桃園縣龍潭石門地區都市防災空間系統規劃示範計畫

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(1)桃園縣龍潭石門地區都市防災空間系統規劃示範計畫. 內政部建築研究所研究報告中華民國 94 年 12 月.

(2) 094301070000G3045. 桃園縣龍潭石門地區都市防災空間系統規劃示範計畫. 計畫主持人：陳建忠協同主持人：洪鴻智研究人員：詹士樑吳維庭研究助理：簡長毅林筱聆. 內政部建築研究所中華民國 94 年 12 月.

(3) 目. 錄. 第一章緒論第一節研究緣起與目的…………………………………………....01 第二節研究內容與方法…………………………………………....04 第二章地震災害風險管理與防災空間系統規劃第一節災害防救與災害風險管理內涵………...………………....07 第二節 TELES 與地震災害風險分析……………………………...15 第三節都市災害防救空間計畫擬定程序...……….…...………....19 第三章龍潭石門地區都市發展現況第一節計畫法令與都市計劃現況……….………………..……….25 第二節土地使用與社會經濟現況.………………….……………..32 第三節防救災設施與資源現況………………………………...….45 第四節災害防救計畫現況…………………………………………56 第四章地震災害潛勢與風險分析第一節境況模擬步驟與內容……….………………..…………….66 第二節地震災害危險度估計.………………….…………………..71 第三節地震災害一般建築物損害估計…………………….……...74 第四節地震災害社會經濟損失與需求估計………………………80 第五章防救災設施與資源現況檢討第一節都市防災避難系統…….…………………….…….……….95 第二節都市防災道路系統現況.…………………….……………119 第三節都市防災醫療、物資與警消系統……………………...…128. IV.

(4) 第六章地震災害空間系統規劃第一節地震災害防救空間規劃基本目標………….…………….138 第二節防救災道路空間系統規劃與檢討…………..……………139 第三節防災避難圈、據點規劃與檢討………….………….……143 第四節配套措施與應用之討論…………………….……………157 第七章結論與建議第一節結論…….…………………………….….….…….……….161 第二節建議.………………………………………….……………165 參考文獻………………………………………….……………..………168 附錄一. 期初審查會議意見處理表……………………………………174. 附錄二. 期中審查會議意見處理表……………………………………177. 附錄三. 期中審查會議意見處理表……………………………………179. 附錄四. 第一次專家學者座談會會議紀錄……………………………181. 附錄五. 第二次專家學者座談會會議紀錄……………………………184. V.

(5) 表目錄表 2-1 風險評估的內容……………………………………....……...…08 表 2-2. 澳洲緊急管理署之耐災能力與災感度評估項目與原則………09. 表 3-1. 2003 年龍潭鄉與桃園縣都市土地狀況與人口….…………….26. 表 3-2 桃園縣各都市計畫區名稱、面積、擬定機關及所包括之各鄉鎮市行政區域明細表…………………………………………..…27 表 3-3. 現行石門都市計畫土地使用計畫面積分配表…………………31. 表 3-4. 近五年石門都市計畫區人口變化………………………………35. 表 3-5. 桃園縣、大溪鎮、龍潭鄉歷年人口比較…………………………35. 表 3-6 龍潭鄉、大溪鎮人口成長………………………………………36 表 3-7 近年石門計劃區公共設施開闢情形(單位:公頃)………………36 表 3-8. 變更石門都市計畫（第二次通盤檢討）公共設施檢討分析表…37. 表 3-9. 公私立醫療機構數及病床數………..…………………….……40. 表 3-10. 桃園縣歷年房屋建築面積-總樓地板面積.…….………….….41. 表 3-11. 桃園縣、大溪鎮、龍潭鄉工廠登記家數.…………..….……….42. 表 3-11. 桃園縣、大溪鎮、龍潭鄉工廠登記家數(續)…………………42. 表 3-12. 桃園縣商業登記現有資本與家數……………….…………....43. 表 3-12. 桃園縣商業登記現有資本與家數(續)……………..………….44. 表 3-13 石門都市計畫區公共設施使用概況 (第二次通盤檢討)…….48 表 3-14 公共設施開闢狀況（石門都市計畫第二次通盤檢討）………48 表 3-15 石門都市計畫區道路編號表………………….………………50 表 3-16 龍潭鄉現有大型醫院………………………….………………52 表 3-17 龍潭鄉相關消防隊之設備…………………….………………52 表 3-18. 龍潭鄉之警察單位………………………….....………………53. 表 3-19. 桃園縣民間救難團體………………………….………………54. 表 3-19. 桃園縣民間救難團體（續）………………………………….55. X.

(6) 表 3-20. 龍潭鄉大溪鎮變電所………………………….………………55. 表 3-21. 桃園縣各災害類別緊急應變小組……………….……………59. 表 3-22. 桃園縣各單位防災業務權責………………….……………....60. 表 3-22. 桃園縣各單位防災業務權責（續）…………………………..61. 表 3-22. 桃園縣各單位防災業務權責（續）…………………………..62. 表 4-1 模擬地震危害事件震源特性一覽表…….…………..…………69 表 4-2 地震震度分級表(八十九年八月一日公告修訂)...……………..72 表 4-3 新城斷層事件-各用途建物損害估計成果…………….….……74 表 4-4 獅潭斷層事件-各用途建物損害估計成果………….…….……77 表 4-5 新城斷層事件—一般建物直接經濟損失分析結果..…….…….80 表 4-6. 新城斷層事件—人員傷亡評估結果……………………………83. 表 4-7 獅潭斷層事件—一般建物直接經濟損失分析結果………..….87 表 4-8 獅潭斷層事件—人員傷亡評估結果…………….……..………90 表 5-1. 龍潭地區公園、運動公園、鄰里公園兼兒童遊樂場用地現況調查表……………………………………………………………..97. 表 5-2 龍潭地區學校用地現況調查表……………………………….101 表 5-3 綠地現況調查表（龍潭都市計畫區）……………….…..……103 表 5-4 龍潭地區廣場用地現況調查表…………………………….…104 表 5-5 龍潭地區停車場用地現況調查表…………………..………...108 表 5-6. 龍潭地區公家機關館舍現況調查表………………..…………112. 表 5-7 龍潭地區電信、電力、污水抽水站現況調查表………………114 表 5-8. 龍潭地區活動中心與寺廟現況調查表………………………..115. 表 5-9. 道路現況調查表………..……………..………………….……120. 表 5-10. 市場用地表…….………………………………………….….129. 表 5-11. 車站用地表（龍潭都計區）……………….……..….……….130. 表 5-12 現有大型醫療院所現況調查表……..………….…………....131 表 5-13. 消防單位評估表…………………………………………...…133. XI.

(7) 表 5-14 警察單位現況調查表…………………………………...……134 表 5-15 龍潭地區發電廠、電路鐵塔及軍事機關用地現況調查表…136 表 5-16 加油站現況調查表…………………………...………………136 表 6-1. 避難圈域各分區道路系統表…………………………………..141. 表 6-2 兩地震事件無家可歸戶數估計結果………………………….146 表 6-3 兩地震事件庇護所需求人數估計結果……………….....……147 表 6-4 兩地震事件三個避難圈域各階段庇護所需求人數估計結果.148 表 6-5 兩地震事件三個避難圈域各階段庇護所需求面積….………149 表 6-6 龍潭地區各階段可供避難據點空間統計…………..……...…151 表 6-7 研究範圍內各階段可供避難據點空間供需統計……….……152 表 6-8. 醫療系統供需狀況……………………………………………..155. XII.

(8) 中文摘要關鍵詞：TELES，龍潭，石門、空間防災規劃，地震風險，都市防災一、研究緣起與目的本研究主要目的，在於整合內政部建築研究所致力推動之都市防災空間系統規劃、防災空間規劃手冊編訂與 TELES（HAZ-Taiwan）系統應用三個層面的研究。研究中乃以桃園縣龍潭石門地區為規劃區，應用 TELES 於地震風險分析、繪製各種地震風險圖與進行防救災需求估計。最後引用這些分析成果，進行防災空間系統規劃與提出相關的配套措施。二、研究方法與內容本研究所採用之方法，係奠基在李威儀、丁育群（2003）所完成之都市防災空間規劃手冊，及整合 TELES 地震損失評估系統，以桃園縣龍潭石門地區之地震災害風險分析為出發點，進行防災空間系統規劃。三、重要發現透過龍潭石門地區的規劃過程，提出地方政府應用 TELES 或類似系統時，可操作與應用的方式、需配合的工作事項、需要的資料庫與可能面臨的課題。另在新城與獅潭兩個地震事件的模擬中，發現新城斷層事件之危害程度可能遠甚於獅潭事件。預期之一般建物發生至少嚴重損害之機率，以住宅與商業用途之建物較高。預期地震損害較嚴重之地區為龍潭地區的西部與西南部。新城斷層事件可能造成約 35.6 億元的預期損失；獅潭斷層事件則可達約 4.4 億元。在人員傷亡部分，新城斷層事件，若在夜間時段發生，預期造成 187 人遭受不同程度的預期傷亡；獅潭斷層則將造成約 4 人之預期傷亡。四、主要建議事項本研究乃透過實地調查之方式，將規劃區防救災相關設施之現況，進行調查與進行簡易評估檢討，並針對(1)都市防災避難系統，(2)都市防災道路系統現況， (3)防災醫療系統，(4)防災物資系統，(5)消防系統，(6)警察系統，與(7)危險處所等 7 個部分提出現況檢討，及針對此等項目提出防災空間規劃之建議。另針對防災空間系統規劃，亦提出相關之長期與配套措施建議，包含：防災空間系統設施指定的準備，地震風險分析的擴展與一般化，空間系統規劃配套措施之擬定，空間系統計畫的擴展，都市防災規劃手冊的應用建議，複合型災害的考慮與 TELES 系統應用之課題。 I.

(9) ABSTRACT Keywords: Earthquake risk, TELES, Longtan, Shihmen, Spatial planning for disaster prevention, Urban disaster prevention 1. Background and purposes The main purpose of this study is to provide an available instrument and a methodology for planners to accomplish a spatial planning for earthquake hazard mitigation. The key works in this study can be shown as following: (1) using TELES to estimate the seismic damage and the demand for facilities; (2) suggesting a procedure for employing TELES in the process of urban earthquake preparation spatial system planning; (3) providing the potential issues and problems in the application of TELES in spatial planning process. 2. Methods We illustrated a case of spatial planning for earthquake hazard prevention on Longtan and Shihmen areas, using available land-use map, and a probabilistic earthquake hazard model developed by National Science Council’s TELES earthquake loss estimation software. For explicit expressing the planning procedure, we incorporated the methods suggested by the Handbook of Urban Disaster Prevention Spatial Planning, which was developed by Architecture and Building Research Institute, to conduct the spatial planning task. 3. Major findings We suggest an appropriate procedure of spatial planning with integrating the earthquake risk analysis. For estimating the earthquake risk and damage in the study areas, two earthquake events of Shitan and Sincheng fault were considered. The results of the estimation presented that the planning areas would be more damaged under the Sincheng event than the Shitan event. The west and southwestern regions of Longtan may result in more expected damages and losses than the other regions. 4. Major suggestions This study conducted a field survey on the case study areas for providing the data required in the implementation of the spatial system planning. We suggest some II.

(10) long-term and complementary strategies that may be helpful for the application of the findings from this study. These suggestions consisted of following items: (1) the preparation for the identification of the facilities regarding disaster prevention, (2) providing a normalization process of earthquake risk analysis, (3) providing the strategies related to the spatial system planning, (4) suggesting a procedure of the application of the Handbook of Urban Disaster Prevention Spatial Planning, (5) providing the potential problems in using TELES as a tool for decision-making support in the land-use and spatial planning for local authorities.. III.

(11) 第一章緒論. 第一章緒論第一節. 研究緣起與目的. 從 1999 年發生已屆 5 年的 921 地震，至 2004 年 12 月南亞大地震引發的海嘯等連續災難，發現近年來因全球環境變遷造成的氣候異常，複加上都市的無限制擴展與環境敏感地的過度開發，不但造成開發地區遭受自然災害侵害的機率大增（Anderson, 2000; Linnerooth-Bayer and Amendola, 2000），亦使社區發展面臨災感度（vulnerability）大幅提昇的威脅。地震為台灣都市面臨的主要天然災害之一，亦為都市災害防救規劃的主要課題。傳統之空間或實質規劃，主要的規劃程序包含：(1)資料蒐集、調查與現況分析，(2)現況檢討，(3)發展預測與分析，(4)擬定災害防救計畫（李威儀、丁育群，2003；陳建忠、洪鴻智，2003）。此四項工作的推動，不管是地震災害資料蒐集、現況分析、發展預測與分析階段，皆須針對規劃區的災害風險現況與防災需求特性進行分析，且在從事實質空間規劃過程，亦需考慮規劃區的風險分布、災害潛勢與災害防救需求的特性，方能使規劃成果符合地方的防救災需求與災害風險特質（陳亮全等，2003；何明錦、洪鴻智， 2004）。美國減災法案 2000（Disaster Mitigation Act of 2000）通過後，中央與州政府補助地方政府從事自然災害防減的要件之一，在於防減災計畫需經審核通過，方能獲得財政支援。其中最重要的審查要件，在於計畫中需敘明地方的土地使用型態與災害衝擊的關係、災感度（vulnerability）特性及相關的處理措施（Schwab, 2004）。故進行空間使用的災害風險分析，及如何透過土地使用計劃的擬定與執行降低災害風險，成為地方政府推動防減災的重要工作。從國內地方政府的地區防災角度思考，自從「災害防救法」頒訂後，地方政府亦面臨如何進行「地區災害防救計畫」擬訂的壓力（災害防救法第 20 條），此壓力的主要來源在於計畫研擬過程，如何將地區災害潛勢特性、空間發展特質與都市社會經濟發展需求，同時納入計畫與防救災機制的研擬，以創造所謂的「安全都市」。此發展趨勢，使地方政府同時面對外在全球環境變遷，每年平均災害損失可能大幅增加，與內在防救災政策擬定與都市防救災規劃的挑戰，而使地方空間計畫面臨新都市規劃典範調整的轉淚點（何明錦、洪鴻智，2004）。地方政府在擬定地區災害防救計畫的過程中，不管是進行土地使用規劃、建築標準訂定、都市成長管理或開發管制，皆須引入合適的災害風險評估工具，作為防災規劃的 1.

(12) 第一章緒論決策支援(Olshansky and Wu, 2001)。配合上述工作之推動，內政部建築研究所從民國 88 年始，即投注於地震災害損失估計系統的應用與地區防救災空間示範區規劃的研究。主要的研究領域，包含：(1) 日間人口估算（黃台生、馮正民，1999; 2000；馮正民、林楨家，2001；陳建忠、林峰田， 2003），(2) 防救災避難路徑評估、相關應用與避難行為模式的研究（陳建忠、詹士樑， 1999；曾明遜、詹士樑，2000；洪鴻智、詹士樑，2001），(3) 大量人群避難行為分析 (Chen et al., 2002)，(4) 應用 HAZ-Taiwan 及 TELES（Taiwan Earthquake Loss Estimation System）系統於都市土地使用防災規劃之方法與程序的分析（何明錦、洪鴻智，2002；陳建忠、洪鴻智，2003），及(4) HAZ-Taiwan 系統（含 TELES（Taiwan Earthquake Loss Estimation System）系統）於防災空間系統規劃示範區計劃應用的推動等；何明錦、洪鴻智，2004）。上述工作不僅對 HAZ-Taiwan 與 TELES 的本土化、推廣應用極具意義，且對於都市防災空間規劃與防減災工作的結合，具有具體貢獻。對於地方政府地區防災計畫的研擬與輔助，亦具有直接的協助效應。內政部建築研究所對於都市防災規劃程序的研究，主要在於「防災空間規劃手冊」編訂與都市防災空間系統示範區計畫的推動（李威儀等，1997；陳建忠、黃定國，1999；何明錦、李威儀、楊龍士，2002；蕭江碧、張益三，2002；蕭江碧、李泳龍、葉光毅， 2002；陳建忠、文一智，2002；陳建忠、張隆盛，2003）。此層面的研究，從初期的空間系統規劃方法論的擬定，引用日本的防災空間規劃程序與地區性防災空間規劃的推動，至最近推動之 HAZ-Taiwan (TELES)應用與空間計畫的整合。尤其是在何明錦、洪鴻智（2004）的研究中，乃奠基在內政部建築研究所既有防災空間系統示範區計畫的成果下，整合 HAZ-Taiwan（TELES）系統與內政部建築研究所所編之「防災空間規劃手冊」程序，將內政部建築研究所近年推動三個主軸的都市防災研究，進行結合性的應用。內政部建築研究所以往規劃之都市防災空間系統計畫內涵，較缺乏應用相關地震風險評估系統進行災害風險分析，及與防災空間示範計畫的相關整合。另在防災空間示範計畫的推動上，雖有良好的成果，惟多以高度發展的都市地區為主要規劃區，而較少綜合都市與非都市地區之防災空間系統規劃的經驗。從上述之背景說明，可歸納本研究計畫主要目的，可分為兩個層面：(1)應用 HAZ-Taiwan（TELES）估計示範區之地震災害潛勢、風險與災感度，以利於製作各式地震災害風險圖與估計防救災設施需求；(2)整合都市防災空間規劃手冊之程序，以桃園縣龍潭石門地區為示範區，再依都市防災空間規劃手冊建議的程序，擬定規劃區之地震災害防救空間系統計畫。儘管本研究重心在於防災空間系統規劃，惟計畫之重心在於規劃方法論與過程的探 2.

(13) 第一章緒論討，希望針對防災空間規劃過程劃步驟內容，需蒐集的資料與主要規劃項目，以供地方政府進行相關防災規劃的參考，而難全方位的涵蓋空間規劃所需的風險分析、劃設、整備、認知（標示）的所有細部規劃與評估。最後可將本研究之主要目的臚列如下：. 1. 應用 HAZ-Taiwan（TELES）系統於規劃區，進行各種地震風險圖製作與防救災需求之估計；. 2. 進行桃園縣龍潭石門地區之防災空間系統規劃，並擬定空間系統規劃之程序、方法及內容；. 3. 檢討與分析桃園縣龍潭石門地區空間防災系統的現況與課題。. 3.

(14) 第一章緒論. 第二節研究內容與方法延續何明錦、洪鴻智（2004）之新竹市防災空間計畫的研究成果，本研究亦採用其方法，奠基在李威儀、丁育群（2003）所編著之《都市防災空間規劃手冊》（以下簡稱手冊）建議之規劃程序所示之前 8 個步驟，以桃園縣龍潭石門地區為範圍進行防災空間系統規劃。研究計畫之推動步驟、內容與方法，說明如下（研究計畫進行步驟可參見圖 1-1 之流程）：一、第一步驟：擬定防災空間規劃之目標與指導原則本研究的防災規劃，主針對地震災害之都市防災規劃。故本步驟之重心，乃依都市規劃與災害防救相關法令、上位計畫、地區防災計畫與相關文獻回顧成果，釐清整體之規劃目標，內容包含：(1)空間系統規劃項目與內容的界定；(2)規劃程序；(3)各規劃項目欲達成之目標與規劃原則設定等。（此步驟為手冊之第一步驟：制定防災規劃指導原則。撰寫於第六章）二、第二步驟：設定規劃範圍本研究將選定桃園縣龍潭石門地區為主要規劃地區（範圍），且將視該地區都市計畫的地震防救災特性，劃設防災分區。其中石門都市計畫區之轄區面積約為 934.6 公頃，已開發地區約佔整體計畫區之 32%（桃園縣政府，2002），故許多地區仍為非都市或叫低度發展之地區。在防災空間規劃過程，雖以石門都市計畫地區為主要的空間系統規劃區範圍。但在規劃過程，亦會將周邊的都市發展特性、地震災害風險特性，可支援的配套設施與防救災事項，及需配套的防救災措施列入考慮，以使地震風險分析與空間規劃的內容，更為周全。（此步驟為手冊之第二步驟：劃定規劃範圍，撰寫於第三章）三、第三步驟：現況調查與資料蒐集為進行後續防救災環境資源的確認，以及蒐集與建立資料庫，以供 TELES 系統模擬及防救災資源評估所需。將進行相關的土地使用現況調查、政府統計資料蒐集、防救災主要設施的調查與簡易評估，以及相關之問卷調查與訪談。藉之建立完整的資料庫系統，作為防災空間規劃、課題分析與策略建議的支援。（此步驟為手冊之第三步驟：確認防災環境資源，撰寫於第三章）四、第四步驟：確認與調查地震防災環境資源本步驟主要工作內容，包含下列四項：(1) 清查規劃區之相關防災資源與整備限制因素；(2) 劃設防災分區，做為執行與擬定實質計畫的基礎；(3) 進行地震災害潛勢或. 4.

(15) 第一章緒論危險度分析；(4) 篩選並標定可符合防救災需求的設施、資源或標的物。進行之方式，係透過土地使用調查、設施調查、統計與圖層資料的蒐集，確認與瞭解規劃區現有的災害防救資源，及執行進行防災分區的劃設。實際上，在防災設施與整備的指定上，需進行詳盡的評估與調查，方能決定是否適於指定為避難或相關之防救災支援設施。然因本計畫執行時間的限制，此步驟難進行詳細與完整的調查評估，故執行上將只針對既有的設施進行簡易評估，做為空間規劃的基礎。（此步驟亦為手冊第三步驟：確認防災環境資源，撰寫於第五章）另災害潛勢分析，將引用 HAZ-Taiwan（含 TELES）系統，模擬規劃區的地震災害潛勢特性與分布，做為地震風險分析、防救災設施特性與需求分析與後續空間系統規劃步驟的依據。為更深入瞭解規劃地區的環境特性、需求與資源限制，本步驟亦將召開專家座談會，邀請地方政府或在地意見領袖，進行深入的討論，以強化本步驟之進行。五、第五步驟：進行地震災損評估模擬本步驟將應用 HAZ-Taiwan（含 TELES）進行境況模擬，以瞭解規劃區之地震災害危險度、風險與災感度內涵與分布。模擬的項目包括：(1) 人員傷亡估計，(2) 地震直接經濟損失估計，(3) 各級建物損害機率估計，(4) 無家可歸與庇護所需求估計。境況模擬的成果可產生多種不同型態的地震風險圖或危險圖，估計成果亦可做為防救災需求估計的基礎。此步驟的進行，為考慮規劃區之防救災資源的投入，可能需周邊鄉鎮的支援，且須瞭解周邊鄉鎮可能面對的災損情境，故模擬過程除規劃區外，周邊鄉鎮亦將納入模擬範圍。（此步驟為手冊之第四步驟：進行災損評估模擬，撰寫於第四章）六、第六步驟：防災需求與供給量檢討依《都市防災空間規劃手冊》建議之規劃程序，此步驟主要在檢討與估計規劃區內可供地震避難之有效面積、避難需求面積及估計個人之避難平均單位面積。除此之外，此步驟亦須根據傷亡人口、無家可歸與庇護所需求之估計成果，計算避難或庇護所，及醫療與救援的需求，並藉之檢討規劃區地震防救災整備的現況。最後，再針對從防救災工作供需的配合狀況，擬定配套的防救災空間系統計畫與解決的配合方案。由於龍潭石門地區，除現有居住人口外，假日會吸引大量觀光人口（旅客）進入本區，故在進行防災避難需求或傷亡估計時，將納入此層面的考慮，以使估計成果更精準與符合實際的土地使用狀況。（此步驟為手冊之第五步驟：避難需求與供給量檢討，撰寫於第六章）七、第七步驟：進行地震防災空間系統之配置與劃設此步驟的主要工作，為規劃區實質地震防救災空間系統的配置與劃設，內容包含下列工作：(1) 劃設防災通道、救援運輸通道及指定消防與輔助通道系統；(2) 劃設防災. 5.

(16) 第一章緒論避難圈；(3) 指定災害防救據點：包含避難生活據點、物資支援據點、消防據點、醫療據點與警察據點的指定。此步驟的工作，需整合第三、四、五步驟的分析成果，再依災害風險分布特性、規劃區的城鄉發展特性與周邊鄉鎮的發展與支援特性，擬定防災空間系統計畫。（此步驟為手冊之第六、七、八步驟，內容為進行防災空間系統之配置與劃設、整合規劃非都市地區之防災空間及繪製防災空間系統計畫圖，皆撰寫於第六章）擬定防災空間規劃之目標與指導原則. 劃定規劃範圍. 進行專家座談或訪談. 引用 HAZ-Taiwan (TELES)系統. 以桃園縣石門都市計畫區為例. 現況調查與資料蒐集. 確認防災環境資源. 進行災損評估模擬. 回饋. 避難需求與供給量檢討. 整合供給面與需求面分析成果. 進行防災空間系統之配置與劃設. 繪製防災空間系統計畫圖. 進行各項整備與策略計畫. 圖 1-1. 研究內容與流程. 6. 進行專家座談或訪談.

(17) 第二章地震災害風險管理災與防災空間系統規劃. 第二章. 地震災害風險管理與防災空間系統規劃. 本章主要目的，乃針對都市地震災害防救與空間系統規劃之相關文獻進行回顧，作為後續防救災空間系統規劃之基礎。主要回顧內容包含：第一節之災害防救與災害風險管理之內涵；第二節回顧地震災害風險分析之方法、主要模式，及 TELES 之介紹與應用之相關研究；第三節回顧內政部建築研究所進行，關於都市災害防救空間計畫擬定程序之相關研究成果。. 第一節災害防救與災害風險管理內涵一、災害與風險所謂「自然災害（natural disaster）」指極端自然條件產生的危害（hazard）對社會所產生的影響。故災害造成的影響程度，在其他條件不變下，乃決定在社會或社區的災感度或易致災性（vulnerability），而災感度則為社會、經濟、文化、政治、個體風險知覺 (risk perception) 等因素互動組成的集合體 (洪鴻智等，2003)。故定義自然災害的特質，需分從極端的自然條件與災感度兩方面著手。據聯合國國際減災秘書處之定義，以下可進一步定義災害、風險與災感度（台灣環境與災害政策學會，2002）：（一）危害「危害」指可能造成潛在損失的自然現象，物質事件或人為活動。危害可能是潛在威脅、潛在條件，而透過自然現象 (如地理、水文、氣象或生物)或是人類活動過程引發。故每一種危害都有其特殊的位置、強度及發生機率。（二）災害「災害（disaster）」指危害對社區或社會，產生功能或物理上的破壞或損壞的現象而言。其可能造成人員、物質、經濟或環境損失，且超出受體使用自身資源之適應與回復能力。（三）災感度由物質、社會、經濟和環境因素互動形成的條件，如從受體的角度詮釋，指在特定自然事件下，特定地理區域內，暴露在地震影響範圍內的人口、建物或設施的潛在損失或傷害的可能程度而言（Olshansky and Wu, 2001; 陳亮全等，2003）。. 7.

(18) 第二章都市地震災害防救災與空間系統規劃. （四）風險風險（risk）是危害與災感度的集合，常以機率或百分比表示，可表為風險(R). =. （危害(H) × 災感度(V)）/ 耐災容量（capacity）(C)表之，故風險可解釋為自然或人為危害與社區或社會的災感度互動，產生的預期損害或預期損失。. 二、風險評估（一）風險評估定義「風險評估（risk assessment）」是分析潛在危害，及其可能對生命、財產、生活和環境造成的潛在衝擊與損害的評估過程，故風險評估是確定風險性質與程度的一種方法。風險評估內容，包括對風險及其相關之物理、社會、經濟和環境因素的特性，進行定量與定性分析，成果可做為減災策略評估的基礎（台灣環境與災害政策學會，2002）。（二）風險評估內容一般而言，風險評估之工作包含（Pritchard, 2000）：(1)確定危害的性質、發生地點、強度和發生機率；(2)確定受威脅對象的存在性及災感度；(3)確定可用資源風險處理能力；(4)確定可接受的風險。從表2-1所示，風險評估包含兩項工作：(1)風險分析；(2)策略評估。風險分析的內涵，主要包含：災害、災感度與耐災力的估計與評估；策略評估則指對風險管理策略的成本–效益分析、可接受風險與政策評估之相關工作（MacKenzie, 1994；洪鴻智，1997; 1998a）。表2-1. 風險評估的內容確定風險因素災感度/耐災力. 確定災害發生的區位、強度和發生機率. 測定潛在受災對象的災感度與災害容受力. 預測風險等級. 風險評估. 風險分析. 災害. 進行風險評估策略評估. 1. 成本–效益分析與風險–效益分析 2. 評估政策或策略執行的順序 3. 評估可接受的風險程度或等級資料來源：台灣環境與災害政策學會，2002. 災害風險分析目的，在瞭解可能影響環境生態與人類系統的風險因素(如環境風險的物理特性，或所影響居民之社經特性等)、蒐集影響決策的變數、評估不同決策方案的影響、建立不同的風險管理準則等。所以環境風險分析屬於一種資訊的搜集行為，透 8.

(19) 第二章地震災害風險管理災與防災空間系統規劃. 過環境風險分析的過程，做為決策評估與政策推動的基礎（Whyte and Burton, 1980）。另風險管理策略評估的內容與進行的程序，則是奠基在風險分析的成果上，進行後續的政策評估（例如成本 – 效益分析），以決定適合的災害風險管理策略。. 三、災害評估（一）災害評估的目的與意義災害評估的目的，在量測特定時期，發生特定災害的機率或可能性、強度與影響範圍(台灣環境與災害政策學會，2002)。對地震危害而言，災害評估目的在評估城鄉發展過程，及土地使用規劃與城鄉發展設計，潛在的地震災害潛勢與災感度。（二）災感度與耐災能力評估災感度及耐災能力評估是災害評估不可或缺的環節，表 2-2 為 2001 年澳洲緊急管理署與相關國際和國家機構合作，發布個人和社區受災恢復能力和災感度評估的內容與重心。內容包含總體層面評估、高災感度社會群體評估、增加耐災能力與降低災感度的評估原則及相關的評估方法。表 2-2. 澳洲緊急管理署之耐災能力與災感度評估項目與原則. 評估項目. 評估內容與原則. 總體層面. 分析當前和今後的人口形勢分析、近期的災害事件、經濟狀況、政治結構和政治事務、地理位置、環境狀況、資訊和傳統知識的獲取和分配、社區參與性、組織機構和管理能力、與其他地區/國家實體的聯繫、重要基礎設施和系統。. 高災感度社會群體. 壽命、身體和精神健康、安全、居住、食品和用水、衛生設施、社會聯繫、資訊、穩定的謀生手段、維護社會價值/道德。. 增加災害耐受力/降低災感度. 積極的經濟和社會趨勢、獲得良好的生計、穩定的家庭和社會結構、良好的政府管理、完備的國家和地區網路、富有參與性的社區結構和管理體制、永續的物理和服務基礎設施、本地計畫和安排、金融和物質資源儲備、社區價值/目標的一致性、環境的自我恢復能力。. 評估方法. 建設性的架構、資料資源包括:當地專家、核心團體、普查資料、調查問卷、計畫、歷史紀錄、地圖、環境資料。. 資料來源：台灣環境與災害政策學會，2002 依圖 2-1 所示，可綜合風險與災害評估之內涵，將其工作程序分為以下四個步驟： 1. 歷史、基本與危險條件的界定與調查. 9.

(20) 第二章都市地震災害防救災與空間系統規劃. 工作內容包含調查規劃區內潛在危險的實質條件的界定，調查具有弱勢居民的社會經濟、政治條件與區位，及進行災害歷史條件、公共設施條件與社區組織與人力資源條件的基礎調查。 2. 暴露條件與內容的調查分析主要工作在於界定，特定災害事件下，規劃區內暴露於災害影響範圍內的人口、建物、生態系統、設施、財產的潛在損害與損失程度。主要的調查與資料蒐集範圍包含：田野調查、問卷分析、統計資料與相關文獻回顧。分析方法則包含統計方法的應用、質化研究、多變量分析法等。此步驟之工作內容與第一步驟，即為災感度分析的主要內容。 3. 災害分析與評估本步驟主要工作，主要依前述的風險評估內容，分從週期性與非週期性災害進行分析與評估。主要分析內容，乃透過歷史資料、災害學理論，應用災害損失評估工具、電腦模擬或統計方法（例如蒙地卡羅分析法），進行災害發生機率的估計與損失（害）的評估。 4. 估計災害風險根據前述災感度分析的成果，可評估特定規模下的災害可能產生的衝擊與損害，再將估計之成果納入災害發生機率（例如災感度×機率），即可估計災害風險。災感度分析. 歷史、基本與危險條件的界定與調查. 暴露條件與內容的調查分析. 機率分配. 人口土地開發社會經濟. 災害分析與評估（發生機率與損失評估）. 估計災害風險. 圖 2-1 災害風險評估程序. 四、防減災與災害風險管理之程序與策略災害風險管理之工作內容與災害循環週期之關係，可分為減災、準備、反應、復原四個階段，各階段的工作內容與特性如下︰. 10.

(21) 第二章地震災害風險管理災與防災空間系統規劃. （一）減災階段指災害發生前一切關於預防災害發生、減低災害強度及降低災害造成損失的工作稱之。本階段工作包含：評估災害發生原因、發生機率、災害型態、評估災害可能產生的損失與危害，及降低災害發生機率或潛在的損害。故執行的程序包含：(1)災害潛勢分析； (2)災感度分析；(3)災害危險度評析；(4)災害境況模擬與(5)減災策略的評估與執行。（二）整備階段本階段工作目標，是在現行環境、體制、資源狀況下，規劃與設計面臨災害時能採行的相關處置作為（夏冠群，2000），目的在於能於災害發生前，藉由事前的災害境況模擬與處置程序的規劃，將災害造成的影響與損失降至最低，其主要工作內容如下：(1) 災害防救應變計畫之研擬；(2)災害緊急應變演習與訓練；(3)防救災資源與人員組織的規劃與配置。（三）應變階段本階段主要工作，著重於災害來臨時的應變及對損害之處置。工作的目標在於如何快速且有效的掌握即時資訊，如何提出警訊、傳遞與溝通，及如何因應實際災害提供有效的配置救助人力與資源(夏冠群，2000)，主要工作內容包含︰(1)即時性的災害資訊蒐集、傳遞、溝通與評估；(2)災害預警系統的建置；(3)相關人力資源的確認與掌握；(4) 救災人力及資源配置；(5)救災資源之管理與配置；(6)災情回報與損失評估。（四）復原階段本階段工作目標在於確認災害損失，及如何有效的將災害受體與相關人員組織復原，使其在最短時內恢復原有機能，並提高抗災能力，以防止二次災害的發生，主要工作內容為︰(1)災害損失評估；(2)災區環境消毒與整理；(3)受災戶的安置與補助；(4)公共設施復原或重建。防減災工作的推動，強調災害發生前積極性的風險管理策略，其包含以下五種概念：風險界定與資訊提供、風險去除、風險降低、風險分擔及風險轉移。以下將簡介此五種概念之內容 (Burby et al., 1991)： (一) 風險界定與資訊提供此為風險管理的第一個步驟，主要工作為收集相關風險資訊，及評估可能的風險，包含機率與損失程度。其中損失包含：直接與間接損失，直接損失包括生命財產的損失等，間接損失則包括稅收、收入等的損失。界定風險後，再依據風險發生的機率與損失程度性，採用不同的風險管理策略。. 11.

(22) 第二章都市地震災害防救災與空間系統規劃. (二) 風險去除指完全除去可能遭遇的風險，尤其是高損害性的風險，包括改變原有的使用或禁止風險傾向的活動。 (三) 風險降低風險管理雖無法預防所有危險事件發生或其產生之損失，但可透過控制風險發生的機率與降低嚴重性，使災害不致產生太大的威脅。風險降低的方法包括發展或執行相關的減災安全措施等。 (四) 風險分擔如風險去除、降低措施無法有效執行或雖執行，災害仍然發生時，便須承擔所產生的風險。其中分擔風險的方式可由政府部門的預算編列分擔損失。另一種方法為成立基金或保險的方式，達到分擔風險的目的。 (五) 風險轉移除分擔風險外，亦可透過風險轉移方式，將風險全部或部分轉移到其他部門。轉移的對象包括私人部門(例如保險的方式便可將風險轉移到保險公司)、上級政府(運用災害的救助與上級的補助金來轉移給上級政府)、其他地方政府(由於單一個地方政府無法獨立承擔太大風險，而可透過共同保險的方式由多個地方政府共同來承擔風險)。. 五、災害風險管理的執行與課題台灣城鄉發展的主要課題之ㄧ，在於城鄉外圍環境敏感地與高危險地區的迅速開發，造就都市每年的災害損失與災感度大幅提昇（蕭代基，2002）。因而從非工程災害防救策略的角度，如何應用土地使用規劃，以降低天然災害損失的議題，在傳統的防救災領域未受到重視（何明錦、洪鴻智，2002；2004）。然引用土地使用規劃手段推動防災規劃，主要困難在於缺乏評估天然災害風險、災感度與危險潛勢的適當工具。此部份資訊的缺乏，使土地使用規劃無法依據風險評估成果與災害防救的需求，提出適宜的配套策略，而降低計畫內涵的實用性與減低災害損失策略的有效性（Olshansky and Wu, 2001; Nelson and French, 2002）。為顯示災感度、危害形成與風險的關係，可引用災害風險演進模型（參見圖 2-2），說明三者的互動關係，並以之作為防災規劃的基礎。災害風險產生的機制，主由危險源與災感度互動的災害作用而形成。其中影響地區災感度演進的三個層面包含：(1)基本條件；(2)危險條件；(3)暴露過程。基本條件指地區的政治權力運作過程、人口、經濟條件、基盤設施與資源的取得與分布條件。地區的災感度特性，會因政治與社會經濟條件， 12.

(23) 第二章地震災害風險管理災與防災空間系統規劃. 及資源在社區的分配狀況，而影響災感度的特性與空間分布。當政治與社會經濟條件不佳，會使防救災資源分配之管道受限與不均，而加深特定地區之災感度與災害風險。危險條件指實質與非實質環境條件，實質環境條件的不良，隱含可能為高災害潛勢區、土地使用條件不良，建物與公共設施的安全條件不佳。非實質環境則顯示當地生活與社區組織條件的不良，可能具有邊陲族群特性或缺乏防減災的措施，致使容易因災害侵襲而深化災害損失程度。暴露過程主指地區遭受快速的社會經濟環境變遷，都市範圍與人口迅速擴展、生活機能窳陋、建築環境老化等，皆可能造成災感度的強化。另地區在缺乏地方組織、人力資源、技術，及缺乏較佳的產業環境與美學價值下，亦會提高災感度與災害風險程度。影響地區或個人發生災害危害發生的另一主要因素為危險源的特性，危險源包含週期與突發性危險。災感度與危險源的互動，即構成災害作用，而形成不同地區的災害與風險分配特質。故災害風險可視為災感度與危險源的互動，亦即災害風險可視為危險源與災感度的函數。思考災害風險管理的策略規劃，不是從危險源著手，思考如何降低或免除危險源產生的危害，即是從改善暴露於該危險源者的災感度條件，以達成災害風險管理的目的（Blaikie et al., 1994; Ermoliev et al., 2000）。綜合性災害風險管理的主要理論基礎，即源於災害危險的壓力與釋壓論。從圖 2-2 的機制，亦可發現災害防救策略研擬的重心，即在於「災害作用」與「災感度演進」兩個過程。可從此兩個向度，進行災害作用的降低，及透過災感度的改善，使社區暴露於災害的風險降低，達成防災及提升防救災資源分配效率與公平之目的（MacCrimmon and Wehrung, 1986; Lin and Hung, 1996）。感度演進過程之分析，重點在於評估易受災地區的災感度及其影響因素（Seif and Voltaggio, 1990; Blaikie et al, 1994），包括這些地區的土地使用強度、建物特性、人口分布、社會經濟環境、防救災整備與相關之公共設施條件等，以評估不同地區災害發生時，可能產生的損害特性與分布。此對於評估防救災資源投入的重點與優先順序，及評估哪些地區需要何種不同的災害防救配套策略之重要研判基準（Pritchard, 2000）。災害風險管理過程，可將災害產生損害與損失的過程視為循環性與連續性的互動系統。故災害風險管控或災害防救措施的研擬，即在瞭解危險源之風險特性及災感度特性後，所採取的管理或管制措施。不管採取何種措施，只要能降低災害作用產生的危險度或降低暴露地區的災感度，皆可達到防減災之目的。則是從暴露過程的災感度降低著手，透過非工程手段或公私合作向度進行災害防救，提供土地使用管理及提高災害敏感地區土地開發成本（或負擔），從需求面降低潛在受災程度（Kunreuther, 2000；洪鴻智， 2002），同樣可達到防減災目標。 13.

(24) 第二章都市地震災害防救災與空間系統規劃. 災感度演進基本條件. 災害作用. 危險條件. 暴露過程. 風險形成. 危險源危險. ‧限制與不足. ‧脆弱實質環境. ‧缺乏. ‧風險內涵. ‧週期性危險. 1.權力. 1.危險區位. 1.地方性組織. 1.危險. 1. 特定週期與地點. 2.資源. 2.危險建物與公共設施. 2.人力資源. 3.基盤設施. 3.危險的土地使用條件. 3.訓練、防救災與重. ‧政治經濟條件不佳. ‧脆弱非實質環境. 2.災感度 3.風險= f (危險, 災感度). 1.政治系統 2.社會經濟系統. 1.惡劣生活條件. 4.完善的產業環境. 2.缺乏社區組織. 5.適當道德與美學. 3.邊陲族群(如低所得) 4.具特殊風險的社區或. 規範 ‧社會經濟環境. 群體 5.缺乏防災措施. 1.都市與人口迅速. 建技術. 擴展 2.地方財政困難 3.山坡地濫墾與濫用圖2-2 災害風險演進模型. 14. 之災害 ‧突發性危險 1.不特定地點、時間之危險.

(25) 第二章地震災害風險管理災與防災空間系統規劃. 第二節 TELES 與地震災害風險分析本節主要目的乃進行兩個層面的文獻回顧，包含：(1) TELES 系統之介紹；(2) TELES 與 HAZ-Taiwan 相關的研究與應用成果；(3) 地震風險分析之內涵。. 一、 TELES 與相關應用 TELES 為國家地震工程研究中心開發之地震損失評估系統，其整合不同領域的研究成果與各地區發展現況的人文與自然資料庫，以支援不同的地震損害模擬與估計。 TELES 的地震災害損失估計方法，乃以 HAZ-Taiwan 系統的估計方法論為基礎，依台灣自然與災感度環境之特質，針對地表振動強度推估模式、土壤液化機率與震陷量推估模式、災損評估、維生線災損評估，提出估計方法與模式，而可應用於地震災害潛勢估計、地區防災計畫與防救災空間計畫的研擬，惟相關的應用仍亟待開發與推廣。其整體分析架構和流程如圖 2-3 所示，包含地震災害潛勢分析、工程結構物損害評估、地震引致二次災害評估、以及直接或間接社會經濟損失評估等四個模組（何明錦、詹士樑，2004）。 TELES 部分分析模組雖在規劃的架構內，但因目前缺乏本土化的分析模式、參數或資料庫，尚無法整合於系統中。TELES 主要可以支援的模組，在於震災早期評估，各級政府之災害應變所需之地表振動強度、土壤液化機率與引致的永久位移量、一般建築物的損害狀態機率和數量、人員傷亡與直接經濟損失等模組。. 圖 2-3 TELES 的分析流程與架構. 15.

(26) 第二章都市地震災害防救災與空間系統規劃. TELES 的分析功能主要包含下列各項： 1. 可依使用者選定之研究區域進行震災早期評估； 2. 可支援的地震模擬方法分為三類：(1)根據指定的歷史性地震的規模、震源深度與震央位置等參數；(2)根據指定的活動斷層、斷層線的走向、開裂面的長度、寬度和傾角、地震規模、震源深度與震央位置等；(3)任意指定的地震規模、震源深度與震央位置，並假設斷層線的走向、矩形開裂面的長度、寬度和傾角； 3. 根據設定的模擬地震，以地表震動衰減律和場址修正係數推估以村里為單位之 PGA, PGV 與加速度反應譜值； 4. 如使用者提供土壤液化敏感類別分布圖，可推估各地區在不同地震規模、最大地表加速度和地下水位的條件下，發生土壤液化的機率及推估水平側移或垂直沉陷的地表永久變形量； 5. 可推估各地區之一般建築物的損害狀態機率，並配合實際樓地板面積的統計資料，推估各地區之一般建築物在不同損害程度的樓地板面積和棟數； 6. 根據各地區之一般建築物依用途別的統計數量，推估不同時段的人口動態分布，亦可依各類型建物的損害狀態與機率，及不同損害狀態下的傷亡率，估計各地區之受傷程度或死亡的人數。 7. 可進行橋樑損害評估。 8. 可依損害評估結果，進行直接經濟損失評估。. 二、TELES 相關系統之應用 TELES 為行政院國家科學委員會與經濟部技術處合作之 HAZ-Taiwan 計畫的一環，故 TELES 的應用經驗與 HAZ-Taiwan 的開發與應用方式可一起討論。實際上， HAZ-Taiwan 與 TELES 的開發與應用，早期之文獻多偏重在系統模組的介紹、資料庫建立方式，與地震損失評估方法的說明（如江渾欽、洪鴻智，1999；羅俊雄等，2002; Yeh et al., 2003），此過程與 HAZUS 系統在美國推廣過程類似。另一應用 HAZ-Taiwan 之研究，為陳亮全、洪鴻智與賴美如（2001）應用 HAZ-Taiwan 模組，評估地震災害發生可能造成的建物損失、災感度分布及其地理分布特性。研究發現土地使用模式與開發強度，乃影響地震災感度分布之重要因素。其他模組的分析，尚有陳亮全等（2001）與 Chen et al. (2002) 應用 HAZ-Taiwan 系統，估計大型公共設施與商業設施發生災害後的庇護所需求。黃台生、馮正民（1999; 2000）與馮正民、林偵家（2001）為補足 HAZ-Taiwan 系統對於日間人口估計模式的不足，不但建立日間避難人 16.

(27) 第二章地震災害風險管理災與防災空間系統規劃. 口的估計模式，亦乃以百貨公司、車站、郵局、餐飲、KTV、醫院及銀行八個行業為例，討論日間人口之估計方式。陳建忠、林峰田（2003）則進一步延伸馮正民、林偵家（2001）的估計模式，以台北市士林區為例，估計災害發生的瞬間地區滯留人口，即估計地區避難人口與庇護所的需求。曾明遜、詹士樑（2000）、洪鴻智、詹士樑（2001）與陳亮全等（2004），利用 HAZ-Taiwan 系統對維生-運輸系統損害程度與機率之估計成果，作為避難救災路徑有效性評估模型的境況模擬輸入，模擬結果發現透過效用函數建立，可結合避難救災路徑供給面與需求面的評估模式，直接評估避難救災路徑的有效性、路徑阻斷的機率、旅行成本分佈與避難救災效用之空間分配，此成果可直接作為都市或地區防災避難救災路規劃的參考。葉錦勳（2004）則應用 TELES 進行地震損害境況模擬，規劃台北市地震後車輛之救援道路與避難道路系統。較有系統的應用 HAZ-Taiwan 系統，為台北市政府（2002）於地區防災計畫的擬定，應用 HAZ-Taiwan 評估台北市的地震災害潛勢與危險度分布，作為擬定地震災害防救相關措施與土地使用計畫的基礎。何明錦、洪鴻智（2002）以 HAZ-Taiwan 之境況模擬，分析士林區的地震風險與災感度分布，並針對地區防災計畫擬定，都市計畫通盤檢討，都市更新選址與規劃，都市開發與建設審議與土地使用規劃與管制六個層面，提出應用的方向與準則。另 Chen and Hung (2003)與陳亮全等（2003）進一步應用 HAZ-Taiwan 系統作為地震災害潛勢與風險分析工具，引用地震風險–效益分析法，評估不同都市規劃方案潛藏的地震災害風險與潛勢，而開啟 HAZ-Taiwan 應用於都市防災與土地使用規劃策略評估的可行模式。何明錦、洪鴻智（2004）曾應用 TELES，模擬新竹（含香山）都市計畫區的地震災害潛勢與災害風險分析，以其評估結果為基礎，協助估計該地區防救災需求估計與防救災空間計畫之研擬。本計畫即欲延續何明錦、洪鴻智（2004）的地震損害評估模式，應用於石門都市計畫地區，以協助防災空間計畫之研擬。. 三、地震災害風險分析在災害防救法頒布後，地方政府或社區擬定地區防災計畫的過程，因缺乏地震風險評估與危險分布分析工具，以致難針對高風險或高災感度地區提出相對應的防減災策略。特別在進行避難生活圈的規劃構想，及相關的避難路徑規劃、庇護所設置、防災公園與防救災相關設施的空間配置時，常因缺乏災害風險分析與需求資訊，而使規劃工作缺乏適當之依據（李威儀等，1997；陳博雅，1999；洪鴻智、詹士樑，2001）。其他如土地使用管制、都市更新選址、新市鎮開發、都市計畫通盤檢討等，皆難契合地區的災害風險特性，提出適切的災損最小化土地使用規劃方案（何明錦、洪鴻智，2002）。. 17.

(28) 第二章都市地震災害防救災與空間系統規劃. 都市計劃與土地使用規劃是多向度與多目標的決策過程，目的不但在追求一個安全的環境，亦須在滿足地方社會經濟條件下進行規劃。美國在 1971 年舊金山大地震後，認為都市防災與土地使用計劃至少要扮演：(1) 災害資訊提供者；(2) 有效應用災害風險資訊者；(3) 建築安全設計標準提供者。1990 年後則更擴展至：(1) 應用地震災害潛勢特性，提出開發程序與管制標準；(2) 鼓勵提出政策誘因，使開發者或住戶願意執行防減災措施；(3) 對災害潛勢較高地區，實施更嚴格的土地使用管制；(4) 對公共設施與維生系統實施較嚴格的管制與安全措施（Mader, 1997；陳亮全等，2003）。其中災害為危險圖（hazard map）或風險圖的繪製（risk map）為資訊提供，及配套的空間與整備規劃的基礎（Whitman et al, 1997）。從上述都市與土地使用計劃在地震防救災扮演的功能、發展趨勢及風險管理需求，可知從事都市或土地使用規劃，除需顧及土地開發的效益外，尚需瞭解土地使用規劃的災害風險特徵與分布，其中地震災害與風險圖製作與風險分析方法的建立，為重要的基礎工作（Olshansky, 1997）。成果不但可提供規劃區之風險資訊，亦可協助規劃者或地方政府進行土地使用計畫（或圖）的評估，以提昇規劃與資源配置的效率與降低土地使用規劃潛藏的災害風險（Burby et al., 1998; Olshansky, 2001；陳亮全等，2003）。城鄉防救災規劃，其實是需綜合與彈性使用各種都市與土地使用規劃措施。至於不同地區適合使用哪些策略，並無共識性的解答，此除需視各地的實質、災感度與需求條件外，尚需進行不同政策方案的不同層面可行性評估或成本–效益評估方能進行決策判斷（洪鴻智，1998；陳亮全等，2003；陳一杰，2005），故都市地震災害地圖（seismic hazard map）或風險圖成為提供土地使用規劃或防減災計劃的重要資訊源（Mader, 1997）。地震災害圖或風險圖的內涵，除提供地震災害潛勢與危險度分布外，尚需提供不同土地使用或都市發展決策可能產生的社會經濟損失風險訊息（Olshansky and Wu, 2001；陳亮全等，2001），而可以之作為土地使用計畫擬定、評估、通盤檢討或規劃審議的決策支援所需（Shinozuka, 1996）。透過圖 2-2 之災害風險演進模型，可知地震風險的決定，除實質的災害危險源特性外，尚決定在暴露於地震潛勢區內的人口分布、建物開發強度、設施與社經特性等條件（Burby and Dalton, 1994）。故都市防災計畫的擬定，除供給面外，尚需從災害風險特性、需求與整合性角度，分析不同土地使用規劃的潛在風險，以更審慎的程序擬定都市發展政策。此精神與何明錦、黃定國（1997）、何明錦、李威儀（2001）、李威儀、丁育群（2003）與何明錦、洪鴻智（2004）的研究建議相符。. 18.

(29) 第二章地震災害風險管理災與防災空間系統規劃. 第三節都市災害防救空間計畫擬定程序本節之文獻回顧，主要包含三個層面：(1) 內政部建築研究歷年進行之都市災害防救空間規劃的研究成果；(2) 都市防救災規劃之相關研究成果與課題；(3) 進行都市防災空間系統規劃之程序。. 一、內政部建築研究所之研究內政部建築研究歷年進行之都市災害防救空間規劃的研究成果，主要可分成下列四個階段說明之。（一）1995 – 1997 年依蕭江碧、張益三（2002）歸納，國內針對地震防災規劃較有系統的研究，係源在 1995 年日本阪神大地震後。研究的課題，於 1995 – 1996 年間，主集中在都市防災空間系統的建立、都市窳陋地區防災課題的檢討及維生管線防災規劃方式的討論。而 1996 – 1997 年間，則將研究主題進一步擴及都市防災生活圈或避難圈的劃定，提出都市防災空間設施規劃體系，並指出都市防災的空間整備體系需包含：(1)避難路徑，(2)庇護所，(3) 消防，(4)醫療，(5)物資，與(6)警察系統六項基本系統（李威儀等，1997）。（二）1998 – 1999 年內政部建築研究所於 1998 – 1999 年的規劃與研究重心，則進一步針對庇護所、公園、學校等避難據點的設置提出檢討與規劃建議，特別是針對避難圈或避難生活圈劃設原則及對都市計劃災害防救的規劃程序，提出更完整之建議。此期間的規劃內涵，對於地方政府從事災害防救計畫的研擬，與都市計畫通盤檢討的進行具有重要貢獻（陳建忠、黃定國，1999；何明錦、李威儀，2000）。（三）2000 – 2002 年在 2000-2002 年間，何明錦、李威儀（2000）及陳建忠、文一智（2002）針對都市防災空間系統規劃，提出以避難場所、消防、警察、醫療、物資、道路等六項實質系統為重心的規劃體系。企圖透過不同空間層級概念，劃設不同層級的防災生活圈或避難圈，再針對各層級之防災生活圈，配合上述六項防災空間系統的功能特性，訂定設置標準與規劃原則。蕭江碧、張益三（2002）在嘉義市都市防災規劃示範計畫中，更擴展傳統防災空間實質規劃內涵，將地區災害防救計畫，從減災、應變、防災整備及災後恢復與重建計畫向度，除進行實質空間規劃內涵的建議外，更納入災害防救組織建立、決策支援系統與管理應變體系的建置，使地區防災空間計畫的內涵更為完整。. 19.

(30) 第二章都市地震災害防救災與空間系統規劃. （四）2002 – 2003 年 2002-2003 年間，針對傳統防災空間規劃未考慮規劃區災害風險特性與分布的課題，蕭江碧、黃健二、謝慶達（2003）與陳建忠、張隆盛（2003），乃應用情境分析法，將災害潛勢與風險特性，透過情境模擬方式，納入防災空間系統規劃中，對於空間規劃的進行為重要之突破。（五）2003 – 2004 年此段期間建研所乃進一步結合以往推動之 HAZ-Taiwan 應用方法、都市防災空間系統規劃作業程序與防災空間系統示範計畫三個層面的研究成果，應用 HAZ-Taiwan（含 TELES）進行地震損害境況模擬，以新竹市為規劃區，應用「都市防災空間規劃手冊」進行防災空間系統規劃，而使防災規劃跳脫傳統供給導向的規劃模式（陳建忠、洪鴻智， 2003；何明錦、詹士樑，2004；何明錦、洪鴻智，2004）。. 二、都市防災空間系統規劃相關研究李威儀等（1997）曾參酌日本東京地域防災計畫模式，為台北市研擬都市計畫防災系統，以防災避難圈為基本單元，擬定救災與避難網路與防災據點組成之空間實質規劃系統。台北市政府亦於民國 2002 年擬定地區災害防救計畫，內容包含颱風、洪水、坡地、地震與其他類型災害之防救。其中針對地震災害防救，共包含災害界定與風險估計、減災計畫、整備計畫、應變計畫與復建計畫五個部分（台北市政府，2002）。每一個子計畫，主要在訂定災害防救計畫須涵蓋之內容與計劃準則。雖然計畫內涵已擴及災害防救的供給、需求、管理與組織體系，但如能再增強配套之空間防救災系統之功能與土地使用規劃，將更能強化實務執行上的效能。日本東京都世田谷區防災會議於 2000 年修正的新版「世田谷區地域防災計画」，內容包含各種災害之預防計畫、應急對策計畫、復舊計畫、復興計畫、課題計畫與個別計畫，其規劃方式除傳統日本都會區強調的防災生活圈空間實質規劃模式外，尚強調各類災害防救計畫擬定前的基本調查、風險與災感度分析，以及各種包含土地使用計畫在內的非工程災害防救措施的應用（日本東京都世田谷區防災會議，2000）。特別是計畫中，提出風險分析與土地使用計畫的整合，實為災害防救空間規劃的基礎。回顧國內 1990 年代以來，地區災害防救計畫之研究與擬定，多偏重在空間實質規劃與供給系統（整備）的設計。但在缺乏有效的災害風險與災感度分析工具支援下，如何妥善擬定實質土地使用計畫，以滿足不同地區的災害特性需求，常於傳統都市防災空間系統規劃工作中被忽略（洪鴻智、詹士樑，2001；蔡柏全等，2002；陳亮全等，2003）。內政部建築研究所晚期的研究，已納入風險分析的概念。特別是從災害風險管理的向. 20.

(31) 第二章地震災害風險管理災與防災空間系統規劃. 度，提出如何在面對不確定的情境下，進行風險免除、降低、轉移與分攤的風險管理策略（洪鴻智，1998b）。使防災空間系統規劃的向度，能納入災害風險與災感度分析的決策支援工具，系統性分析規劃區的風險情境與防救災資源需求估計成果，而有助於提昇都市與空間規劃資源配置的效率。. 三、都市防災空間配置規劃程序內政部建築研究所從 1997 年始，即有系統的投入都市防災規劃程序與內容的相關研究（何明錦、黃定國，1997；何明錦、李威儀，2001；李威儀、丁育群，2003），另台北市政府亦投入部分之研究（李威儀等，1997）。此等研究成果，對於都市防災空間配置規劃程序的研擬，具有非常重要之貢獻，以下即針對相關研究內容說明如下：（一）都市防災空間規劃基本架構依據何明錦、李威儀（2001）的建議，可將都市防災空間規劃程序歸納為下列五個步驟： 1. 第一步驟：都市防災規劃基本目標與原則的擬定依據規劃區之地方特性、發展現況、防災需求、相關法令與上位計畫，擬定都市防災規劃之基本目標與原則。 2. 第二步驟：都市防災資源調查與確定調查與確認規劃區內的防災設施整備狀況、防災需求、土地使用現況及可支援之防救災資源與設施之現況。 3. 第三步驟：空間系統規劃進行都市內空間系統之防災避難圈劃設、防救災交通運輸系統規劃、防災據點劃設等空間供給系統規劃與配置。 4. 第四步驟：資源與設施的檢討評估根據現況調查與分之成果，進行現有防救災資源、設施與系統的檢討與評估，作為後續規劃與空間改善計畫提出的基礎； 5. 第五步驟：擬定都市防災建設計畫根據第四步驟的檢討與評估成果，擬定都市災害防救之空間系統配置與整備計畫。何明錦、李威儀（2001）所提出之都市防災空間系統規劃，主要奠基在何明錦、黃. 21.

(32) 第二章都市地震災害防救災與空間系統規劃. 定國（1997）與日本之「區域防災計畫」的基礎下，惟李威儀、丁育群（2003）又進一步擴充原有的規劃機制與程序，在原有的機制下強化下列事項： 1. 加入階段性避難程序及危險度評估程序； 2. 強化防災避難圈劃設方法； 3.補充防救災據點選擇的因素考量，透過危險度分析強化防救災據點區位選擇的分析； 4.強化避難與救災路徑阻斷的災害風險分析； 5.加強非都市土地防救災系統之規劃； 6.強化防災資料庫的建立與整合； 7.避難據點劃設與防救災道路系統的規劃，納入地方特性。（二）都市防災空間規劃作業程序基於何明錦、黃定國（1997）與何明錦、李威儀（2001）的研究基礎，李威儀、丁育群（2003）將都市防災空間規劃作業程序，透過「都市防災空間規劃手冊」的研擬，擴充為下列之規劃步驟： 1. 第一步驟：制定防災規劃指導原則內容包含：(1) 針對設定的災害，擬定對應的防救災程序與估計相關之空間需求；(2) 擬定災後之緊急應變作業程序。 2. 第二步驟：劃定規劃範圍可參酌以人口集中、密集或以行政區劃設為規劃範圍。惟劃設過程，需考慮資料蒐集、調查與防救災的特性，及地區的需求特質，協調出適當的規劃範圍與內涵。 3. 第三步驟：確認防災環境資源工作項目包含：(1) 清查防災之限制因素；(2) 劃設防災大分區；(3) 進行災害潛勢分析；(4)篩選並標定可符合防救災需求的設施、資源或標的，再根據本步驟的調查成果，作為防救災需求估計與空間供給系統規劃的基礎。 4. 第四步驟：進行災損評估模擬選用適當之災損或災害危險度評估模組或軟體（例如 HAZ-Taiwan 系統或 TELES 等）進行境況模擬，以瞭解規劃區之災害危險度、風險與災感度內涵與分布。. 22.

(33) 第二章地震災害風險管理災與防災空間系統規劃. 5. 第五步驟：避難需求與供給量檢討檢討規劃區內可供避難之有效面積、避難需求面積及估計個人之避難平均單位面積。 6. 第六步驟：進行防災空間系統之配置與劃設工作內容包含：(1) 劃設防災通道、救援運輸通道、指定消防與輔助通道系統； (2) 劃設防災避難圈；(3) 指定災害防救據點：包含避難生活、物資支援、消防、醫療與警察據點的指定。 7. 第七步驟：整合規劃非都市化地區之防災空間工作內容包含：(1) 指認災害潛勢地區；(2) 劃設防災避難圈；(3) 指定區域災害防救中心。 8. 第八步驟：繪製防災空間系統計畫圖整合都市計畫圖，繪製防災避難圈與六大防災空間系統之配置圖。 9. 第九步驟：實施建物耐震評估作業進行建物耐震度之評估及補強高危險建物。 10. 第十步驟：評估災害防救據點的防災力工作內容包括：(1) 評估防救災據點之防災力、安全性與有效面積；(2)檢測防救災據點之機能。 11. 第十一步驟：評估防救災通道系統之現況評估可能影響防救災通道順暢或可及性的相關要素與現況。 12. 第十二步驟：研擬防救災據點整備計畫考慮各據點之下列整備計畫：(1) 據點主體之構成內涵；(2) 據點設施；(3) 據點周邊；(4) 據點利用協定等計畫。 13. 第十三步驟：研擬防救災通道整備計畫包括通道系統之下列計畫：(1) 有效寬度與高度；(2) 可及性確保；(3) 易造成災後阻隔或危害因素的排除；(4) 其他設施的配合。 14. 第十四步驟：研擬防災建設計畫. 23.

(34) 第二章都市地震災害防救災與空間系統規劃. 包含下列計畫：(1) 防災空間設施之補充計畫；(2) 與都市計畫通盤檢討的結合，(3) 運用土地使用管制；(4) 都市設計與基礎建設。從災害風險管理的策略、地震風險與損失估計模式的應用與城鄉防災空間系統規劃的整合，可知進行防災空間系統規劃，需奠基在災害風險分析與防救災需求分析的基礎上，方能規劃符合地方風險分布與需求特性的防救災空間系統。因此本研究之石門都市計畫區之防災空間系統計劃，將應用 TELES 系統評估該地區之地震災害危險度分佈、估計建物損害機率與預期數量及預期人員傷亡，做為規劃策略擬定與防救災資源需求估計之基礎。. 24.

(35) 第三章龍潭石門地區都市發展現況. 第三章. 龍潭石門地區都市發展現況. 本研究以桃園縣龍潭鄉與大溪鎮交界地區的石門都市計畫區，應用 HAZ-Taiwan 與 TELES 系統進行地震災害損失估計與風險分析工具。在進行石門都市計畫區地震災害潛勢與風險模擬分析前，應對該地區發展的現況有所了解，故以下第一節說明該地區之計畫法令與都市計劃現況；第二節說明土地使用與社會經濟現況；最後一節則說明防救災設施與資源現況。. 第一節計畫法令與都市計劃現況一、上位計畫桃園石門地區之上位計畫包括「國土綜合開發計畫」、「台灣北部區域計畫(第一次通盤檢討)」、「桃園縣綜合發展計畫」、「桃園擴大修訂都市計劃」等。在這些上位計畫的指導下，石門地區的空間與社經發展逐漸成形，茲將上列之相關計畫臚列如下： (一) 國土綜合開發計畫國土綜合開發計畫是配合國家社會經濟發展，對人口、產業及公共設施等在空間上做適當配置，並對土地、水、天然資源分配預作規劃，是目標性、政策性的長期發展綱要計畫，指導國家實質建設，並以民國 100 年為其目標年。國土綜合開發計畫強調生態環境的維護、生活環境的改善與生產環境的建設。其中它將國土空間分為國際、全國、區域與地方階層，其中地方階層分為都會地區、一般地區以及離島地區等三種型態的生活圈，共計二十個。桃園地區為都會地區的生活圈，強調航空城的開發與建設；另外桃園地區屬於北部都會帶，北部都會帶主要發展重點為成為國際化之門戶與政經中心、發揮國際與國內運輸、通訊及觀光遊憩都市的功能、成為全國金融中心、航空中心、電信、媒體事業、高附加價值產品製造研發、技術支援中心、航空城及科學城等。 (二) 台灣北部區域計畫(第一次通盤檢討) 區域計畫乃依區域計畫法規定，基於地理、人口、資源、經濟活動相互依賴及共同利益關係而制定之區域發展計畫，屬於法定計畫。北部區域計劃範圍台北市、基隆市、新竹市、台北縣、桃園縣、新竹縣、宜蘭縣等七個縣市之全部行政區域，包括一院轄市、二省轄市、十二縣轄市、十四鎮及四十鄉，合計七十個市鄉鎮，總面積 347.27 平方公里，並區分為五個生活圈。. 25.