在地利害關係人對澎湖設置觀光賭場政策影響觀點之研究

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民95年9月頁33-68 國立政治大學公共行政學系

在地利害關係人對澎湖設置觀光賭場

政策影響觀點之研究

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郭瑞坤、賴正能、廖英賢

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《摘要》

澎湖離島孤懸台灣海峽，近年來與台灣本島發展差距日益擴大，設置觀光賭場被視為振興澎湖地方的一劑良方。由於觀光賭場設置涉及觀光、財政、道德、治安、環境等諸多面向，因此贊成與反對者皆各有論調，而造成多年懸而未決，耗費鉅大的社會成本。本研究透過文獻的彙總，整理出十二種的政策利害關係人，以澎湖在地觀點，透過立意抽樣之問卷調查方式，分析設置觀光賭場時，各利害關係人在影響力與利益興趣兩個面向所扮演之角色。研究結果顯示，澎湖在地觀點認為設置觀光賭場需考量利害關係人之影響力與利益興趣。在社經背景因素中，除了「工作性質」、「宗教信仰」中呈現差異外，餘皆顯示不同屬性利害關係人間的看法差異不大。本研究並依影響力及利益興趣兩項的標準化分數，將十二種利害關係人分為四類。再者，本研究透過澎湖在地觀點對於設置觀光賭場政策之投稿日期：95 年 2 月 7 日；接受刊登日期：95 年 8 月 24 日。 *_{本文感謝二位匿名審查委員所賜寶貴意見，並感謝社團法人高雄市公共事務管理學會對} 本文之經費補助！ **_{郭瑞坤為國立中山大學公共事務管理研究所副教授，E-mail: jkkuo@cm.nsysu.edu.tw；} 賴正能為國立中山大學公共事務管理研究所博士生，E-mail: layjn@yahoo.com.tw；廖英賢為國立中山大學公共事務管理研究所碩士，E-mail: goodliao@ms41.hinet.net。

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利害關係人分析，期能提供政策形成與執行之參考，並對此一地方振興之策略能發揮功能，確保維護澎湖之永續發展。 [關鍵詞]：觀光賭場、利害關係人、澎湖、政策影響

壹、前言

澎湖縣偏處海隅，位居台灣海峽之要津，土地貧瘠，水分缺乏，尤其一年中有長達半年之東北季風，風力強勁，空氣中又挾帶大量鹽份，產業發展異常艱困，導致地方經濟長年停滯不前。原以觀光與漁業為最具潛力之產業，近年來受到海洋資源日趨枯竭、工商普遍不景氣及中央政府財政吃緊之影響，整體經濟可謂雪上加霜。觀察歷年以來公部門對澎湖發展的規劃，諸如「澎湖綜合開發計畫指導綱要」、「澎湖縣綜合發展計畫」、「澎湖觀光發展計畫」、「台灣南部區域計畫」等，不外乎是以觀光遊憩為主，但是澎湖觀光事業並未因此而為澎湖經濟帶來繁榮，反而逐漸拉大和台灣本島的發展差距。直到在澎湖設置觀光賭場的議題被提出後，方才為澎湖的發展帶來一線曙光。台灣地區賭風盛行，從早期的愛國獎券、大家樂、六合彩，到近年發行的樂透彩券，每每造成社會對之風靡，加以政府財政的需要，因此賭場設置在國內也是一個重要的課題，包含台灣本島、澎湖、金門、馬祖、綠島等地，都曽被列為賭場設置的地點，其中即以澎湖設置賭場最受人矚目。二○○六年一月二十日英國《金融時報》以「英國城市爭當『拉斯維加斯』」為題，報導英國政府去年通過新賭博法，除了發放8 張中型賭場和 8 張大型賭場的牌照外，另允許成立一家超級賭場。英國各城市為成為國內唯一一座拉斯維加斯式超級賭場而競爭，如倫敦擬在新的溫布利體育場（Wembley）和千禧穹頂（Millennium Dome）修建超級賭場。二○○ 六年一月九日《華爾街日報》指出，在今年亞洲賭場收入將增加今年開始上升 20%，達到估計的 130 億美元，報導中指出澳洲和韓國賭場具有良好的營運績效，韓國甚且增設新的設備以便與澳門的賭場競爭。從以上的報紙報導顯示，對於賭場興建的熱衷及對亞洲賭場市場的樂觀，已是不爭的事實。

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在法律上賭博也是犯了刑法之罪，因此雖然賭風日盛，但是當政府考慮設置觀光賭場時，仍引起諸多輿論的諸多討論。究竟澎湖是否適合設置賭場，不僅在澎湖引起廣泛的討論，這個議題也在全台灣造成熱烈的迴響，贊成者多從促進經濟繁榮、振興澎湖觀光、增加財政收入等角度切入，而反對者則由道德、治安、環境等面向加以抗辯。民國六十七年前省府委員張賢東即倡議觀光賭場，迄今，觀光賭場每隔一段時日就會成為媒體炙手可熱的寵兒。但是無論做為選舉的籌碼也好，開闢財源方案也好，有關產、官、學、民、媒各界對澎湖觀光賭場的設置與否諸多爭議，確實也耗盡了澎湖與全國難以算計的社會成本，包含積案盈尺的考察或研究評估報告、不下十餘次的各類大型民意調查及民間人士對此相關議題所投入之心血等等，耗費了鉅大的社會成本。在公共政策的推動過程中，如遇此種正反兩方意見皆同時強烈之時，能對與此政策相關之利害關係人有清楚的認識，則或可釐清政策的盲點。本研究以澎湖設置觀光賭場個案為例，雖然開放賭場屬於全國性的議題，但做為澎湖而言，則屬於振興地方的一種做法。由於與澎湖當地的未來發展息息相關，故而本研究以澎湖在地之觀點，針對設置觀光賭場此一議題所涉及之利害關係人，在政策網絡中所扮演的角色，進行深入的瞭解。期望透過本研究提出澎湖設置觀光賭場之建議，以為日後公部門政策擬定之參考。

貳、文獻回顧

一、設置觀光賭場的效益與影響

瞿海源（1986）曾指出台灣經濟繁榮發展，財富迅速累積，價值觀念分歧，現實拜金主義盛行，冒險投機心態濃厚，復以移民型態的台灣社會特徵之一就是現實功利的傾向，易促成投機賭博的風潮。而 Vittachi（1994）則認為人類天生在血液中就遺傳著賭博因子。Kusyszyn（1977）研究發現賭博是自願的行為，可以自活動中達到自我控制與承諾的目的；金錢具有象徵性的意義，可以滿足生理上的興奮需要。Eadington（2000）認為賭博與 21 世紀旅遊發展有密切的關係，由於華人賭客的驚人消費力，某些賭場已對大中華圈賭客伴以懂中文員工的服務（Chow, 1997）。雖然 Soo-Kyoung 和 Cathy（2000）認為在 20 世紀末影響亞太賭場有兩個主要事件，一為亞洲金融危機，另為有「東方的蒙地卡羅」之稱的澳門的回歸中國

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大陸，但從事後實際的數字看來，亞太區的賭場實力仍不容小覷。 Siegel、Jacobs 與 Landes（1996）認為在賭博合法化議題上，一般選民認為「財政需求之增加」與「擔心增稅」通常較「道德爭論」為重要。Kim（2000）指出觀光是世界經濟中最大的事業體，並藉由發展觀光以促進該地區的投資。Ian （1995）則主張在不顧道德、政治、宗教因素下，開放賭場經營是發展觀光最快速的方法。在亞洲地區，如南韓、馬來西亞等國，設有賭博專區吸引外來觀光客。各國政府為了廣開籌措財源的管道，對於各類博彩事業已從過去的嚴格禁止到寓禁於徵，增加稅收已成為使賭場合法化的重要理由之一（謝文欽，1998）。美國民眾要求賭博合法化的原因，是為了要求低稅賦，以避免再增稅。提供賭博的環境，使政府可增加稅收，此即所謂志願稅（voluntary tax）（Worsnop, 1994）。 Aasved、Schaefer 與 Merila（1995）研究明尼蘇達州休閒賭場，政府即以課賭博娛樂稅做為慈善福利經費。就菲律賓而言，賭博事業已成為 GDP 及就業的主要來源，其鼓勵旅館及渡假中心設立賭場，主要外國觀光客來自台灣、日本、香港、馬來西亞、甚至於中國大陸（Gushin, 2000）。島嶼旅遊是全球觀光發展的重要趨勢，澎湖擁有得天獨厚之自然景觀，具有發展國際級海上休閒渡假中心的潛力。澎湖地理位置優越，便於管理，可單獨設置入出境管理局、海關，並適宜做為境外金融中心地點，以排除外匯管制所帶來的不利影響，以吸引國際觀光客（劉代洋，2001）。觀光賭場一旦設置，將可提供大量的工作機會（如表一），包含旅館業、餐飲業、保全業等等（曹勝雄，1996），另外如會計、法律事務所等行業，慢慢發達起來，澎湖的整體環境，自然就此改觀（鄭如意，1998）。表一觀光賭場的相關行業及提供的工作機會觀光賭場的相關行業觀光賭場提供的工作機會旅館業專業會計人員交通運輸業賭博遊樂器操作員餐飲業設備器材維修人員休閒遊憩業一般服務生營造業專業發牌、擲骰者電腦軟體業計分人員賭場人力訓練學校代幣製造商旅遊業旅遊承攬商製造業賭具供應商、制服製作者保全業保全人員

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Aasved 等（1995）探討明尼蘇達州（Minnesota）合法賭場對當地社區影響評估研究，發現明尼蘇達州民眾花費在賭場的支出超過全美平均的四倍。也有研究顯示某些違法的犯罪行為是為了籌錢去賭博或還賭債（Lesieur, 1998）。但 Stokowski （1996）探討以科羅拉多州設立賭場與犯罪案件是否相關的研究結果，顯示無法明確指出犯罪行為與觀光人潮、觀光賭場設置有關。賭場並非穩賺不賠的行業，亦有營運不善而倒閉者。其除需與一般公司所需負擔的成本外，尚需承擔額外的風險，包括：大量具執照的雇員、為迎合特別規定的書面資料、債務收回的不尋常問題、大得驚人的宣傳費、辯護律師費（Nelson, 1986）。Barbara（1996）調查位於拉斯維加斯東南方的 Henderson 城市，並以經濟模型分析該區內的房地產，發現鄰近賭場而建立的房地產，確實在房地產價值是會降低的。Braunlich（1996）針對大西洋城觀光娛樂賭場進行研究，發現除了大西洋城賭場區之外，都市並沒有因此繁榮，雖然就業率提升，但工作並非提供給當地居民，對於當地就業情形並無顯著幫助。由於大量現金的流通，因此賭場設立之後，搶案發生的機會自然增加，大量現金也是提供不法份子洗錢的好環境（黃富源，2001）。主管單位對於賭場業者應有一套詳盡的審查制度，尤其是要杜絕官商勾結的可能管道，防止醜聞案的發生（宋秉明、沈思倫，1994）。賭場經濟包括最初的合法化、執照的核准，賭場擴充的管制與核准等，都應該已經受到嚴密的管制與監控（Long, 1994）。儘管如此，貪污腐敗及財務金融醜聞仍時有所聞（Kindt, 1995），因此內華達州、新澤西州等博弈事業管理制度的政策目標包括公正營運、與貪污及組織犯罪等惡行絕緣、確保稅收有效徵收等（朱鎮明，2001）。陳麗貞（1996）研究認為對觀光賭場帶來的環境面影響，包含動植物生態的影響、水質改變或惡化、土壤或土質的破壞、噪音及空氣污染、垃圾問題、交通設施不足等。國內學者李福登（2001）將澎湖設置觀光賭場可能造成之正面效益影響歸納如表二。

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表二澎湖設置觀光賭場效益表正面效益負面效益可以提高就業率，增加國民所得，促進地方經濟繁榮賭場聚集大量人潮，壓縮擠壓較傳統產業的式微減少國人出國旅遊之外匯支出，增加外匯收入，充裕國庫。稅收可能不穩定，因貨幣流通快速，較易導致通貨膨脹引進龐大外資發展地方建設，資助社會福利及教育經費公共建設的損耗較快，自然環境較易遭破壞提供正當合法之娛樂休閒活動，抑制地下非法之賭博地方經濟對賭場之過度依賴，較易影響整體建設計劃擴大秋冬季東北季風之室內活動空間，營造終年商機帶動相關產業之蓬勃發展犯罪率的升高及治安的敗壞澎湖從此脫胎換骨，人口回流，閤家得享天倫之樂生活改善後，增加強迫性賭徒或病態性賭博資料來源：李福登（2001）。

二、政策網絡與利害關係人

Renn（1992）認為網絡資源的產生及分配是依賴溝通來進行，最基礎的原理是以可獲得的資源量來決定並影響政策形成的程度。李允傑、丘昌泰（1999）將政策網絡界定為在一群互賴行動者之間建立某種穩定程度的社會關係型態，以促成政策問題或方案的形成或發展。政策網絡是一種探討政策議題相關團體與政府部門互動關係的方法（魯炳炎，2003）。林鍾沂（1994）認為，國家面臨複雜與專業的政策問題，須以專業知識來解決專業問題，故與此種政策相關的利害關係者形成的政策網絡便應運而生。林玉華（2002）認為政策網絡是一種分析國家與公民社會組織之間制度化的互換關係的工具，是跳脫傳統官僚層級結構及自由市場機制兩種治理結構的另類「政治制度」，逐漸成為解釋政策執行的重要因素。吳定（2003a；2003b）認為，政策網絡影響政策，甚至影響政策運作過程各階段的活動甚鉅，是政府機關與各種不同的政策社群對某特定政策議題，所形成的不同政策領域間的互動關係。 Rhodes（1988）發現地方政府與中央政府之間的互動並非多元的競爭，而是與

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定過程，分為從政策社群（policy community）到議題網絡（issue network）兩者之中的可能性。政策社群的參與者是因為權威或專業知識而結合，而議題網絡的參與者則是因為追求某些物質利益而結合。這種分類有助於了解參與者在政策形成過程中不同的動機與利害關係。在兩種極端類型之間則有專業網絡、府際網絡、地域網絡、以及生產者網絡。張世賢（1994）由中央與地方政府之間傳統權力關係的缺失角度提出，應以政策網絡概念加強中央與地方政府合作關係。依據 Rhodes（1988）的分析，網絡成員之相互關係主要受到所掌握資源的影響，將資源（Resources）分為五種，詳如表三：表三網絡成員掌握資源種類表資源種類定義權威（Authority）決定政策方向或授權網其他組織或團體的權力，多為政府機關的資源資金（Money）為一個組織的財力正當性（Legitimacy）為一個組織是否有民意基礎，或是能否代表受到某一政策之影響者資訊（Information）為制定政策所需的各式資訊與取得資訊之能力組織（Organization）為人員、技術、土地、硬體設備資料來源：Rhodes（1988: 90-91）。利害關係人的觀點，最早由 Freeman（1984）提出，其認為一位公司的管理者必須制定符合各種不同利害關係人需求的策略，才能讓企業發展。任何一項政策，必將涉及或多或少的利害關係人；制定政策者必須全面性地認定政策關係人，才可以制定符合公平正義原則的政策。Dunn（2004: 121）指出，必須重視政策利害關係人意見與態度，以制定公平正義的政策；所謂政策利害關係人是指受到政府政策影響或直接間接影響公共政策，對政策下了「賭注」的個人或團體。包含政策制定者、政策受益者、政策犧牲者。其政策利害關係人結構圖形如圖一。

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圖一政策利害人結構圖形資料來源：依據Dunn（2004: 121）製成。 Mason 與 Mitroff（1981）認為政策利害關係人之所以可以影響公共政策，是因其具有目的及動機、信念、資源、特殊知識與意見、忠誠、權力或權威和責任與義務關係等特質。Savage、Nix、Whitehead 與 Blair（1991）可以從利害關係人潛在合作的可能性和利害關係人對政策制定機關的潛在威脅，將利害關係人分為四類：支持型、反對型、混合型、邊際型。利害關係的表現型態包括，人力資源、財產、長期的信任關係與政治權利，國家的政經決策必須充份考量到這些利害關係人的不同特質，才能真正做到符合民眾福祉的需求（Kelly, Kelly & Gamble, 1997）。利害關係人分析是透過比較不同層級利害關係人之觀點與利益，來瞭解環境與發展之問題以及其相間之作用，對於政府部門而言，利害關係人之分析更有二個特別的目的：首先是增進政府與計畫的選擇、效率、效能與評估，另一則是增進計畫或政策對分配上、社會上與政治上影響之評估（Grimble & Wellard, 1997）。

利害關係人的認定方法，Mason 與 Mitroff（1981）認為可依四種途徑方式來認定：法令強制途徑（the imperative approach ）、地位途徑（ the positional approach ）、聲譽途徑（ the reputational approach ）、社會參與途徑（ social participation approach）、意見領袖途徑（opinion leadership approach）、人口統計途徑（demographic approach）、組織途經（organizational approach）。Dagmar （2001）認為利害關係人的認定，不僅要著重於組織的正式結構，也必須注意到非正式或是間接的關係。即在利害關係人的認定分析中，依利害關係人的影響力或是權力，其被定義為其能夠說服、誘使或是迫使他人採取某些行動，詳如表四。政策制定者政策犧牲者政策受益者公共政策

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表四以影響力及權力為定義之利害關係人表影響力權力內部利害關係人外部利害關係人內部利害關係人外部利害關係人層級節制(正式權力) 如權威、資深的地位。策略資源的控制如獨占地位的供給者。地位如層級節制的地位、薪水層級、紅利。地位如公司對於需求的反應速度。影響力(非正式權力) 如領導型態或風格。在策略執行時的投入如在分配管道的策略夥伴。資源如預算、部門的職員數目，尤其是與其他部門的關係或是與總資源的關係。資源的依賴如持股的比例、信用數量、採購的數量、互信組織的連結、轉換為公司的成本。策略的決策的控制如對於策略產品的責任。知識與技能的擁有者如合作的夥伴與下屬。在有權力組織或主體的代表性如為重要計畫團隊與委員會的成員。協調的安排如固定的標準價格與個別的價格協商者。擁有知識與能力如具有形成組織核心能力的專家知識。透過內部的連結如網絡。地位象徵如自己的秘書、公司車、辦公室的設與位置。地位象徵如得到企業活動的邀請、可以與高層管理直接接觸。對於環境的控制如與外部利害關係人的關係網絡。對於策略執行的投入如對於策略計畫的變遷機構或是負有責任。資料來源：Dagmar（2001: 2-3）。

三、澎湖設置觀光賭場過程及所涉利害關係人

澎湖可否設置觀光賭場此一紛擾多年的公共事務議題，本質上屬於結構不良之政策問題，其間所涉及之風險和不確定性極複雜且難以估計，而結構不良之政策問題，除了具備沒有前例可循與方案眾多特色外，最主要的是不同利害關係人的主張

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與見解，不但大有出入，甚至相互衝突。故如何制訂一符合多數利害關係人的最大利益，與政策之能否成功執行有密切之相關。基此，首先必須探討並認定此一議題的利害關係人。本研究透過相關文獻及報章之資料檢索與收集，將自民國八十二年三月成立「澎湖開發建設促進會」開始，直至民國九十五年一月為止，以大事紀的方式將與澎湖設置觀光賭場相關之要聞，加以綜合整理，並將各事件紀要所涉及之利害關係人羅列（詳如表五）。因不同的利害關係人對於澎湖設置觀光賭場的主張、意義與看法皆有其不同的觀點，藉由對利害關係人種類的歸納，期能對於調和利害關係人彼此的利益衝突有所助益。表五澎湖設置觀光賭場大事紀及所涉利害關係人表日期大事記所涉利害關係人 82.3 澎湖相關人士成立「澎湖開發建設促進會」。社區團體組織 82.9 「澎湖開發建設促進會」組團至菲律賓馬尼拉蘇比克灣考察觀光賭場設置。社區團體組織 82.11 立法委員陳癸淼在立法院舉行「我國應否設立觀光賭場公聽會」。立法委員 83.6 開賭場、闢水上樂園等，期能吸引房地產業、飯店業投資。國內企業 83.6 省府主席宋楚瑜在省議會答覆省議員許素葉質詢時，強調只要澎湖水電問題獲得解決，他將向中央爭取在澎湖設置賭博專業區。中央政府 83.8 交通部觀光局澎管處舉行「澎湖觀光發展建設各鄉市說明座談會」，對興建觀光賭城業已達成共識，惟仍須舉行公投，將地方民意呈請中央裁示。觀光或經建部會 83.10 中國國民黨省長候選人宋楚瑜於競選總部成立茶會致詞指出在澎湖水電問題都獲得解決之後，省府將全力配合向中央爭取觀光賭場之設立。中央政府 83.11 內政部警政署刑事警察局邀請政、經、學界及宗教界舉辦賭場設置與否之公聽會。觀光或經建部會 83.11 澎湖縣議會議決籌組「澎湖觀光賭場促進會籌備會」。觀光或經建部會 83.12 立法委員韓國瑜等 21 人提出「觀光賭場設置條例」，經送內政及交通委員會審議後並無結論，決議請行政院提送對案。立法委員

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日期大事記所涉利害關係人 84.1 行政院院長連戰蒞澎巡視地方建設，有關澎湖爭取設置觀光賭場案不表意見。中央政府 84.1 省議員許素葉於台灣省議會請願，希能於澎湖設置賭博特區。中央政府 84.1 總統李登輝蒞澎，建議對觀光賭場問題舉行公民投票。中央政府 84.1 澎湖縣議會發起「成立澎湖觀光賭場促進委員會」並決議改用「澎湖觀光特區」名稱爭取設立。地方民意代表 84.3 積極推動旅遊、賽馬事業的馬上發國際企業公司總經理陳英俊認為澎湖發展賭場事業，交通問題必須妥善解決。國內企業 84.3 澎湖國際青商會於建國日報二樓會議室舉行奧瑞岡辯論講習會，主題為澎湖應否設立觀光賭場。社區團體組織 84.3 澎湖縣長高植澎表示，澎湖當前只有兩條路可行，一為設置賭場，一為廢縣。地方政府 84.3 立法院長劉松藩在立法院主持澎湖縣民陳情座談會，會中澎湖代表要求中央及立法院協助爭取觀光賭場。立法委員 84.3 澎湖縣長高植澎赴韓國濟州島考察觀光賭場，做為澎湖設置賭場的決策依據。地方政府 84.3 中國時報民意調查組針對澎湖是否設置觀光賭場向澎湖公民舉辦民意調查，36.3% 贊成，32.2% 反對。社會大眾 84.3 澎湖縣議會成立「澎湖觀光特區促進委員會」。地方民意代表 85.5 行政院副院長徐立德主持召開「提升國家總體資源運用專案小組會議」，敲定五大增闢財源方向，賭場及彩券等博弈事業都在確定開放之列。中央政府 85.11 澎湖縣政府委任 TVBS 民調中心調查澎湖民眾是否支持設置觀光娛樂特區附設賭場，調查結果為 65% 贊成、27.3% 反對和12.2% 無意見。地方政府 86.1 立法委員林炳坤提出「觀光娛樂特區設置管理條例」。立法委員 86.3. 國立台灣工業技術學院企業管理研究所研究生黃美鈴碩士論文，向澎湖公民用電話調查澎湖設置觀光賭場意見， 50.5% 贊成，49.5% 反對。社會大眾

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日期大事記所涉利害關係人 86.4 立委林炳坤、代縣長鄭烈、議長黃建築、省議員許素葉、各鄉鎮首長和代表、各旅台同鄉會理事長前往行政院和立法院爭取設置觀光娛樂特區，而行政院副院長徐立德表示支持，立法院院長劉松藩表示澎湖最適合設置特區。中央政府立法委員地方民意代表 86.9 立委林炳坤、代縣長鄭烈、議長黃建築等人第二度前往行政院和立法院，爭取設置觀光娛樂特區，行政院蕭院長表示支持。中央政府立法委員地方民意代表 86.11 立法院內政經濟聯席委員會審查「離島建設條例草案」完竣，向院會提出「審查報告」，報告內容以陳清寶和陳癸淼提案為主，增加「附設觀光賭場條款」。立法委員 86.11. 縣長選舉之際，李總統登輝及行政院院長蕭萬長都曾為建立澎湖為「觀光特區」背書，同意於國民黨籍候選人賴峰偉當選後，經由行政院籌備相關事宜。中央政府 86.12 「離島建設條例草案」擬開放在離島地區設置觀光賭場，引發各路財團到綠島、澎湖等地區搶地。國內企業 87.2 內政部長黃主文公開反對設置觀光賭場。中央政府 87.2 經建會之「離島建設條例」版本，決定刪除「特許觀光賭場」。觀光或經建部會 87.3 鑒於立法院部分立委提出「離島開發建設條例草案」，促使行政部門提出行政院版本提送經濟會委員討論，其中內政部以影響社會治安為由強烈反對，最後刪除有關地方政府得設置特區經營觀光博弈業之規定。中央政府. 立法委員 87.4 「離島開發建設條例草案」經行政院會審查通過。中央政府 87.7 法國 RCI 集團總裁迪薩里和 SFERG 總裁圖至爾等結束在澎湖三天有關觀光賭場設置考察的行動，他們表示澎湖是否設立賭場，應由當地居民自己決定。國際財團 87.7 素有澳門「賭王」之稱的澳門旅遊娛樂公司總經理何鴻燊準備積極投資台灣的賭博市場。國際財團 87.9 立法院政黨協商決定本會期將就離島能否設置賭場開放立委表決，但要求行政部門速提相關評估，而經建會從社會風氣和國外經驗，堅持反對開放離島設置賭場。國際財團觀光或經建部會 88.6 離島建設條例第四次朝野協商，確定擱置觀光博弈業條款。中央政府

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日期大事記所涉利害關係人 88.6 聯合報民意調查中心針對澎湖是否設觀光賭場向澎湖公民舉行電話民意調查，30% 贊成，52% 反對，18% 無意見。社會大眾 89.3 立法院三讀通過「離島建設條例」，但觀光博弈業條款並未列入通過。中央政府 89.4 總統依法公布「離島建設條例」，正式生效。中央政府 89.6 澎湖縣、台東縣等縣市六位議長向陳水扁總統建議，於離島先行試辦賭場。地方民意代表 89.8 統一集團總裁高清愿建議，澎湖設立賭場應由政府及民間共同出資成立財團法人營運。國內企業 89.9 立委許素葉於立院總質詢，向行政院長唐飛及內政部長張博雅要求澎湖設立博弈觀光特區。中央政府立法委員 89.10 行政院經建會邀集相關單位開會後達成共識，可以開放離島定點設立賭場，唯應以發展離島觀光為主，設立賭場為輔，且以一縣一張特許經營執照為原則。觀光或經建部會 89.10 行政院研考會針對澎湖是否設置觀光賭場向澎湖縣民舉辦電話民意調查，44.9% 贊成，38.5% 反對，3.9% 沒意見。社會大眾 89.10 交通部長葉菊蘭於立院回答立委林炳坤質詢時指出，她反對在澎湖設立觀光賭場，但支持發展離島觀光事業。中央政府 89.10 美國拉斯維加斯規模最大的威尼斯人飯店集團總裁雪爾登 ‧安德森及以色列的 SFK 集團總裁以薩克‧雪恩至澎勘察大澎湖國際渡假村基地，以了解在澎湖投資設置賭場娛樂事業的條件。國際財團 89.10 陳水扁總統接見美國拉斯維加斯威尼斯人集團總裁安德森。國際財團 89.12 澎湖縣議會議長蘇崑雄，副議長顏重慶聯合其他十六位議員共同提案，建請縣府極力向中央爭取開放澎湖設立「觀光特區」附設博弈事業，以吸引國際集團投資。地方民意代表 90.2 澎湖縣政府正式行文行政院、行政院觀光推動小組、內政部、交通部、法務部、經建會、研考會及交通部觀光局等單位，正式提出爭取在澎湖設置「觀光特區」附設博弈事業，並要求儘速核准。但此舉卻引起縣內教師會、環保團體的非議。地方政府觀光或經建部會中央政府環保團體

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日期大事記所涉利害關係人 90.2 縣長賴峰偉在主管會報中表示，針對設置賭場案，縣府的立場是「客觀中立化」，但亦責成縣府有關單位積極蒐集各國賭場資訊，提出評估報告以備製作說帖。地方政府 90.3 經建會副主委張景森表示，離島設置觀光賭場案曾邀集相關單位研商，原則同意朝向開放研究，但必須以當地居民意見為主，且是投資觀光事業的附屬措施。觀光或經建部會 90.3 行政院長張俊雄表示，政府尚未決定開放離島設置觀光賭場，尚在評估中。經建會主委陳博志表示，離島是否設置觀光賭場未達決策階段，目前尚在研究討論。中央政府觀光或經建部會 90.3 內政部張博雅表示，為開發離島觀光事業，於去（89）年十月二十六日陪同威尼斯人集團總裁安德森晉見總統陳水扁，總統同意在離島高級觀光飯店內設博弈設施，而她本人也可以接受在離島五星級飯店內設置觀光賭場。國際財團中央政府 90.3 中央研究院院長李遠哲表示反對設置賭場，教育部長也表示同樣看法，而觀光主管單位交通部長葉菊蘭則說明絕對不能為賭博而開闢離島觀光賭場，在法律尚未完成除罪化前，國內發展觀光賭場也不適合。中央政府 90.3 總統府二度做出澄清動作，強調陳水扁並未做出開放澎湖設置觀光賭場的承諾。中央政府 90.3 聯合報民意調查中心針對澎湖是否設置賭場向澎湖公民舉行電話民意調查，40% 贊成，48% 反對，12% 沒意見。社會大眾 90.3 澎湖縣籍立委林炳坤等人連署提案將「博弈條款」設置觀光賭場納入離島建設條例部份修正草案內容。立法委員 90.3 中國時報民意調查組針對澎湖是否設置賭場向澎湖公民舉行電話民意調查，41% 贊成，45% 反對，13% 沒意見。社會大眾 90.3 副總統呂秀蓮蒞澎並清楚而明確表示她反對澎湖設置觀光賭場。中央政府 90.3 以經營賭場知名的米高梅集團總裁詹姆斯慕潤蒞澎考察投資環境，並願意提供賭場管理經驗給台灣。國際財團 90.3 內政部部長張博雅在立法院指出，澎湖等離島是否開放設置觀光賭場，行政院相關部會可望在兩個月內完成評估，若傾向開放，還需要半年以上規劃配套措施。中央政府

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日期大事記所涉利害關係人 90.3 行政院離島建設指導委員會工作小組召開會議研商，並請主管機關分別就經濟產業、觀光發展、交通運輸、水電供應、治安維護、刑法除罪化、稅制及地方民意調查等之衝擊影響或配套措施先行評估。中央政府觀光或經建部會 90.3 澎湖、綠島、墾丁、大鵬灣等風景區土地，財團加碼投資旅遊休憩設施的動作愈見明顯。國內企業 90.4 澎湖觀光協會理事長即議長蘇崑雄於本日自費籌組觀光考察團前往賭城拉斯維加斯進行商務考察。社區團體組織 90.5 行政院離島建設委員會針對「觀光賭場的設置對離島地區影響評估」出爐，據研考會民調，澎湖縣民眾四成五贊成設觀光賭場，三成八反對。有關博弈事業部分，評估報告提出不宜設置、同意設置及有條件同意設置三方案，將交由行政院裁示。社會大眾 90.5 財政部因應離島地區開放博弈事業設置觀光賭場的可能性，初步研擬應開徵賭博稅及賭場特許年費。中央政府 90.5 由澎湖縣觀光協會主辦之「澎湖設置觀光博弈事業說明會」，出席者皆贊成設置，但亦表態要求中央做好稅收合理分配及增列回饋條款等相關配套措施。社區團體組織 90.5 澎湖觀光協會主辦「澎湖設置觀光賭場博弈事業說明會」在湖西舉行。社區團體組織 90.5 澎湖觀光協會主辦「澎湖設置觀光賭場博弈事業說明會」在馬公舉行。社區團體組織 90.5 澎湖時報舉辦讀者民調，其中60.8% 贊成，39% 不同意， 0.2% 沒意見。社會大眾 90.6 中時晚報報導，據了解行政院長張俊雄已向民間團體表態，將不支持內政部於澎湖設立觀光賭場的規劃。中央政府 90.6 聯合報民意調查中心針對澎湖是否設置觀光賭場向澎湖公民舉行電話民意調查，45% 贊成，40% 反對者，15% 沒意見。社會大眾 90.6 澎湖觀光協會舉辦的「觀光特區附設博弈事業說明會」。社區團體組織 90.6 澎湖縣長認為，身為縣長基於職位賦予的權限應保持行政中立，並同時表示如未宣揚賭場的弊端，將會失之偏頗。地方政府

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日期大事記所涉利害關係人 90.6 澎湖縣議會議長蘇崑雄偕同省諮議員楊國夫等一行聯袂拜會行政院，希望中央能政策宣示開放博弈特區。地方民意代表 90.8 縣府舉辦「觀光特區附設博弈事業公聽說明會暨民意調查」，並已完成委辦機構的招標工作，以協助縣政府蒐集相關策略的資訊，作為其擬定相關政策的參考。地方政府 90.8 民生報報導交通部長葉菊蘭在觀光局局長賴瑟珍等人陪同下抵達拉斯維加斯，拜訪內華達州觀光局長波馬利多及米高梅國際行銷主席慕恩，晤談賭城如何透過包裝及行銷手法，成為國際知名渡假城市經驗。國際財團中央政府 90.8 澎湖縣政府主辦觀光特區附設博弈事業公聽會，現場除了正反方主辯人各自陳訴外，並開放現場民眾發問，同時中天電視現場實況轉播。 地方政府 90.8 以澎湖生態保育聯盟為主的反賭場團體召開記者會，強烈質疑縣府在居民未完全明瞭何謂博弈事業時即進行民意調查，建議縣府暫緩民調。環保團體 90.8 澎湖縣議會議長蘇崑雄，對縣政府片面表示「觀光特區附設博弈事業民意調查的工作可以暫緩進行」的說辭表達強烈不滿。地方民意代表 90.9 澎湖縣政府決議暫緩觀光特區附設博弈事業民意調查。地方政府 90.9 澎湖縣政府為深入瞭解民眾對於澎湖是否應該開放觀光特區附設博弈事業的看法，以電話訪問方式進行民意調查。社會大眾 90.9 澎湖縣旅行公會籲請縣民支持有關觀光博弈業之民調，以加速開發澎湖腳步。利益團體 90.10 澎湖縣政府委任中天民調中心進行的「澎湖設置觀光特區附設博弈事業」的民意調查工作結果出爐，52.7% 的民眾贊成，22.2% 有條件贊成，11.4% 反對，11.7% 不願或無法表示態度。社會大眾 90.10 立法院內政民族及財政委員會併案審查「離島建設條例部分條文修正草案」，通過立委陳清寶提案增列第十條之三，離島地區經當地公民五分之一連署並獲過半數公民同意，得特許屬於重大建設投資的觀光旅館及綜合游樂場經營博弈業務。中央政府

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日期大事記所涉利害關係人 90.10 澎湖縣議會議長蘇崑雄率領澎湖縣各界代表團，前往立法院拜會院長王金平、民進黨立院黨團、國民黨立院黨團，請託儘速讓內含增列博弈條款之離島建設條例修正案能儘速三讀通過。中央政府地方民意代表 90.10 東森民調中心針對澎湖縣民眾進行澎湖觀光賭場電話隨機訪問，贊成者與反對者各佔40.94% 與 39.83%。社會大眾 90.10 立法院委員會日前初審通過「離島建設條例」修正草案，開放離島設立賭場，引發宗教界，學界和社運界強烈大反彈，並於聯合部分朝野立委，公開強烈反對賭博合法化，強力阻止離島建設條例繼續在立法院闖關。中央政府社區團體組織學術研究單位 90.11 投資韓國華克山莊觀光賭場的相關業者，專程抵澎考察投資環境，為未來離島博弈政策開放後投資探路。國際財團 90.12 已通過一讀的「離島建設條例修正案」進行第二次朝野協商會議，由於案中有觀光博弈條款，朝野各黨代表仍難取得共識，最後各黨協商代表決定逕送院會討論。立法委員 91.1 立法院民進黨團召開黨團會議，決定離島建設條例修正草案中因有博弈、中轉、免營業稅等條款，行政部門和部分黨籍立委反對，將持反對立場。中央政府立法委員 91.1 行政院秘書長邱義仁表示，基於法律、道德、管理三個層面，暫時不宜開放賭禁。中央政府 91.1 離島建設條例修正案今天第三度召開朝野協商會議，但民進黨團和行政院仍然堅持反對博弈條款的立場，協商破裂。中央政府立法委員 91.1 內政部政務次長李逸洋表達不支持離島建設條例中觀光博弈條款。中央政府 91.1 行政院院長張俊雄今日緊急召集各部會次長級以上的首長，針對離島建設條例修正案中主張「免稅」、「中轉」、及「博弈」內容進行研商。中央政府 91.1 立法院今日三讀通過「離島建設條例部分條文修正案」，其中「博弈條款」經表決而遭否決，無法順利通過。立法委員

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日期大事記所涉利害關係人 91.1 離島建設條例修正案中的博弈條款在立法院闖關失敗，引發澎湖縣民代不滿，議長蘇崑雄說，澎湖縣議會二月初舉行臨時會將動員通過「澎胡縣發展觀光特區附設博弈事業自治條例」自行試辦觀光賭場。中央若強行干預，他將發動澎湖縣民連署澎湖獨立。地方民意代表 91.2. 立法院副院長之爭，江丙坤一一五票，洪奇昌一○六票，廢票三票。澎湖縣立委林炳坤坦言，廢票中其中一票就是他投的。主要是抗議國民黨團在離島建設條例修正案的表決中未予支持。立法委員 91.3 交通部長林陵三在立法院交通委員會接受立委林炳坤質詢時，針對澎湖是否開放拉斯維加斯式之觀光賭場，表示很好但強調必須有配套措施與加強管理。中央政府 91.3 縣長賴峰偉前往議會向澎湖縣議會第十四屆新任正、副議長拜訪，議長劉陳昭玲建議六月份村里長選舉時，針對設置觀光賭場進行假性公投以瞭解鄉親意願。地方政府地方民意代表 91.3 澎湖縣議會第十五屆第一次臨時會決議開放本縣觀光博弈事業，於立法院再提離島建設條例修正案。地方民意代表 91.3 內政部長余政憲抵澎視察，對於澎湖爭論多年，是否開放觀光博弈事業，表示營建署已擬定六月前彙整各界意見，再召開公聽會，進一步探討澎湖未來觀光定位。中央政府 91.4 林炳坤立委於立法院向行政院長游錫堃提出質詢，呼籲政府應該拿出政治勇氣和施政魄力，公開透明地討論離島觀光博弈業的政策可行性。立法委員 91.4 陳水扁總統本日抵澎視察後搭機離開前向本地首長及民代明確表示，澎湖設置觀光賭場若地方民意需求強烈，他會樂觀其成並採取順應民意的政策。中央政府 91.5 澎湖時報報載，繼上個會期闖關失敗後，立委林炳坤獲得民進黨各黨派立委三十六位的連署，再度於立法院提出「離島建設條例」部分條文修正案。立法委員 91.5 「澎湖團結自救聯盟」成立，推動目標為觀光特區、免稅特區…等，並於 91.6.8 選舉同時辦理「澎湖縣設置觀光特區附設博弈業民意諮詢投票」。利益團體

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日期大事記所涉利害關係人 91.6 「澎湖團結自救聯盟」舉行「澎湖縣設置觀光特區附設博弈事業民意諮詢投票」，全縣 67,705 位公民數中，投票率 49.5%。贊成設置觀光賭場佔 79.8%，反對的佔 20%。利益團體社會大眾 91.6 中時晚報刊載，「澎湖團結自救聯盟」舉辦的博弈公投曾獲府院高層同意。中央政府利益團體 91.6 內政部長余政憲表示，如果立法院堅持要讓博弈條款過關，一定要有配套措施。中央政府 91.7 副總統呂秀蓮在與澎湖各界代表座談時表示，她並不是反對澎湖設立賭場，只是認為選在澎湖的離島設置較為適合。中央政府 91.9 澎湖設置觀光博弈事業遲未定案，原計劃在澎湖投資的四大開發案，因失去誘因紛紛卻步，包括威尼斯人集團將資金轉向經營澳門賭場。國際財團 91.9 澎湖縣觀光協會發行刊物刊載計畫到澎投資博弈業的美國威尼斯人集團不耐久候已轉向澳門投資，而澎湖反賭聯盟則重申反賭立場對該集團轉向，樂觀其成。國際財團利益團體 91.10 內政部長余政憲表示站在個人立場他贊成離島開放博弈，也願意推動博弈條款。警政署長王進旺也指出立院如通過博弈條款，警政署有能力維護離島治安。中央政府 91.10 聯合報民意調查台灣民眾有63% 認為發展觀光事業才能促進離島建設，58% 贊成在澎湖開放設置觀光賭場；如果政府明定觀光賭場業者繳納特許費，並指定用於社福及離島建設，贊成開放觀光賭場的比率將提高到72%。社會大眾 91.10 立法院朝野立委針對「離島建設條例」博弈條款修法方向舉行公聽會。立法委員 91.11 行政院長游錫堃指出，博弈事業目前贊成和反對者意見分歧，未達成社會共識前，離島設置觀光賭場一案緩議，暫緩推動。中央政府 91.11 內政部長余政憲表示，如果立法院通過修法開放博弈事業，行政部門當然必須依法配合，協調各部會推動本案。中央政府 91.11 澎湖縣長賴峰偉說，縣府提出的觀光博弈事業諮詢性公投自治條例草案仍將於近期送議會審議地方政府

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日期大事記所涉利害關係人 91.11 內政部與民進黨內政政策小組開會達成共識，同意於年底前審查離島建設條例修正案時，增列賦予離島居民公投法源，即「由地方決定是否開放博弈事業」。中央政府 91.12 澎湖縣政府送審的「觀光特區附設博弈事業諮詢性公投自治條例草案」三度遭澎湖縣議會退回。地方政府地方民意代表 92.6 澎湖縣政府訂定的「澎湖縣對設置觀光特區附設博弈業辦理諮詢性投票自治條例」，日前獲得內政部同意核備，使得這項全國首創的公民投票法源正式確立。中央政府地方政府 92.6 副總統呂秀蓮表示不反對在澎湖特定離島設置觀光賭場。中央政府 92.12 澎湖縣政府定舉辦「博弈公投」，縣長賴峰偉說若贊成者多，縣府將發動民眾靜坐、並組遊說團向中央爭取在澎湖設置觀光博弈業。地方政府 93.4 統一星巴克首次赴離島澎湖設立咖啡連鎖新據點，一口氣連開兩家門市。國內企業 93.10 澎湖縣政府為推動成立觀光特區附設博弈事業，擬訂經營管理條例草案，縣府將組遊說團到台北向陳水扁總統爭取開放澎湖設置觀光賭場。地方政府 93.10 縣政府舉行「澎湖縣爭取設置觀光特區附設博弈業推動委員會」會議，場外有20 名「澎湖反賭聯盟」成員持白布條抗議縣府支持賭場。地方政府社區團體組織 94.5 澎湖縣長賴峰偉表示將訂定「澎湖縣設置觀光特區附設博弈事業自治條例」，自行開設觀光賭場。地方政府 94.5 澎湖縣長賴峰偉與議長劉陳昭玲率澎湖議員及各同鄉會理事長，北上面見立法院長王金平和行政院長謝長廷，當面表達對行政院可能把觀光賭場設在金門的不滿，並擬具說帖向中央爭取在澎湖設置觀光賭場中央政府地方政府立法委員地方民意代表 94.5 行政院長謝長廷同意開放設置賭場，表示若完成修法工作，政院將積極配合推動。中央政府 94.5 澎湖縣政府向立法院內政委員會簡報時表示，若以博弈稅率40% 計算，澎湖縣每年博弈稅收可高達 300 億元地方政府 94.6 副總統呂秀蓮表示現在的賭場可和科技結合，可選擇設在澎湖馬公以外的小島。中央政府

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日期大事記所涉利害關係人 94.11 行政院長謝長廷指出未來如果民調一面倒，政府將順應民意開放澎湖設置賭場。中央政府 94.12 澎湖縣長王乾發說，任內將在適當時機再辦理觀光博奕事業公民投票，尋求具代表性的民意。地方政府 95.1 澎湖縣政府提出「澎湖縣開放國際觀光旅館附設博弈娛樂場經營管理自治條例」，經縣務會議審議送議會通過後實施。地方政府 95.1 民進黨黨團大會中，在立法院審查離島建設條例中博奕條款時不開放投票，形同離島建設條例修正草案過關無望。立法委員根據上述之資料整理，澎湖設置觀光賭場所涉及之利害關係人計有國際財團、中央政府、觀光或經建部會、地方政府、立法委員、地方民意代表、社區團體組織、環保團體、利益團體、國內企業、學術研究單位、社會大眾等十二類。

參、研究方法

由前述文獻得知觀光賭場的設置，長期以來即存有贊成與反對兩種對立的看法，此兩種立論亦各有其理論依據與實證結果。這種本質上屬於結構不良的政策問題，牽涉到多種的政策利害關係人。政策網絡理論主張應力求迎合主要利害關係人之需求，政策的施行較有可能成功，對利害關係人影響力與興趣之認知與了解，亦是政策實施前的必要準備。鑒於本研究主題是以澎湖設置觀光賭場為主要議題，經由澎湖在地觀點進行對於此一政策利害關係人對政策制定影響之分析，考量對研究主題關注程度與區域特性，故將調查對象抽樣方式定位在非機率抽樣（nonprobability sampling）之立意抽樣（purposive sampling），透過本研究選擇對總體有代表性單位的抽樣方法。本研究將受訪者分成下列五種類別： 1. 澎湖地方政府機關首長與單位主管及鄉市長：40 人。 2. 澎湖中央政府所屬機關首長：17 人。 3. 澎湖中央及地方民意代表：27 人。 4. 澎湖民間組織團體負責人：12 人。

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5. 澎湖地區關心本議題之地方人士：9 人。本研究共發出 105 份問卷，經回收後總計有效問卷 77 份。問卷問題，共計有下列四項： 1. 澎湖設置觀光賭場政策是否需要考量利害關係人影響力程度？ 2. 澎湖設置觀光賭場政策是否需要考量利害關係人興趣或利益程度？ 3. 澎湖設置觀光賭場政策中，對於十二類利害關係人影響力之評價？ 4. 澎湖設置觀光賭場政策中，對於十二類利害關係人興趣或利益之評價？

肆、研究結果分析

一、受試者基本背景屬性分析

有關受訪者個人基本資料及次數分配之情形，詳如表六。「男性」有 68 位，佔樣本數之88.3%；「女性」有 9 位，佔 11.7%。各年齡層之人數分佈以「51～55 歲」所佔比例為最高為 26%，其次才為「41～45 歲」與「46～50 歲」，比例皆為 23.4%。教育程度方面以「專科」和「大學」之人數 47 位最多，共佔有效樣本 61.1%，「高中職」佔 16.9%，碩士亦有 11 位，佔 14.3%。婚姻狀況中「已婚」所佔比率 89.6%，多於「未婚」之比例 10.4%。服務單位性質以在「地方政府機關」服務之人數 38 位最多，佔有效樣本之 49.4%，其次為在「中央政府機關」服務之人數16 位，佔 20.8%。服務本職時間以在「5 年以下」之人數最多，共計 26 位，佔有效樣本 33.8%；其餘 51 位，佔有效樣本 66.2%，皆有 6 年以上之本職服務之經驗。工作性質以在「業務單位」之人數最多，計有 49 位，佔有效樣本數之 63.6%，其次為「其他」，含主管、民意代表、教師等 19 位，佔有效樣本數之 24.7%。政黨類別以「國民黨」籍者所佔比例最高，共計 44 位，佔有效樣本之 57.1%；其次為「無黨籍」，計有 30 位，佔 39%；而執政之「民進黨」籍者僅為 1 人。宗教信仰以「佛教」宗教者所佔比例最高，共計 32 位，佔有效樣本 41.6%；其次為「道教」，計 27 位，佔 35.1%。個人月收入以「七萬元以上」之人數最多，計有位48 位，佔有效樣本數之 62.3%，其次為「6 萬～7 萬元」佔 24.7%。居住澎湖時間以「超過十年」之人數最多，有 64 位，佔有效樣本數之 83.1%，其次為「一至五年之間」，計有9 位，佔 11.7%。

(23)

二、澎湖設置觀光賭場政策應否考量利害關係人之分析

1.利害關係人影響力之考量程度

本研究為瞭解受訪者對執行澎湖設置觀光賭場利害關係人影響力考量程度，利用五點 Likert-Type 量表將受訪者對其認為之需要程度予以評量，其中 1 代表非常需要、2 為需要、3 為無意見、4 為不需要、5 為非常不需要，經統計後次數分配以及百分比共可分成五個類群，其中認為「需要」之受試者，共計 46 位，佔樣本數之 59.7%，而「非常需要」之受試者，共計 23 位，佔總數之 29.9%，而此二種即佔了總數之 89.6%。換言之，將近九成之受訪者認為執行澎湖觀光賭場政策時需要考量利害關係人之影響力。

2.利害關係人興趣或利益之考量程度

本部份統計方式比照前述「影響力」之方式，經統計後次數分配及百分比共可分成五個類群，其中認為「需要」之受訪者，共計 48 位，估樣本數之 62.3%，而「非常需要」之受試者，共計 18 位，佔總數 23.4%。此二種即佔了總數之 85.7%。顯示 86% 之受試者認為亦需要考量利害關係人其利益或興趣。

3.利害關係人之影響力與利益或興趣之關聯性

透過積差相關之檢定，得知受訪者對利害關係人之影響力與利益或興趣之選擇具有顯著之相關性（r＝0.645，見表七）。換言之，認為需要考量其影響力之受訪者亦認為需要考量利害關係人之利益或興趣。

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表六受訪者基本資料分佈表項目人數百分比男 68 88.3 性別女 9 11.7 31～35 6 7.8 36～40 7 9.1 41～45 18 23.4 46～50 18 23.4 51～55 20 26.0 年齡 56 以上 8 10.4 國中 2 2.6 高中職 13 16.9 專科 24 31.2 大學 23 29.9 碩士 11 14.3 教育程度博士 4 5.2 已婚 69 89.6 婚姻狀況未婚 8 10.4 中央政府機關 16 20.8 地方政府機關 38 49.4 民意代表 5 6.5 民間組織團體 9 11.7 服務單位性質其他 9 11.7 5 年以下 26 33.8 6～10 15 19.5 11～15 12 15.6 16～20 3 3.9 21～25 11 14.3 26～30 7 9.1 服務本職時間 31 年以上 3 3.9 業務單位 49 63.6 幕僚單位 9 11.7 工作性質

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項目人數百分比民進黨 1 1.3 國民黨 44 57.1 親民黨 1 1.3 新黨 1 1.3 政黨類別無 30 39.0 佛教 32 41.6 道教 27 35.1 天主教 1 1.3 基督教 1 1.3 宗教信仰其他 16 20.8 20000 以下 1 1.3 30000～39999 2 2.6 40000～49999 3 3.9 50000～59999 4 5.2 60000～69999 19 24.7 個人月收入 70000 以上 48 62.3 一年以內 1 1.3 一至五年之間 9 11.7 五至十年之間 3 3.9 居住澎湖時間超過十年 64 83.1 表七利害關係人之影響力與利益或興趣之積差相關檢定表執行政策時是否需要考量利害關係人之影響力？執行政策時是否需考量利害關係人之利益或興趣？執行政策時是否需要考量利害關係人之影響力？ Pearson Correlation Sig.（2-tailed） N 1.000 . 77 .645 .000 77 執行政策時是否需要考量利害關係人之利益或興趣？ Pearson Correlation Sig.（2-tailed） N .645 .000 77 1.000 . 77

(26)

三、社經背景因素對影響利害關係人認知之差異分析

1.利害關係人影響力認知之差異

經由卡方分析結果發現，受訪者社經背景因素與執行澎湖設置觀光賭場需要考量利害關係人之影響力有相關之屬性變項包括：「工作性質」和「宗教信仰」等二個變項（參考表八）：以受訪者「工作性質」與「考量利害關係人之影響力之看法程度」之卡方考驗結果得知，機率值 P 為 0.025，由表得知：各類群之受訪者是以「業務單位」之「需要」類群最多，佔總樣本數之39%，而以「其他」之「無意見」類群最少，佔 0%。另外，以「其他」之受試者而言，「需要」類群明顯高於共他類群，研究結果顯示業務單位受訪者比較同意執行政策時需要考量利害關係人之影響力。以受訪者「宗教信仰」與「考量利害關係人影響力」之看法程度之卡方考驗結果得知，機率值 P 為 0.025，由表得知：各類群之受試者是以「道教」之「需要」類群最多，佔總樣本數 23.4%。其次為「佛教」之「需要」，佔總樣本數 20.8%。研究結果顯示宗教信仰為佛教與道教之受訪者比較同意執行政策時需要考量利害關係人之影響力。

2.利害關係人利益或興趣認知之差異

經由卡方分析結果發現，在受訪者社經背景因素部份，與執行澎湖設置觀光賭場需要考量利害關係人之利益或興趣程度，其卡方考驗之 P 值皆大於 0.05。換言之，不同個人特性受訪者對於執行政策時需要考量利害關係人之興趣或利益的看法是相同的。

(27)

表八個人社經背景因素與考量利害關係人影響力程度卡方檢定分析表利害關係人影響力程度個人基本資料 X2_{值顯著性項目} 非常需要需要無意見不需要總和業務單位 20.8%(16) 38.9%(30) 1.3%(1) 2.6%(2) 63.6%(49) 幕僚單位 1.3%(1) 5.2%(4) 2.6%(2) 2.6%(2) 11.7%(9) 其他 7.8%(6) 15.6%(12) 0(0) 1.3%(1) 24.7%(19) 工作性質 14.457 0.025 * Total 29.9%(23) 59.7%(46) 3.9%(3) 6.5%(5) 100%(77) 佛教 16.9%(13) 20.8%(16) 1.3%(1) 2.6%(2) 41.6%(32) 道教 9.1%(7) 23.4%(18) 0(0) 2.6%(2) 35.1%(27) 天主教 0(0) 1.3%(1) 0(0) 0(0) 1.3%(1) 基督教 0(0) 0(0) 0(0) 1.3%(1) 1.3%(1) 其他 3.9%(3) 14.3%(11) 2.6%(2) 0(0) 20.8%(16) 宗教信仰 23.276 0.025* Total 29.9%(23) 59.7%(46) 3.9%(3) 6.5%(5) 100%(77) 性別 1.813 0.612 年齡 14.587 0.482 教育程度 10.604 0.780 婚姻狀況 2.981 0.395 服務單位性質 9.033 0.700 服務本職時間 19.662 0.352 政黨類別 5.181 0.952 個人月收入 19.324 0.199 居住澎湖期間 6.804 0.658 註：*表示 P < 0.05。表九個人社經背景因素與考量利害關係人利益或興趣程度卡方檢定分析表個人基本資料 X2_值 _顯著性性別 7.57 0.056 年齡 14.035 0.523 教育程度 14.156 0.514 婚姻狀況 4.424 0.219 服務單位性質 9.921 0.623 服務本職時間 28.014 0.062 工作性質 10.438 0.107 政黨類別 2.049 0.999 宗教信仰 12.765 0.386 個人月收入 11.640 0.706 居住澎湖期間 3.969 0.913

(28)

四、澎湖設置觀光賭場政策所涉利害關係人之歸類分析

本研究先將所有受訪者對於利害關係人之影響力與興趣或利益評分值（1～7 分）經過加總平均，再進行分數標準化，各利害關係人之平均分數及標準化 Z 值，詳如表十。表十利害關係人標準化分數平均值一覽表種類影響力平均分數利益興趣平均分數影響力 Z 值利益興趣 Z 值國際財團 4.44 5.90 -1.4615 1.21468 中央政府 6.16 3.30 2.08828 -0.81956 觀光或經建部會 4.97 3.49 0.54237 -0.67091 地方政府 4.95 4.30 0.51639 -0.03716 立法委員 5.49 5.88 1.21789 1.19903 地方民意代表 4.60 5.86 0.06171 1.18338 社區團體組織 3.71 3.43 -1.09448 -0.71785 環保團體 3.60 2.32 -1.23738 -1.58632 利益團體 4.74 5.81 0.24358 1.14426 國內企業 4.21 4.95 -0.44494 0.47140 學術研究單位 4.01 3.27 -0.70475 -0.84304 社會大眾 3.75 3.66 -1.04252 -0.53790 茲將各利害關係人依利益興趣及影響力之標準化分數，標繪如圖二之標準化分數對應圖。為便於視覺辨識與理解，利害關係人種類矩陣圖如圖三所示。圖中共分為以下四個區域：「區域一」：包括立法委員、地方民意代表、利益團體等。「區域二」：包括國際財團、國內企業等。「區域三」：包括中央政府、觀光或經建部會、地方政府等。「區域四」：包括社區團體組織、環保團體、學術研究單位、社會大眾等。

(29)

圖二利害關係人標準化分數對應圖註：１、國際財團２、中央政府３、觀光或經建部會４、地方政府５、立法委員６、地方民意代表７、社區團體組織８、環保團體９、利益團體 10、國內企業 11、學術研究單位 12、社會大眾高區域三區域一地方政府觀光或經建部會中央政府利益團體地方民意代表立法委員影響力區域四區域二社會大眾學術研究單位環保團體社區團體組織國內企業國際財團低利益或興趣高圖三利害關係人種類矩陣圖區域一區域二區域三區域四低利益或興趣高高影響力低

(30)

伍、結論與建議

一、結論

本研究經文獻資料蒐集及問卷調查，得到以下結論：

（一）統計分析顯示澎湖設置觀光賭場需考量利害關係人之影響力與利益興趣

將近九成的受訪者認為澎湖設置觀光賭場需要考量利害關係人之影響力與利益興趣，且積差相關檢定亦呈現在影響力與利益興趣兩者間存有顯著相關，顯示受訪者對利害關係人在觀光賭場議題角色看法趨向一致。

（二）統計分析顯示對於澎湖設置觀光賭場之利害關係人看法差異不大

卡方檢定不同社經背景因素之受訪者對利害關係人利益興趣看法並無差異，而對利害關係人之影響力中只有「工作性質」、「宗教信仰」中呈現差異。顯示對於澎湖設置觀光賭場之政策，不同社經背景因素之受訪者在影響力與利益興趣的看法差異不大。

（三）對於澎湖設置觀光賭場之利害關係人依影響力及利益興趣予以分類

本研究根據文獻資料之彙整，將澎湖設置觀光賭場所涉及之利害關係人歸納為國際財團、中央政府、觀光或經建部會、地方政府、立法委員、地方民意代表、社區團體組織、環保團體、利益團體、國內企業、學術研究單位、社會大眾等十二類，再依據利益興趣及影響力之高低，區分為四種不同類型：「區域一」：包括立法委員、地方民意代表、利益團體等，此區域之利害關係人是澎湖設置觀光賭場時，最為迫切需要經營之利害關係人。立法委員具有高度之影響力是不爭的事實，除了法令的修改必須由其通過外，如有特殊關切事項，更應該透過其進行協調、溝通，輔以於澎湖設置觀光賭場原為涉及地方建議的議題，立法委員在中央具有相當之主導性，更凸顯其重要程度。至於地方民意代表，由於其興趣或利益之評分相當之高，亦顯見在澎湖設置觀光賭場爭議中，扮演主要利害關係人的角色。利益團體由於對興趣與利益甚高，而擁有某種程度之影響

(31)

「區域二」：包括國際財團、國內企業。在此區域之利害關係人會有較高之利益與興趣，但其影響力則偏低，如對澎湖設置觀光賭場之政策已確定實施，則可增加其參與之機會，以提昇影響力，對於日後政策實施應可收事半功倍之效。「區域三」：包括中央政府、觀光或經建部會、地方政府等，此區域之利害關係人擁有潛在的權力，所以在部門協調、資源共享、衝突解決等面向都扮演重要角色，綜觀在澎湖設置觀光賭場的過程中，常出現立場不定、時有改變之情形，實有必要對於整體政策加以持續之監測與觀察，俾能收策略整合之效。「區域四」：包括社區團體組織、環保團體、學術研究單位、社會大眾等。雖然受訪者認為以上組織之影響力低，且利益或興趣亦低。然而在生態保育、土地倫理等觀念之大力提倡下，未來環保團體之影響力勢必愈來愈大。社區團體組織係為將來在澎湖設置觀光賭場，力求合作與攏絡之對象，以節省必要之成本與避免可能之衝突。學術研究單位價值中立之角色，最能凸顯問題關鍵之所在。社會大眾隨著與日俱增對於公共議題的關心，將使得公眾參與成為相當重要之一環，應好好地運用各種機會（如公聽會、民調、工作小組）將一般社會大眾轉變成合作的、支持的利害關係。

二、研究限制及後續建議

本研究以澎湖設置觀光賭場政策之施行為研究前提，對於仍佔一定比例之反對設置賭場者，缺乏相關之論述，對於研究普遍性難免有減損之缺憾。後續如有相關議題之研究，或可考量贊成與反對設置賭場兩者之平衡。本研究僅透過文獻探討及問卷調查之方法，企圖對於澎湖設置觀光賭場此一政策所涉及之利害關係人的角色及定位，得到周延的認識。但如能聚集利害關係人舉行座談會，或藉由焦點團體法之方式，以面對面的討論後，或許更能還原問題之原貌，提供更完備的解答。澎湖設置觀光賭場影響層面已不能區區停留在經濟效益與社會成本面向，而環境影響評估亦不容忽視。基此，除了上述層面能否朝向包括環保、總量管制的面向模式建立，亦不失為可行之研究方向。民主社會爭議四起，結構不佳的公共政策問題亦將會紛沓而至，思考如何解決

(32)

爭議，或可透過建構公共政策利害關係人間的對話機制與操作模式，亦能減少長期政策不確定所耗費的社會成本，是後續研究者可能的思考範疇。

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(35)

The Study of Stakeholders’ View

on Penghu Casino Policy Impact

Jui-Kun Kuo、Jeng-Neng Lay、Ying-Shyan Liao

*

Abstract

Lying on the Taiwan Strait, Penghu County has always been considered as a less developed region owing to its isolation and separation from Taiwan. In order to stimulate the local economy, it is presumed that development of casinos would be helpful to spark a local boom. When considering development of casino schemes, there were many aspects should be taken into accounts, such as tourism development, financial feasibility, morality, environmental concerns, and public security. Because the supporters and opponents stuck to their own standpoints, the project suspended for years and consumed a large amount of social costs.

This research compiled twelve stakeholders from the reviewed literature. Purposive sampling was adopted. Through the questionnaire survey, this study examined and analyzed each stakeholder’s opinions. Two main perspectives, stakeholder’s influences and benefits, were in-depth investigated. And twelve stakeholders were classified into four categories according to the standardized scores of stakeholder’s influences and benefits. Findings suggested that every

*_{Kuo, Jui-Kun, Associate Professor, Graduate Institute of Public Affairs Management, National} Sun Yat-sen University.

Lay, Jeng-Neng, Doctoral Student, Graduate Institute of Public Affairs Management, National Sun Yat-sen University.

Liao, Ying-Shyan, Master, Graduate Institute of Public Affairs Management, National Sun Yat-sen University.

(36)

stakeholder’s opinions should be taken into consideration in the process of developing casinos. In addition, there is no obvious divergence in the respondent’s attitudes regarding development of casinos among the stakeholders, except ‘types of jobs’ and ‘personal religions’ of respondents.

Through analyzing local stakeholders’ opinions about casino development, the findings of this study would be useful for the authorities to design and execute the related policies. The development of casinos could be a policy tool for regional revitalization for the Penghu County.