台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點

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(1)‧公共行政學報‧ 第三十三期〈研究論文〉民98年12月頁45-81 國立政治大學公共行政學系. 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. *. 陳恒鈞、洪健哲** 《摘要》眾所皆知，一項政策即使是以有效的方式執行，最終也可能因為正當性的不足而宣告失敗，我國所推動的零體罰教育政策即是一例。為證明該項說法，本文遂運用正當性觀點，以台北市立國中教師為對象進行探討。正當性具備與否逐漸成為政策設計時的考量要素。進言之，政策設計的實質內容，以及決策時所採取的程序步驟，深深影響政策利害關係人，乃至一般大眾對該項政策所持的態度與支持。儘管這兩項要素無法充分說明正當性對政策設計的重要性，惟針對個案而言，本文認為這兩要素攸關該項政策之推動，主因是欠缺正當性，受政策影響者的政策接受度將逐日漸減，連帶影響政策目標的達成度。據此，本文首先進行理論探討，說明政策設計正當性對政策執行之影響；其次，運用文獻分析法，將零體罰教育政策發展歷程，劃分為五個階段進行探討；繼而運用半結構式訪談法，冀能獲得基層國中教師對零體罰政策的看法，藉以確定六項影響因素。最後，依據六項因素設計問卷，同時運用多元迴歸法，進行實證分析，檢證政策設計正當性要素對政策執行. 投稿日期：98 年 7 月 13 日；接受刊登日期：99 年 1 月 12 日。 * **. 作者衷心感謝兩位匿名審查人的細心斧正及所提供的寶貴意見，惟文責由作者自負。陳恒鈞為臺北大學公共行政暨政策學系專任教授，e-mail: hcc31699@ms41.hinet.net。洪健哲為淡江大學公共行政學系公共政策碩士，e-mail: hhf@kmw.tku.edu.tw。 ‧45‧.

(2) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 能力之影響。研究結果顯示：（一）政策設計要素六項自變數中，與零體罰政策執行能力具有正向顯著性影響者，分別是：「問題建構明確度」、「目標與工具適合度」、「政策目標可行性」、「環境系絡契合度」及「執行人員認知接受度」等五項；（二）另一方面，由於專家、學者與技術官僚未能充分接受第一線教師的意見，以致「政策參與管道暢通度」與零體罰政策執行能力為負向顯著關係。 [關鍵詞]：政策設計、正當性、零體罰教育政策、政策執行能力、台北市立國中教師. 壹、前言政策內容完善與否影響政策執行結果甚巨，固然不能恣意為之，但是，政策本身若設計未周延，抑或不切實際，那麼不論如何戮力執行政策皆可能使政策執行工作遭遇相當大的困難。本文所欲探討之零體罰教育政策即是一例。該項政策於 2006 年 12 月 12 日通過，明訂「學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予以保障，並使學生不受任何體罰，造成身心傷害」。然而，政策實施後，卻出現非預期的政策外溢現象，未能根除不當體罰情形。不諱言，出現「政策失敗」（policy fiasco）或「失靈」（failure），1 可追溯到當初的問題建構或是議程設定不當所致（Montpetit, 2008: 260）。但是，由零體罰教育政策制定歷程之探討，可知爭論最多處，泰半源自於政策設計理念未能與政策利害關係人相契合，以致渠等對該項政策持著負面認知態度，繼而產生政策不順服。爰此，本文將聚焦於政府在政策設計時具備正當性之重要性。所謂「正當性」（legitimacy）係指政府在政策設計時，讓政策利害關係人參與對話或協商，而使 1. 政策失敗指原本可避免發生的事件，但由於決策者的疏忽，以致一發不可收拾，造成財物重大損失（Bovens & ‘t Hart, 1996: 15），而政策失靈係指政策並未產生預期的「最適結果」（optimal outcomes），以致出現非預期的外溢效果或負的外部效果（Weimer & Vining, 1992）。. ‧46‧.

(3) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 其感受到決策過程符合公正、適當性。反之，將出現「正當性赤字」（legitimacy deficits），無法產生所欲追求的意圖結果（Wallner, 2008）。正如 Ingram 和 Schneider（1990: 77）所言：「政策設計概念是瞭解政策效果的關鍵性因素」。如欲充分有效解決問題，有必要重新審視政策設計所需具備的條件。所謂「政策設計」係指政府為改善問題，所採取的一連串行動過程，包括創新、巨幅修改與微調政策等，希冀藉由有系統地分析，將既存問題與解決方案加以連結，建立因果關係（Dryzek, 1983: 349）。由此觀之，政策設計為一組設計方案的過程，並不是單純的機械性機制，而是充滿不確定因素，必須考量不同的環境系絡因素，包括政治、社會、行政文化等。質言之，縱使執行類似的政策，執行人員的政策順服度也會受到政策系絡因素影響（May, 1991）。據此，本文將由政策設計的正當性觀點，探討零體罰教育政策的執行能力。學界迄今對「執行能力」（implementing capacity）一詞，尚未取得共同見解，本文依據 Schneider 與 Ingram （1997），以及 Linder 和 Peters（1989）關於政策設計的探討，將其視為政府對政策工具的善用力。詳言之，政策工具的選擇對政策執行結果所產生的影響並不亞於權力，因此決策者莫不設法搜尋適當的政策工具，俾利尋求相關團體的支持，採取達成政策目標之有效行動。綜上，全文共分七節進行分析，除前言與結論外，第二節為理論探討，說明政策設計正當性對政策執行之影響；第三節運用文獻分析法，將零體罰教育政策發展歷程，劃分為五個時期進行探討。為進一步釐清問題癥結所在，在第四節研究設計中，先進行半結構式訪談法，冀能獲得基層國中教師對零體罰政策的看法，藉以確定影響因素，建構本文的研究架構之外，並以此作為本文後續問卷設計之依據；第五節進行實證分析，檢證政策設計正當性要素對政策執行能力；第六節則是針對結果進行討論。. 貳、理論探討政策設計就是政策方案設計的過程，而在整個過程中，係由多元參與、理念互動交織而成，由於政策體系的每一個部門都有可能參與設計，繼而對政策結果造成不同的影響，因此政策設計過程充滿動態與彈性。如何廣納意見，提出一項既符合實質需要，又合乎正當程序的政策，便成為政府在從事政策設計時的要務。事實上，學界也積極從事相關研究，希冀對政府的運作有所助益。大抵上，政 ‧47‧.

(4) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 策設計的研究取向，可分為兩大類：一類為提出新思維，針對既有的政策設計，提出新的概念，並建構新的政策分析方式（Deleon, 1988; Linder & Peters, 1989; Schneider & Ingram, 2005）；另一類則專注於政策工具的研究，進而提供新的備選方案或治理方式（Elmore, 1987; Peters & van Nispen, 1998; Salamon & Lund, 1989; Salamon & Elliott, 2002; Eliadis, Hill & Howlett, 2005）。即便如此，不論屬於何種類型的研究，其結果依舊未能解決政策失敗或失靈現象。針對上述情形，Lindblom（1959）認為由於人類的認知能力受到侷限，決策者甚難尋求到解決問題的最佳手段，充其量僅能以漸進方式，考慮與現狀政策稍有不同的備選方案，而不求全盤的改變。進言之，在真實世界中，政策設計的範圍並不限於立法與行政兩個部門的互動，尚須與其它社會團體進行協商。不言可喻，在決策過程中，意見歧異與政治介入隨處可見，以致最終方案目標無法如預期般理想（翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌，2000：271）。尤有甚者，由於法案日趨複雜與專業化，愈來愈多的趨勢顯示，立法機關甚難制定明確的政策執行標準，而將該項責任賦予行政機關，使得方案設計與執行之間的連結顯得十分鬆散，無法建立反應民意的標準。此種政策即使以有效方式施行，終究將因缺乏正當性，無法為廣大的社會群眾接受。據此，底下將分由三點，說明正當性在政策設計時之重要性。. 一、正當性之意涵現今多數政府面臨的困境之一，乃是人民對於政府治理能力的信心逐漸降低。依據 Weber（1958）的說法，主政者可逕行運用強制力，貫徹政策目標，甚至運用懲罰方式，對違反規定者施予相當處罰。但是，俗謂：「順民者昌，逆民者亡」，此種作法不僅對一般人民的基本權力與尊嚴造成傷害，更可能因此衍生許多社會不公問題（Stone, 1993）。另一種作法便是改善政策設計品質，由於行政官僚能力與知識的侷限性，決策者常延攬專家學者參與政策設計，冀望藉助其專業能力與知識，提供相關資訊，制定有效的政策。可是，專業學者的視野畢竟有其侷限性，未能與社會主流價值相契合，致使專業分析的結果不是不切實際，就是具有危險性（Lindblom, 1959: 79-88）。職是之故，政府當前要務便是如何提高政策設計的正當性，使人民認為政府所設計的政策，符合公正性與適當性（Dahl, 1998），縱使是具有管制性質的政策，人民也願意順服政策，將其視為義務遵守。一般而言，政策執行是否成功，大半是以效能、效率或績效為衡量標準。然而，衡諸現實，政策設計是否具備正當性也是一種標準（Montpetit, 2008; Wallner,. ‧48‧.

(5) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 2008; Parkinson, 2003）。由於政策關係到眾人的權益，政策設計是否富有正當性，端賴多數人的心理認知（Peters, 1986: 63）。Beetham（1991: 16）就詳盡地指陳，取得正當性的前提條件是，政策必須符合社會共同持有的理念與信仰，唯有如此，方能取得人民的同意與支持。引申之，就實質面而言，政策內容應符合法規要求，同時取得政策利害關係人的同意最理想者是一般民眾；另一方面，就程序面而言，無論是在政策籌畫、提出主張或是政策執行，宜設法開放政策利害人參與，提升政策執行效果。. 二、就政策設計實質面而言政策設計內容能否與政策利害關係人相契合，對於政策執行相當重要，尤其是在爭取政策利害關係人的信任，以期能進一步共謀良策，共同承擔責任，取得所需資源，達成預定目標（SchÖn & Rein, 1994: 170）。此種情境下，主政者常要求設計者對他們的動機、信念及角色作深入的分析，以便提出具體可行的方案。另一方面，在民主體制下，方案仍須經過民意機關的審議；審核過後的法案，才能取得合法執行地位。可是，有一不爭的事實，那就是某些法案常被有組織者所控制，因此方案的提出，常反應出有組織團體的利益。而政策設計者的心態泰半認為只要合法，即依循慣例辦理，甚少提出具有創新的政策。由是觀之，政策設計實質面固然有其重要性，可是單單要求政策內容必須符合法規，以及關注政策利害關係人的支持，並不能確保不會出現正當性赤字，蓋進行政策設計時，遵守法規，依法行事乃是天職，但又要兼顧人民同意原則，以致常處於兩難困境。在真實生活中，許多法規顯然不公，但可經由強制力或提供獎勵誘因，取得政策利害關係人的順服支持。此外，政策內容是否符合正當性也存有爭議，亦即正當性的判斷基準，常隨著執行部門、國情或是時空轉移而有所差異。未能顧及這些差異性，而與實際脫節，有效地執行政策便成為繁重的任務。. 三、就政策設計程序面而言由前述可知，政策設計不能僅關注於政策實質面，而忽略程序面的重要性，尤其是依據法規而制定的政策內容，一旦與社會共同持有的理念與信仰存有落差時，將出現正當性赤字（Montpetit, 2008: 261）。解決之道，便是藉由政策程序面予以補強，也就是在政策發展的適當階段，將政策利害相關人與專家學者納入決策過程之中（Wallner, 2008: 424），憑藉其所具備的知識以影響政策的正當性。 ‧49‧.

(6) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 依據民主原則所揭示的人民主權精神，就某種程度來說，也鼓舞了政策利害關係人積極參與政策設計過程，進而試圖影響政策內容（Cooper, 1991; Thomas, 1995）。其實，基於理性考量，政策利害關係人極少願意接受不符其所欲追求的目標。此時，設若將政策利害關係人所欲追求的目標或利益，摒除於考量範圍之外，極易引起渠等抗議反對（Carmine, Darnall & Hil-Homens, 2003）。於是，整個法案審查過程充滿遊說、協商、衝突等現象。正當性不僅對於維持社會秩序，以及確保績效具有顯著的貢獻，Beetham （1991: 20）就指出：「正當性對於取得雙方合作，達成政府政策目標有其不可輕忽的影響力」。因之，政府在進行政策設計時，宜設法將政策利害關係人的意見納入考量，方能使其感受到設計過程的合理性，特別是涉及到「應得的」（deserving）團體、在社會與經濟上處於邊緣的團體、需要政府工具以建立能力的團體（Schneider & Ingram, 2005: 203-7）。儘管政府的自主性與權威性多少受到折損，但是為爭取渠等接受該項政策內容的適當性，在建構政策理念、目標、政策工具及所欲運用的策略時，仍應符合其期望（SchÖn & Rein, 1994; March & Olson, 1989）。政策設計人員甚少是單獨思考設計，而係由機關內外尋找專家，並諮詢政策利害關係人的意見，冀能提高功效。2 Scharpf（1997）分由兩大層次論述效力與正當性之間的關係：輸出導向的正當性與輸入導向的正當性。就輸出導向的正當性而言，認為專家所提供的知識，可充分解決問題，因此特別著重專業知識的收集；另一方面，輸入導向的正當性則是具有歸屬感與自主意識的公民，基於關心公共事務，而積極參與和貢獻知識（Parkinson, 2003: 183）。本質上，兩者的關係並非互斥性，而是相輔相成；前者強調專家所提供的知識具有說服力，而後者具有凝聚共同信念的作用。為減少正當性赤字情形，政策設計者宜努力設法同時兼顧這兩種導向所提供的知識，以提高政策設計的正當性。申言之，政策設計之所以出現正當性問題，在於未能體現民主行政精神，致使關心政策發展之公民，尤其是政策利害關係人無法充分參與政策對話。民主政治的本質係以人民為主，強調凡是與人民權利、義務休戚相關的政策，須以民意為依歸。從現代憲政民主的理念觀之，政府的權力來自人民，政府因為人民而存在；更重要的是政府必須在人民的知情同意下，方可行事。Huntington（1968: 34-5）就明. 2. 功效與效率最大不同處，在於功效必須顧及政策設計的正當性（Gross-Stein, 2001）。. ‧50‧.

(7) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 確指出，「在民主國家中，擴大一般公民參與的行為，將可提高人民對政府的控制」。此一觀念隨著時空的遞移，到了一九九○年代參與式民主已逐漸受到重視，一些強調公民參與的理論，例如商議式民主就主張涉及社群的公共事務，宜由內部成員透過對話討論之後，再做決定以取得共識。本質上，就是透過公民認知本身的權利與義務，進而協助政府共同思索公共問題，尋求解決之道。然而，一項完整的政策對話其要件並不盡相同，惟至少能回答下列問題，例如：問題產生原因？問題的本質？解決問題的方案是否有可行性？標的團體的接受度為何？方案能否符應環境系絡等（Rochefort & Cobb, 1993: 56），這些要件在第四節中有進一步說明。. 參、零體罰教育政策發展歷程我國零體罰教育政策及法令之演變，運用文獻分析法進行探究，可發現整個發展歷程，根據關鍵政策的變遷，大致可分為五個階段，分別是：一、是政府遷台前時期，主要特質是國民學校管理規則訂定實施，並以行政命令通令不得體罰；二、政府遷台至戒嚴時期，其特質是九年國民義務教育實施，由於國民學校改制為國民小中學，行政命令失去約束對象，政府再次以行政命令約束各級學校，不得體罰；三、是解嚴後至取消「暫時性疼痛措施」時期，在該階段，政府結束長達三十八年戒嚴令，民間教育改革團體的相繼成立，讓零體罰政策正式邁入推展階段；四、政策推動立法時期，立法委員與人本教育基金會等教革團體積極推動立法，將零體罰納入教育基本法，以法律規範教師不得進行體罰；五、零體罰教育政策正式執行時期，經過多方協調折衝，零體罰教育政策完成立法，我國成為第 109 個實施零體罰的國家。底下，將約略簡述每階段的政策變遷特質。. 一、政府遷台前時期（1945～1949 年前）我國最早出現關於零體罰教育規定，是以政策僅於禁止體罰行政命令。教育部在所訂定的「國民學校及中心國民學校管理規則」第 7 條第 5 款規定：「國民學校及中心國民學校訓育實施，不得施行體罰」。教育行政當局認為當時中小學濫用體罰現象非常普遍，而因體罰對學生自尊心有負面影響，同時與三民主義教育實施原則不符（林靜淑，1997：51）。因此，教育行政主管機關以行政命令方式，通告各級學校，管教學生「不得施行體罰」。然而，並未明確說明，違反規定者的懲處方. ‧51‧.

(8) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 式。. 二、政府遷台至戒嚴時期（1949～1987 年）鑒於國民學校教師體罰學生事件仍層出不窮，台灣省教育廳再次以行政命令重申嚴禁教師體罰學生，若經查證屬實，施行體罰的教師與該校長，應接受懲處（台灣省政府公報，1949），惟屢次發生教師體罰學生事件，台灣省教育廳再以行政命令重申，嚴禁各級學校教師體罰學生行為。（台灣省政府公報，1951）。因此，此時期仍以行政命令明訂不得體罰學生，直到九年義務教育開始實施後，教育機關進一步將教師體罰學生的相關懲處部分，明確規定在「教育專業人員獎懲標準」中；違反體罰禁令的教育專業人員將記過懲處，該校校長亦將連帶處分（教育部，2007）。之後，台灣省教育廳更在教師聘約中增列「不得實施體罰」（台灣省政府公報，1982）。. 三、解嚴後至取消「暫時性疼痛措施」時期（1987～1997 年）政府在 1987 年正式解除「戒嚴令」，自此我國積極推動各項制度改革。其中，教育改革團體的成立，更是日後零體罰教育政策得以制定的主要推手。在這段期間，立法院通過教師法的制訂，以及確定教師有法定管教權（教育部公報， 1995）。教師法施行後，為了矯治學生重大偏差行為，教育部在教師輔導與管教辦法中賦予教師適度管教權，必要時在家長或監護人書面同意或授權下，可對學生採取「暫時性疼痛」的適度體罰（教育部公報，1996）。但是，在社會輿論及立法委員的強烈施壓下，教育部因而在教師輔導與管教辦法中，取消暫時性疼痛管教方式，明訂教師管教學生行為得採取其他適當之管教措施，其執行應經正當程序，且不得對學生身心造成傷害（教育部公報，1997a， 1997b）。. 四、政策推動立法時期（1997～2006 年）在此時期，教育部表示教師不得有不當體罰行為，且在相關辦法中納入不得體罰條文，舉凡修正教師法、修正及增訂公立高級中等以下學校教師成績考核辦法，以及各校訂教師輔導與管教學生時不得有體罰學生之相關條文。立法院教育文化委員會旋即舉辦公聽會，與會的學者專家與立委，針對體罰的妥適性、應否廢除體罰及法制化等問題，進行激烈討論。為宣示根絕校園體罰，立委表示將提出教育基本 ‧52‧.

(9) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 法修正案。在社會輿論壓力下，全國教師會表示教師支持該項政策，此舉無異是一劑強心劑，加速教育基本法修正案的通過，使我國成為第 109 個立法明訂禁止校園體罰的國家。. 五、零體罰教育政策正式執行（2006 年 12 月迄今）教育基本法第 8 條及第 15 條條文修正案提出後，歷經一年兩個月的折衝協商，立法院院會於 2006 年 12 月 12 日三讀通過，並旋即於 27 日修正公布教育基本法第 8 條及第 15 條（行政院公報，2006），零體罰政策完成立法。為落實教育基本法之規定，教育部除推行「校園正向管教計畫」，積極以「正向管教」取代零體罰措施之外，為協助教育人員在輔導管教學生時，擔憂管教學生動輒得咎，而採取消極態度，教育部於 2007 年 7 月 9 日教育部頒訂「國民中小學教師輔導與管教學生辦法參考範例」。其它相關規定陸續公佈，例如；教育部因應教育基本法第 8 條與第 15 條修正，修訂「公立高級中等以下學校教師成績考核辦法」，違法體罰學生的行政處分，最重可「記大過」，明訂教師得因應情節嚴重性，施以不同程度的懲處。綜觀上述整個零體罰教育政策之變遷過程（參見表一），可知體罰的問題自 1945 年起就一直重存有爭議，未能徹底根除。但是，隨著「人權」逐見成為主流價值，相關的政策制訂，舉如：1945 年「聯合國憲章」（the Charter of the United Nations）、1948 年「世界人權宣言」（Universal Declaration of Human Rights）及 1989 年「兒童權利公約」（Convention on the Rights of the Child）莫不以人權作為主要議題。儘管這些條文未將禁止體罰明列其中，惟其保護兒童身體權之精神，卻是零體罰教育政策的濫觴。表一我國零體罰教育政策之變遷階段一參與者政策轉折點. 一九四五年～一九四九年教育主管機關為主國民政府遷臺後，陸續沿用台灣省國民學校管理規則. z 依據三民主義教育實施原則，實施訓育時，一律廢除體罰，以輔導替代零體罰政策重點體罰 z 於國民學校及中心國民學校管理規則規定不得施行體罰施行工具. 以行政命令及管理規則為主，明訂不得對學生施行體罰. ‧53‧.

(10) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 表一（續）階段二參與者政策轉折點. 一九四九年～一九八七年教育主管機關為主 z 實施九年義務教育，以行政命令規範不得體罰 z 戒嚴狀況下教育方針仍以管理為導向. 零體罰政策重點除以行政命令方式，重申不得實施體罰外，同時訂定出懲處方式施行工具. 在教師聘書中說明教師成績考核辦法，明訂懲處方式，並將禁止體罰規範對象，包括私立中小學. 階段三. 一九八七年～一九九七年. 參與者政策轉折點. 教育主管機關、民間教改團體、教改會、學者 z 解嚴後教育改革團體的成立，影響零體罰教育政策推動 z 教改會重新檢討教育政策，並修正部分方案. 零體罰政策重點. 教育主管機關採取授權方式，由各校自行修訂輔導與管教辦法，惟辦法中依然規定不得體罰，但未明訂體罰的意涵. 施行工具. z 訂定教師法，明訂教師有管教權，教師對學生管教有法令依循 z 取消暫時性疼痛措施，僅規範管教上不得造成學生身心傷害，其餘由各校自行修訂辦法施行. 階段四. 一九九七年～二○○六年十一月. 參與者. 教育主管機關、民間教改團體、全國教師會、教改會、學者、立委、媒體. 政策轉折點. z 人本基金會、友善校園聯盟相繼以問卷結果指出，體罰學生行為仍充斥於中小學，因此付諸社會運動，建議立法禁止體罰 z 立法委員擬修正教育基本法，將零體罰予以立法規範 z 臺北市教師會以民調結果，表示老師與家長不贊成零體罰政策 z 全國教師會表示全面支持零體罰教育政策而非反對. 零體罰政策重點. z 民意代表與教改團體，擬將零體罰納入教育基本法 z 零體罰界定與執行方式成為各界角力的焦點. 施行工具. z 零體罰條文納入教育基本法之舉，立院法完成初審，但因體罰定義爭議甚大，仍待協商 z 教育主管行政機關修訂相關辦法，明訂輔導與管教不得造成學生身心傷害及違反規範懲處方式. 階段五. 二○○六年十二月～迄今. 參與者政策轉折點零體罰政策重點施行工具. 教育主管機關、民間教改團體、全國教師會、學者、立委、媒體 z 民間教改團體、媒體揭發教師體罰相關新聞 z 明確對體罰做出定義、管教與處罰行為定義及作法做出規範，並授權各校訂定辦法 z 正式將零體罰納入教育基本法，朝友善校園發展資料來源：本文整理。. ‧54‧.

(11) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 不難明瞭，此一潮流直接衝擊我國傳統教育的價值觀。質言之，我國傳統天、地、君、親、師的倫理觀，不僅為老師樹立權威地位，而「教不嚴，師之惰」的心態，使得「打和罵」成為老師管教學生的主要方式。 3 可是，隨著人本主義的盛行，受教者個體理念日益受到重視，形成教育思潮主流，而法院對體罰過當的判決，對教師施行體罰時，更是產生警惕的作用（吳清山、林天佑，2005：177）。在教改團體的持續推波助瀾下，零體罰終於在 2006 年 12 月正式納入教育基本法，使得校園零體罰有了法律依據。教育政策的制訂也以禁止體罰為出發點，在政策工具選擇上同時以行政命令、教育專業人員獎懲標準以及教師續聘三者為主，藉以防堵教師施行體罰。此舉對基層教師來說，無疑是一項挑戰，尤其是「適度」體罰以及新標準的「零」體罰之界定。不過，零體罰教育政策是治標不治本，緣由乃是老師基於教學與管教之需要，教育主管機關雖明瞭體罰現象的存在，仍以消極默認許可的態度處理，甚少動用行政權處分教師。因此，零體罰教育政策雖以零體罰為基本原則，但實際付諸執行時，發現不少問題存在，例如：（一）教師對於管教法令的執行面有所疑慮；（二）教師認為教書是良心事業，管教學生是老師責無旁貸的工作，但是管教工作的成敗卻不宜由老師負全責；（三）校園內因管教問題所造成的親師衝突時有所聞，使得教師在從事管教工作時會有壓力感以及無力感（齊力，2007；陳冠旭， 2008）。這些現象不禁令人質疑，何以「禁止體罰」在努力多年之後，方能明確立法禁止體罰，而人本教育基金會雖一再以尊重學生人權，強調愛的教育，但是，在零體罰政策執行後，仍有教師在管教學生時，發生不當體罰的情事。因此，不同時期零體罰教育政策之執行，其之所以未能按照既定的構想，逐步漸進的推展與擴散，究竟受到哪些關鍵因素影響？政策設計的正當性是否扮演關鍵角色？殊值得研究，以便由研究發現本身，運用到其他類似計畫的經驗學習與借鏡。. 肆、研究架構之建立零體罰教育政策正式執行後，人本教育基金會為瞭解執行成效，遂針對全國二. 3. 當教育目標是一套嚴格標準，且試圖透過日常禮教的訓練達成，以體罰做為管教方式，成為不可或缺要件（鄒川雄，2000：133-4）。 ‧55‧.

(12) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 十二縣市（離島除外）進行 2008 年校園教學正常化問卷調查，結果有 31.33% 的國中生表示曾遭體罰，顯示體罰問題並未獲得顯著改善（人本教育基金會， 2008）。為釐清問題癥結所在，本文首先運用半結構式的訪談法（訪談題綱參見表二），訪談對象主要依據教師之職務特性分為訓導工作者（學務主任）、學校教師對外之代表（教師會會長）、第一線管教學生工作者（導師）及教書之教師（科任教師）四類屬性，皆有 15 年以上的工作經驗。4 其次，藉由受訪者對零體罰政策的回大內容進行交叉分析，以整理出重要影響因素，同時建構本文的研究架構。表二訪談題綱 1 請問您知道體罰、懲罰、管教三者的差異嗎？ 2 您認為該項政策在立法過程中，教師有無參與政策制定的管道？ 3 在推動立法階段，各方對零體罰之目標認定及政策工具選擇為何看法不一？ 4 零體罰教育政策之目標，是否與您的教育專業理念相符？ 5 零體罰教育政策之制定，是否符合我國環境系絡？ 6 零體罰教育政策立法後，相關政策配套措施，是否可達成預期目標？資料來源：本研究。. 一、訪談結果分析（一）體罰、懲罰、管教三者的認知欲成功解決政策問題，正確的問題認定乃是政策成功的先決條件，誠如 Ackoff（1974）所指出，政治體系若欲成功解決體系所產生之問題，一定要建構正確的問題，以便產生正確的方案。如果在設計政策時，一旦問題認定有所偏差或不完全，將導致問題建構上有所失誤，則無法涵蓋實存問題的各個面向。由於零體罰教育政策在立法過程中，對管教、處罰及體罰三者的定義，並未取得共識，便倉促進行立法，以致政策實行後，體罰問題仍不時發生。擔任教師會會長的 A 就認為：很混淆，但這些名詞定義好以後，我們也比較好根據政府頒布的那些規範來理解。（A-1） 4. 分別給於編號 A, B, C, D.. ‧56‧.

(13) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 專任老師 B 也表示相同看法，其實關於這個問題，是定義的問題，但還是有標準不一的情形會發生。（B-1）事實上，無論政策制訂過程有無瑕疵，問題建構仍是政策設計的首要步驟。詳言之，問題建構是否具備明確性、周全性及合理性，將影響執行結果。然而，從上述訪談內容中，得知「體罰、懲罰、管教」的界定仍未十分明確。. （二）教師參與政策制定管道以往政策制定大半係由專家學者主導，設定預期的政策目標。此種決策方式固然照顧到專業，但顯然未將政策利害關係人的觀點納入考量，因而極易產生政策脫軌，政策內容將難以貫徹落實。有鑑於此，當今政策的運作，應開放參與管道，冀使政策利害相關者有充分機會表達論述，以利成就政策目標（林水波，2007： 152）。受訪者 A 認為：公聽會的舉行，我個人是覺得沒什麼用，因為上位者早已決定要這麼做，只不過叫你過來，告訴你他要怎樣做，聽你的意見只不過做成記錄之後也就沒下文了！其實我們當老師的真的很弱勢，也沒什麼用處啦！（A-2）受訪者 B 認為：基層老師們的聲音是很難上達的。（B-2）此外，他進一步表示：每一個教育改革的政策頒行，我們就照著做就對了！（B-2-2）學務主任 C 認為：目前我所了解，好像有邀請教師會，但公文不是給學校，而是給各學校教師會，教師會也會徵詢老師們同意，…但大部分的老師不大願意參與這樣的政策決議，也不太願意去提到這些事情。（C-2）任職帶班的 D 導師認為：沒有參與這樣的活動，那好像是教師會或是其他的方式好像有人會參. ‧57‧.

(14) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 加啦！不過這方面我不太清楚！（D-2）對於零體罰政策的參與訊息，D 導師則表示：這種盲點我不是很清楚如何去表達我的意見。（D-2-1）綜上所述，受訪者大半表示政策參與管道並不通暢。無庸多言，在政策形成階段，提供更多參與管道，讓政策利害關係人充分參與，無形中增加了可供考量的觀點。畢竟，政策設計並非只是技術或工具層面的活動，尚須透過政策設計者、決策者、執行者、標的人口等的配合，才能發揮作用。因此，連結設計與執行才不致於發生政策落差情形。. （三）體罰目標認定及政策工具選擇由上述文獻分析，可知零體罰教育政策的工具選擇，泰半以強制立法方式達成政策的目標。從政策設計觀點而言，政策目標的達成端賴適當政策工具之選擇。唯有如此，方能激勵標的人口和執行機關採取有效之行動。因此，進行政策工具選擇時，應先熟悉其與環境系絡情境相符程度；果若相符程度低，造成政策失靈機會越高。受訪者 A 認為：不只是單純的體罰問題，而是政黨玩遊戲，當有個東西出來時，一定是某一政黨提出，某一黨就杯葛，我常常在笑，政治已經延伸到教育，就看全教會裡過去的哪些老師偏向哪個政黨。（A-3） C 老師表示：人本基金會走的方向有點像糖衣教育，他就是認為小孩子犯錯就是給予正面鼓勵和一直在和他講，你這樣很好，我認為這樣讓小孩不知道這樣做的這件事是對或錯，讓他有點模糊了。後來我看新聞，媒體都是支持零體罰，所以這立法通過，長久下來老師大概不會想要去反駁這些事情，包括出來抗議，反到是贊同的人，一直把案子推出來，如果真正去做個老師問卷調查的話，我想老師會認為適度的體罰是有必要的！（C-3）擔任導師已有二十年的 D 認為：每個人的生活背景、職業不一樣，所以我在想他們的想法也會不一 ‧58‧.

(15) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 樣，以我們基層的老師而言，我們是視我們立場，我看到什麼就會怎麼想而且立法又是另一回事，所以這個不是我能夠去了解或說明。（D-3）歸納相關意見，可瞭解政策工具的選擇與目標的契合度似乎不足，致使工具選擇有所偏差，不滿情況也日益增生，影響政策執行實質成效。. （四）零體罰政策目標與教師專業理念在零體罰教育政策制定過程中，專家學者所倡議的政策理念常與基層教師所抱持的教育理念存有落差，造成二者對政策理念有不同的認知態度。其實，利害關係人與設計者對理念的一致性是達成政策目標的不可或缺要素；倘若不一致，甚至衝突時，將違反執行一致性原則（Bobrow & Dryzek, 1987）。在零體罰政策立法過程中，基層教師或訓輔人員參與政策的比例過低，造成政策對其需求與問題的回應性不足。擔任教師會會長的 A 表示：在談這種東西時並不是說可行或不可行，古代人說因材施教…，事實上要讓個人成熟有很多方法，有的是比如說朋友規勸，但並不能代表全部，不能說全部贊成或不贊成體罰，只不過是現在把其中一種工具拿走，如果拖延處理又產生了有些小孩子遭受霸凌、恐嚇、威脅等這些問題，那我們當老師的不管了嗎？（A-4）然而，受訪者 B 老師卻認為：事實上如此的處理方式是可以立即收到效果，而且，我在處罰學生前我都會告知學生他做錯的地方在哪，所以學生也就能欣然接受。（B4） B 老師更進一步表示，零體罰政策目標應是：因人而異吧，但是我還是用處罰的方式，來達到教育的目的。（B-41） C 老師感慨道： …用輔導、記過的方式，是沒辦法立即看到成效的，政策這樣推動，對於我們訓導工作者會比較棘手，在職務上有所衝突，變的有點力不 ‧59‧.

(16) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 從心。（C-4）受訪者 D 更是強烈表示： …和我的教育理念並不完全吻合，我剛就想到一個問題是老師的身份其實和醫生在面臨病患的處理方式其實是很相近的…，在很多有教無類、因材施教的前提下，他對於每一位同學方式是不一樣，有些同學可能是要是皮肉的傷痛，有些同學則是需要責罵，甚至同一同學在不同的錯誤下，也會有不同的方式。所以，對我來講不能對他實施體罰這個部分我是不贊同的。（D-4）綜合受訪者意見，零體罰政策確實有其優點，惟政策規劃者並未設計完善的政策，以致執行情形並不如預期，徹底根絕體罰現象，反而造成老師對政策目標的認同感不足。. （五）零體罰政策內容與環境系絡政策與環境系絡之間係屬一種互相依賴及影響的關係，政策本身必須適度考量環境系絡的要求，以利推展政策。受訪者 A 老師認為：這是社會價值認知的問題，也就是說人人一把號，各吹各的調…，中藥裡頭有砒霜嗎？但是西醫看到中藥裡有砒霜就認為是毒藥，你能夠說中醫不對嗎？也許對，也許都不對…，學校、社會與家庭環境是三角形關係，還是原來那句話，一件衣服沒辦法讓所有的人穿，我們訂出一個原則，發生了什麼事情就說失敗，發生什麼事情就歸於老師的錯。（A-5）受訪者 B 老師也認為：我抱持懷疑，而且共識問題也是沒解決的，還有是以偏蓋全、一視同仁問題，像家長的差異…，另外，孩子的個別差異，必須因人而異吧！有些像玻璃一樣一碰就破了，有的跟牛一樣硬，都要以個案來處理。（B-5）受訪者 D 老師對於零體罰政策適合教育環境與否的意見為： …我覺得零體罰對於我們學校的學生來講是完全不能符合，因為這可 ‧60‧.

(17) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 能要涉及他們家長和小孩成長到現在的文化背景。（D-5）根據受訪者之意見，零體罰政策在我國教育環境似乎是有所懷疑，因為教育是無法以偏蓋全的，必須因材施教，考量本土社會價值認知、人文背景及歷史背景，才不會產生水土不服情形。. （六）相關配套措施與政策預期目標零體罰教育政策制定過程中，由於立法委員與人本教育基金會的大力鼓吹，旋即完成立法，其間並未仔細針對零體罰政策目標的可行進行詳細評估。政策方案的可行性係指政策目標是否為執行人員行為規範之間可接受的程度。據此，在政策設計，提出解決方案的同時，應考量政策目標是否可順利達成、價值的接受度以及相關配套措施等。教師會會長 A 老師對於零體罰教育政策目標抱持之態度為：事實上不可否認的是有達那個目標，但是後遺症或是後面的影響，他們大概會在另外立一個什麼？這就是政治家的功能。（A-6）受訪者 B 與 A 老師抱持同樣想法，認為：零體罰政策目標是一個長遠的目標不是一下就可達成。（B¬-6）學務主任 C 老師認為零體罰政策目標甚難實現：完全不動手去打學生我聽多、看多，自己也會怕！好，有校規就按照校規處罰，在法令和規定內進行處罰，但是我這學期處理時發現很多任課老師是又回到一二十年前體罰方式…，輔導與管教…，在學校的那些導師和老師會認為學務主任都不挺我們，希望我們不要去管，那我們做這麼累幹嘛。（C-6）導師 D 表示：這點我不是很清楚，但是要我們去受訓，去做這些東西，應該是緩不濟急，可以達到的效果我存疑。（D-6）歸納意見，不難發現老師對零體罰教育政策目標，抱持負面想法，認為根據零體罰目標，將產生政策外溢現象。整體而言，零體罰政策目標是理想的，但執行人員卻認為零體罰教育政策目標，甚難達到預期效果。. ‧61‧.

(18) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 二、影響執行正當性因素之歸納透過訪談分析，本文彙整重要影響因素如下：（一）教師在進行管教懲罰時，對於體罰、懲罰、管教三者的認知界定方式不同，以致屢有不當體罰情事發生。因此，第一題題綱與「問題建構明確度」因素有關；（二）由於零體罰教育政策形成階段是須由教師的參與對話，才能彌補專業與經驗知識的不足處，使其從中得到不同的政策工具的選擇，是以題綱第二題與「參與管道暢通度」因素相關；（三）在零體罰教育政策的目標與政策工具的選擇上，由於政策規劃者單獨決定解決體罰問題的政策工具，以致執行人員認同度不高。由於政策工具與所欲達成目標的相關性正是政策設計的重要內涵，因此題綱第三題與「目標與工具適合度」因素相關；（四）相關政策工具選定後，政策目標是否具備可行性也是重要影響因素。質言之，即使政策工具選擇無誤，若未考量政策目標的可行性，終將徒勞無功，故第四題與「政策目標可行性」因素相關。（五）零體罰教育政策能否有效執行，應考量該項政策能否符應整體環境系絡，蓋政策設計必須鑲嵌在環境系絡，才不至於產生橘逾淮為枳，產生非預期作用，所以第五題與「環境系絡契合度」因素相關；（六）零體罰教育政策的執行者主要是基層教師，而教師對零體罰教育政策理念的相符性是關鍵因素，題綱中的第六題因而與「執行人員認知接受度」相關。上述提及，參與式民主之所以受到重視，主要是基於代議體制無法充分回應環境變遷的需求，而設計出的一種補救之道。在著重參與的體制下，人民對公共事務的處理，抑或是政策的規劃與執行皆享有平等參與的機會，並依據公共利益的考量進行政策討論。基此，人民擁有表達意見的機會，利益能夠受到考量及保障，政府可藉此獲得人民的支持。就政策設計的實質面而言，政策內容應符合法規要求，同時取得政策利害關係人的同意，政策內容宜符合受政策影響者的期望；另一方面，就政策設計的程序面而言，宜設法開放政策利害人參與，提升政策執行效果。因此，上述前四項因素與政策設計實質面有關，而後兩項因素則與政策設計程序面相關。茲將六項要素與兩個面向關係進一步分述如下：. ‧62‧.

(19) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. （一）問題建構明確度在零體罰教育政策立法過程中，由於對管教、處罰及體罰之定義未能取得共識，以致政策問題的認定與實存問題存有差距，產生誤判傾向。為避免無謂的衝突起見，政策設計者在問題建構時，需從四個層面加以分析：澄清問題的本質、指陳問題的成因、認定標的人口，及推薦解決方案，如此才不致於有失當或衍生出新的問題，造成以正確手段，解決錯誤問題的型Ⅲ錯誤（林水波，1999：96-128）。. （二）目標與工具適合度由零體罰教育政策發展歷程可知，所選擇的政策工具往往訴諸強制立法，殊不知工具的選擇不應一味的以權威性方式或是主事者的偏好為主要考量，而是能夠切合問題屬性與社會氛圍。否則，具有效果的政策工具將因未能與政策目標相契合，產生政策脫軌情形。因此，如欲極大化達成政策目標的可能性，優先考量的要素，即是選擇適當的政策工具（Schneider & Ingram, 1990）。. （三）政策目標可行性政策設計並不是單純的設計方案，運用技術及工具的過程，而是考量所設計的解決方案與政策問題之間是否存有因果關連性。果若政策制訂者愈能明確的陳述政策問題的因果關連，則所設計的解決方案愈有效。誠如 Rochefort 與 Cobb（1993: 67-8）所言，提出政策方案時，必須同時考量政策目標是否可達成、價值可接受，以及相關資源可資利用，以便政策目標順利推行。在零體罰政策制訂時，由於立法委員與人本基金會的積極倡議，而倉促完成立法，並未針對政策目標可行性仔細分析，以致頒佈實行後，體罰情形屢有所聞。. （四）環境系絡契合度就零體罰教育政策的立法過程而言，專家學者曾參酌外國經驗，主張零體罰教育政策須以立法方可達成政策目標，卻忽略我國文化、社會等價值觀與其相異之處。事實上，政策問題在本質上是彼此相關，而成為綜合性問題。由於政策內容與環境系絡具有密不可分的關係；一方面不能單單考慮政策，而不考量環境的侷限性；另一方面又不能讓政策內容遷就環境。所以，政策設計本身就必須以行動者為核心，並將環境系絡因素列入考量。是故，政策設計宜充分考量本土社會之特性，盛行社會規範與信念，及傳統文化限制與慣例，才不致於引發水土不服情形（林水. ‧63‧.

(20) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 波、施能傑、葉匡時，1993）。. （五）參與管道暢通度零體罰教育政策的制訂過程中，基層教師與訓輔人員參與比例過低，造成政策回應性與代表性不足的主因。眾所周知，問題的論述方向與內容可能主宰問題解決的管轄權以及解決方案的設計與選擇，甚至最終責任歸屬（Baumgartner & Jones, 1993: 38）。因此，就政策設計正當性而言，應充分讓政策利害關係人參與制訂過程，冀能藉由互動，對價值觀、問題意識與工具觀能夠取得共識。由此可見，政策利害關係人能否參與政策制訂，不僅攸關其順服政策的意願，更影響到政策目標的可行性。. （六）執行人員認知接受度在零體罰教育政策的制訂過程中，專家學者與基層教師所持的理念常有歧見發生。探究之，主要是雙方對該項政策存有不同的認知態度。認知態度與個人的價值信念緊密相關，係指個人對外在事件所持的一種認知圖像信仰體系。此種認知態度不易改變，往往需要一段時日的再社會化才能漸進改變。由於零體罰教育政策目標與政策利害關係人的信念時常相抵觸，政策執行幅度因而受到影響。. 伍、研究發現經由文獻分析法、訪談與政策設計相關理論之整理，提出本文的「政策設計對零體罰教育政策執行能力的影響架構」，兩項自變數包括：一、設計實質面：問題建構明確度、目標與工具適合度、政策目標可行性、環境系絡契合度以及二、設計程序面：參與管道暢通度、執行人員認知接受度。另一項為應變數，亦即零體罰教育政策之執行能力。依據研究目的，提出本文的研究假設，驗證各構面對政策執行之影響：假設 1：如果問題建構的明確度愈高，零體罰政策執行能力就愈高。假設 2：如果目標與工具的適合度愈高，零體罰政策執行能力就愈高。假設 3：如果政策目標的可行性愈高，零體罰政策執行能力就越高。假設 4：如果環境系絡的契合度愈高，零體罰政策執行能力就愈高。假設 5：如果參與管道的暢通度愈高，零體罰政策執行能力就愈高。. ‧64‧.

(21) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 假設 6：如果執行人員的認知接受度愈高，零體罰政策執行能力就愈高。本文以服務於台北市 12 個行政區國民中學的教師為施測對象，依臺北市教育局統計室資料顯示，臺北市 97 學年度國民中學共計 89 所（包含公私立及附設國民中學），教師人數共計 5,590 人。問卷經過 61 份前測後，在 95% 信心水準，±3% 抽樣誤差下，並基於問卷回收及填答的信效度控制等因素，將樣本數擴大至 1,200 份樣本。5 實施問卷調查時間為 2009 年 4 月 10 日至 4 月 20 日，以郵寄問卷方式發放，共計發放 1,200 份問卷，回收量總計為 1,032 份，有效問卷為 762 份，有效回收率為 63.5%。. 一、各變數的描述性統計分析研究問卷的施測內容（參見附錄一），包括以政策設計六要素為核心：問題建構明確度、目標與工具適合度、政策目標可行性、環境系絡契合度、參與管道暢通度執行人員認知接受度，各自變數的平均值及其標準差，如表三所示。6 表三各變數之描述性統計表變數問題建構明確度目標與工具適合度政策目標可行性環境系絡契合度參與管道暢通度執行人員認知接受度零體罰政策執行能力. 題數 3 3 3 3 4 3 1. 題號. 最小值 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00. 最大值 5.00 4.70 4.00 4.30 4.50 4.30 5.00. 平均數 2.41 2.51 2.30 2.40 2.47 2.26 2.25. 標準差 .99 .89 .83 .82 .84 .95 .91. 資料來源：本研究。 5. 6. 在標準常態分配下，平均值加減 1.96 的標準差，可涵蓋 95% 次抽樣分配，換言之有 95% 的機會隨機樣本會由母群體而來，其錯誤機會不超過±3%（羅清俊，2007：789）。至於抽樣之信賴水準，以機論理論而言，幾近 95% 的樣本估計值，將會落在真值增加或減少二個標準誤的範圍（陳文俊譯，2005：268-9），據此，本文以統計學家推導之可容忍誤差之內樣本規模公式，預計抽出 900 份樣本，但由於問卷回收集填答控制因素的影響下，將樣本數擴大至 1,200 份進行調查。問卷所要衡量的自變數，可分成六個自變數及一個應變數。自變數分別是：問題建構明確度的變數是由問卷中第 1 至第 3 題衡量；目標與工具適合度變數是由問卷中第 8 至第 10 題衡量；政策目標可行性的變數是由問卷中第 11 至第 13 題衡量；環境系絡契合度的變數是由問卷中第 14 至第 16 題衡量；參與管道暢通度的變數是由問卷中第 4 至第 7 題衡量；執行人員認知接受程度的變數是由問卷中第 17 至第 19 題衡量，至於應變數，亦即零體罰政策執行能力，是以問卷的第 20 題衡量。 ‧65‧.

(22) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 二、各變數之迴歸分析經「多元共線性」（multicollinearity）檢測，得知研究架構圖中，各構面的容忍值（tolerance）皆大於 0.2，且各構面的變異數膨脹因素（VIF）皆低於 10，構面之間不存在共線性。7 另外，利用 Pearson 相關係數探討所有自變數與應變數的相關性，結果顯示各構面皆為顯著相關（參見表四）。再者，六項變數之 P 值皆小於 0.01，達顯著水準。換言之，六項變數對零體罰政策之執行能力有顯著相關。表四變數間之 Pearson 相關係數問題建構參與管道目標與工具政策目標環境系絡執行人員零體罰政策明確度暢通度適合度之可行性契合度認知接受度執行能力問題建構明確度. 1.00. 參與管道暢通度. .750**. 1.00. 目標與工具適合度. .640**. .683**. 1.00. 政策目標可行性. .711**. .716**. .741**. 1.00. 環境系絡契合度. .696**. .700**. .679**. .769**. 1.00. 執行人員認知接受度. .664**. .631**. .653**. .777**. .737**. 1.00. 零體罰政策執行能力. .737**. .689**. .736**. .852**. .826**. .799**. 1.00. 註：**在顯著水準為 0.01 時（雙尾檢定）相關顯著；*在顯著水準為 0.05 時（雙尾檢定）相關顯著資料來源：本研究。. 本文進一步採用多元迴歸分析方法，探討有效政策設計要素，包括問題建構明確度（X1）、目標與工具適合度（X2）、政策目標可行性（X3）、環境系絡契合度（X4）、參與管道暢通度（X5）及執行人員認知接受度（X6），這六項變數對「零體罰教育政策執行能力」（Y）的影響力。本迴歸模式的相關係數 R 為 0.901，屬於高度相關；而整體的決定係數，亦即模式解釋力為 0.827，調整後的決定係數，亦即模式淨解釋力 0.826，顯示迴歸模式有 82% 的解釋力。由零體罰政策執行能力之迴歸係數表（如表五所示），得知整個迴歸方程式為：零體罰教育政策執行能力＝－0.237 常數＋0.137 問題建構明確度＋0.113 目標與工具適合度＋0.339 政策目標可行性＋0.293 環境系絡契合度－0.061 參與管道暢通度＋0.193 執行人員認知接受度。. 7. 產生此種現象與研究對象都是服務台北地區的國中教師，同質性甚高有關。. ‧66‧.

(23) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 表五零體罰政策執行能力之迴歸係數迴歸係數（Coefficients）（α） Model 1. 未標準化係數. 標準化係數 Beta 分配. t值. 顯著性（P 值）. Beta 估計值. 標準誤. （常數）. -.237. .047. 問題建構明確度. .126. .024. .137. 5.351. .000***. 目標與工具適合度. .117. .025. .113. 4.670. .000***. 政策目標可行性. .374. .033. .339. 11.216. .000***. 環境系絡契合度. .326. .030. .293. 10.867. .000***. 參與管道暢通度. -.066. .028. -.061. -2.330. .020*. 執行人員認知接受度. .185. .025. .193. 7.414. -4.990. .000. .000***. *p＜0.05；**p＜0.01；***p＜0.001. 正確預測率= 82%；樣本數=762 Y=-0.237+0.137X1+0.113X2+0.339X3+0.293X4-0.061X5+0.193X6 資料來源：本研究。. 陸、研究結果與討論一、研究結果檢視自變數對零體罰政策執行能力之影響程度後，研究假設是否成立，分述如下：. （一）研究假設一問題建構明確度（X1），其 t 值為 5.351（P=0.000＜0.001），顯示「問題建構明確度」對零體罰政策之執行能力有正向，且顯著的影響，亦即當教師對於體罰涵蓋範圍明確度愈高時，該項政策的執行能力也就愈高。. （二）研究假設二目標與工具適合度（X2），其 t 值為 4.670（P=0.000＜0.001），顯示「目標與工具的適合度高低」對於零體罰政策之執行能力有正向，且顯著的影響。換言之，政策工具愈符合所欲達成的零體罰目標，執行能力將因而愈高。. ‧67‧.

(24) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. （三）研究假設三政策目標可行性（X3），其 t 值為 11.216（P=0.000＜0.001），顯示「政策目標可行性高低」對於零體罰政策之執行能力有正向，且顯著的影響。當教師對於校園施行零體罰目標接受度愈高，顯示教師對該項政策目標的接受度愈高。. （四）研究假設四環境系絡契合度（X4），其 t 值為 10.867（P=0.000＜0.001），顯示「環境系絡契合度高低」對於零體罰政策之執行能力有正向，且顯著的影響。易言之，校園零體罰與環境系絡的契合度愈高，因此該項政策執行能力愈高。. （五）研究假設五政策參與管道暢通度（X5），其 t 值為 -2.330（P=0.020＜0.05），顯示「政策參與管道暢通度的高低」對於零體罰政策之執行能力有負向，且顯著的影響，亦即在零體罰政策設計時，教師若擁有較多機會表達意見時，其對於該項政策的支持度相對愈低。事實上，由訪談資料得知，基層教師甚少擁有機會參與零體罰教育政策的制定與表達意見，而且教師對任何教育政策的制定與施行，抱持著「反正教育行政主機關決定之教育政策方針，我們基層教師只有配合執行」（C-2），甚至認為「大部分教師不太願意參與類似的教育政策的制定」（B-2）。進言之，本研究的問卷發放對象乃是第一線的基層教師，其最顯著的特質是同質性甚高。在零體罰教育政策制訂及設計上，雖有全國教師會代表參與，但因教師的職業特殊性，未能有更多發聲管道，即便有公聽會教師對於政策的參與意願都是偏低，因此，教師在零體罰教育政策上實屬被動的角色，間接造成假設中的自變數與應變數的負相關，推翻以理論為基礎的研究假設，僅在統計上獲得支持，亦即政策參與管道暢通程度愈高，零體罰教育政策執行力愈低。據此，假設五並未獲得統計支持。. （六）研究假設六執行人員認知接受度（X6），其 t 值為 7.414（P=0.000＜0.001），顯示「執行人員認知接受度高低」對於零體罰政策之執行能力有正向，且顯著影響。亦即，教師對於校園零體罰與本身管教態度的認知一致性程度愈高，就愈支持政策施行。由上述可知，政策設計要素中的六項自變數，具有顯著性影響者分別是「問題建構明確度」（X1）、「目標與工具適合度」（X2）、「政策目標可行性」. ‧68‧.

(25) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. （X3）、「環境系絡契合度」（X4）及「執行人員認知接受度」（X6）等皆與零體罰政策之執行能力有正向，且顯著影響，唯獨「政策參與管道暢通度」（X5）與零體罰政策之執行能力為負向顯著影響（參見表六）。此外，依據 Beta 值，可知影響力大小依序為：政策目標可行性（Beta 值=0.339）、環境系絡契合度（Beta 值=0.293）、執行人員認知接受度（Beta 值=0.193）、問題建構明確度（Beta 值 =0.137）、目標與工具適合度（Beta 值=0.113）以及參與管道暢通度（Beta 值= -0.061）。表六研究結果自變數. 正向/負向. 是否有顯著性. 問題建構明確度. ＋. ○. 目標與工具適合度. ＋. ○. ＋. ○. ＋. ○. 政策參與管道暢通度. －. ○. 執行人員認知接受度. ＋. ○. 政策目標可行性環境系絡契合度. 應變數. 零體罰教育政策執行能力. 註：○ 表顯著性、＋表正向、－表負向資料來源：本研究。. 二、綜合討論在民主國家中，凡是與民眾權益有關連者，政府應盡告知義務，不可以專業為由，將決策權掌握在菁英手中。此種行政官僚的不健全心態，將人民視為是微不足道的專業傲慢，在檢視我國零體罰教育政策的決策過程就可獲得印證。少數專家、學者與官員在參考外國經驗之後，就倉促決定實施。此種公眾討論付之闕如的決策方式，本質上就是未能體現民主行政的精神，以致一般民眾，尤其是政策利害關係人幾乎無參與對話機會，因而對政策的支持度也逐漸降低。這就是本文探討政策設計正當性的主要緣由。不可否認，由於政策執行具有迫切性，如果任由人民參與，往往需要花費較多的時間與人力在政策協調上，甚至因而延誤問題處理的最佳時機。儘管社會上每一個人應有相同的發言機會，但上述原因促使政府必須授權菁英；而採取由上而下決策模式，其結果卻是以犧牲公民參與作為代價。授權菁英由行政官僚、專家甚或是. ‧69‧.

(26) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 民選代表全權處置與統一指揮，雖是不可避免的權宜之計，惟問題癥結在於這些菁英是否有足夠的智識，承擔制定與執行政策的重任？如果菁英能夠在廣泛的議題上，充分回應人民需求，且將此轉換為政策，那麼菁英統治仍是符合民主的，惟在實際政治生活中，往往不是如此。主要理由有二：首先，由於行政官僚能力及知識的侷限性，決策者常延攬專家學者參與決策過程，冀望藉助其專業能力與知識，提供政策相關資訊，俾以制定有效的政策。不言可喻，以專家學者的素養足以提高決策的效率與效能；但專業學者的視野畢竟有其侷限性，未能與決策權力結構和社會主流價值相契合，導致專業分析的結果，未獲採納。由是觀之，專家學者欲提出有效的政策分析，除了以民眾和主事者的需求為依歸之外，另一方面則是要體認其政策分析有其侷限性的事實。話雖如此，專家學者卻常利用其專業知識取得權威、甚至權力來主宰社會價值的分配；如同另一類的「專業知識專制」，不僅對一般人民的基本權力與尊嚴造成傷害，衍生更多社會不公平問題（Stone, 1993）。其次，就行政官僚而言，除了少數政策，幾乎每一項政策都有行政官僚的介入，其對政策執行更是擁有實質的影響力；但也面臨同樣甚或更嚴重的治理問題。政府為了解決政策問題，常將該項責任交付特定行政部門。在傳統行政官僚體系中，主要是透過層集節制的方式，由下而上逐級向上負責，直到組織的最高層級為止。依常理判斷，此種組織設計應可權責相符，提高服務績效，但問題癥結在於在重視上令下從的權力關係環境下，官僚組織未能充分發揮應有的功能。總的來說，菁英統治無法發揮應有的功能，反而導致程度不等的政策失靈，不但整個政治系統因而受到傷害，對民主行政與明智的決策無異構成另一項威脅。. 柒、結論本文主要藉由零體罰教育政策為個案，嚐試將本土政策案例與國外學術理論做一對話，針對政策設計的正當性對政策執行能力的影響作一探討。經由探討得知「徒法不足以自行」，經過合法化的零體罰教育政策，並未因為立法完成，而順利達成所欲之目標。事實上，在政策立法過程中，由於參與者對問題的本質、產生原因與背景因素等見解不一，以致立法完成後，爭議不斷。究其緣由，乃是政策設計不周，思慮不全所造成。具體而言，在擬定「教師輔導與管教學生辦法注意事項」草案時，並未考量教師在教育現場可能面臨的問題，以致零體罰條文納入教育基本 ‧70‧.

(27) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. 法後，未能根絕病灶，反而是問題的肇端。底下，逐一說明研究發現及建議。. 一、研究發現由上述說明，可知一項政策之所以能夠產生預期目標，除了針對政策問題明確認定外，政策設計尚須符合正當性。否則，政策執行之後，不免出現失敗或失靈現象。藉由零體罰教育政策發展歷程的分析，可知該項政策執行效果未竟理想，並非單一因素所造成，本文將其歸納出六項要素：問題建構的明確度、目標與工具的適合度、政策目標的可行性、環境系絡的契合度、參與管道的暢通度以及執行人員認知的接受度等。其中，政策設計要素對於零體罰政策之執行能力具有正向，且顯著影響者有：「問題建構明確度」、「目標與工具適合度」、「政策目標可行性」、「環境系絡契合度」與「執行人員認知接受度」，顯示這些要素能夠預測零體罰教育政策執行能力的程度。然而，「政策參與管道」在本文個案中具有負向，且顯著之影響。過往政策形成大半以專業主導，擬定解決政策問題的方案設計，由於以專業解決政策問題，未將標的團體意見納入政策方案設計考，以致無法充分掌握政策問題的本質。此種輸出導向過程以專家所提供的知識為主，並未涵蓋與政策利害關係人進行商議，因此其決策過程較為明快，但因欠缺政策利害關係人的意見與支持，導致其正當性相對較低；反之，輸入導向過程較注重公民基於關心公共事務，所貢獻的知識，因此其決策過程顯得耗時費力，惟政策設計正當性卻相對較高。政策目標欲能具體落實，應有標的團體的支持與配合，方能避免出現政策窘境。進言之，政策目標的達成實有賴政府與標的團體的合作。因此，兩者的關係如能透過互動與相互授能將能夠產生更多的力量，其具體做法宜包括下列兩項：（一）對社會團體的參與採取開放與接受的態度。雖然社會團體無法發揮類似政策專家的功能，吾人卻不可因而輕忽他們對於政策執行結果的影響力。政府倘能開放參與管道，無形之中將有助於資訊的收集、增加備選方案、改善政策品質、最重要的是可藉此增進公民對於政策的了解。（二）政府能適時做出適當回應。一般而言，社會團體除非得到特別許可方能進入決策過程，因而多數社會團體對於決策的影響僅侷限於針對政府所提供的服務提出建議。在缺少國家機關的政策回應之下，社會力量僅具有隱性的作用，無法發揮休戚與共的正面作用（Putnam, 1993: 117）。政府因未能匯集社會團體的建議，將其納入決策過程供作參考。如前所述，決策者不可能擁有解決問題的所有相關資. ‧71‧.

(28) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 訊，也不可能知曉有效的政策工具為何。基此，政府宜開放管道聽取社會團體所提供的政策建議。果若能夠透過政策對話機制與社會團體進行商討，將可提高政策的正當性。. 二、研究建議（一）理論建議在探討政策設計正當性理論以及相關驗證步驟後，發現政策設計正當性對政策執行能力具有顯著的影響。基此，依據政策設計的正當性觀點，本文認為政策設計時，宜由實質面與程序面進行考量，茲說明如下： 1.進行問題建構時，宜充分考量相關因素問題形成議題，並被建構成亟待解決的政策問題時，便進入政策設計範疇，尋找最佳解決方案。因此，在問題建構時必須注意：（1）以整體的角度考量體罰問題；（2）對零體罰政策作系統性的分析；及（3）清晰陳述所欲達成的零體罰目標。 2.擴大公民參與我國政策設計大半是以專業主導，設定政策目標，以及擬定備選方案。相形之下，未能將政策利害關係人的觀點，納入政策設計考量範圍，導致正當性赤字。然而，政策欲具體落實，亟需相關團體或個人的支持，方能免於執行能力不足的困境。 3.政策工具選擇宜配合環境系絡由個案分析得知，工具選擇必須符應環境系絡，蓋環境系絡具有複雜性與動態性，政策設計人員宜選擇合適的政策工具，方不致出現削足適履，水土不服的窘境。 4.注重政策執行人員認知行為政策執行採納由上而下模式，常造成政策設計與執行間，出現嚴重脫節，未符實際需求。由於政策付諸執行時，必須面對多元參與、利益及立場衝突等問題，所以進行政策設計時，宜廣納執行人員與公民意見，方能使政策發展維持動態平衡。. ‧72‧.

(29) 台北市立國中教師執行零體罰教育政策之探討：正當性觀點. （二）個案建議 1.強化參與及討論機制根據研究數據，顯示教師認為政策參與資訊不開放的比例為 75.9%、對政策無表達意見機會的比例為 84.9%、參與管道不暢通的比例為 84.5%、沒有充分討論的比例為 85.3%。凡此種種，說明基層教師專業自主權並未受到尊重，以致參與該項政策立法的機會顯然不足。設若該項政策經由教師全面參與及討論，對零體罰教育政策的執行能力將有正向助益，及選擇適當的政策工具。 2.重新檢視校園輔導管教制度根據研究數據，發現多數教師認為零體罰政策之相關配套措施，並無多大實質助益。另外，教師對現行的管教制度也是抱持負面的看法。究其原因，主要是現行配套措施忽視教師在教育現場所面臨的問題。再者，教育部所訂定的「教師輔導與管教學生辦法注意事項」，現行教師法規定教師輔導與管教學生辦法，應由各校校務會議定之，而目前各校所自訂之輔導管教辦法內容，若與教育部所訂的內容有大幅度的修正，必須以報告書的方式行文報請主管機關核定。如此規定，使得教師法形同虛設。因此，建議應修正教師法對於教師輔導與管教辦法的規定，改由各地方教育主管機關與基層教師與專家學者廣泛討論，以利因地制宜，有效推動管教工作。 3.充實零體罰配套措施由法學角度審視零體罰教育政策，其涉及民法、教育基本法、教師法、教師輔導與管教辦法、公立高級中等以下學校教師成績考核辦法，及教育專業人員獎懲標準等六種。就法律位階而言，教師法、教育基本法為母法，而「辦法」屬行政命令其位階低於法律。因此，母法，亦即教師法，若未予以明確規定，各項配套措施的辦法將甚難規範。此外，現今訓輔人員都是由教師兼任，在課務與行政業務雙重壓力下，要如何有效輔導管教學生問題是一大問題。因此，零體罰立法後，應進一步修改國民教育法，增設不授課之專任輔導教師，以減輕教師教學與輔導管教學生的壓力，同時讓學生獲得更多的專業輔導資源。 4.教師宜有採取強制措施之裁量空間根據問卷顯示，教師在矯正偏差行為學生時，希望能有「體罰」這項工具，其所占比例達 67.1%。另外，儘管零體罰教育政策已付諸實施，家長及教師仍會使用. ‧73‧.

(30) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 變相體罰方式，以遏止學生不良行為。由此，不難明瞭教師在輔導與管教學生行為時，仍需權威型工具，以利管教學生。特別是目前校園霸凌事件頻傳，基於維護校園安全，保障學生學習權及免於恐懼的人權保護，教育主觀機關應有積極作為，允許教師採取必要的強制措施，進行校園安全檢查，以保障多數學生的權益。在法律明確與保留的雙重原則下，既可維護教師專業自主權，又可兼顧教育現場的突發情況。. 參考文獻人本教育基金會（2008）。2008 年校園教學正常化問卷調查，2009 年 4 月 20 日，取自：http://hef.yam.org.tw/index01.htm。台灣省政府（1949）。台灣省政府公報，冬（59），2009 年 4 月 14 日，取自： http://www.tpg.gov.tw/og/q1.asp。台灣省政府（1951）。台灣省政府公報，春（59），2009 年 4 月 14 日，取自： http://www.tpg.gov.tw/og/q1.asp。台灣省政府（1982）。台灣省政府公報，秋（17），2009 年 4 月 14 日，取自： http://www.tpg.gov.tw/og/q1.asp。行政院公報（2006）。教育基本法修正第 8 條及第 15 條條文，2009 年 4 月 14 日，取自：http://gazette.nat.gov.tw/EG_FileManager/eguploadpub。吳清山、林天佑（2005）。友善校園。教育資料與研究，62，177。林水波（1999）。公共政策新論。台北：智勝。林水波（2007）。公共政策析論。台北：五南。林水波、施能傑、葉匡時（1993）。強化政策執行能力之理論建構。臺北：行政院研究發展考核委員會編印。林靜淑（1997）。台灣有關體罰教育政令的演變及其影響因素之探討。國立新竹師範學院國民教育研究所碩士論文，未出版，新竹。翁興利、施能解、官有垣、鄭麗嬌（2000）。公共政策。台北：空大。教育部（2007）。教育人員獎懲標準，2009 年 3 月 11 日，取自：http://www.edu. tw/files/regulation/B0020/0940170795.doc。教育部（1995）。教育部公報，252，2009 年 4 月 14 日，取自：http://www.edu. tw/content.aspx?site_content_sn=2651。 ‧74‧.

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