從「安全困境」至「防衛困境」：
臺灣國防的反思與策勵
陳偉華
（銘傳大學國際事務研究所助理教授）摘
要
理想上，追求兩岸關係和平穩定發展，符合臺灣國家安全利益與 人民福祉，值得重視與努力。事實上，兩岸能否和平並非取決單方面 主觀意願。目前看來，中國未放棄武力犯臺的主張與部署，使得臺灣 在尋求兩岸和平的道路上，與國家安全中的國防投資，產生若干扞格 現象。本文研究發現，若臺灣將兩岸和平穩定與經濟發展視為國家安 全目標，權衡資源配置與防衛成本時，可能產生國防資源限縮、戰略 失焦與兵力部署兩難的防衛問題。 關鍵詞：安全困境、兵力部署、防衛成本、防衛困境、戰略設計壹、前言
海峽兩岸自 1949 年後分離分治迄今(2010)已六十餘年，臺灣的國 家安全係以因應中共武力威脅為主的傳統國防安全觀，這是臺灣領導 人與民眾的普遍共識，而因軍事對峙呈現某種程度的軍備競賽，從而 造成國家安全困境亦是事實。2008 年 5 月馬英九先生執政之後，兩岸 政策逐步鬆綁，彼此關係由尖銳對立趨於和緩，逐步朝向和平穩定方 向發展。然而日漸熱絡的政經情勢，並未相對反應在中共限縮對臺軍事意圖與兵力部署的針對性上。相對地，臺灣一方面因經濟成長遲緩 影響，呈現國防資源短縮情形；另一方面，為配合營造穩定和平的兩 岸關係，軍事建構與兵力部署採取自我節制，以免挑起無謂對立。對 臺灣而言，兩岸政經和緩造成國家安全目標改變，是否使得國防角色 淡出國家安全核心？這種由「安全困境」(Security Dilemma)移向「防 衛困境」(Defense Dilemma)可能呈現的問題，以及如何權衡資源順序 與克服困境，頗值研究。 本文主要目的在於探討臺灣在改善兩岸關係過程中，國家安全觀 與資源權衡配比改變，從而造成國防安全上的「防衛困境」問題。全 文以「防衛困境」概念為分析架構，首先了解困境生成原因與現象， 區別出與傳統國際關係所述的「安全困境」差異；其次，以臺灣為分 析對象，反思防衛困境的形成與可能影響；再提出本文的觀察與策 勵；最後總結本文發現。
貳、「安全困境」與「防衛困境」
一、什麼是安全困境?
「安全困境」雖是國際關係中的老生常談，卻也是探討國家間對 立關係下，為追求安全難以迴避且不可不知的邏輯演繹命題。一般咸 信，最早使用此一名詞者為赫茲(John H. Herz)，於 1950 年《世界政 治》(World Politics)期刊發表〈理想主義者的國際主義與安全困境〉(Idealist Internationalism and the Security Dilemma)的文章中，用 意在於解釋安全困境是行為者(Actors)對威脅的相互感受。由於競爭雙 方任一方不確定對手的意圖，為了確保本身安全，所以強化軍事力量
以求自保，從而引發另一方顧忌並擴張軍備形成的惡性循環關係。1歷
史學者巴特菲(Herbert Butterfield)解釋此一現象為：人類歷史重大戰
John H. Herz, “Idealist Internationalism and the Security Dilemma,” World
爭發生，源自決策者的有限認知，造成錯誤解讀彼此之間的意圖所 致。所以巴特菲又將安全困境稱為「最終困境」(Ultimate
Predica-ment)。2羅伊(Paul Roe)認為巴特菲所說的「困境」，指的就是對立 雙方螺旋式(Spiral)的緊張關係，造成彼此陷入安全競爭的最終惡 果。3傑維士(Robert Jervis)在〈安全困境下的合作〉(Cooperation
Under the Security Dilemma)一文中明白指出，安全困境是一國提升
安全造成另一國安全下滑的現象。4一般所熟知的「軍備競賽」(Arms Race)一詞，即是最常使用於描述與解釋安全困境的實際情形，然而這 種安全感受，是來自對「威脅」(Threat) 的主觀價值判斷，也是一種 將競爭對象視為具有「敵意」的安全歸因，隨之產生的「行動－反 應」(Action-reaction)即是解釋軍備競賽形成安全困境的較佳模型。 「行動－反應」互動模式最常引用的例子莫過於第一次世界大戰 之前，英國與德國海軍彼此的軍備競賽。由於德國意圖打造戰艦超越 英國「無畏號」(Dreadnaught)，引發英國恐懼德國海軍威脅英倫安全， 遂試圖擴張海軍力量，建造超越原「無畏號」噸級的軍艦取回優勢。5
Herbert Butterfield, History and Human Relations (London: Collins, 1952), p. 19.
Paul Roe, “The Intrastate Security Dilemma: Ethnic Conflict as a ‘Tragedy’?”
Journal of Peace Research, Vol. 36, No. 2, March 1999, pp. 183-202; John
C. Lambelet, “The Anglo-German Dreadnought Race, 1905-1914,” Peace
Science Society (International) Papers, Vol. 22, 1974, pp. 1-45.
Robert Jervis, “Cooperation Under the Security Dilemma,” World Politics, Vol. 30, No. 2, January 1978, p. 169.類似觀點請見 Nazli Choucri & Robert
C. North, “Lateral Pressure in International Relations: Concept and Theory,” in Manus I. Midlarsky, ed., Handbook of War Studies (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1996), pp. 298-299。
Carey B. Joynt, “Arms Races and the Problem of Equilibrium,” in George W. Keeton & George Schwazenberger, eds., The Yearbook of World Affairs (London: Stevens, 1964), pp. 23-40.
羅傑斯(Clifford J. Rogers)指出，西方社會在一次世界大戰之前的軍 事主導權發展，其實是來自一連串推翻軍力不平衡(Disequilibrium)的 動力，所造就的彼此間軍事科技與工業的競爭關係。因此，羅傑斯歸 納戰略發展的歷史為追求安全而形成循環不斷的「軍事事務革命」
(Revolution in Military Affairs, RMAs)，也就是一種將安全困境形
成問題，歸因於敵對雙方「科技能力」的追求上。6布贊(Barry Buzan) 將這種惡性循環關係歸咎於將國家安全植基於軍事力量建構的邏輯， 而這種邏輯的假設前提認為，戰爭發生的可能性極高，且戰爭所帶來 的暴力行為無法遏止，於是尋求科技領先來強化安全。7 另一個明確的例子就是冷戰期間的美蘇互動關係，特別是武器系 統的對立關係，將彼此國家安全裹脅於尖銳化的軍事能力需求上，從 而被迫飲鴆止渴式的追求軍事科技的超越。格雷(Colin S. Gray)指出， 從戰略歷史發展角度觀察冷戰期間美蘇的核子互動關係可知，最初由 單向核子嚇阻至相互保證毀滅，再因雷根(Ronald Reagan)總統提出 「星戰計畫」(Strategic Defense Initiative, SDI)到蘇聯解體為止，說
明了雙方核子武器競爭關係形成的國家安全困境。8事實上美蘇的競爭
並非限於核子武器，包括戰機設計政策也形成明確的針對性，從俄製
Mig-17、19、21、23 至 Su-27 型，美製 F-86、F-100、F-5E、F-16 至 F-22 都是典型的相互制衡。所幸地是，或許正如格雷所說，因核子
Clifford J. Rogers, “The Military Revolutions of the Hundred Years War,” in Clifford J. Rogers, ed., The Military Revolution Debate: Readings on
the Military Transformation of Early Modern Europe (Boulder, CO: Westview
Press, 1995), pp. 55-93.
Barry Buzan, An Introduction to Strategic Studies: Military Technology &
International Relations (London: International Institute for Strategic Studies,
1987), p. 228.
Colin S. Gray, War, Peace and International Relations: An Introduction
武器本身巨大的毀滅性，充分降低了使用的可能性，使得冷戰變冷， 並將冷戰期間的美蘇雙方競爭關係凍結在地緣政治界限中，所以雙方 的軍備競賽並未演變成以戰爭收場。9除美、蘇競爭關係之外，印度與 巴基斯坦的軍備競賽與核武對峙，也都見證了國家安全以軍事武力為 核心產生競爭關係的安全困境。 總結以上，「安全困境」其實是一種敵我雙方互動狀態的表述， 問題在於背後產生的驅動力。由以上概可歸因為「敵意」與「科技」 兩項重要因素，其具體的表現形式則是「軍備競賽」，而互動產生的 尖銳連鎖效應，適足以說明安全困境的模型。換言之，良善的正向互 動通常不易引致惡性競賽，同時也不致產生軍事科技發展上的針對 性，自然也不易連帶地將國家安全裹脅於軍備競賽的惡性循環關係 中。
二、什麼是「防衛困境」？
相對於「安全困境」的另一名詞為「防衛困境」(Defense Di-lemma)。此一名詞廣泛運用於心理學、生理學、醫學、社會學與災害 防治之中，克瑞爾(Gert Krell)將其引入戰略研究中，並於 1979 年法 蘭克福和平研究所(Peace Research Insitute, Frankfurt, PRIF)提出。 其主旨在於探討「軍備競賽困境」(Arms Race Dilemma)與「嚇阻困 境」(Deterrence Dilemma)，藉此說明運用核子武器作為防衛工具可能產生的困境。10布贊認為克瑞爾觀點過於狹隘，且僅局限於「核子武
西沃森(Randolph M. Siverson)與迪爾(Paul F. Diehl)研究發現，安全困境可 區分感受性(Perceptive)與結構性(Structural)兩種，並不必然最後走向戰爭途 逕，請見 Randolph M. Siverson & Paul F. Dieh, “Arms Races, The Conflict
Spiral, and the Onset of War,” in Manus I. Midlarsky, ed., Handbook of
War Studies (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1989), pp. 195-217。
Gert Krell, “The Development of the Concept of Security,” in Egbert Jahn & Yoshikazu Sakamoto eds., Elements of World Instability: Armaments,
器」，遂擴充「防衛困境」論點為描述追求軍事防衛與國家安全之間 產生的矛盾關係。布贊在其所著《人民、國家與恐懼：後冷戰時期國 際安全議題》(People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era)一書中指出，「防衛困 境」源自國家軍事防衛(Military Defence)與國家安全之間產生的矛盾 關係。一般而言，武裝部隊的合法地位主要來自國家安全需求，因此 政治上的權宜思維(Politically Expedient)，即是簡化地將軍事實力的 強弱等同於國家安全的高低。他認為，這種化約性的思維方式，使得 「防衛」與「安全」出現兩種彼此互斥的問題。一是防衛成本妥協於 其他的安全目標之下；或者是防衛風險超越了因應威脅的防衛設計。11 也就是說，這兩者都是權衡資源比例不當造成的防衛困境問題。 國家安全目標改變 事實上，布贊所說的防衛困境，其實具有雙重的邏輯因果關係。 首先是國家安全優先目標因戰略環境改變，使得軍事投資必須節約成 本，造成軍事工具本質改變形成的困境。一般而言，過度的國防軍事 投資，易造成國家其他安全成本的降低，致使資源權衡出現妥協與偏 頗；反之，則形成國家安全目標順序的改變，軍事投資成本降低或轉 移。由此可見，反應「防衛困境」的第一個窘境應屬資源合理分配的 問題。眾所周知，國防並不具備資源生產功能，而是大量消耗資源的 一種應付危機設置，除非從事軍火外銷，否則幾無投資報酬可言。大 體而言，當國家面臨立即可見的危險時，充分取得國防資源的正當性 與合理性並不困難。然而當國家不再面臨直接外患威脅時，安全目標
Communication, Food, International Division of Labour (Frankfurt: Campus,
1981), pp. 238-254.
Barry Buzan, People, States & Fear: An Agenda for International Security
Studies in the Post-cold War Era (London: Harvester Wheatsheaf, 1991),
亦隨之轉變，資源分配的優先考量就不再是國防，而是能夠直接使人 民獲得利益的項目，通常攸關經濟民生議題較能贏得優先。前蘇聯在 冷戰期間的極度軍備擴張，以及崩解後所面臨的困境，即是軍事上的 敵人消失，而經濟上的需求迫使軍事預算大量轉移至其他部門，連國 防工業為求生存也大量民營化，甚至出走即為一例。12即使經濟相對強 勢的美國亦不例外，冷戰期間大量國家資源挹注於軍事支出，從而降 低了商業競爭力，更由於國家經濟年復一年沉重的赤字預算負擔，科 技研發創新落後軍事支出，甚至不及日本投入科技研發的四分之一， 而影響其他國家安全問題。13 由以上的例證可知，當國家安全目標由因應軍事威脅轉至其他目 標上時，資源移出是無可避免的選擇。再者，因先前敵人消失後，戰 略重心與兵力部署配置等問題，都將接踵而至。 軍事投資不符防衛設計原則 另一項國家安全與軍事防衛關係形成的「防衛困境」問題，來自 軍事成本投資不符（或超越）因應威脅需求的防衛設計，這是一個爭 議頗高又不易解套的問題。理想上，合理的軍事成本支出，是用以滿 足與達成因應威脅的防衛設計原則，這也是最佳的國防供需關係；事 實上，國防通常立基於「威脅」想定，若是極大化，則因過度投資引 致浪費批判，也容易誘發軍備競賽；輕忽，則可能造成國防危機，進 而形成國家安全顧慮。因此，軍事投資常面臨兩難，過多或不足都將 形成防衛問題，然而在「自危」原則下的威脅假想，通常超越了實際 情形，使得防衛成本支出普遍大於防衛需求的事實。14類似的問題，較
Colin S. Gray, Strategy Chaos: Revolutions in Military Affairs and the
Evidence of History (London: Frank Cass Publishers, 2003), pp. 253-255.
Barry Buzan, People, States & Fear: An Agenda for International Security
Studies in the Post-cold War Era, pp. 271-272.
常較明確的反映在兵力配置與武器裝備的建構上。正因如此，布贊在 書中最後部分提出其反諷結論而指出，以國家安全為目標所做的防衛 投資，進而形成不斷循環的因果邏輯問題，使得國家安全成為一個不 可能達成的目標，因為國家安全是一個複雜糾結的問題，不可能在單 一議題（指的是防衛）下成功操作。15此外，布贊也進一步指出，防衛 安全得力於軍事工具的發展，而工具的發展（尤指武器裝備）與部署 是依循著科技的邏輯，它與國家間的敵友關係未必相關，雖然敵對關 係會在戰爭與軍備競賽時加速武器的發展，基本上並不會決定科技本 身的動能，這些動能最終會製造出更具威力與更昂貴的武器。16 布贊的觀點固然無誤，但值得思索的問題是，當兩國關係對立衝 突時，軍備競賽與軍事科技的研發互為因果，以期超越對手而具備主 導戰場的能力。相對地，當兩國關係和緩或敵對立場轉變之後，追求 軍事能力上的超越，相形不那麼重要。當然，軍力不平衡(Disequilib-rium)所產生的資源不對稱關係，固然也會造成若干程度上的防衛困 境，但此處的困境指涉的是防衛政策與國家安全觀不同形成困境(Di-lemma)，並非以小搏大或反恐戰爭形成的不對稱作戰關係。17仍值一 《 前 瞻 二 十 一 世 紀 的 戰 略 思 潮 》 （ 臺 北 ： 時 英 出 版 ，2008 年 ）， 頁 164-185。
Barry Buzan, An Introduction to Strategic Studies: Military Technology &
International Relations, pp. 330-331. 布贊因而提出了一個較為複雜的「綜 合性」安全觀，請見 Barry Buzan, Ole Wæver & Jaap de Wilde, Security:
A New Framework for Analysis (London: Lynne Rienner, 1998), pp. 163-193。
Barry Buzan, An Introduction to Strategic Studies: Military Technology &
International Relations, p. 271.
「不對稱戰爭」(Asymmetric Warfare)通常指的是對立雙方在軍事力量呈現 不相等，弱勢的一方為爭取勝利，在戰略戰術上採取的各項作為。美國國防 部則釋義為非慣用之作戰模式。請見 Roger W. Barnet 著，謝豐安譯，《不 對稱作戰：當前美國軍力面臨之挑戰》(Asymmetrical Warfare: Today’s
Chal-提的是，雖然資源比重權衡是任何國家面對安全威脅時所做的決策選 擇，問題在於，一方面國家決策者對安全感受的主觀價值判斷，所形 成的軍事投資；另一方面，相對客觀的國家本身資源能力，同樣也影 響了資源挹注的多寡。
三、「安全困境」與「防衛困境」的差異
前段中引用布贊所說的「防衛困境」，旨在說明以軍事安全替代 國家安全，容易扭曲了國家安全資源權衡的輕重關係，致使軍事成本 相對過高形成國家整體安全上的困境。18嚴格說來，此一觀點與「安全 困境」的概念，有部分的邏輯因果關聯。也就是因國家在互動過程中 追求絕對安全，促使軍事成本支出不斷攀升，最終使得欲藉防衛達成 國家安全而不可得的辯證因果邏輯關係。實際上，兩者的概念均聚焦 於安全現象的描述，因而從安全的角度審視「安全困境」與「防衛困 境」，兩者都以維護國家安全為目的，試圖降低或減少國家在安全上 的顧慮。然而，兩者在概念與實務上仍存有某種程度的不同。 威脅來源不同 正如前述，「安全困境」是為了追求自身的絕對安全，於是大幅lenge to the U.S. Military Power)（臺北：國防部史政編譯室，2005 年）， 頁 19；Robert R. Tomes, “Relearning Counterinsurgency Warfare,” Parameters,
Vol. 34, No. 1, Spring 2004, pp. 16-28；Andrew J. R. Mack, “Why Big
Nations Lose Small Wars: The Politics of Asymmetric Conflict,” World
Politics, Vol. 27, No. 2, January 1975, pp. 175-200；Ivan Arreguin-Toft,
“How the Weak Win Wars: A Theory of Asymmetric Conflict,” International
Security, Vol. 26, No. 1, Summer 2001, pp. 93-128。
Barry Buzan, People, States & Fear: An Agenda for International Security
Studies in the Post-cold War Era, pp. 270-291; 此外有關防衛困境與國家 安全關係的延伸論點，請見 Laura Neack, Elusive Security: State First,
擴張軍備，從而使得另一方被迫同樣進行軍備強化工作，所形成的 「安全困境」。因此，威脅對象較為清晰明確，且置重心在對手的軍 事力量上。「防衛困境」則不同，威脅感受並非來自競爭對手的軍事 壓力，而是經過戰略環境評估與資源權衡分配之後產生的防衛問題， 所以其威脅來源是多元的，且建立在資源分配比例恰當與否的觀點 上。 指涉範疇不同 以範疇而言，「安全困境」通常指的是敵對雙方互動關係形成的 問題，雖然指涉的議題包括「安全」、「威脅」、「力量」等，但範 圍多半局限於相對的「軍事」能力探討上。「防衛困境」固然思考敵 對雙方互動關係形成的問題，但探討的議題較為限縮於國內層次，舉 凡「軍事」、「政治」、「經濟」、「社會」，甚至「環保」等安全 問題對防衛產生的影響都是其著力點，然其重心仍是在「資源」與 「分配」的比重問題上。 目標追求不同 由於陷入「安全困境」的任一方，為了追求本身的「絕對」安 全，從而不斷地相互軍備競賽所形成的惡性循環關係，極可能在任一 方「錯覺」(Misperception)或「誤判」(Misjudgement)的情形下引發 衝突甚至戰爭。19亦即是，「安全困境」的任一方，將國家安全等同於 軍事安全，從而追求軍事能力的絕對領先。「防衛困境」指的是「相 對」資源權衡配比與安全目標改變產生的問題，特別是當防衛投資與 威脅呈現不成比例的差異關係時，困境從而產生。換言之，「安全困 境」是以軍事超越為國家安全追求目標；「防衛困境」則在資源權衡 後，才決定國家安全追求目標的先後順序。
Robert Jervis, “Hypotheses on Misperception,” World Politics, Vol. 20, No. 3, April 1968, pp. 454-479.
手段方法不同 以手段而言，「安全困境」係以「軍事力量」為憑藉，透過不斷 與對手軍備較量取得領先地位，以提升國家生存能力。「防衛困境」 則以「資源」為考量，在眾多安全因素之間，釐清何者為國家安全目 標的優先順序。也就是說，「安全困境」雖也涉及政治、經濟、社 會、資源等問題因素的探討，但是手段卻只有採用軍事一途；「防衛 困境」不僅考量外在客觀戰略環境的評估，更在權衡內在資源投注的 先後關係上，尤其考慮可能因不當的軍事投資，形成的防衛問題。 綜合以上可知，同樣是以探討國家安全問題為主的「安全困境」 與「防衛困境」，儘管彼此之間並不全然扞格，甚至存在若干的因果 邏輯關係，但在安全的威脅來源、範疇、目標與手段上卻有不同。平 情而言，造成防衛困境的問題甚多，並非單一現象可以解釋，但前提 則是原本對立的任一方（或雙方），試圖改變對峙關係，造成國家安 全與資源分配優先順序變更，形成國家安全與軍事防衛的問題。以下 將以兩岸關係下的臺灣為例，檢視其是否存在「安全困境」與「防衛 困境」問題。為使本文命題邏輯吻合敘述邏輯，作者依需要將兩岸關 係化約成兩個不同的國家，以利後續論證。
參、臺灣的「安全困境」與「防衛困境」
一、臺灣的「安全困境」
從前段「安全困境」問題的歸因可知，「敵意歸因」(HostilityAt-tribution)與「科技歸因」(Technology Attribution)為主要成因。以下 即從這兩項歸因問題，來探討兩岸之間的互動關係。 敵意歸因 以敵意歸因方式來看，臺海兩岸自 1949 年分離分治之後，雙方在 政治軍事上的敵對關係十分明顯，且各自主張擁有「中國」主權，彼 此試圖以武力「反攻」或「解放」所造成的尖銳軍事對峙，從而引發 的國家安全問題，無疑是形成「安全困境」的重要原因之一，而這種
敵意歸因隨之成為兩岸軍備競賽的驅動力，也是不爭的事實。得利於 冷戰結束與蘇聯崩解，自 1990 年代起，中國軍力在經濟力支持下大幅 提升，對臺威脅也逐漸加劇。然而 1992 年於新加坡舉行的「辜汪會 談」，卻也開啟了雙方接觸的先例，從而在 1994 年，臺灣首次於《國 防報告書》中公開宣稱，由於政治環境丕變，國軍戰略構想由「攻守 一體」轉為「守勢防衛」。20之後的《國防報告書》內文，容或出現 「反恐」、「國土防衛」與「戰爭預防」等軍事作為，但本質上已無 強烈明顯的敵意關係。雖然軍事戰略指導仍有「嚇阻」的作為，但內 容也屬防衛性質，並否認兩岸進行任何軍備競賽。儘管不能就此簡單 歸因於兩岸接觸形成的敵意弱化，抑或是臺灣審度外在環境變遷本身 軍事能力不及，故而調整其國防戰略，但「軍事反攻」一詞從此未出 現於任何軍事報告之中。隨後 1999 年李登輝的「特殊的國與國關係」 與 2002 年陳水扁的「一邊一國論」，均顯現出臺灣領導人有意走出尖 銳敵對關係，試圖擺脫「國共內戰」延伸的束縛，邁向正常化國家。 問題是，兩岸關係錯綜糾結，況且敵意係雙向歸因使然，臺灣單向操 作引發中共疑慮「臺獨」，反而加深敵意與軍力部署。 事實上，較明顯的「安全困境」敵意歸因轉變，是在 2008 年馬英 九就職總統後的一連串對中國大陸開放措施，包括「兩岸直航」、 「開放大陸觀光客來臺」、「江陳會」、兩岸簽訂「經濟合作架構協 議」(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)等，加 上國防上強調「固若磐石」的「國土防衛」，使得雙方明確的敵意關 係轉為和緩。易言之，當臺灣不再以「敵意」為主要考慮因素時，可 能連帶地影響到國家安全目標的優先順序。 科技歸因 其次則是「安全困境」的科技歸因問題誘發的軍備競賽，這是一 中華民國國防部，《中華民國九十七年國防報告書》（臺北：中華民國國防 部，2008 年），頁 73。
個爭議性較高的問題，主要原因在於兩岸分離分治初期，一方面受臺 灣海峽隔絕，另一方面，雙方海空軍科技能力有限，大規模跨海軍事 衝突的可能性較低，除古寧頭戰役之外，空軍成為雙方一較高下的唯 一競賽工具。較爭議的問題是，儘管臺海兩岸雙方敵意強烈，但彼此 軍事「科技」競爭能力薄弱，且受地理條件所限，實質構成互動的軍 備競賽關係，卻是來自美國軍售臺灣武器裝備，與來自前蘇聯提供武 器裝備的中國。1960 年代中國與蘇聯交惡後，武器裝備開始自行籌 建，但跨越海峽所需的科技能力依然有限。大體而言，在 2000 年代之 前，由於美國協助，臺灣軍力尚能掌握「質」的優勢，而非「量」的 超越。此一情形與傳統解釋敵對雙方軍力競逐所形成螺旋式軍備競賽 的安全困境，雖未盡相同但意義上仍可歸因。易言之，這是一種有意 願但能力有限的「安全困境」。 由上述可知，兩岸分離初期，雙方敵意強烈從而形成臺灣在權衡 資源順序上，呈現相當大幅度的防衛成本支出，再加上美國因戰略安 全與意識形態需求建立的對臺軍售，造成兩岸某種程度的軍備競賽， 從而形成國家安全困境。近年來這種敵意關係下的「安全困境」，在 兩岸關係和緩後逐漸弱化，復因馬政府強調「固若磐石」的國土防衛 設計，主張不發展長射程飛彈與不攻擊非軍事目標前提下，使臺灣的 國家安全不再受敵意與軍備競賽所挾持。然而值得反思地是，臺灣主 觀的作為造成安全困境降低，固然連帶地緩和了中國的政治敵意，卻 未全然地反應在日益現代化並提升「科技」能力的解放軍，從而使得 臺灣面臨了另一個困境。
二、臺灣的「防衛困境」
如果臺灣在開展兩岸關係同時，形成國家安全與軍事防衛牴觸現 象，進而造成國家安全目標改變，以及軍事投資不符防衛設計目的 時，「防衛困境」可能因此而生。國家安全目標轉變後形成的問題 國防資源限縮 敵意歸因弱化後，臺灣思考國家安全優先順序時，隨即從國防調 整到其他攸關民生經濟安全問題為先。2008 年馬政府上臺後的一連串 對中國大陸開放之措施，顯而易見地是置國家安全於經濟優先，其中 又以簽訂 ECFA最具代表性。國防資源限縮與戰略目標調整成為趨勢。 這種從「威脅導向」移向無針對性的防衛建構，反應在「固若磐石」 的國防政策上，是具體回應國家安全環境與目標變遷的決策。問題 是，弱化國防資源合理地位，亦可能弱化國軍因應仍處於軍事對立的 中國威脅上。21若將國防建構置於兩岸關係脈絡下觀察，則國防的重要 性相形次要，由預算編列相對偏低可為例證之一（請見表 1）。2010 年所編列的國防預算 3,083 億，亦低於 2009 年（3,187 億），未達到 馬政府執政前「國防政策」所堅持占國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP) 3%水準。22雖對國防建軍無立即可見影響，但相對中 國軍力的增長，並未具體反應在防衛投資上。 雖然中國的軍力增長與二砲能力，需考慮國際因素（成為區域強權）、對手 （針對美國）、國內（軍隊現代化與安撫軍隊）等影響因素，但就飛彈威脅 而言，仍有 1,400 餘枚針對臺灣，請見 Office of the Secretary of Defense,
Military Power of the People’s Republic of China 2009 (Washington, DC:
U.S. Department of Defense, 2009), p. 48。
雖然馬政府有意將國防預算維持在國民生產毛額的 3%，但實際的國防預算 卻未達此標準。2008 年 4 月〈馬蕭國防政策〉中指出，未來臺灣在「募兵 制」推動上，國防預算原則上不低於國內生產總值 3%，請見〈馬蕭國防政 策〉，《國家政策研究基金會》，2008 年 4 月 24 日，<http://www.npf.org.
表 1 2001-2009年兩岸國防預算平均百分比 單位：億美元 年份 預算額 增長率(%) 占財政支出(%) 占 GDP(%) 臺灣 中國 臺灣 中國 臺灣 中國 臺灣 中國 2001 84.27 211.09 0.76% 19.42% 16.41% 7.63% 2.64% 1.32% 2002 81.33 250.01 -3.57% 18.43% 16.37% 7.74% 2.64% 1.42% 2003 80.35 279.29 -1.25% 11.72% 16.59% 7.74% 2.50% 1.40% 2004 82.51 322.06 2.50% 15.31% 16.59% 7.72% 2.51% 1.38% 2005 81.01 362.31 -1.82% 12.50% 16.05% 7.29% 2.72% 1.35% 2006 78.85 436.15 -2.66% 20.40% 16.05% 7.37% 2.15% 1.41% 2007 104.61 520.4 32.66% 19.30% 19.73% 7.14% 2.69% 1.38% 2008 113.30 611.57 8.30% 17.52% 19.81% 7.70% 3.0% 1.36% 2009 99.60 703.68 -12.09% 14.90% 17.61% 6.30% 2.60% 1.40% 說 明：以美元對新臺幣匯率(1:33)概算。 資料來源：作者整理自中華民國國防部，《中華民國九十八年國防報告書》（臺 北：中華民國國防部，2009 年），頁 50-51；高大力，〈中共 2009 年國防預算增長及其可能發展〉，《中共研究》，第 43 卷第 3 期， 2009年 3 月，頁 94-95；洪志安，〈從軍力現代化看胡錦濤主政時期 的文武關係〉，馬振坤等著，《2009「中共軍力現代化」國際研討會 學術論文輯》（臺北：政治作戰學校，2009 年），頁 194。 軍事戰略失焦 國家安全目標轉移形成國防資源縮減的第二個問題，即是軍事戰 略失焦。由於國防戰略建構來自國家安全戰略指導，藉此導引軍事戰 略構想與目標訂定，進而支持國家戰略的達成與利益的追求。23亦即 是，當國家追求安全目標過程中具有明顯可見的敵人威脅時，國防戰 略的設計與規畫自然就有明確的假想敵，軍事戰略目標也能適切選 定，並在國家安全需要時以武力達成。若軍事目標的針對性非常明
確，國防資源的挹注也就十分明確。但是當國家安全目標不是直接來 自軍事防衛時，國防政策與軍事目標就不容易定向。影響所及，舉凡 軍隊的組織編制、兵力整建配置、戰略戰術準則訂定、部隊訓練標 準、武器裝備設置等，因失去敵人與資源而失焦。無疑地，這些源自 國家安全觀改變造成戰略上的不確定，形成明顯的困境。伍曼(Stewart Woodman)因而指出，戰略環境的改變，特別是當威脅消失之後對戰略 策劃者而言，最大的挑戰莫過於如何適切預判衝突的因子與可能衝突 的對象，否則戰略的規畫與設計容易無的放矢，遭來非議。24 其次，當防衛建構與國家安全優先目標無法協調一致之際，特別 是當先前敵人已不再是現在對手時，任何的防衛設計與部署將盡其可 能的不具針對性，以避免引發無謂的聯想與誤解，於是「非挑釁性防 衛」(Non-provocative Defense)與「防衛性防衛」(Defensive Defense) 等，通常成為國防主要選項，藉此達成以維持和平穩定關係為國家安
全的優先選項。25換言之，具有攻擊意涵的武器系統，以及針對性的軍
Stewart Woodman, “Beyond Amargeddon? The Shape of Conflict in the Twenty-First Century,” in Denny Roy, ed., The New Security Agenda in
the Asia-Pacifric Region (New York: Macmillan Press, 1997), pp. 76-78.
所謂「非挑釁性防衛」(Non-provocative Defense)概念是起自 1970 年代末 期與 1980 年代初期，戰略研究社群辯論防衛性與攻擊性的國防政策，何者 較能避開國家安全困境。一般主要觀點認為，採防衛性的國防政策較採攻擊 性軍事思想的國防政策，戰爭的風險為低，國家安全的獲取也相對增高。其 次則是針對軍事工具「攻擊」或「防衛」對國家安全屬性的爭議，也是一種 對「軍備控制」(Arms Control)議題的反思，特別是摒除具有攻擊武器就能 成功獲得安全的假設。其他類似概念包括「防衛性防衛」(Defensive
De-fense)、「非攻擊性防衛」(Non-offensive
Defense)、「選擇性防衛」(Alter-native Defense)等，請見 Geoffrey Wiseman, Concepts of Non-Provocative
Defence: Ideas and Practices in International Security (Hampshire: Palgrave
Macmillan, 2002), pp. 3-4；Barry Buzan, An Introduction to Strategic
力部署均排除在防衛的優先選項之中。此種善意的舉措與傳統上防衛 尋求威脅合理化（或謂假想敵）的觀點，是背道而馳且風險頗高的決 策，相對的意義即是國防上的「坐失機先」。 難以有效保障國家核心利益 延續前兩項相關問題，在國家安全目標改變與資源移轉後，第三 個可能產生的問題就是國家的核心利益無法藉軍事防衛獲得充分保 障。必須說明地是，國家利益甚多且輕重緩急不同，此處所指的核心 利益是面臨威脅的生存問題。邏輯上，防衛安全係針對軍事威脅而 來，當國家安全的核心利益由國防移至經濟利益，或者其他諸如內部 穩定、環保、跨國疾病、反恐行動等利益時，國家安全變得廣泛而多 元，在需要更多資源的前提下軍事支出受排擠。隨後，兩項負面效應 出現；首先，兩國之間因經濟或其他非軍事安全議題產生衝突之際， 無法以軍事力量為憑藉，達成保障國家核心利益。其次，因資源限縮 的狀態下，軍事力量的下滑反映在國家因應軍事威脅能力的減弱，且 軍事科技研發需求能力因失去競爭力與威脅，加上軍事科技開發的合 理性弱化，致使因應武力威脅能力相對不足。 儘管國家安全威脅來源甚多，回應時間長短也因國家能力與議題 不同而不同，但國防安全的威脅因應卻是刻不容緩。正如沙開宣(Sam
C. Sarkesian)與魯恂安尼(Giacomo Luciani)所說，國家安全的唯一定 義，指的是抵擋外來入侵的威脅，失去因應能力就失去國家的核心利 益。26
Galtung, “Transarmament: from Offensive to Defensive Defense,” Journal
of Peace Research, Vol. 21, No. 2, June 1984, pp. 127-139；Robert A.
Levine, Still the Arms Debate (CA: RAND, 1989), pp. 277-279。
Sam C. Sarkesian, U.S. National Security: Policymakers, Processes, and
Politics (2nd ed)(London: Lynne Rienner Publishers, 1995), p. 6; Giacomo
Luciani, “The Economic Content of Security,” Journal of Public Policy, Vol. 8, No. 2, April-June 1989, pp. 151-173.
社會的國防認同轉移 另一項因國家安全目標轉移衍生的困境是來自國防認同轉移。理 論上，任何外在威脅程度越高的國家，人民對與生存息息相關的國防 建構，支持程度理應相對增高。事實卻是，臺灣所面對的國防安全威 脅明顯可見，然而民眾對國防的支持度與信任度顯然無法與威脅成正 比。依據 TVBS 2004 年 12 月的民調顯示，62%的受訪者認為臺灣的國 防需要美國援助。27《遠見》雜誌 2009 年 4 月的國防民調顯示，47.3% 的民眾認為美國政府重視臺灣安全，64.0%民眾認為中國目前不可能對 臺動武；同時 36.8%的受訪者認為兩岸關係已改善，為了避免浪費因此 沒必要買更好的武器。28 防衛成功的關鍵因素之一，即是民眾對國防的支持度。臺灣人民 對國防支持度不高的問題，無疑也是造成防衛困境的因素之一。美國 蘭德公司(Research and Development, RAND)引用臺灣 2008 年底的 民意調查資料顯示，51%的受訪者自認是「臺灣人」，不到 5%的受訪 者自認為「中國人」，RAND 報告因而推測，臺灣民眾普遍具有傾向 獨立的期待。29諷刺地是，臺灣人民普遍希望與期待脫離中國，成為獨 立自主的國家，卻又對獨立自主的國防事務支持度低落，並期待萬一 兩岸衝突之際美國援助，而非自我防衛能力與決心。由此，不難看出 臺灣一方面因期待美國必要時介入而降低自我防衛決心；另一方面， 〈阿米塔吉言論後台美關係民調〉，《TVBS 民意調查中心》，2004 年 12 月 24 日，<http://www.tvbs.com.tw/FILE_DB/DL_DB/chunruh/200412/chunruh-20041224104727.pdf>。 曹逸雯，〈遠見民調／ 64%認中國不會對台動武 47.3%表美國重視台 灣〉，《NOWnews 今日新聞網》，2009 年 4 月 22 日，<http://www.nownews. com/2009/04/22/301-2440356.htm>。
David A. Shlapak, David T. Orlesky, Toy I. Reid, Murray Scot Tanner & Barry Wilson, A Question of Balance (Santa Monica, CA: RAND, 2009), p. XIV.
人民對兩岸關係日漸和緩，國家安全目標改變，並預期戰爭發生可能 性相對降低下，防衛需求的重要性因而遞減。以此觀察，臺灣的防衛 困境其實早已生成，而兩岸關係改善將進一步惡化民眾對國防的支持 度。 軍事投資不符防衛設計問題 眾所周知，威脅是國防建構的主要考量與評估要素。一般國防設 計 大 致 分 為 ： 上 至 下 (Top-down)、 下 至 上 (Bottom-up)、 威 脅 導 向 (Threat-oriented) 、能力為基礎(Capabilities-based)、任務導向(Mission-based) 、想定設計規畫(Scenario-oriented)、預算規模導向(Budget-bas-ed)、科技導向(Technology-oriented)等方式實施。30一般而言，國防 兵力設計方式並無絕對優劣關係，需視該國國防需求而定。原則上， 有無敵國外患威脅是國防兵力設計的主要考量，但是並非所有國家均 面臨外患威脅，因此除少數國家之外，大多數國家均擁有國防兵力， 以維持主權獨立的自衛需要。31 以臺灣而言，中國是明顯而確定的國家安全威脅來源。理論上， 針對威脅而設計國防兵力應是主要考慮因素，但是面對逐漸拉大的軍 力差距，造成臺灣在防衛執行上相當困難。無論陳水扁政府，或者馬 英九政府，「嚇阻」的國防建構始終是臺灣防衛中不可或缺的一部 分。一般而言，守勢國防的嚇阻效能產生在於： 快速否定敵人攻擊 (Defense by Denial)； 直接攻擊侵略者具有高度價值的目標； 有 能力且有高度意志貫徹報復的決心。32也就是說，理想上這是一種可以
Henry C. Barlett, G. Paul Holman & Timothy E. Somes, “The Art of Strategy and Force Planning,” Naval War College Review, Vol. 48, No. 2, Spring 1995, pp. 114-126.
主權通常區分「外部主權」與「內部主權」，外部主權指的是主權獨立與不 受干涉。主權獨立國家為維護自身安全所建立的軍隊，係用於國際法所容許 之「自衛」行為。請見董霖著，《國際公法與國際組織》（臺北：臺灣商務 書局，1995 年），頁 79-80。
透過「防衛」與「嚇阻」手段運用，達到彼此互補的國防戰略設計。33 雖然自 2004 年起的《國防報告書》中，將過去以中國軍事威脅為主的 構想，擴大延伸到反恐行動及其他非傳統安全，如「預防戰爭」、 「國土防衛」與「反恐制變」等，但本質上仍不脫以因應「威脅」為 內涵的守勢防衛。馬政府就職後的國防政策重點之一，落在「國土防 衛」上，並強調「固若磐石」的國防。34但是由於不發展超過 1,000 公 里以上射程的飛彈，加上防衛反擊時不攻擊對方軍事設施以外目標， 使得欲藉「防衛」達成「嚇阻」的國防，出現軍事投資不符防衛設計 的問題。35此一情形下，馬政府試圖改善兩岸關係而淡化威脅所產生的 疑慮，可能衍生以下軍事投資不符防衛設計需求的問題。 兵力設計與防衛部署問題 若以威脅來源思考，超過 1,400 枚且持續增長的飛彈威脅，無疑是 臺灣國家安全與防衛安全的重要課題，於是建立反飛彈系統以因應， 是較佳的戰力設計與部署。問題是，昂貴而又龐大的反飛彈系統建
Samuel P. Huntington, “Conventional Deterrence and Conventional Retaliation in Europe,” International Security, Vol. 8, No. 3, Winter 1983/1984, pp. 32-56.
部分學者觀點將嚇阻與防衛視為一體的兩種考量：第一，將防衛與嚇阻同樣 定義為達成國家安全目的所運用的工具，故而毋須刻意界定兩者之間的些許 差異；第二，將防衛形成的拒止能力(Denial Capability)解釋為具有延伸性 的嚇阻(Extended Deterrence)能力，則防衛與嚇阻同樣具有「戰爭預防」的 功能。請見 Colin S. Gray, “Deterrence in the New Strategic Environment,”
Comparative Strategy, Vol. 11, No. 3, July 1992, pp. 247-267；Gerald
Segal, “Strategy and Ethnic Chic,” International Affairs, Vol. 50, No. 1, Winter 1983-1984, pp. 15-30；Barry Buzan, An Introduction to Strategic
Studies: Military Technology and International Relations, pp. 136-7。 中華民國國防部，《中華民國九十八年四年期國防總檢討》（臺北：中華民 國國防部，2009 年），頁 8-9。
戴志揚，〈雄二 E 屬防衛性武器，不打非軍事目標〉，《中國時報》，2009 年 9 月 1 日，版 A13。
構，以臺灣有限的國防預算難以支應，且無法實際部署足夠數量的反 飛彈系統，以抗拒來自中共的飛彈威脅。再者，防衛陣地部署多寡也 是問題。柯慶生(Thomas J. Christensen)曾為文指出，以臺灣面對威 脅與安全需求，美國有責任協助臺灣自我防衛，並將臺灣納入美國 「戰區飛彈防衛」系統之內。但是柯慶生研究的結論卻是，讓臺灣加 入美國的「戰區飛彈防衛」系統，只有短期的利益而無長期的安全功 效，不但無法真正協助臺灣的自我防衛，且因反飛彈系統部署的高度 敏感性與密度，引來中國的先制攻擊，反而傷害了臺灣的國家安全。36 柯慶生的觀察道出臺灣「防衛困境」的實然面。以臺灣西部海岸城市 人口密度之高，再加上反飛彈陣地大量設置於政經樞紐或軍事指揮中 心，若中國以飛彈襲擊臺灣，恐將造成重大傷害。然而中國的飛彈威 脅既不能視而不見，又需兼顧可能引致的危險，「防衛困境」不難理 解。 此外，防衛困境也出現在外島駐軍問題上。外島駐軍與設置反制 性武器，是遂行防衛與反擊的有利戰略位置。一方面基於國防兵源考 慮，臺灣逐漸從金馬外島撤軍；另一方面為了避免高度敏感且主動釋 出善意而設置「小三通」，且未適切部署反制武力，這也正是為了改 善兩岸關係形成的困境所在。事實上，外島駐軍具有明確的主權宣示 意義，儘管金門、馬祖逐步降低駐軍兵力，但自願撤軍能否達成非挑 釁性的防衛功能，不無疑義。 武器裝備獲得問題 長期以來，臺灣國防的先進武器裝備泰半來自美國軍售，藉此平 衡中國的軍事威脅，從而形成某種程度的國家安全困境。因此，當臺 灣以追求與中國關係和緩為國家安全目標時，立意頗善但是否影響美 國對臺軍售態度，值得爭議。
Thomas J. Christensen, “Theater Missile Defense and Taiwan’s Security,”
一般而言，影響概分兩層面。第一個直接衝擊的層面是美國為顧 及售臺先進武器裝備所引發的中國抗議，並授與中國合理指控美國破 壞兩岸和平的作為。據《國防新聞》(Defense News)周刊指出，2009 年 10 月初舉行的第八屆美臺國防工業會議中，是否售臺 F-16C/D 戰機 的問題，歐巴馬(Barack H. Obama)政府態度十分曖昧。主管亞太安 全事務的美國國防部助理部長葛瑞格森(Wallace Gregson)只強調，歐 巴馬政府會履行提供防衛性武器給臺灣的義務。而依據美臺商會(U.
S.-Taiwan Business Council)會長韓儒伯(Rupert Hammond-Chambers) 的說法，臺灣自 2007 年即提出向美購買 F-16C/D 戰機的要求，但美方 一直擱置這項要求，主要是擔心會破壞美中關係。37另一個例子是 2010 年 1 月，美方同意售臺含「愛國者 III 型」(PAC-3)在內的五項約 2,050 億臺幣的軍火，引發中國官方的強烈抗議，並揚言懲罰美國軍火公 司，造成美方極大壓力。儘管葛瑞格森在東京記者會上強調，美國係 依《臺灣關係法》對臺軍售，以協助臺灣自我防衛。38但美國對中國重 視程度日益提升之際，兩岸關係改善無疑增添美國評估與處理對臺軍 售問題時許多變數。此外，臺灣軍事投資不符本身防衛所需的問題 是，美國售臺的武器裝備並非完全客觀地依據臺灣自己的防衛需求， 劉坤原，〈國防新聞：美台國防會議留下疑問比答案多〉，《yam 天空》， 2009 年 10 月 6 日 ，<http://n.yam.com/cna/international/200910/2009 1007308067.html>。
Keith Bradsher, “U.S. Deal with Taiwan Has China Retaliating,” The New
York Times (Asia/Pacific), January 31, 2010, <http://www.nytimes.
com/2010/01/31/world/asia/31china.html?ref=world>；蔡函岑，〈五角大廈： 美國有義務協助台灣自衛〉，《Yahoo!奇摩新聞》，2010 年 2 月 1 日，< http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100201/19/1zu36.html>；劉屏，〈歐 巴馬對台軍售首批 2050 億〉，《中國時報》，2010 年 1 月 31 日，版 A1； 劉屏，〈高分貝抗議 意在「嚇阻」新軍售〉，《中國時報》，2010 年 1 月 13日，版 A12。
而是美國主觀的認為臺灣需要的防衛武器裝備，2010 年 1 月的軍售即 是典型的例子。或者美方意欲藉此彰顯其獨立自主性，又或者美方藉 此制衡中國，其動機目的自然影響軍售內容。因此，未來出現政治意 義大於軍事平衡的軍售，並不為奇。但對臺灣而言，此舉可能造成軍 事投資成本大於防衛需求的問題。 第二個層面涉及武器敏感度問題。兩岸關係和緩固然看似符合美 國的區域利益，且理論上在此一條件下雙方直接產生衝突的可能性也 降低。因此，儘管美方始終未推翻維持臺灣海峽和平穩定的承諾，也 基於《臺灣關係法》的要求下，提供臺灣方面足以自我防衛的武器裝 備。但值得思索的問題是，美國前總統小布希(George W. Bush)於 2001年同意售臺武器中，八艘潛艦無疑是最具潛在攻擊性的裝備，敏 感度不亞於出售 F-16C/D 戰機。如今，戰略環境變異，美國售臺純防 禦性的武器「愛國者 III 型」，中國猶還抗議不斷，甚至拒絕美國國防 部長訪問，遑論為了售臺具攻擊性的武器裝備，而承擔及營造與中國 直接利益衝突的局面。對臺灣而言，一方面因放棄發展長射程飛彈與 不反擊非軍事目標而削弱嚇阻能力；另一方面因美方為避免與中國衝 突，或政治考量而逐漸降低售臺先進武器裝備項目，都將造成軍事投 資不符防衛原則的問題。 軍事投資與防衛需求無直接關係 理論上，「生存」安全是國家無可替代的核心利益。然而生存的 定義泰半建立在威脅的相對思考上。弔詭地是，臺灣以往的生存威 脅，係建立在對岸的軍事恫嚇上，尤其自 1996 年臺海飛彈危機之後， 中國針對臺灣的飛彈部署，向來視為是國家生存安全的威脅所在，美 方的評估亦如是認為。39但是正如本文前段所說，大量軍事成本投資於 反飛彈陣地設置，不僅形成防衛資源過度虛擲，也不能真正達成防衛
Office of the Secretary of Defense, Military Power of the People’s Republic
設計目的所需。 此外，另一項同樣值得深思但間接肇因兩岸關係改善的防衛困境 產生，係來自臺灣天然災害問題。由於地處自然災害頻仍地區，天災 經常重創臺灣人民生命財產，使得此一問題在媒體輿論的大肆報導 下，成為影響臺灣國家生存安全的重大問題。以 2009 年的「八八水 災」為例，部分媒體未了解國內救災體系、編組與運作流程，將國防 與消防救 災混為一談 ，甚至倡言 國軍應轉型 為「內向型國 土防衛 軍」，摒除具「防衛」價值的「黑鷹」直昇機，改為「救災」導向的 「通用」直昇機，以及將救災列為國軍主要任務之一。更有輿論指 出，兩岸關係已和緩，國防軍備預算可移為社會福利相關支出。40凡 此，皆嚴重曲解軍事投資與防衛設計目的。 由上述普遍認知現象發現，當前臺灣所處的戰略環境中，由於敵 國外患威脅已弱化，且因國防無立即用兵需要，所以國家安全目標移 往經濟能力的提振，因應環境變異的能力，以及如何適時救災，是無 可厚非的決策。事實上，世界各國國防兵力用於災害搶救也屢見不 鮮，且天然災害理應視為國家安全問題之一，但在國防威脅仍存的戰 略環境下，慣性扭曲防衛設計的軍事投資，或任意移為他用，則未來 用於保衛國家生存的國防，也難期外侮來臨時發揮保障國家安全利益 的功能。
肆、解決防衛困境芻議
為因應國家安全目標優先順序調整，以及達成防衛成本支出符合 防衛設計原則，本文提出某些可以自恃的原則，期能在爭取國家利益 與安全前提下，兼顧防衛需求。仍須說明地是，前述問題泰半具有延 陳長文，〈投資戰爭不如投資和平〉，《聯合報》，2009 年 3 月 17 日，版 A15；陳長文，〈天堂不撤守－－將救災防災列為國軍的主要任務〉，《中 國時報》，2009 年 8 月 10 日，版 A15。續性，歸咎馬政府不僅欠客觀公允，亦不符實情。但若馬政府視經濟 發展與兩岸和平穩定，居於臺灣國家安全的核心利益，則在權衡資源 優先順序上造成若干防衛問題在所難免；但若在中國不放棄以武力解 決臺灣問題的原則下開展兩岸關係，則防衛問題仍應正視。
一、貫徹國防預算法制化問題
雖然國防預算多少算是合理，並無絕對客觀標準。一方面須視國 防安全需求而定；另一方面也須衡量財政負擔。面對仍受威脅的臺灣 而言，國防預算法制化問題雖是老生常談爭議多年，但一般認為國防 預算占國內生產總值不應低於 3%，為較理想的數字。41無可諱言地 是，觀察 2001-2009 年的年度國防預算編列概可看出，國防預算的比 例不僅未隨著中國軍事威脅的加劇而增高，甚而連基本的 3%也未達 到。從表 1 所列平均國防預算看出，實際規模約是 GDP 的 2.60%左右， 較理想的國防預算比例仍嫌不足。問題是，若國防預算提升為 GDP 的 3%，不免產生擴張軍備的錯覺，再度出現「安全困境」的倒果為因譏 評。然而長期以觀，建立常態性的國防，較為適合因應發展中的兩岸 關係。 理論上，國防預算法制化的好處不僅因完成立法程序不易更動之 外，尤其對國防建構俱備下列好處：第一，國防政策得以延續，不因 政府更迭而出現國防偏好現象；第二，戰略設計較能長遠規畫，使得 國防建軍、兵力規畫與武器籌購，都可以因國防預算的可預期性，而 葉育辰研究論文指出，我國理想的國防預算幅度，約占國內生產總值的 2.8% 至 4.2%之間，較符合臺灣的國防實際需求，請見葉育辰，《運用資料包絡分 析探討國防預算占國內生產毛額最適比例》（臺北：國防管理學院財務資源 研究所碩士論文，2006 年），頁 54-56；2008 年 4 月，〈馬蕭國防政策〉 也指出，未來臺灣在「募兵制」推動上，國防預算原則上不低於國內生產總 值 3%，請見〈馬蕭國防政策〉，《國家政策研究基金會》，<http://www. npf.org.tw/post/11/4113>。能循序漸進地達成遠、中、近程目標；第三，縱然置於兩岸關係的推 動來看，國防預算的法制化也不易落入與中國軍備競賽的安全困境 中；第四，法制化的國防預算，不致落中國軍備針對性的口實；第 五，法制化之後受國會監督，也不易流為執政者個人黨派偏好影響。 也就是說，本質上不隨對手軍備增長而相對提升國防預算，即是不陷 入安全困境的作法。因此，既然國家安全目標改變，在不持續增加國 防預算造成無謂爭議與困擾之外，貫徹預算法制化，使國防發展呈現 持續性與可預期性，並設定防衛達成的軍力指標值，不失為參考方 案。
二、兵力設計以達成「防衛」所需
雖然各國因國情不同而有不同的國防需求設計，但傳統上，面對 國防威脅的國家，鮮少不考量對手軍事威脅能力，而採取相對的兵力 設計避免受制於敵，臺灣自難例外。問題是，此一設計容易導向國家 安全上的安全困境。臺灣若純粹以威脅為導向的國防設計，又恐陷入 軍備競賽的惡性循環，最終陷國家於不安全之境。42然，輕視或低估威 脅，亦將陷於危境。豪爾(Michael Howard)因而指出，面對仍具有威 脅性的對手在釋出善意時，若有任何元素可以達成國家安全，則盡其 可能壓低使用武力的可能性，但放棄使用武力者多半得不到敵方仁慈 以待。43雖然臺灣一方面仰賴美方軍售，另一方面又與中國整體軍力相 較劣勢，還須避免落中國口實而採「非挑釁性防衛」，則要建構出什 麼樣的國防與兵力結構，用於維繫臺灣的國防安全，頗為不易。 以目前「固若磐石」國防政策而言，國防武力設計置於「國土防 衛」，從而推出「嚇不了、咬不住、吞不下、打不碎」防衛戰力建 同註 14。Michael Howard, Studies in War and Peace (London: Temple Smith, 1970), p. 17.
構，44是值得肯定的戰略設計。此一基於本身防衛設計需求的軍事投 資，既不易陷國家安全於困境中，亦未從事挑釁的武器裝備發展，並 在穩定的預算支持下，建構出所需的防衛組織與國防兵力，而未來 「募兵制」的實施，亦有助於兵力專業化的需要。須強調的是，在威 脅仍存的戰略環境下，臺灣兵力結構應求具備因應各種不特定威脅能 力，方能於必要時有以待之。
三、軍事投資應符防衛設計所需
國防自主乃任何主權獨立國家首選，且理論上「嚇阻」與「防 衛」是兩個相關但不盡相同的戰略設計，而有不同的武器系統需求。45 為使軍事投資符合防衛原則，在國防選擇上除非國力資源龐大，否則 不易出現兩者平衡發展的國防設計與建構。臺灣的武器裝備不但受制 於美國軍售，更糟地是，由美方決定何種武器裝備為臺灣防衛所需。 根據美國之音(Voice of America, VOA)報導，國防部整合評估室日 前委託美國智庫－－蘭德公司評估臺灣未來十年的防衛需求。報告指 出，臺灣在 2020 年之前必須花費上兆元新臺幣購買一百多項新型武器裝備。46如此龐大且非完全臺灣防衛所需，軍事投資效益低於防衛設計
同註 34，頁 40。
Glenn H. Snyder, Deterrence and Defense: Toward a Theory of National
Security (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1961), pp. 56-57;
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王光慈，〈美列清單未來十年我需軍購上兆元〉，《聯合報》，2009 年 10 月 12 日，版 A2；樊冬寧，〈蘭德公司：台灣需大量採購美先進武器〉，
需求且排擠其他支出，影響國家整體發展。 再者，民意取向固然是國防參考指標，且軍事預算亦須經由民意 機關的認可，但是在有限的國防資源前提下，武器裝備籌購有其防衛 需求的邏輯。以軍事防衛為主的專業武器裝備，自不宜與軍民通用型 的裝備混雜，特別是軍用的「黑鷹」與「通用」直昇機，在防衛效能 上，功能差異甚大。簡單地說，當國家安全利益著眼在非國防軍事威 脅時，軍事力量必然有其局限。也就是說，如果國家面對的是經濟危 機或天然災害威脅時，本質上用以處理國家安全的軍事力量，並不能 有效處理這些安全威脅。若將用於應付軍事威脅的防衛力量，轉而移 作其他用途（如救災），將喪失了防衛投資的原始初衷，使得軍事投 資與防衛原則不符的困境。肯邦(Stephen Cambone)即指出，軍事力量 建構的主要目的，係用於從事戰爭以維持國家安全，並非用以進行和 平行動。47 另一方面要思考的問題是，如何在避開過度受制於人的軍售同 時，建立以自衛為主的常態性國防。雖然中國武力威脅未因兩岸關係 改善而改善，飛彈部署不減反增，且這種「以武促統」的戰略運用不 言而喻。臺灣既以「固若磐石」為國防政策，以兩岸和平為國家安全 目標，則無謂的軍事投資，尤其是不符防衛需求或過度軍事投資應避 免，例如大量設置反飛彈陣地等。因此，在防範軍事侵略的防衛前提 上，具備自力發展關鍵性武器裝備，譬如在既有基礎上發展中、短程 精準飛彈、防空火力與反艦武器等，既符防衛需求，又能節約投資成 本，且臺灣研發能力所及，應是不失合理的國防投資報酬。 《 台 灣 海 外 網 》，2009 年 10 月 12 日 ，<http://www.taiwanus.net/news/ news/2009/200910131215291267.htm>。
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四、兵力部署仍應以達成防衛為主
延續前段思維，臺灣的防衛投資宜建立在軍事成本考量與防衛需 求上。儘管「非挑釁性」自我防衛是臺灣的國防理念，然和平獲取的 先決條件並非取決於對手善意回應，而是本身穩健的防衛建構。在中 國未明確放棄軍事針對性或釋出善意之前，臺灣的防衛部署不宜輕言 劃地自限，也不該因兩岸關係敏感而處處節制。事實上，臺灣對中國 大陸已無任何軍事實質威脅，國防政策與武器發展也完全是防衛性 質，即使與美國軍事合作亦立基於自身防衛安全所需，與威脅中國大 陸無任何直接關聯。因此，為因應威脅與爭取防衛縱深，以及落實 「固若磐石」的國土防衛，國軍仍應考慮採取必要時的前進部署方 式，也就是將具有高度反制能力的戰力（預備陣地）配置於外島地 區，或發展出可高度機動的反制戰力，一旦需要時可快速部署於離島 地區，以強化防衛力量與爭取優勢，才不至因善意的自我節制而掣 肘。其次，若能有效自力研發武器，以臺灣東西部多山特性，背山部 署多處中、短程精準飛彈陣地，亦能在國土防衛上發揮反制敵人入侵 的功效。五、軍事互信仍屬必要
一般咸信，建立互信機制是解決衝突的有效辦法之一，也是消除 國家安全困境中的「敵意歸因」問題的有利方案之一。儘管當前兩岸 關係已不再零和，中國政治上的敵意也已弱化，但並未顯現在軍事敵 意的改善。因此，進一步消除軍事敵意的作為，使國家安全困境中的 敵意歸因不再，則有賴漫長逐步的互信建立，但前提是具備耐心與充 分的溝通。中國國臺辦主任王毅於 2009 年 7 月初於北京接待臺灣立法 委員時指出，只要能建立兩岸軍事互信機制，撤除飛彈部署問題可迎 刃而解。48事實上，臺灣在國防措施上已採取諸如外島撤軍、不發展長 張銘坤，〈立委提撤彈，王毅重申建立軍事互信機制〉，《yam 天空》，2009射程飛彈、不攻擊非軍事目標等純防衛設計，應有助於降低敵意與爭 取建立互信的機會。然而中國所謂的互信機制，自有其一貫的邏輯思 維。中國軍科會副會長羅援少將於「兩岸發展研討會」中指出，中國 大陸的軍事部署是否調整，是談判議題不是前提，而臺灣以中國大陸 為假想敵，並與美國實質軍事同盟，中國大陸是不可能單方面調整軍 事部署。492009年 11 月「兩岸一甲子研討會」上，中國前軍科院副院 長李際均也採類似說法，認為兩岸軍事互信必須排除美國因素與對臺 軍售。50可見，中國對其軍事部署的調整，特別是撤除飛彈一事，所持 之前提必須「一中原則」且臺灣不與美國有任何實質上的軍事合作關 係，軍售自然也不例外。問題是，臺灣的自我防衛並不構成對中國大 陸任何軍事威脅，而中國的飛彈部署才是對臺的主要威脅來源。從前 述的《遠見雜誌》民調中明顯看出，近半數受訪民眾認為，臺灣安全 須仰賴美國奧援，失去美國的安全協助，臺海的和平穩定令人質疑。 由此可見，兩岸追求互信之路仍漫長遙遠。但值得注意地是，儘管兩 岸有不同的安全威脅感受，若基於追求良善和平的臺海環境為國家安 全目標，也是解決國家安全困境的良方，則臺灣追求軍事互信過程的 耐心溝通仍屬必要。
伍、結論
理想上，選擇和平穩定的兩岸關係與經濟發展為國家安全目標， 不僅符合臺灣長遠的戰略利益，也使得國家安全不再因陷於追求軍備 優勢形成的安全困境，確實值得努力。但不可諱言地是，當國家安全 年 7 月 2 日，<http://n.yam.com/cna/china/200907/20090702838718.html>。 《中央社》，〈共軍少將：兩岸軍事調整應該平等互動〉，《海峽資訊 網》，2009 年 8 月 13 日，<http://www.haixiainfo.com.tw/66199.html>。 亓樂義，〈美台軍售打亂軍事互信對話〉，《中國時報》，2010 年 2 月 17 日，版 A4。困境緩和後形成的資源移轉與可能衍生的防衛問題，亦不能輕忽以 待。本文研究發現，臺灣在致力經濟發展與兩岸和平道路上，確實弱 化了「安全困境」上的敵意歸因，且國家安全目標的轉變亦清晰可 見，但軍事投資不符防衛需求的「防衛困境」依然存在。問題是，當 國家因應戰略環境變遷，逐步消除「安全困境」之際，從而產生的資 源權衡改變，或多或少將造成某種程度的「防衛困境」。值得一提地 是，臺灣為追求兩岸和平穩定的努力，對軍事工具本質產生的衝擊甚 至改變，是可以預期的結果。因此，要深思地是，臺灣的國家安全是 否經由尋求兩岸和平穩定關係後實質獲益？再者，兩岸不對稱軍力差 距，隨中國整體實力擴增而拉大，防衛另一層次的困境必然形成，此 一議題雖非本文研究重點，仍舊值得觀察。 本文反思關切地是，若臺灣防衛能力降低係因兩岸政治關係緩 和，而非實際軍事威脅降低，則對防衛者而言，潛在的風險在政治關 係由和緩再度惡化為對立之際，極可能提供軍力優勢一方採取先發制 人的攻擊，成為防衛一方災難或也不定。臺灣未來未必如是，卻不能 不注意。雖然造成防衛問題並非單一因素使然，而是廣泛牽涉臺灣內 部政治、軍事、兩岸關係、美國對臺軍售與安全協助等問題所致，而 其中最值得注意地是，兩岸關係和緩可能帶來的防衛困境。於是，原 先賴以保障國家安全的國防建構，可能與國家安全出現扞格現象。凡 此，皆可能源自一種虛擬的主觀期待，低估了客觀條件仍然充斥危險 的事實。具體而言，當中國軍事部署仍具針對性而產生高度風險，但 臺灣因兩岸政治經濟關係改善，心存風險降低而鬆懈防衛準備，不僅 是極大危險，也是不智的行為。 （收件：2010 年 2 月 26 日，修正：2010 年 8 月 18 日，採用：2010 年 8 月 20 日）
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中文部分
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