兩岸直航的政治經濟分析
林祖嘉 朱雲鵬 2006.3.29 一、前言 自1979 年至今的二十幾年來，兩岸經貿快速發展的情況，出 乎大多數人的意料之外。以2005 年為例，兩岸貿易總額高達 922.2 億美元，其中台灣享有的順差高達487.0 億美元，是台灣最大的順 差來源。同時，台灣對大陸與香港的出口佔台灣總出口的37.8％， 是台灣最大的出口地區，遠超過第二大出口地區的美國15.2％。更 令人難以置信的是，過去二十五年來的每年進出口平均成長率分別 高達24.6%與 35.1%，而且是在兩岸商品與人員不能直接通航之 下所達成的。試想，如果兩岸可以直航，兩岸貿易可以達到多高的成 長率？或者，反過來看，在不能直航的情況下，每年兩岸商品與人 員往來所必須支付不效率的代價，又是如何的驚人？ 事實上，從世界貿易組織（WTO）、歐盟（EU）、北美自由貿 易區（NAFTA）、亞太經濟合作會議（APEC），到即將成立的東協 －中國自由貿易區（簡稱十加一），到已經成立的中港與中澳的更 緊密經濟伙伴安排（CEPA）、以及超過三百個以上的國與國之間簽 署的自由貿易協定（FTA），我們可以看到國際經貿關係全球化與 自由化的腳步，正在非常快速的進行著。台灣身為國際社會的一份子， 當然也應積極的參與全球化的過程，尤其對外貿易一向就是帶動台 灣經濟成長的引擎，而且台灣的對外貿易依存度在全世界也是名列 前茅，因此台灣更應該積極的參與各種國際貿易組織，並參與國際 間的經濟整合與生產分工。 大陸不但是世界的製造工廠，而且擁有一個龐大的內陸市場， 一方面其快速成長的出口競爭力，對亞洲國家的出口產品帶來很大 的壓力；另一方面，大陸內陸市場龐大的內需市場，也吸引大量的 外資與進口。包含日、韓、與東南亞在內的周邊國家，莫不積極的與 大陸進行更高度的經濟整合，從進出口貿易的成長，到更進一步的 成立自由貿易區(十加一與十加三)等等。1 兩岸之間，由於相同的語言、相似的習俗、與互補的產業發展， 使兩岸三地的經濟整合更是早於大陸與其他地區的經濟關係。既使在 兩岸敏感的政治氛圍之下，兩岸三地所形成的大中華經濟圈已然形 成，這個事實的存在是任何政治立場的人物都難以忽視的。 然而，隨著大陸對外開放程度日增，全球各國對大陸市場日漸 1 關於東亞經濟整合對台灣經濟可能造成的衝擊，請參考林祖嘉(2005a,b)的分析。同時，在 去年時二月召開的第一屆東亞高峰會議中，澳洲、紐西蘭、與印度都表達有高度意願交入東亞 自由貿易區，因此未來看到的很可能是十加六。重視，台灣對大陸市場的相對重要性卻出現逐漸下降的趨勢。韓國勢 力在大陸市場的崛起，只是一個開始而已；未來，日本、美國、與其 他歐美主要國家相繼進入大陸市場，只是時間的早晚而已。相反的， 台灣企業仍受限於政府的諸多管制，在與大陸的貿易與投資上縛手 縛腳，台灣企業在大陸的競爭力，也因此而受到很大的折扣。 兩岸不能直航可說是對台灣產品與企業競爭力的最大限制之一， 不直航一方面使得台灣產品與人員往來兩岸之間的移動成本大幅增 加，而且更重要的是，不直航使得台商企業在兩岸之間進行產業整 合的機會大幅降低。尤其是，不直航使得台灣成為區域中心的可能性 完全喪失，不但使得台灣在吸引外人投資的能力銳減，也使台灣要 大力發展服務業相關產業的美夢形成泡影。 本文先針對直航帶來的直接利益進行說明，其中包括商品運輸 成本與人員往來所簡省的時間成本。然後，我們再進一步說明，直航 在兩岸產業整合中所扮演的關鍵角色，其中要進一步闡述兩岸直航 與台灣產業結構調整的關係。再其次，我們要澄清直航與國家安全的 關係，我們要強調的是，直航只是一種手段，它提高了商品與人員 往來的效率，與提供台灣經濟發展更多的機會。直航與兩岸商品管制 與人員往來管制是完全兩回事，不應該混為一談。同時，直航也不會 危害到國家安全，因為只要在技術上克服一些障礙即可。最後，我們 認為開放直航是拚經濟最重要的一環，不開放直航，一方面表示對 台灣的經濟缺乏信心，更重要的是，不開放直航擺明就是政治考量 大於經濟考量，這絕對不符合全體台灣人民的最大利益。 二、直航的成本與效益 (一)、直航所節省的海運成本 貨物經由海洋運輸所發生的運輸成本，決定於運輸的時間、運輸 的數量、及運輸的型態(散裝或貨櫃)等諸多因素。因此，要估算兩岸 直航可能節省的海運成本，則必須先要假設兩岸間開放的港口數量、 兩岸貨運的數量、及載運船隻的種類等等。 國內關於研究開放海運直航所可能帶來的成本減少相關文獻已 有許多，例如，林美霞(1994)、鍾琴(1998)、楊仲池(1999)、馮正 民(2002)與王思粵(2002)等等。國政基金會科技經濟組曾在 2003 年11 月 13 日曾對三通對於航運成本的影響，舉辦一系列的座談。 會後，依據與會學者對於海空運成本的推估方法所提出的建議，對 於海運成本進行仔細的估算，估算的結果請參見林祖嘉等(2003)一 文。 依據林祖嘉等(2003)內容顯示，根據航政司所提供之數據，不 直航而灣靠時，航行時間與距離會增加，時間約增加3 至 21 個小
時，距離則增加165 海浬至 274 海浬之間。灣靠主要會增加兩項成 本，第一項是港口成本，雖然灣靠不需要裝卸成本，但為了要取得 證明，需花費35 萬日幣至 72 萬日幣之間，另一項是代理成本，約 在8 萬日幣左右。此外，灣靠時間增加後，營運成本(亦即固定與變 動成本)亦會增加，因此兩岸若不直航而因灣靠增加 20 個小時航行 時間，加上港口成本及代理成本，一艘船要增加新台幣53 萬左右 的成本。 依據航政司根據2002 年的資料估算，在不定期船班部分，目 前兩岸之間以煤炭及砂石為大宗，台灣一年自大陸進口1496 萬公 噸的煤炭，若直航，一年將可節省新台幣1.5 億元左右；砂石則可 以節省7000 多萬台幣，這兩項大宗貨品加起來以後，不定期船在 直航後一年約可節省新台幣2 億 2 千元左右。 在定期船(貨櫃船)部分，根據與會專家討論，航政司、海研會及 基隆港務局均估算一年定期船約在100 萬至 105 萬 TEU 之間。若是 自由船，灣靠將減少一天時間，如果是租的，則將節省一天租金。此 外，減少一天油料也會減少，若再加上節省的港口費用，依據航政 司的估算，直航後一個TEU 可以節省 17 元美金，若以 1 美元兌換 新台幣34.5 元計算，再乘以 105 萬 TEU 後，直航後定期一年約可 以節省新台幣6.2 億元。將上述不定船及定期船直航後所節省的成本 相加，林祖嘉等(2003)估算直航後海運成本約可以節省新台幣 8.4 億元。 (二)、直航所節省的空運成本 開放空運直航能節省的成本，與空運時間、運輸人數、與開放的 直航城市數目有關。目前國內關於空運直航所能節省的運費與時間成 本的相關研究已有不少，例如黃雅芬(1993)、曹壽民(1994)、與高 長(2000)等等。此外，林祖嘉等(2003)也針對空運直航所能簡省的 成本，進行詳細的估算。 依林祖嘉等(2003)的估計，直航後，空運將可以節省轉機時間 及飛行時間。在客運方面，依民航局的參考資料，將飛航區域分為華 北、華中、與華南三大地區。兩岸直航後，每人每航次赴華北、華中與 華南地區，將可以依序節省170 分鐘、205 分鐘與 185 分鐘，其中 轉機時間均可節省60 分鐘，飛行時間方面，華北、華中與華南地區 依序可節省110 分鐘、145 分鐘與 125 分鐘。 其次，參考吳繼虹(1990)以問卷調查估算候機時間之單位時間 價值為314 元/小時，飛行時間之單位時間價值為 587 元/小時，換 算直航後每人每航次節省時間成本，依序為赴華北1390 元、赴華中 1733 元及華南地區 1537 元。 再者，依據民航局提供2001 年台港及台澳航線航空客運量分
別為673.5 萬及 246.5 萬人次數據，參考交通部運研所 87 年辦理 「赴港澳地區國際空運旅客特性調查分析」計畫中，赴港澳地區旅客 轉機至大陸各主要地區之旅次分配比例，估算華北、華中與華南地區 客運人數依序為30 萬、100 萬及 140 萬人次後，再以此數據與直 航後每人每航次節省時間成本相乘，得出兩岸直航後，華北、華中、 及華南地區依序可節省4.2 億元、17.3 億元及 21.5 億元的時間成本， 總計兩岸直航後空運客運部分，時間成本將可節省43.0 億元。 在票價成本方面，依民航局提供之資料，以2001 年台港、台澳 航線航空客運量及票價，估算兩岸直航後，華北、華中、及華南地區 將依序節省票價成本19.2 億元、103.0 億元及 127.8 億元，合計兩 岸直航後，票價成本將可節省250.7 億元。總計時間成本及票價成 本後，兩岸直航後空運客運節省成本共計293.8 億元，其中華北、 華中及華南地區分別節省24.0 億、120.4 億及 149.4 億元，見表一。 在貨運方面，依民航局估算方式，亦將貨運區域劃分城華北、華 中及華南地區。民航局依據陳英傑(2002)對於直航後運價之評估， 以1998 年兩岸往來之航空貨運量約佔台灣地區空運總貨量之 5.73%，估算民國 2001 年兩岸往來航空貨運量約為 64015 公噸， 再依據陳英傑(2002)估算至華北、華中及華南地區之空運貨量比例 後，計算出直航後華北、華中、及華南地區直航後空運頓數依序為 2.3、2.8 及 2.6 萬公噸，與其估算之每公噸所節省之運價相乘後， 兩岸直航後空運貨運節省成本共計8.1 億元，其中華北、華中及華南 地區分別節省2.7 億、2.8 億及 2.6 億元。 表一 直航所節省的海空運成本估算 項目/區域 華北 華中 華南 合計 (1)直航後每人 每航次節省飛行 時間（分鐘） 170（轉機節省 60 分鐘＋飛行 節省110 分 鐘） 205（轉機節省 60 分鐘＋分行 節省145 分 鐘） 185（轉機節省 60 分鐘＋飛行 節省125 分 鐘） 560 （2）直航後每 人每航次節省時 間成本（元） 1,390 1,733 1,537 4,660 （3）估算空運 客運人數（萬人 次） 30 100 140 270
A.直航後節省時 間成本（億元） （（2）X(3)） 4.2 17.3 21.5 43.1 B.直航後節省票 價成本（億元） 19.8 103.1 127.9 250.7 直航後空運客運 節省成本（億 元）（A＋B） 24.0 120.4 149.4 293.8 （3）預估直航 後每公噸節省的 運費成本（元） 11,900 11,150 16,255 39,305 （4）估算空運 貨運噸數（公 噸） 22,917 24,838 16,260 64,015 C.省空運貨運成 本（億元） （（3）X（4） ） 2.7 2.8 2.6 8.1 直航後空運節省 成本（億元） （A＋B＋C） 26.7 123.2 152.0 301.9 D.直航後海運節 省成本（億元） － － － 8.4 直航後節省的海 空運成本總和 （億元）（A＋ B＋C＋D） － － － 310.3 資料來源：譚謹瑜（2002），『開放三通後航運成本之效益評估』，國政基金會國政研究 報告。 將空運客運及貨運所節省的成本相加，直航後預估將可節省 301.9 億元的空運成本，其中華北地區將可節省 26.7 億元，華中 地區將可節省123.2 億元，而華南地區將可節省 152 億元。 最後，我們得到直航後，每年所節省的海空運成本可達到 310.3 億元，其中以人員往來所節省的時間與運量成本最多，達 293.7 億元，貨物空運可節省的成本為 8.1 億元，貨物海運所節省
的成本則為8.4 億元。2 (三)、直航對於台灣總體經濟的影響 依林祖嘉等(2003)的估計，直航可以使台灣人員與貨物往來兩 岸之間的運輸成本與時間成本減少，每年大約為310.3 億元新台幣。 在兩岸運輸成本大幅減少的情況下，兩岸的貿易與投資都會增加， 從而進一步帶動GDP 的成長。 依陳麗瑛等(2002)與高長等(2002)的估計，在直航後，可以使 台灣每年出口成長率增加0.27％到 0.71％之間，進口成長率則會 介於0.52％與 0.82％之間，見表二。隨著進出口的成長，企業產值 與GDP 也隨之擴大，依陳麗瑛等(2002)、高長等(2002)、與翁永和 等(2001)的估算，兩岸直航可以使企業總產值每年增加 0.02％到 0.16％；使每年 GDP 成長率提高 0.01％到 0.41％之間。 表二 開放直航對台灣總體經濟影響之估計 陳麗瑛等(2002) 高長等(2002) 翁永和等(2001) 進口成長率 0.52％ 0.82％ -出口成長率 0.27％ 0.71％ -實質GDP 成長率 0.15％ 0.01％ 0.41％ 總產值成長率 0.16％ 0.02％ 0.03％ 資料來源：本研究整理。 附註：三篇研究報告的基本假設情境分別為：陳麗瑛等(2002)假設兩岸直航可以使運費減少 14.6％，並採用 GTAP1997 年資料。高長等(2002)假設維持現有管制下，估計兩岸政府 開放直航的效果，採用GTAP1997 年的資料。翁永和等(2001)假設在 WTO 架構下，估 計兩岸開放直航的效果，採用GTAP1995 年資料。 三、直航與產業結構調整 在前面所提到的各種文獻當中，不論其採用的方法是全球貿易 分析模型(Global Trade Analysis Program, GTAP)或是投入產出 模型(input-output model)，基本上都是屬於一種靜態模型，因為 他們採用現有的全球貿易架構，或是現有台灣的投入產出表，來估 計直航可能對總體經濟產生的影響。此種估計方法會產生兩個嚴重的 2 我們必須強調的是，此處的估計十分詳盡，所以估計結果應與實際相去不遠。不過，即使如此， 我們相信這些估計的數字仍然是低估的，主要理由有二:第一，估計中所採用的數據是 2002 年 的數據，包括人員與貨物的往來，因此如果採用最新的往來數據，這些節省的成本會更多。第 二，在兩岸直航以後，由於人員往來更快速更便宜，因此人員往來的數字必然會大增；商品往 來的情況也是一樣，所以實際上可以節省的運輸成本必然更為可觀。
誤差：第一種誤差是他們所採用的資料是過去的資料，3在兩岸貿易 平均每年成長率超過20％以上的情況下，分析資料若有兩三年的時 差，直航的效果自然會被嚴重低估。4 另外一個嚴重的問題是，GTAP 與投入產出模型都無法考慮直 航可能導致兩岸經濟結構產生巨大轉變的事實，也因此會使估計結 果產生嚴重的誤差。從經濟直覺來看，兩岸直航除了對進出口貿易與 GDP 產生影響以外，我們覺得還有幾項可能導致台灣產業結構產生 巨幅變化的因素，值得吾人更進一步的追究。 第一，兩岸直航會帶來台商與外商在兩岸投資的變化。依陳麗瑛 等(2002)調查結果顯示，直航會使台商在大陸的投資增加，因為兩 岸往來方便，因此投資意願會增加。那麼直航對於台商在台灣的投資 意願有何影響呢？依經濟部2002 年「製造業國內投資調查報告」的 調查結果顯示，在3214 家的有效樣本中，有 17.5％的業者認為三 通後會增加在台灣的投資，18.5％會減少，64.0％則保持不變。其 中大企業會增加國內投資的比例較高，中小企業減少投資的比例較 多。因為前者有較大能力在兩岸之間進行投資，後者則較無法在兩岸 之間投資。5由於前者的投資規模較大，所以對台灣投資的淨額會增 加。高長(2001)的分析結果發現，大廠在大陸投資以後，更重視在 台灣母公司的研發，有助於企業的升級，促進台灣產業結構的調整 。 6 在台灣的外商團體，如美國在台商會、歐洲在台商會，都在他們 的年度報告中提倡自由化和國際化的落實，其中就直航對企業競爭 力的重要性部分，尤其著墨得多。例如，美僑商會在2005 年的報告 的「總體建議」（overall recommendations）中，明確表示希望 「加速與中國大陸的經濟整合」；並表示：「兩岸未能直航不但增加 企業的時間與金錢成本，更迫使許多跨國企業將負責大中華區業務 的高階及中階經理人調離台灣，這個問題儼然成為企業營運的絆腳 石。更令人憂心的是，這種旅行及投資障礙，已成為台灣自外於亞洲 市場的象徵。台灣應善加利用與中國的咫尺之距，轉化為自身經濟優 勢。」歐僑商會亦在同年的報告中明確表示，建議政府「加速兩岸貿 易正常化」，包含貿易進出、人員往來與直航。7 第二，兩岸直航之後，由於運輸成本與時間大幅降低，於是兩 3以GTAP 為例，由於其需要的貿易資料非常詳盡，所以資料的時差落後很嚴重。預計在今年 (2005)底以前 GTAP 最新資料出來時，其資料可能只提供到 2002 年。而現有文獻中所採用的 GTAP 模型時，其資料全部是 1997 年的全球貿易資料。 4 簡單來看，2005 年兩岸貿易總額是 922.2 億美元，是 1997 年 352.4 億美元的 2.6 倍。因此， 表二中的估計效果至少都要加倍才對。 5王永慶先生就曾公開表示，如果兩岸直航，他會立即增加台灣的投資，因為運輸成本較低，他 可以直接把產品由台灣賣到大陸，而不必在大陸投資設廠生產。 6 林祖嘉(2001)與陳麗瑛與郭迺峰(2002)亦提出相似的看法。至於高科技廠商在台灣發展經驗， 可參見朱雲鵬(2006)的分析。 7 見美僑商會(2005)與歐僑商會(2005)。
岸之間可以形成更緊密的供應鏈(supply chain)與產業分工 (production integration)。由於兩岸工廠之間的比較利益不同，使 得目前台灣母公司以生產零組件為主，大陸工廠則生產最終產品， 也使得兩岸之間的貿易超過九成以上是工業產品，這也是兩岸分工 的最佳指標。然而，我們同時看到一個很嚴重的現象是，目前「台灣 接單，大陸生產」的比例愈來愈高。 在表三中，我們看到製造業在台灣接單海外生產的比例由 1997 年的 17.46%快速上升到 2005 年的 38.89%，其中大部份 都轉單到中國大陸生產。在2005 年時，以資訊通訊業的 73.07%最 高，其次為電機產品的47.70%，電子產品的 36.46%第三。電子資 訊產業轉單比例最高的主因之ㄧ，是由於零組件體積小價值高，單 位運輸成本較低，廠商可以利用轉單生產達到上下游整合生產的目 的。另外一個造成資訊通信業從2001 年起轉生產比例大幅上升的理 由，與台灣筆記型電腦工廠從2001 年陸續移到大陸生產有密切的 關係。 表三 製造業主要產品台灣接單海外生產比率 單位：% 合計 化學 品 塑膠 橡膠 皮革 毛皮 紡織 品 基本 金屬 電子 產品 機械 電機 產品 資訊 通信 精密 儀器 1997 17.4 6 1.99 16.2 3 52.3 4 13.0 5 9.77 16.9 8 4.97 18.7 0 26.2 5 28.7 2 1998 19.3 0 0.77 15.6 3 44.2 8 9.87 9.07 18.7 0 8.66 18.0 0 31.3 6 25.2 7 1999 16.6 6 1.95 12.2 3 31.2 4 10.5 8 6.23 11.9 3 7.78 18.9 1 26.7 1 23.9 7 2000 15.4 0 1.57 13.4 2 26.2 2 11.9 0 5.39 8.87 7.29 19.9 6 27.0 2 29.4 9 2001 19.5 5 2.00 16.8 2 32.3 6 15.6 4 7.63 14.1 6 21.6 9 26.6 6 31.4 6 35.2 6 2002 19.2 8 1.91 9.65 26.1 6 13.9 7 8.85 15.0 9 15.2 3 31.4 1 34.2 9 32.4 0 2003 24.0 3 2.96 9.83 21.1 3 17.0 6 8.17 20.1 1 10.0 1 34.9 3 45.4 1 46.2 1 2004 32.1 2 20.2 1 12.8 4 27.9 4 18.9 7 11.7 6 29.5 5 25.3 9 39.8 1 60.7 1 39.4 0 2005( 38.8 26.1 16.6 28.9 20.5 14.6 36.6 30.3 47.7 73.0 46.6
a) 9 2 7 0 3 5 4 1 0 7 2 附註：(a).2005 年為 1 月到 9 月的統計數據。 既然造成轉單生產的最大原因，就是因為兩岸目前在不能直航 的情況下，台灣母公司的生產被迫遷移到大陸以縮短零組件供應的 時間，因此在直航以後，由於原物料供應時間可以大幅縮短，中大 型企業就會有意願在兩岸之間進行分工生產，對於根留台灣會有更 好的效果。8 第三，直航可以擴大台灣服務業發展的機會。在國民黨執政的時 代，曾經很努力的想要規劃台灣成為亞太營運中心，然而受限於兩 岸敏感的政治因素而無法成功。在民進黨執政時代，把目標縮小到讓 希望台灣成為台商企業的運籌中心。然而，不論是亞太營運中心或是 台商運籌中心，最重要的市場還是大陸。因此，兩岸直航是發展運輸、 倉儲、物流、與金融等服務業的必要條件，開放直航並不一定能成功 的使台灣服務業在國際上扮演重要的角色；但在不直航的情況下， 台灣想要成為營運中心或運籌中心則根本就是緣木求魚，遙不可及 。 9 第四，最後，在全球區域整合快速發展的情況下，台灣也應積 極的融入其中。在亞太地區的經濟整合現況裡，大陸與東協的自由貿 易區(十加一)已預定在 2010 年正式生效，包括日本與韓國在內的 十加三預計在其後數年之內也會成立。為因應亞太地區的經濟整合， 台灣一方面要努力設法加入其中，十加四是一個努力目標；另外一 個努力目標則是與大陸簽署兩岸共同市場。10直航則是成立兩岸共同 市場的必要條件，因為直航可以使商品快速的往來；然後，在自由 貿易條件下，才可以使商品免關稅的自由往來。所以，如果沒有直航 的條件，則兩岸共同市場也不可能有更進一步的發展。 四、 兩岸直航的政治經濟分析 由於兩岸之間的敏感政治關係，再加上台灣本島內對於統獨的 爭議不斷，因此有許多反對開放直航的人士，就會對於直航所產生 的影響提出一些似是而非的說法，我們認為有必要在這裡加以澄清： 第一，有些人認為開放直航會吸引更多台商赴大陸投資，進而 掏空台灣：事實是，台商是否要在大陸或台灣投資，決定於其在兩 8依史惠慈等(2005)對美僑商會與歐僑商會的問卷調查結果顯示，在台灣的外商反映，由於兩 岸未能進行直航所增加的成本，已成為企業營運的一大障礙，而迫使許多跨國企業將大中華地 區的業務重心移出台灣。 9依2005.8.29 日的聯合報登載，2005 年上半年，台灣國際空運與海運業務量絕對值都出現下 降的現象，這是幾十年來頭一遭。我們相信，兩岸不能直航使得許多國際航運繞過台灣，是造 成台灣國際運輸業務量下降的最主要原因。 10 關於兩岸共同市場的機制與合作模式，可參見朱雲鵬(2005)與林祖嘉(2006)的討論。
岸生產分工的安排。留在台灣的部份必然會是往更高級的生產方向發 展，可以促進台灣產業的升級。至於資金的流動更不是問題，因為赴 大陸投資所造成的資金流出(資本帳)遠小於投資所帶動的貿易順差 (貿易帳)。 第二，有些人認為兩岸直航以後，大陸產品會大舉銷往台灣， 對台灣廠商造成重大衝擊：事實是，直航與開放進口是兩回事，直 航並不需要與開放大陸產品進口有任何關聯。不過，台灣是否要開放 大陸產品進口應該是依WTO 的規定，而與是否直航沒有關係。 第三，有人認為開放直航會使大陸人士蜂湧至台灣，造成台灣 工資大跌及其他社會問題：事實是，直航與開放大陸人士來台，也 是完全獨立的兩回事。因為開放直航只是讓飛機與輪船可以在兩岸之 間直接航行，至於是那些人可以登機與登船，仍然要經過境管局的 審查，大陸人士怎麼可能會大量來台？ 第四，有人認為開放直航會造成對台灣國家安全的威脅：在國 家安全方面，有部分人士認為直航有利於大陸航機穿越台灣上空， 進行偵察與滲透，同時，直航會增加兩岸飛機辨識上的困難。關於兩 岸飛行器的監控，其實一個具體可行的方式，是建立兩岸飛機的「空 中安全走廊」觀念，即兩岸直航的飛機必須限制在一定航道之內飛行， 如此就可以大大減少因為直航可能帶來國防上的威脅。 第五，還有一部份人士認為直航會增加兩岸人員往來的交流， 從而模糊敵我意識，影響島內內部的安定：11 其實，單純從技術面 來看，直航對台灣的影響應該只是純粹經濟面的效果。至於直航以後， 兩岸人員往來頻繁對於台灣社會可能產生的影響如何，在目前台灣 多元化的社會中，其影響效果很難說。不幸的是，有許多人基於台獨 的意識型態立場，對於兩岸之間任何形式的接觸都加以排斥，才會 出現直航會造成模糊敵我意識不清的說法。這種觀念如果不是缺乏對 自己的信心，就是企圖以愚民政策來面對兩岸直航的問題。 第六，最後，民進黨政府執政以來，一直把「拼經濟」當成重要 的經濟口號。但是除了在2001 年暑假舉行一場轟轟烈烈的經發會以 後，就再也看不到有何重大作為。而經發會中兩岸關係的重要結論： 「積極開放，有效管理」，但是讓人看到的結果卻是「消極開放，嚴 格管理」。12在這些限制之下，導致台灣企業競爭力也難以提升。我們 認為政府真的要拼經濟，就應該把意識形態放在一邊，除了加速兩 岸之間的開放以外，最重要的指標之一，就是兩岸直航。因為直航開 放只是單純的提高人員與貨物往來的效率，其間沒有任何政治上的 關聯。而如果政府連直航都不願意開放，則對於其他任何拼經濟的做 11這是非常標準的官方說法，最具代表性的說法可參見行政院各有關機關(2003)的報告。 12 例如，兩岸資金往來的管制、金融產業無法登陸、高科技產業赴大陸投資、與大陸人士來台觀 光的諸多限制，都是嚴格限制的最佳指標。今年初又再改成「積極管理，有效開放」，充分顯示 出民進黨政府對於兩岸經貿關係的保守心態。
法，可能都難獲得人民的相信。 五、 結論 兩岸直航帶來的直接經濟效益很大，單單是以直航所能節省的 成本計算，每年可達到新台幣310.3 億元，其中以人員往來所節省 的時間成本最為可觀。而且在兩岸經貿關係持續快速成長的情況下， 愈晚開放直航，我們所必須承擔的運輸成本就愈大。同時，直航可帶 來兩岸貿易、投資、與GDP 的增加更是可觀；其中直航不但可以吸 引國內外企業在台灣的投資，也有更多的機會擴大台灣服務業的發 展，使台灣成為台商與外商的亞太運籌中心。 更重要的是，直航可以擴大兩岸產業間的分工，使台灣成為兩 岸製造業供應鏈中重要的一環，讓附加價值較大的部分留在台灣生 產，根留台灣的結果，不致造成台灣產業的空洞化。 至於直航可能造成的人員往來的增加與可能引發的國防安全， 這都是屬於技術面的層次，只要配套措施得宜，這些安全問題都不 難解決。其中，飛機航線可以採用空中安全走廊的觀念加以管控。至 於兩岸人員往來交流擴大，可以增加彼此的認識，從而減少兩岸衝 突的可能性。 最後，我們要再強調的是，民進黨政府執政以來，台灣經濟表 現江河日下，官方「拼經濟」的說法只是口號，看不到任何具體作為， 也使人們對於政府經濟政策幾乎完全失去信心。現在，開放兩岸直航， 應該是可以實現政府「拼經濟」的重要政策指標之ㄧ，民進黨應該立 即起而行才是。此外，在國際間區域經濟快速整合之際，大陸與東協 國家所形成的自由貿易區正在加速的進行中，日本與韓國也會很快 的加入。屆時，如果台灣被排擠在外，台灣經濟被邊緣化的情況很快 出現。因此，我們認為短期下，台灣應該先從開放兩岸通航開始，加 強與大陸的經濟關係；長期下，台灣應積極的與大陸進行協商成立 兩岸共同市場，以突破未來台灣經濟可能遇到邊緣化的危機。 參考文獻： 王思粵(2002)，“兩岸直航對台灣經濟的影響”，國政基金會國政 研究報告。 史惠慈、陳建勳、劉孟俊(2005)，三通後在台跨國企業之動向與未來 佈局，中華經濟研究院。 行政院(2003)，“兩岸「直航」之影響評估”，行政院各有關機關， 2003.8.15。 朱雲鵬(2005)，兩岸經濟合作模式的選擇，2005.5.9，台北。
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