執委會(European Commission)與高峰會對兩岸的態度至今 仍堅守「政經分離」的原則，根本不曾思考建立一套因應區域外危機 處理的機制，遑論把議會對兩岸問題的建議案列入討論議程。其實我 們若根據高峰會、執委會與議會三者間的共同決策程序(Co-Decision Procedure)來看，歐盟目前面對兩岸間的緊張關係尚維持保守的回應態 度，未來兩岸一旦爆發軍事衝突，歐盟即使有心介入也難免緩不濟 急。 當前歐盟對兩岸關係呈現出不介入的態勢，主要受制於中共的政 治壓力與經濟誘因。儘管如此，中共亦不曾放鬆監視歐盟的對台政策 走向，尤其冷戰結束之後，北京面對西方國家的人權壓力，更讓其深 切體認到推動「大國外交」的重要性與急迫性。近幾年來，我們若從 北京對歐盟國家的外交攻勢來看，確實發揮了分化大西洋兩岸關係的 效應，僅就聯合國人權委員會上提案譴責中共人權記錄這一項議題， 重要論點為： 對台海兩岸廣泛而頻繁的互動發展表示關切，同時期望兩岸 能化解緊張情勢並加強各層面間的合作； 歡迎辜振甫先生與江澤民會晤， 同時主張台灣應維持現行之政府(政治體系)、軍隊與民主體制，並完全參與 決定中華民族的命運； 支持兩岸間和平解決爭端，並呼籲歐盟峰會及執委 會共同促使達成此一目標； 期望能找出解決「台灣問題」的長期方案，方 案並應在尊重國際法與自決的原則下達成之； 支持「一個中國」原則，但 不同文化的發展應同時適用於西藏與台灣。"Resolution on the communication from the commission – Building a Comprehensive Partnership with China" (COM(98)0181-C4-0248/98)
歐盟轉變立場就與北京的遊說和施壓有關。北約誤襲中共使館事件的 突發狀況，基本上對中共分化西方關係的統戰策略造成嚴重衝擊，北 京為此一度表示將斷絕與所有北約成員國的外交關係。57再就中共近一 年以來發動的一波波反西方文宣來看，北京似乎已不再排除歐盟國家 必要時會扮演兩岸衝突的調停角色。其對西方的抨擊言論，幾乎千篇 一律地使用「以美國為首的北約集團」等用語，更不難看出中共所謂 的「大國外交」策略已陷入兩難的困境，它一方面要煽動內部的反北 約情緒，另一方面為避免同時得罪歐盟幾個大國，又必須把北約成員 國做區隔。去年 6 月與 7 月間中共媒體抨擊「八國集團」(G-8)所協議 的科索沃和平方案時，就以「美國的鷹犬(hawk)」和「野蠻統治的國 家」來稱呼英國，58相對於法國等其他北約成員國卻隻字不提，十足顯 示中共面對西方國家的戰略構思，依然未超脫「拉攏次要敵人，打擊 主要敵人(美國)」與「擴大爭取面，縮小打擊面」的思考邏輯。眼前一 個現實的例證可以詮釋中共慣用的「兩手策略」：同年 6 月之前北京 還大肆發動輿論抨擊布萊爾(T. Blair)政府，卻於 6 月之後逐漸恢復與 英國的雙邊政治互動；59這段期間中共一方面對歐盟駐北京外交人員放 話，聲稱除了美、英兩國外，北京不會斷絕與其他北約成員國的雙邊 經貿關係，同時還嚴重警告英國不得允許「法輪功」創始人李洪志入 境；另一方面它卻又暗示駐北京的英國商人，對布萊爾政府傳達「必 須謀求補救(雙邊關係)的辦法(something has to be done)」。60中共
David Wastell, Andrew Gilligan & Tom Baldwin, "NATO defies China's bomb fury," Electronic Telegraph, May 9, 1999.
王振華，〈科索沃危機中的布萊爾緣何表現"亢奮" 〉，《瞭望新聞周刊》， 第 29 期，1999 年 7 月，頁 56。
去年 6 月中旬英國貿工大臣 Stephen Byers 訪問北京，成為北約停止對南聯 攻擊後的第一位前往訪問之內閣成員。
David Rennie, "Blair's hard line on Kosovo causes rift with China," Electronic Telegraph, June 7, 1999.
此種「找台階下」的例子其實不勝枚舉，而歐盟大國站在「戰術」(tac-tics)運用的角度，往往也樂於配合。錢其琛去年 6 月 13 日訪問倫敦， 布萊爾首相就刻意放低身段，表明英國「無意干預他國事務，北約也 無權干涉其他地區的事務，科索沃問題因為源於歐洲，不能援引至全 球其他地區的任何國家」；61換言之，布萊爾給足了中共面子，北京接 著就對外宣布江澤民去年十月下旬訪問英國的行程。 前述之舉例雖然顯示英國似乎無意支持歐盟或北約把科索沃模式 搬到台海兩岸，卻不表示歐盟與中共的政治關係不會途中生變，雙邊 僅僅為「人權高於主權」的爭議，迄今即仍陷入膠著狀態。大抵而 言，北京能否完全排除歐盟介入兩岸關係的各種制約因素，關鍵恐怕 在於歐盟一體化外交暨安全政策的功能。北約誤襲中共使館的事件更 印證了一項事實，即歐盟整體的立場愈堅定，北京就愈難於運用分化 西方內部關係的伎倆。其把英國列為主要的攻擊對象，並頻頻威脅將 採取報復措施，無非是想對歐盟其他國家重施殺雞儆猴的故技，結果 卻暴露出所謂「大國外交」的盲點。鑒於對歐盟十五國一致支持北約 攻擊南聯的認知，中共面對 G-8 提出的科索沃和平方案，最後仍然迫 於現實不得不在聯合國安理會投下棄權票(其餘十四國皆投贊成票)，所 持理由竟然是「G-8 決議草案承認了安理會在國際維和與安全的首要作 用」與「中國立場受到高度重視」，顯見西方今後處理國際間的某些 重大議題，立場若能堅持到底，中共即未必能予取予求。曾經擔任香 港總督的彭定康(Chris Patten)在其著作「東方與西方」(East and West) 中強調「(歐盟)對中國政策應齊心協力貫徹到底」，甚至大聲疾呼西方 國家應一致對中共說：「你(中共)少用經貿威脅，我們不接受；如果你
想進入世貿組織，就不要再用政治交換商業利益的手段」。62彭定康目
〈英首相布來爾會見錢其琛〉，《人民日報》，1999 年 6 月 16 日，版 6。 Chris Patten, East and West: the last governor of Hong Kong on power, freedom and the future(London: Macmillan, 1998), Chapter 9.
前身為歐盟執委會委員之一，專責歐盟的對外事務(external relations)， 就歐盟推動共同外交政策的構思而言，其地位等同於歐盟的外交部 長。因此，彭定康對外發表的言論具有一定程度的影響力。根據彭定 康最近對兩岸關係提出的看法，我們可以歸納成以下三點：其一，歐 盟應儘速與台北建立更緊密的經濟關係；其二，他誓言會對中共迫害 人權的事實反抗到底；其三，紓緩兩岸緊張關係對歐盟來說至為重 要，但兩岸統一的先決條件必須尊重「自願」(voluntary) 、「和平」 與「協議」(agreement)等原則。63以彭定康的角色和影響力，短期內 或許無法改變歐盟對兩岸的「政經分離」，但有助於歐盟決策機構進 一步關切兩岸關係的走向，誠如歐洲議會「外交委員會」副主席 Bar-oness Emma Nicholson 所言，執委會將因為任命彭定康而改變歐盟對 北京與台北關係的基調(tone)。64
伍、美國的關鍵角色
鑒於現階段歐盟邁向經濟與貨幣聯盟的進程中仍有許多困難亟待 克服，例如德國「紅綠聯合政府」(Red-Green Coalition)的危機、重 要成員國的對外政策仍處於經貿利益和政治道德的矛盾中、決策機制 改革與東擴問題導致歐盟無心承擔過多的國際義務等因素，理論上中 共不會認為，也不急於去思考歐盟介入兩岸關係的問題。65北約攻擊南 聯之後，緊接著歐盟執委會成員大幅改組，卻讓中共開始警惕歐盟對 外政策出現的轉變跡象，也逐漸傾向不排除歐盟介入兩岸關係的可能 性。當然，中共嚴防歐盟國家介入兩岸關係與歐盟當前對兩岸衝突的 保守回應，兩者間並不存在必然的互動關連；換言之，歐盟沒有針對 Simon Macklin, "Nurture Taipei, says Patten," South China Morning Post, September 3, 1999.同註 63。
請見江澤民在亞太經合會的言論；Vivien Pik-Kwan Chan, "Cross-strait feud an 'internal affairs'," South China Morning Post, September 9, 1999.
台海緊張態勢採取必要之因應對策，未必就與中共的分化策略有關， 其因多半基於地緣政治的現實與美國的強勢領導作為，讓歐盟根本插 不上手。近年來，歐盟雖兩度對兩岸關係傳達「和平解決爭端」的立 場，但也僅止於此，不曾出現類似美國或澳洲等亞太國家敢於直言警 告中共不得對台動武。就中共的戰略態勢來看，北京愈能夠排除國際 勢力介入兩岸關係的因素，即愈有利於其對台動武，分化大西洋兩岸 關係的策略運用，不外乎是為降低日後可能承受到腹背受敵的壓力。 中共眼中所謂介入兩岸關係的「國際勢力」，其實主要還是指向 美國。我們若解讀近年來北京領導人陸續對兩岸問題所發表的言論， 大致可以歸納出一項最簡單的邏輯思考：「美國的介入因素是兩岸統 一的最大障礙」。1996 年台海危機的經驗教訓似乎讓中共充分體會 出，壓制台獨的最有效方法就是「拉美制台」。過去四十多年來，美 國似無公開介入兩岸事務的例子，「特殊兩國論」出現之後，美國首 次公開介 入調停兩岸 的衝突，而 中共向來反 對外力介入「 中國內 政」，這次一改常態轉而期望美國扮演某種調停角色；換言之，北京 是想利用與美國微妙的政治互動去討價還價，間接迫使台北重新回到 「一個中國」政策。其實，中共未嘗不清楚美國會根據「台灣關係 法」(TRA)第一條(B)(4)與(B)(6)66適度地介入兩岸衝突，就美國目前 對「特殊兩國論」的回應方式，中共大致也可以體會出白宮同樣是在 玩「反對台灣獨立」也「反對武力犯台」的兩手策略。「拉美制台」 既屬中共預期的理想，而面對美國可能介入台海衝突卻是無法迴避的 政治現實，因此北京進退之間究竟會如何拿捏分寸，又如何避免增添 歐盟介入的變數，應係其未來推動「大國外交」策略的主軸。 (B) 闡述美國的政策為「任何企圖以非和平方式來決定台灣前途之舉，包 括使用經濟抵制及禁運手段，將被視為對西太平洋地區和平與安定的威脅， 且為美國所嚴重關切」；(B)(6)則強調「維持美國的能力，以抵抗任何訴諸 武力或使用其他高壓手段，而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動」。
基本上，以中共對國家主權與領土完整的堅持程度而言，只要其 軍事力量足以和美國匹敵，遲早終將為「台灣問題」與美國進行一場 有限戰爭。67以目前美、「中」的軍事力量對比，中共顯然尚無取勝的 把握，因此設法降低美國介入兩岸衝突的程度，可能是無奈卻必須採 行的策略。若進一步加以詮釋，中共今後無論是否對台動武，都必然 會先設法削弱美國介入兩岸關係的程度。中共可以利用「反北約聯 盟」蓄意在中亞地區製造另一個「科索沃危機」，也不排除其可能在 中東地區重演 1990 年伊拉克占領科威特的歷史，讓美國同時陷入兩面 作戰的局面。中共最近擺出與俄羅斯進行軍事合作的姿態、堅持把科 索沃或東帝汶危機回歸至聯合國安理會的架構或反對 G-8 取代聯合國 的功能等，68無非就是基於此一目的。歐洲安全情勢的變化，原本可以 成為中共擴大分化美、歐盟邦關係的一個著力點，結果卻因為大西洋 兩岸對解決科索沃危機出現少見的共識，導致中共的「大國外交」策 略近乎功虧一簣。誠如前文所言，冷戰結束後的東亞情勢處於多邊互 動的戰略環境下，歐盟自然不會只是旁觀美、日、澳、紐等國介入兩 岸衝突，而本身對跨區性衝突卻無任何危機處理的因應對策。當然， 我們探討歐盟會不會成為東亞地區權力平衡的玩家(player)，69其實無 須與歐盟是否出兵干預台海衝突，連在一起去思考，反倒是要關心歐 盟會不會支持美國對台海衝突進行危機處理，因為相當程度上它可以 考驗歐盟邁向政治強權的決心。70理論上，美國不可能藉著其強大的軍
Richard Bernstein, The Coming Conflict with China (New York: Random House, 1997).
呂其昌，〈"7+1"能替代聯合國嗎〉，《瞭望新聞周刊》，第 26 期，1999 年 6 月 28 日，頁 57-58。
同註 3，頁 48.
根據德國總理 Gerhard Schroder 與法國總理 Lionel Jospin 近期舉行高峰會 晤的談話，建立統一而強大的歐盟，顯然是法德兩國下一世紀的目標；"Par-is und Berlin wollen europä晤的談話，建立統一而強大的歐盟，顯然是法德兩國下一世紀的目標；"Par-ische Einigung vorantreiben," Süddeutsche
事資源為後盾，永久而單方面地同時去承擔歐洲與亞太地區的安全，71 長期而言白宮需要在歐洲培養忠實的戰略領導夥伴，因此英、德、法 等北約盟邦的立場，對美國的亞太戰略構思即格外顯得重要。拋開經 貿與貨幣等因素不談，未來只要歐盟成為美國在東亞地區的對等戰略 夥伴或競爭對手(strategic counterweight)，美國就不會是兩岸互動關 係的唯一制約因素；反之，歐盟即使不支持美國對亞太地區的戰略布 局，白宮未必不會針對台海衝突採取單獨行動。72果真如此，歐盟積極 擴大對亞洲影響力的戰略意圖，勢必因此受到衝擊，其不僅難於在東 亞地區建立威信，共同外交與安全政策亦形同虛設，更不利於歐盟建 構中的「新亞洲戰略」。去年 10 月至今年 7 月間中共(江澤民與朱鎔基) 與英、法、德、義等歐盟大國的高層互訪期間，法、德兩國先後警告 美國應謹慎思考出售飛彈防禦系統給日本及台灣，甚至公開主張把中 共納入 G 8 集團，多少都透露出此方面的訊息。 嚴格來說，西方國家面對與中共發展雙邊關係的爭執議題，例如 人權、經貿摩擦或反核武擴散等問題，美國為了強化政策的後續效 應，確實需要歐洲盟邦的支持，以美國每年在聯合國人權委員會上尋 求友邦支持提案譴責中共為例，就因為歐盟改變既定立場而失敗。然 而，涉及台海兩岸間的爭端，美國其實無須仰賴歐盟的態度，歐盟能 夠發揮的著力點實際上也不多，相對中共就缺少分化大西洋兩岸關係 的籌碼。73根據美國喬治城大學教授唐耐心(Nancy B. Tucker)的看
Zeitung, September 27, 1999；Craig R. Whitney, "European Union Vows to Become Military Power," New York Times, June 4, 1999. 同註 17，Chapter VII – conclusion.
John C. Kornblum, "German-American Traditions: Past and Future," Speech at the Annual Conference of the "Atlantkc-Brucke" on July 1, 1998 in Bonn (official transcript), p.2.
Nancy Bernkopf Tucker, "China-Taiwan: US Debates and Policy Choices," Survival, Vol.40, No.4, Winter 1998/99, pp.150-167.
法，美國對兩岸衝突可以採取不回應(Do Nothing)、扮演調停角色(Me-diate)、逼使台灣走向談判(Pressure Taipei)、保證協防台灣(support) 或溫和回應並鼓勵兩岸對話，但拒絕積極介入(Encourage Dialogue)等 五種方式。74如果我們從近兩年來美、「中」、台三邊的互動關係來 看，除了第一項的「不回應」方式外，美國似乎是藉著明示或暗示的 方式，採行後四種回應同時並進的作法。事實上，比較美國近年來面 對全球區域衝突的作法，「調停」是軍事介入衝突前的必經途徑，無 論是波黑(Bosnia-Herzegovina) 、北愛、中東或賽浦路斯等問題，皆 如出一轍，它基本上也符合歐盟國家處理區域危機的想法，柯林頓總 統目前對台灣採取「戰略模糊」的策略，就具有這方面的戰略意義。 其次，就現階段北約的戰略構思來看，美國採取調停兩岸衝突﹑敦促 兩岸談判或鼓勵兩岸對話的策略，也是歐盟的基本立場，因此歐盟國 家沒有理由不支持美國，大西洋兩岸間唯一可能存在的分歧是，美國 或歐盟應否承擔「協防台灣」之責。進一步而言，它涉及到本文前一 節所提到的舊問題，即歐盟是否支持北約繞過聯合國安理會而出兵干 預，或任由美國單方面擔負維持台海安全。理論上，歐洲國家無論是 否有義務去協防台灣或傾向支持北約干預台海衝突，基本上都會形成 美國獨立作戰的局面，北約的歐洲盟邦最多只會扮演後勤支援的角 色。 就美國、中共、歐盟的三邊互動而論，歐盟國家並不反對美國向 中共展示維持兩岸和平的決心，不同之處僅在於歐盟不曾警告中共應 「慎重考慮對台動武的的嚴重後果」。針對此，北京或許會確信歐盟 對兩岸軍事衝突的回應，不會超脫解決「東帝汶危機」的模式，即便 是歐盟支持美國進行干預，也不可能有實質的介入動作；換言之，中
同註 73，頁 152；Harvey J. Feldman, "America's Response to the China-Taiwan Talks: Encourage but don't Interfere," The Heritage Foundation Backgrounder, No.1230, October 28, 1998.
共真正擔心的是歐盟國家支持美國藉著政治與軍事手段來維護全球國 家的民主、人權和法制。美國今後如果展現出為保障自由、民主、人 權、法制等價值觀而不惜一戰的決心，將可能引發歐盟國家連手催化 中國大陸內部和平演變的速度，甚至因為外部國際環境的變化而動搖 中共內部的統治基礎。北約攻擊南聯之初，布萊爾把「新國際主義」 進一步詮釋為「人權比國家主權更重要」，相當程度上即已顯示出歐 盟對「價值觀傳播至全球無異於為保障西方安全」的理念，完全符合 美國處理台海問題的原則。中共正是基於這樣的認知而強烈抨擊美國 提出北約對外軍事行動「無須聯合國授權」的說法，更反對美國呼籲 歐洲盟邦採行「自願參與」的論點。 從前文的分析可以獲得一項結論，即歐盟是否介入兩岸關係基本 上不影響美國的態度，但歐盟愈支持美國對台海衝突情勢的危機處理 愈易於牽制中共的氣燄，這也是近一年多來中共頻頻加強對歐外交攻 勢的重要因素之一，尤其朱鎔基今年 6 月的布魯塞爾之行更成為中共與 歐盟建交以來首位到訪的北京領導人，顯見中共係在運用「聯歐(盟)制 美(日)」的戰略。然而，問題的關鍵在於，歐盟國家未必都支持美國扮 演全球警察的角色，尤其近年來美國在北愛爾蘭、中東與巴爾幹的幾 次外交與軍事行動成效不佳，也因此白宮決定參與全球性的軍事行動 愈多，美國人就愈會擔心歐洲會重演 1980 年代的反美主義；換言之， 不僅是美國的夙敵—俄羅斯和中共，即使法、德等西歐盟邦也對美國 積極扮演的「國際警察」角色感到質疑與抗拒。整體來看，美國如果 是在戰略目標不明確的情況下進行國際危機處理，就可能出現若干不 確定的變數(例如美國曾錯估塞爾維亞人的抵抗決心)。 基於中共意圖加強對東亞地區影響力的企圖心日趨明顯，未來東 亞地區的安全情勢也充滿了相互動盪的因素。因此，美國儘管無須歐 盟支持即可單獨面對台海衝突，但是歐盟國家的立場仍會決定北約全 球化戰略的走向，面對此一處境，美國日後自然會設法拉近大西洋兩 岸的戰略觀點。接任歐盟外交暨安全政策首席代表(High Representative)
的前北約秘書長索拉納，正是美國大力支持下的人選。根據索拉那的 說法，歐盟的共同外交與安全政策已形同箭在弦上不得不發，各成員 國亦已達成極高的共識，75今後憑著索拉納與彭定康和美國的深厚友 誼，大西洋兩岸間的戰略將因為增添此一協商管道，難免會逐步擴大 戰略的合作空間。
陸、結語
就邏輯關係而言，歐盟國家若嚴肅而認真地面對下一世紀初可預 見的全球區域安全問題，北約就不會僅止於當前的東擴腳步，其功能 與防區一旦擴大至亞非地區，自然就難免扮演「世界警察」的角色。 然而，誠如作者在前言部份所提，科索沃危機的處理模式是否會重演 於台海兩岸，其中的變數太多且不易掌握，基本上仍視大西洋兩岸的 合作態勢，因為它會影響到美國介入兩岸衝突的方式或程度。理論 上，美國既與東亞國家維持著傳統而緊密的政經關係，又無任何跡象 顯示其已鬆動維持亞太地區主導權的立場，因此歐盟國家實無更佳的 藉口涉入台海兩岸關係，但基於全球轉變中的權力平衡態勢，強化了 歐盟的全球性角色，尤其亞洲金融危機之後，歐盟開始擴大與亞洲國 家的對話，對東亞地區傳統的「美國化」(Americanization)發展取向 造成衝擊，這對「台灣問題」國際化的提升程度確不乏有相當程度的 政治意涵，中共未來也必然會掌握此一變局，加緊與歐盟國家建立 「戰略夥伴關係」。 當前歐盟積極落實中的「新亞洲戰略」，大體上已讓中共推動的 「地緣政治雙軌戰略」(double geo-political strategy)陷入困境，北京 一方面想藉著拉攏歐盟支持多極化國際格局的想法，為其邁向跨世紀 世界強權舖路；另一方面又想確保其在東亞區域既成的強權事實，因 此中共無論是採取強硬或溫和的外交策略來完成前述兩項戰略目標，先決要件必然首重削弱美國在亞太地區的影響力，同時在全球尋找新 的戰略夥伴來制衡美國的「單極領導」(American unilateralism)。問 題在於，中共已經意識到它對歐盟提供的市場誘因、刻意激化美歐在 東亞的經貿競爭態勢、或在國際間進行反美文宣等，尚不足以澈底分 化北大西洋兩岸間的關係。因此，就戰略運用的面向觀察，中共把俄 羅斯拉進亞太地區的多邊互動網絡之中，讓莫斯科在亞太地區扮演另 一個平衡角色，極可能是迫於現實而必須採取的戰略姿態。如果就歐 盟與北約對「預防衝突」概念所達成的共識，維持亞太地區安全既屬 其全球戰略構思的一環，就不會讓兩岸緊張關係持續惡化。就當前的 發展態勢而言，兩岸維持在「不統不獨」的框架內，美國與歐盟將無 須被迫做出立即反應；反之，兩岸關係一旦脫離此框架而逐漸接近軍 事衝突的邊緣，那麼美國與歐盟勢必都要有所回應，問題只在於其採 取何種方式來化解衝突？今年 6 月下旬歐盟執委會主席普羅迪(R. Prodi) 當著朱鎔基的面前聲稱歐盟重視台灣這個全球經濟實體，也強調歐盟 必須深化與台灣的關係，顯見歐盟針對中共對台的武力威嚇，目前是 採取迂迴的方式警示北京放棄對台動武。整體而論，中共迄今對美國 或歐盟國家是否介入兩岸衝突仍無絕對之把握，因此未來試圖說服歐 洲(及亞太周邊國家)相信武力犯台不會影響亞太地區的和平與穩定，必 然是北京「大國外交」政策的方向。去年 10 月朱鎔基對美國商界人士 發表談話，要求美國做到「兩個放棄」，76今年 6 月訪問德、義、荷、 比、盧五國及歐盟總部時，涉及兩岸議題時可謂千篇一律地為中共對 台政策而解釋和辯護，可見北京高層已意識到有必要化解歐盟對中共 武力犯台政策的疑慮。「美國在台協會」(AIT)理事主席卜睿哲(Richard Bush)亦曾在美國的兩場演說中強調「台灣不能不做最壞的打算」(It [Taiwan] cannot afford not to prepare for the worst)。77這句話聽
所謂「兩個放棄」是美國放棄強調「和平解決」兩岸問題；美國放棄暗示將 協防台灣。請見《文匯報》，1999 年 10 月 7 日，版 C9.
起來像是在呼應江澤民要求台北收回「特殊兩國論」的說法，卻也不 乏「台灣必須要有戰爭準備」的政治意涵。因此，今後無論歐盟國家 或美國是否介入兩岸衝突，台北似乎不宜有心去探試西方國家介入台 海衝突的決心，根本之道仍在於自己尋求化解危機之途。 （收件：2000 年 9 月 20 日，修正：2000 年 10 月 2 日，採用：2000 年 10 月 9 日）
"Remarks by Richard C. Bush at the Annual Conference of the Taiwan Chamber of Commerce of North America," Chicago, Illinois, June 26, 1999; "Taiwan and the Future of US-Taiwan Relations,"Los Angeles, September 25, 1999,〈http://www.ait.org.tw/bush 0626.htm；http://www. ait.org. tw/bush925.htm〉.
The Significance and Impact of the Changing
European Security Environment
upon Cross-Strait Relations
Tung-yeh Wu
(Research Fellow and Chair of American and European Studies, Institute of International Relations at National Chengchi University)
Abstract
In March 1999, NATO by passed the UN Security Council launched air attack on Yugoslavia. The operation has been regarded as a model for NATO's resolving perspective regional conflict. Even the PRC suspected that NATO's attack on Serbia could have tacitly aimed at Taiwan Straits. In other words, Taiwan could possibly be the "Asian Kosovo" in the eyes of the Atlantic Alliance. In this paper the author moves beyond examination of the various sectors of NATO global strategy, to consider broader issues associated with the US's role in post-Cold War Europe as well as the EU's role in East Asia. Discussion ranges from the aspiration, enshrined in the NATO's New Strategic Concept of April 1999, to construct a common position for the EU's Cross-Strait Policy , to the potential for the NATO to play a central role in ensuring the stability and security of Cross-Strait Relations as a whole.
