中國非洲戰略爭議探析：全球治理 vs.
南南合作
張雅君
（政治大學國際關係研究中心中國政治研究所副研究員兼所長）摘
要
本文嘗試從認知、實踐與效益等三個層面探討近年來中國非洲戰 略不斷引發爭議之背景與因素。本文的論點是，在全球治理已成為國 際社會看待非洲形勢與戰略實踐的主要趨勢下，中國以倡議南南合作 作為與非洲強化關係的戰略基礎。這種與國際社會之認知差距，使得 中國在對非洲戰略實踐上刻意採取與西方區隔的模式與策略，以致深 化了與全球治理趨勢的對立。其中，更重要的爭議，在於中國戰略模 式並未產生與非洲互利共贏效益。最後，本文指出中國與西方國際社 會間，雙方應從非洲發展利益考量，致力以增強對話的方式，深入理 解彼此價值，從而超越爭議。 關鍵詞：全球治理、南南合作、雙邊主義、互利共贏、中非合作論壇壹、前言
2000 年 10 月中國推動成立中非合作論壇，並與四個非洲國家總 統，44 個非洲國家八十多名部長在北京成功舉行中非合作論壇首屆部 長會議之後，中國與非洲關係進入日漸升溫的新階段，國際社會也開 始關注中國在非洲拓展影響力的一連串政經戰略布局。2005 年後各種中國在非洲活動的相關報導與評析文獻更是頻繁不斷，顯示中國已成 為非洲國際關係利益的新顯學。
檢視這些報導與文獻，雖有不少從正面看待中國在非洲影響力擴 大的觀點，如世界銀行非洲地區經濟顧問布羅德曼(Harry G. Broadman) 在其著作《非洲的絲綢之路》(Africa’s Silk Road: China and India’s
New Economic Frontier)中強調崛起中國將對促進非洲經濟增長與就業
具積極作用。1然則更多的國際專家憂心中國深刻地介入非洲政治與經 濟活動的戰略模式與策略可能對西方國際社會促進非洲民主、反腐 敗、透明化與人權改善的努力構成嚴重干擾，也不利非洲永續發展。2 相當多國際觀察者普遍從資源戰略，尤其是能源競爭視角指出中國真 正關切的主要是如何穩定非洲石油產國對中國大陸的原油供應，以及 新的非洲能源據點的開拓與布局，非洲發展利益並不是中國優先關心
目標。3著名非洲專家泰勒(Ian Taylor)，湯普森(Drew Thompson)更
Harry G. Broadman, Africa’s Silk Road: China and India’s New Economic
Frontier (Washington, DC: World Bank, 2007), pp. 11-12.
John Rocha, “A New Frontier in the Exploitation of Africa’s Natural Resources: The Emergence of China,” in Firoze Manji & Stephen Marks, eds., African
Perspectives on China in Africa (Oxford: Fahamu, 2007), pp. 25-35; Akwe
Amosu, “China in Africa, It (Still) Governance, Stupid,” FPIF Discussion
Paper, March 9, 2007, <http://www.fpif.org/fpiftxt/4068>; Yali Chen “China
in the World: Geopolitical Influence Rising, Sustainability Unpredictable,”
Washington Observer Weekly, Issue No. 160, January 11, 2006, <http://www.
washingtonobserver.org/en/document.cfm? documentid=31&charid=3>.
Ian Taylor, “China’s Oil Diplomacy in Africa,” International Affairs, Vol. 82, No. 5, September 2006, pp. 951-957; David Zweig & Bi Jianhai, “China’s Global Hunt for Energy,” Foreign Affairs, Vol. 84, No. 5, September/October 2005, pp. 27-33; David H. Shinn, “Africa, China, the United States and Oil,” Center for Strategic and International
指出除能源外，中國積極於非洲戰略尚有市場開拓、外交競爭4，以及 向亞洲之外疆域伸展政經影響力與地緣利益的綜合現實利益考量。5中 國非洲戰略具高度爭議性因此明顯可見。 然則，1990 年代末以來，美國、歐盟、日本、印度等大國也同樣 因為日漸關注非洲，而與非洲不斷強化關係。美國更於 2007 年在非洲 設立司令部，其中毋庸置疑具有因應 1990 年代末以來中東局勢惡化， 全球化加速發展下能源日趨短缺的考量在內。本文目的在探討：為何 同樣有現實利益考量在內，中國在非洲的資源開發與能源布局戰略卻 特別具有爭議，甚至被抨擊為「新殖民主義」(Neocolonialism)與「新 重商主義」(Neo-mercantilism)？6為何中國對非洲的投資、貸款與援 助模式被國際社會評估不利非洲發展？ 本文將嘗試從戰略的認知、實踐與效益三個層面來剖析中國非洲 戰略之所以呈現爭議的背景與因素，其中認知差距更是主要關鍵。資 深國際關係學者羅森(Steven J. Rosen)和瓊思(Walter S. Jones)認為 上個世紀的東西衝突和南北對立主要就是緣起於認知差距，此種差距
Ian Taylor, “The All-Weather Friend? Sino-African Interaction in the Twenty-First Century,” in Ian Taylor & Paul Williams, eds., Africa in
International Politics: External Involvement on the Continent (London:
Routledge, 2004), pp. 89-94; Drew Thompson, “China’s Global Strategy for Energy, Security, and Diplomacy,” China Brief, Vol. 5, No. 7, March 29, 2005, <http://www.jamestown.org/publications_details.php? volume_ id=408&&issue_id=3280>.
Ian Taylor, China and Africa: Engagement and Compromise (London: Routledge, 2006), p. 2.
中國在非洲被批評為新殖民主義或新帝國主義，請見 Stephen Mark, “Intro-duction,” in Firoze Manji & Stephen Marks, eds., African Perspectives
on China in Africa (Oxford: Fahamu, 2007), pp. 4-5；被評論為新重商
主義，請見 Jonathan Holslag, “China’s New Mercantilism in Central Africa,” African and Asian Studies, Vol. 5, No. 2, 2006, pp. 135-138。
又是因為國際體系中不同行為體（主要是國家）在價值、意識形態、 利益與目標上的差異綜合構成。7儘管冷戰結束已消弭了東西衝突，但 並未完全消弭南北經濟差異，全球化在某種程度上甚至反而強化了這 種差異。中國一向自認是發展中國家，其對許多全球性議題都與西方 主導的國際社會具不同認知。基於此，本文對中國非洲戰略為何特別 具有高度爭議性的分析論點在於：全球化發展下西方主導的國際社會 是以全球治理(Global Governance)視角來看待非洲發展形勢、利益與 目標，中國則是以南南合作(South-South Cooperation)視角看待，並 以之作為其與非洲關係發展的戰略基礎，這種與國際社會的認知差距 又進一步促使中國在對非洲戰略實踐行為上刻意採取與西方區隔的模 式與策略，以致反而深化了南南合作與全球治理趨勢的對立；更重要 地是，從效益層面看，中國的模式與策略固然對自身發展有利，但並 未證明有利於非洲永續發展，中國讓南南合作與全球治理在非洲發展 上陷於對立因此缺乏正當性。 本文總共區分為六個部分，第一部分是前言；第二部分探討的是 全球治理形成趨勢，以及對西方國際社會與非洲互動的影響；第三部 分將從南南合作意涵與中國在非洲倡議南南合作的考量探討中國在戰 略認知層面具爭議的背景；第四部分則就中國對非洲採取的戰略模式 與策略來解釋其為何在戰略實踐層面構成爭議；第五部分將進一步從 中國模式是否有利非洲發展來解釋為何中國在非洲戰略效益層面也構 成爭議；第六部分的結論則指出中國與西方都應以積極對話與相互理 解超越全球治理與南南合作之爭議，中國尤其應修正既有認知與作 為。
Steven J. Rosen & Walter S. Jones, The Logic of International Relations (Cambridge, Mass.: Winthrop Publishers, Inc., 1980), p. xv.
貳、全球治理：全球化下大國與非洲互動趨勢
冷戰結束以來，全球治理概念伴隨全球化加速興起，不但被相當 多學者視為一種理解全球化變化，以及變化中世界秩序的嶄新視角或 分析途徑，8更被國際社會逐漸視為是一種問題解決的路徑指引。9全 球治理視角與概念也因此成為民族國家調整全球化加速發展下內部政 治、對外關係，以及世界秩序發展的認知與行動的參照。一、全球治理概念與興起背景
從全球治理委員會(Commission on Global Governance)出版的 《天涯若比鄰》(Our Global Neighbourhood)報告對治理的界定可以 了解，治理意味一種過程，一種包含公私部門多元行動者之間的協
調，同時治理不是一種正式制度，而是一種持續互動。10而赫爾德
(David Held)和麥克葛雷(Anthony McGrew)則指出全球治理體系是一
具有多層化、多元化，缺乏單一權威核心為特質的結構性複合體。11其
David Held & Anthony McGrew, eds., Governing Globalization: Power,
Authority and Global Governance (Cambridge, UK: Polity, 2002), pp.
12-16; Michael G. Schechter, “Our Global Neighborhood,” in Martin Hewson & Timothy J. Sinclair, eds., Approaches to Global Governance
Theory (New York: University of New York Press, 1999), pp. 239-251.
如聯合國《世界報告發展》中，主張加強聯合國機構，在許多領域推動全球 治理，請見 Joseph S. Nye, Jr. & John D. Donahue, Governance in a
Globalizing World (Cambridge, Mass.: Vision of Governance for the
21st Century, 2000), p. 14；Jon Pierre & B. Guy Peters 著，謝宗學、劉 坤億、陳衍宏譯，《治理、政治與國家》(Governance, Politics and the
State)（臺北：智勝文化事業有限公司，2002 年），頁 127-153。
The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood:
The Report of the Commission on Global Governance (Oxford: Oxford
中，民族國家固然由於掌控較多資源而仍在全球治理體系中居重要位 置(Strategic Sites)，但為更有效實踐自身利益與目標，民族國家必須 在內外政治上拋棄建立在傳統統治(Rule)觀念基礎上12的國家一元中心 主義，而與其他國家、政府間組織、非政府組織、跨國公司、公民社 會等多元行動者強化協調，構築一種多元治理模式的協商秩序(Negoti-ated Order)。13 全球治理概念興起正如德羅爾(Yehezkel Dror)指出與民族國家無 法以傳統程序和模式因應全球化衝擊具密切關連；14全球化下相互依賴 範圍的擴大導致國界日趨模糊，全球性公共議題不斷增加。許多偏遠 地區與低度發展國家因為相互依賴擴大而無法隔絕全球化衝擊，最重 要地是這些地區的問題反過來又具有全球性殺傷效果。15 史摩茲(Marie-Claude Smouts)因此指出這種形勢必須從民族國家層次上升至全球政 治，諸如依賴更大幅度的跨國政治、多邊管制模式，更密集的國際制 度，或是司法權延伸的方式予以解決。16此一趨勢不僅影響許多以主權
David Held & Anthony McGrew, eds., Governing Globalization: Power,
Authority and Global Governance, pp. 13-14.
治理與統治之差異，請見 Jon Pierre & B. Guy Peters 著，謝宗學、劉坤 億、陳衍宏譯，《治理、政治與國家》(Governance, Politics and the
State)，頁 3-9。
David Held & Anthony McGrew, eds., Governing Globalization: Power,
Authority and Global Governance, pp. 12-14.另外，根據聯合國亞太經濟
社會委員會，善治還必須包括：依法行政、透明化、回應性、共識取向、效 能與效率，請見 Yap Kioe Sheng, “What is Good Governance,” United
Nation-Economic and Social Commission For Asia and Pacific, <http:/
/www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.pdf>。 Yehezkel Dror, The Capacity to Govern: A Report to the Club of Rome (London: Frank Cass, 2001), pp. 20-21, 35-50.
Franz Nuscheler, “Global Governance, Development, and Peace,” in Paul Kenndy, Dirk Messner & Franz Nuscheler, eds., Global Trend and Global
國家為主體的國際組織發展目標，如聯合國系統自冷戰結束後逐漸被 引導成為世界和全球治理中心，冷戰時期作為協調西方各國政策以反 制蘇聯的八大工業國家組織(Group 8, G8)也在 1990 年代中期後向全 球治理中心的功能方向轉變，也對民族國家的內外政治互動構成深刻 影響。
二、大國與非洲互動模式變化
根據上述概念與趨勢，不同於傳統對外關係模式下，非洲區域外 民族國家（主要是大國）與非洲的互動一向是以實踐自身利益為主要 目標，同時係以非洲各國政府或領導菁英，或是以國家為單位的區域 外大國或國際組織作為互動對象（請見圖 1），但全球治理趨勢發展 下，大國在非洲的戰略利益必須建立在促進非洲利益的治理基礎上、 其與非洲互動理想模式也因此應是多層次取向，也就是除非洲民族國 家與領導菁英外，還必須納入二、三、四、五層次內跨國組織、超國 家組織，乃至公民社會的認知與利益，並與之強化協調與合作（請見 圖 2）。同時，為減少多層次治理可能走向失敗，或是效益減損的「壞 的治理」(Bad Governance)機率，非洲區域外民族國家的戰略更被認 為應進一步把善治(Good Governance)作為參與非洲多層次治理的原 則、規範與目標。除了治理原本意涵的民主原則外，伍德(Ngaire Woods)指出善治運用在國際議程上的核心原則包括參與(Participation)、 責任(Accountability)與公平(Fairness)，17就非洲情勢而言，善治目標 重心更應置於防止政治權力個人化、人權迫害、減少腐化、實施定期Governance (London: Pluto Press, 2002), p. 158.
Marie-Claude Smouts, “International Cooperation: From Coexistence to World Governance,” in M. C. Smouts ed., The New International Relations (London: C. Hurst, 2001), pp. 76-84.
Ngaire Wood, “Good Governance in International Organizations,” Global
選舉與建立責任政府上。18
圖1 傳統民族國家（大國）與非洲互動模式
資料來源：作者自繪。
圖2 全球治理趨勢下民族國家（大國）與非洲互動之模式
三、非洲需要全球治理的背景
大國與非洲的互動之所以被認為應向全球治理趨勢方向調整，主 要是非洲需要以全球多邊治理模式來緩和其在 1990 年代後日趨嚴峻的 發展形勢。雖然非洲經濟從 1990 年代中期後開始呈現逐步增長趨勢， 但撒哈拉以南許多非洲國家始終處於低度發展，甚至不發展的赤貧狀 態，許多國家更因背負嚴重外債更使其經濟發展受阻，經濟全球化因 此被質疑反導致非洲日益邊緣化。19表 1 顯示的是撒哈拉以南的非洲地 區在愛滋感染、貧窮人口、衝突發生的比例明顯高於其他發展中國 表1 非洲面臨問題與世界其他地區狀況之比較 非 洲 撒 哈 拉 以 南 地區 其他開發中國家 世界 愛滋病感染 7.8% 1.18% 0.99% 人民福利 0.464 0.642 0.712 貧窮 46.3% － 24.6% 貪污 4.97 6.03 － 衝突 1.27 0.72 － GNP 年度成長 （1991-1998 年） -0.4% 3.3% 1.0% 資料來源：Emmanuel Nnadozie, “Africa at the Crossroads of Globalization,”in John Mukum Mbaku & Suresh Chresh Chandra Saxena, eds., Africa at the Crossroads: Between Regionalism and
Globalization (London: Praeger, 2004), p. 39。
Thomas G. Wess, “Governance, Good Governance, and Global Governance: Conceptual and Actual Challenge,” Third World Quarterly, Vol. 21, No. 5, October 2000, p. 801.
Jeffrey Herbst, Africa and the Challenge of Globalization (Singapore: Institute of Defence and Strategic Studies, 2005), pp. 2-11.
家，或全世界，而在人民福利和國民生產毛額(Gross National Product, GNP)成長方面又遠落於其他地區。從全球化下相互依賴角度看，這些 發展性議題不但相互連鎖影響，更具向其他地區擴散效應。911 事件 後，西方國家更因此憂慮撒哈拉以南的非洲可能成為恐怖主義組織發 展的溫床，換言之，非洲發展問題具明顯的全球性特質，因而需以全 球治理途徑因應。 其次，不少非洲民族國家缺乏單獨處理全球化下錯綜複雜發展問 題的能力，也增加了非洲必須以全球治理途徑因應的合理性。從新自 由主義(Neo-liberalism) 觀點，非洲之所以無法如其他發展中地區從市 場經濟、國際貿易和全球化上獲得發展利益，主要源自於後殖民非洲 民族國家的普遍性失靈與無能。大部分非洲民族國家在脫離殖民統治 後未能建立正確價值、推動適宜的發展戰略，20同時更普遍面對政治腐 敗，以及由此導致的經濟破產、種族衝突、政治社會動蕩現象。21更有 不少非洲國家，例如索馬利亞和賴比瑞亞，內部呈現的是部落統治和 軍閥割據狀態，中央政府權威在這些地區似乎難以彰顯。22 事實上，非洲一直無法自外於世界，雖然許多非洲國家在取得政 治獨立後力行去殖民化(Decolonization)政策，但外來行為者始終在後 殖民非洲發展進程中發揮關鍵作用。23 1980 年代後，世界銀行(World
Jeffrey Herbst, Africa and the Challenge of Globalization, pp. 7-11. Christopher Clapham, Africa and the International System: The Politics
of State Survival (Cambridge: Cambridge University Press, 1996), pp. 163-239.
Christopher Clapham, Africa and the International System: The Politics
of State Survival, pp. 208-222; Kenneth J. Menkhaus, “Governance without
Government in Somalia Spoilers, State Building, and the Politics of Coping,”
International Security, Vol. 31, No. 3, Winter 2006/2007, pp. 97-101.
Ian Taylor & Paul Williams, “Introduction: Understanding Africa’s Place in World,” in Ian Taylor & Paul Williams, eds., Africa in International Politics:
Bank)、國際貨幣基金會(International Monetary Fund, IMF)與西方 國家積極在撒哈拉以南的三十多個非洲國家推動經濟結構調整方案 (Structural Adjustment Programs)，目的在於挽救自 1970 年代末以
來非洲日益停滯衰退的經濟情勢，24這項規模龐大的改革運動可以視為
是非洲實踐全球治理的雛型。冷戰結束以來，為降低源自於發展中國 家的全球化負面效應，國際社會不僅把消除包括非洲在內的世界大規 模貧困視為必須解決的首要目標，更要求在貿易、金融、環境、安全
與政治領域建立一種永續發展與和平的全球秩序與規則。25全球治理委
員會和由彼特雷拉(Ricardo Petrella)所領導的里斯本小組(The Group of Lisbon)在 1997 年的報告都指出這項目標有賴建立一項合作性的全 球治理體系(a System of Cooperative Global Governance)方能達
成，26非洲必須進行全球治理因此明顯是國際社會共識。
四、非洲全球治理的挑戰
然則，不論在理論與實踐層次上，非洲的全球治理都面對嚴峻挑 戰。首項挑戰是從新自由主義出發的全球治理概念與模式實踐如同全 球化一樣，本身就存在爭議。27冷戰後的全球化，一度被認為等同美國 化，同樣地，全球治理概念是以 1990 年威廉森(John Williamson)提出 的「華盛頓共識」(Washington Consensus)為典範，在引導發展中地 區改革與經濟轉型上，全球治理亦是以實踐「華盛頓共識」宣示的自Dunsctan Wai, “The View from the World Bank,” in David Kennett & Tukumbi Lumumba-Kasongo, eds., Structural Adjustment and the Crisis
in Africa : Economic and Political Perspectives (Lewiston: E. Mellen
Press, 1992), pp. 95-110.
Franz Nuscheler, “Global Governance, Development, and Peace,” pp. 168-181. Franz Nuscheler, “Global Governance, Development, and Peace,” p. 168. 魏澤民、林志昶，〈全球治理：公民社會與宗教發展圖像〉《遠景基金會季 刊》，第 6 卷 1 期，2005 年 1 月，頁 177-179。
由化、私有化、穩定化為目標，28以防腐敗、責任、透明化為核心的善 治理念與價值更是「華盛頓共識」的延伸，29但適合於西方的經驗與理 論是否適用於所有發展中地區原本就被高度質疑。更重要地是，美國 財政部門、華爾街金融力量，以及由華盛頓主導的國際貨幣基金會、 世界銀行等國際金融機構不遺餘力地向發展中地區推廣此一模式，意 圖不斷擴展「華盛頓共識」；現實主義者因而質疑跨國治理很大一部 分是大國間政策與利益之聚合，在大國對治理規則的主導下，國際制 度或多邊組織亦缺乏實質上的自主性權力，30麥克葛雷也因此批判全球 治理是一種扭曲的治理。31發展中國家更普遍質疑以「華盛頓共識」為 典範的全球治理只是一種確保以西方世界為中心，甚至美國優勢主導 的競爭性工具。而 1990 年代力行「華盛頓共識」模式的拉丁美洲、東
John Williamson, “What Washington Means by Policy Reform,” in John Williamson, ed., Latin American Adjustment: How Much Has Happened? (Washington, DC: Institute for International Economics, 1990), pp. 8-19. Thomas G. Wess, David P. Forsythe & Roger A. Coate, The United
Nations and Changing World Politics (Boulder, CO: Westview Press,
2004), pp. 248-252.
Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” International Organization, Vol. 36, No. 2, Spring 1982, p. 194.
認為全球治理是扭曲的還包括赫瑞爾(Andrew Hurrell)、波格基(Thomas W. Pogge)、穆爾非(Craig N. Murphy)、赫爾德(David Held)、貝茲(C. R. Beitz)、考克斯(R. W. Cox)等多位學者，唯如何達成純正的具規範性全球 治理，他們彼此不存在共識。請見 David Held & Anthony McGrew, eds.,
Governing Globalization: Power, Authority and Global Governance, p.
20；Andrew Hurrell, “Global Inequality and International Institutions,” in Thomas W. Pogge, ed., Global Justice (Oxford: Blackwell 2001), pp. 32-35；Craig N. Murphy, “Global Governance: Poorly Done and Poorly Understood,” International Affairs, Vol. 76, No. 4, October 2000, pp. 789-792。
歐、俄羅斯地區並未成功實施經濟轉型，也佐證了全球治理在理論和 實踐層面的缺失，這對非洲的全球治理實踐毋庸置疑具有不利影響。
次項挑戰是 21 世紀中國在非洲影響力的增強，不利於西方在非洲 實施全球治理，關鍵在於中國依據自己道路成功實踐經濟轉型，對非 洲國家具有重大吸引力。拉莫(Joshua Cooper Ramo)於 2004 年 5 月 發表論文把中國道路與發展經驗稱之為「北京共識」(Beijing Consen-sus)，其核心內容為：不受銀行家的意圖驅動；對私有化、自由貿易進 程抱持審慎原則；按照自己特點進行發展；同時堅持創新和試驗；在 實現增長的同時保持自主和獨立。32拉莫更認為「北京共識」能夠取代 「華盛頓共識」，成為其他追求經濟增長和改善人民生活的發展中地 區仿效的榜樣。33此一論述無疑提高了非洲與中國進一步強化關係的合 理性，34不少非洲民主不上軌道的腐敗政權、非法政權，以及經濟瀕臨 崩潰的失敗國家也更意圖藉中國在非洲日益擴張角色而抗拒「華盛頓 共識」，以及西方民主、反腐敗，人權改善與透明化的治理進程。35例
如辛巴威總統穆加比(Robert Mugabe)早在 2003 年宣布東向政策(Look
East Policy)實際是以和中國發展密切關係為核心；36 2004 年安哥拉
由於可以從中國獲取一筆 20 億美元的基礎設施貸款而拒絕國際貨幣基
金會的貸款安排；37衣索匹亞總理詹那威(Meles Zenawi)在 2007 年不
Joshua Cooper Ramo, Beijing Consensus (London: Foreign Policy Centre, 2004), pp. 11-13.
Joshua Cooper Ramo, Beijing Consensus, pp. 3-4.
Barry Sautman & Yan Hairong, “Friends and Interests: China’s Distinctive Links with Africa,” African Studies Review, Vol. 50, No. 3, December 2007, p. 81.
Chris Alden, China in Africa (New York: Palgrave Macmillan, 2007), pp. 59-70. Chris Alden, China in Africa, p. 59.
Peter Bosshard, “China’s Role in Financing African Infrastructure,”
但批評世界銀行等提倡的新自由主義改革並未創造出非洲期待的增 長，更指出中國投資大量湧入非洲是一種西方發展模式失敗的具體顯 現。38中國非洲戰略爭議也由於此種對全球治理價值與目標實踐的不利 影響而凸顯。
參、認知層面爭議：南南合作意涵與中國倡議之考量
中國官方基本上並未直接批評西方在非洲以治理為核心的戰略模 式，也未正面呼應「北京共識」，39但從中國 21 世紀以來就中非關係 發展的談話，可以了解其非洲戰略認知明顯不同於西方全球治理認 知。2000 年 10 月，中國在中非合作論壇首屆部長會議宣言中表達「決 心進一步鞏固和拓展中非在各層次、各領域的合作，在南南合作的框 架內建立長期穩定、平等互利的新型夥伴關係」，40在《中非經濟和社 會發展合作綱領》中也因此承諾將「根據非洲國家的具體經濟狀況， 在力所能及的範圍和南南合作的框架內繼續向非洲國家提供援助」。41 胡錦濤更在 2006 年底的中非合作論壇高峰會議講話中強調「加強南南 org/files/ChinaEximBankAfrica.pdf>.Akwe Amosu, “China in Africa, It (Still) the Governance, Stupid.” 中國內部對拉莫提出的「北京共識」的討論，主要分成兩派觀點，一派持同 意看法，認為可以作為發展中國家典範。請見周建軍、何恆遠，〈中國轉型 的世界意義：從「華盛頓共識」到「北京共識」〉，《世界經濟與政治論 壇》，2005 年第 1 期，2005 年 1 月，頁 74。另一派則持保留看法，認為 「北京共識」尚未成體系，中國應理性看待，若干人甚至認為「北京共識」 只是國際製造的中國神話。請見劉延棠，〈「北京共識」的潛台詞〉，《瞭 望》（北京），2007 年第 42 期，2007 年 10 月 15 日，頁 103。 〈中非合作論壇北京宣言〉，《中非合作論壇》，2000 年 10 月 12 日，< http://www.focac.org/chn/wjjh/hywj/t155560.htm>。 〈中非經濟和社會發展合作綱領〉，《中非合作論壇》，2000 年 10 月 12 日，<http://www.focac.org/chn/wjjh/hywj/t155561.htm>。
合作，推動南北對話，呼籲發達國家確實兌現市場准入、增加援助、 減免債務等承諾，落實千禧年發展目標，促進經濟全球化朝著有利於 實現各國共同繁榮方向發展」。42此也說明中國在與非洲關係互動，以 及看待非洲發展形勢上的認知是南南合作。此與全球治理之所以具有 差異，並與全球治理呈現潛在對立可以從三方面分析佐證，一是南南 合作的反西方意涵、二是中國的支持態度、三是冷戰結束以來中國非 洲利益的認知變化。
一、南南合作的反西方意涵
所謂南南合作是指發展中國家之間的經濟合作，其開端緣於 1955 年 24 個亞非國家在印尼萬隆會議(Bandung Conference)中通過的《亞 非 會 議 最 後 公 報 》(Final Communique of the Asian-AfricanConference)，其中呼籲發展中國家應加強彼此經濟合作。431970 年代 後又進一步體現在不結盟運動(Non-Aligned Movement)和 77 國集團 (Group of 77)積極促進發展中國家經濟合作，以及推動南北對話的行 動上。44亞非萬隆會議、不結盟運動與 77 國集團三者的反殖民、反西 方背景毋庸置疑凸顯了南南合作對西方體制與價值的質疑。從理念 看，南南合作主要建立在既有世界經濟結構下，發展中國家無法改變 先天經濟弱勢而實現平等發展的假設上，理由在於發展中國家之所以 不發展主要來自於西方資本主義經濟體系運作造成的外在結構原因， 而不是如自由主義認為主要導源於發展中國家內部因素；451960-1970 〈胡錦濤在中非合作論壇北京峰會開幕式講話〉，《新華網》，2006 年 11 月 4 日，<http://news.xinhuanet.com/world/2006-11/04/content_5289040. htm>。
George McTurnan Kahin, The Asian-African Conference: Bandung, Indonesia,
April 1955 (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1956), pp. 76-85.
Karl P. Sauvant, The Group of 77: Evolution, Structure, Organization (New York: Oceana Publications, 1981), pp. 1-3, 137-212.
年代先後盛行的低度發展理論，如結構主義論(Structuralism)，依賴理 論(Dependency Theory)又明顯為此種假設認知提供理論支持；46南北 的差異與對立也由於這種假設而凸顯。南南合作也因而被視為是一種 能夠打破南北間不平等結構，擺脫對西方依賴，凸顯發展中國家自主 發展的手段與方法。 雖然 1990 年代冷戰結束後，包括中國在內許多發展中國家經濟大 幅成長，南北對抗形勢進一步緩和，南南合作似乎遭到挑戰，但實際 上仍有相當多發展中國家在全球化衝擊下反因沈重外債，技術落差擴 大等問題而面臨了經濟與社會崩潰危機。從上一節可知，撒哈拉以南 的非洲國家尤其在經濟上處於困境，不少非洲國家質疑世界銀行和國 際貨幣基金會立足於「華盛頓共識」上的經濟結構調整方案效益，47同 時也對 1996 年後迄今，西方國家和國際組織提供的許多具有附加條件 的減貧和援助方案抱持不滿。48這種情況因而提供發展中國家仍必須團 結合作的需求，全球化下南南合作因此仍保有持續發展動力。2000 年 4 月，77 國集團在古巴首次舉行高峰會，並首度發表《南方高峰會議 宣言》(Declaration of the South Summit)和《哈瓦那行動綱領》(Havana
Programme of Action)，其中指出南南合作是發展和加強發展中國家實
Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations (New Jersey: Princeton University Press, 1987), pp. 267-304.
Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations, pp. 273-323. 非洲國家對結構調整方案質疑，請見 Christopher Clapham, Africa and the
International System: The Politics of State Survival, pp. 176-181。
1990 年代中期後，西方提出的減貧方案主要是 1996 年世界銀行和國際貨幣 基金會發起的「重債窮國減貧方案」(Heavily Indebted Poor Countries In-itiative)。1999 年 9 月，世銀和 IMF 又對此一計畫予以修正加強，請見 IMF & World Bank, The Challenge of Maintaining Long-Term External Debt
Sustainability, April 20, 2001, <http://www.imf.org/external/np/hipc/2001/
現發展，同時公平有效參與新興全球經濟的手段和方法之一。49
二、中國的支持
中國作為發展中大國，對南南合作的高度支持則又深化了南南合 作的反西方意涵。由於南南合作的理念與目標符合中國在內政與外交 上一貫宣揚的自力更生、獨立自主、主權完整、不干涉內政的原則， 更符合中國自 1950 年代以來反殖民主義、反帝國主義、反霸權主義， 以及呼籲建立公正合理國際秩序的國際戰略觀點。也因此，長期標榜 支持第三世界發展的中國不但支持南北對話，更支持南南合作。鄧小 平在 1982 年會見阿爾及利亞代表團時就指出「第三世界要發展自己是 一場戰鬥」，「南南合作是國際關係中一個重要問題，是歷史發展的 方向」。501987 年鄧小平在會見坦尚尼亞總統尼雷爾(Julius Nyerere) 時更指出「解決南北問題的辦法是南南之間發展合作，加強南北對 話。只有在南方國家自己發展的基礎上，這種對話才比較容易」。51 冷戰結束後，中國雖因參與全球化而獲得快速經濟增長，但並未 改變對南南合作理念的支持，主要在於中國憂心西方藉全球化輸出西 方價值，干預內政，侵蝕中國政治與經濟主權。52繼續支持南南合作一 方面可強化中國持續推動國際政經秩序的調整與改革的正當性，以緩 和其過度參與全球化之風險；二方面可用以加強發展中國家關係，並 且宣揚自身成功政經模式，以及推動發展中國家的民族復興。Group of 77 South Summit, Havana Programme of Action (Cuba, Havana), April 10-14, 2000, <http://www.nam.gov.za/documentation/southact.htm>. 中共中央文獻研究室，《鄧小平年譜：1975-1997（下卷）》（北京：中央 文獻出版社，2004 年），頁 795-796。
中共中央文獻研究室，《鄧小平年譜：1975-1997（下卷）》，頁 1177。 Ian Taylor, “The All Weather Friend? Sino-African Interaction in the Twenty-First Century,” p. 97.
三、中國非洲利益的認知變化
中國在非洲倡議南南合作，尤其構成認知爭議的重要原因，在於 中國自 1950、1960 年代以來，在非洲大陸一直具有重大利益。冷戰結 束以前，中國主要利益著眼於意識形態輸出與抗衡西方及美蘇霸權之 影響力。由於非洲是發展中國家最集中的大陸，也因此成為中國眼中 有效反制西方國際秩序和霸權主義的「革命風暴區」，南南合作也成 為中國加強中非關係，並增強自身在國際體系中地位、影響力與利益 的國際戰略。1963 年 12 月至 1964 年 2 月，中國總理周恩來大規模訪 問非洲，在訪問途中先後提出「中國處理非洲關係五項立場」和「中 國對外提供經濟技術援助八項原則」，53可以視為是南南合作在非洲的 早期體現；中國除據此積極支持非洲反殖、反帝的解放戰爭外，更以 經濟援助手段，積極與獨立後非洲國家發展密切經濟合作關係。儘管 中國經濟實力無法與美蘇超強相比，但其不附加條件的援助模式仍對 許多非洲領袖具吸引力，54毛澤東宣揚的自力更生發展模式更影響了不 少非洲革命解放組織，以及政治獨立後的非洲國家發展路線。55換言 五項立場表現在支持非洲人民反對帝國主義和新老殖民主義、爭取和維護民 族獨立的鬥爭，奉行和平中立的不結盟政策，以自己選擇方式實現團結和統 一願望，以和平協商解決彼此之間的爭端，非洲國家的主權應得到一切國家 尊重，反對來自任何方面的侵犯和干涉。「八項原則」主要精神則表現在對 非洲援助上將根據平等互利，不附帶任何條件，減少受援國負擔，提供受援 國技術、促進受援國自力更生原則。 為與蘇聯及西方國家競爭，中國從 1956-1977 年，向 36 個非洲國家提供了 超過 24.76 億美元的經濟援助，占中國對外援助總額（42.76 億美元）的 58%。請見 Warren Weinstein & Thomas H. Henriksen eds., Soviet andChinese Aid to African Nations (NewYork: Praeger, 1980), pp. 119-120。
受毛澤東影響的非洲解放運動及政治領袖包括：加納的恩克魯瑪(Kwame Nkrumah)、幾內亞的杜爾(Ahmed Sékou Touré)、埃及的納瑟(Gamel Abdel Nasser)、塞內加爾的桑戈爾(Léopold Sédar Senghor)、坦尚尼亞的尼雷爾
之，中國通過具南南合作意涵的戰略實踐確實取得了與西方及蘇聯在 非洲分庭抗禮的影響力，同時也有效突破了國際孤立，1971 年中國依 賴非洲多數支持取代我國在聯合國席位，並順勢成為第三世界的領導 者。 1989 年天安門事件後，中國與西方世界在民主與人權價值方面形 成公開衝突，而中國則再度以拉攏非洲的模式來使其擺脫西方孤立， 並抗衡西方對其內政的干預。56在整個 1990 年代，非洲很明顯地對中 國在國際社會的合法性提供了高度支持，包括反制西方對中國人權施 壓，支持中國在聯合國及各種國際組織之提案，以及支持中國遏制臺 灣務實外交。不過，自 1990 年代中期以來，中國在非洲的利益認知已 由意識形態向現實政經利益方面變化，因素在於非洲開始與全球化下 中國的經濟發展產生密切聯結；非洲幅員廣大，人力資源豐富，市場 潛力大，可以有助於中國大陸企業投資與市場開拓，中非經貿合作強 化更可分散中國經濟規模不斷擴大下可能面臨西方經貿制裁的全球化 風險。57另外，非洲天然資源豐富，尤其是安哥拉、奈及利亞、蘇丹、 加彭、赤道幾內亞等二十多個非洲國家擁有質地優良，儲量豐富的原 油資源，更可以緩解中國經濟迅速成長下日益升高的能源不足危機。58
(Julius Nyerere)，請見 Robert J. C. Young, Postcolonialism: An Historical
Introduction (Oxford, UK: Blackwell Publishers, 2001), pp. 193-194, 240-242；
Ian Taylor, China and Africa: Engagement and Compromise, pp. 28-31。 Ian Taylor, “China’s Foreign Policy Towards Africa in the 1990s,” The
Journal of Modern Studies, Vol. 36, No. 3, September 1998, pp. 446-456.
龍元文，〈試論江澤民走出去的開放戰略〉，《理論學刊》（北京），第 5 期，2000 年 9 月，頁 82-85。
Simon Roughneen, “Influence Anxiety: China’s Role in Africa,” ISN
Security Watch, May 15, 2006, <http://www.isn.ethz.ch/news/sw/details_
print.cfm? id=15837>；舒先林、陳松林，〈非洲石油與中國能源安全〉， 《石油大學學報》（社會科學版）（濟南），第 20 卷第 5 期，2004 年 10
這種利益認知變化反映的是非洲在中國崛起過程中扮演日益重要 角色，也使得中國與憂慮中國崛起威脅的西方國家在非洲面對的現實 利益競爭與衝突要遠高於 1960、1970 年代。在此種情況下，儘管中共 無意經由宣揚南南合作來抗衡全球治理，更無意利用「北京共識」來 取代「華盛頓共識」，但實則全球化下中國在非洲倡議南南合作蘊含 的競爭與衝突特性反較以往強大，南南合作與全球治理的差異與對立 之爭議由此顯現。
肆、實踐層面爭議：雙邊主義戰略模式與策略
中國在非洲的南南合作倡議之所以與西方在非洲治理差距進一步 擴大，甚至形成競爭和對立，更重要原因在於由認知引導之戰略實 踐。在上述南南合作觀點與利益認知指引下，1990 年代以來中國非洲 戰略主要依循的始終是雙邊主義模式，換言之，全球化發展下中國仍 將非洲戰略重心置於以上圖 1 中的第一個層次，即主要是以非洲各國政 府作為互動主體。甚至為鞏固石油進口利益資源，開拓更多能源據 點，或是為遏制臺灣外交空間，中國更頻繁以非洲各國領導者和政治 菁英作為交往對象。尤具爭議地是，中國以刻意和西方國家區隔的政 經策略來實踐雙邊主義模式。為緩和國際社會爭議，中國也試圖超越 雙邊主義，有限度的採取若干具多邊性質的外交行動，不過南南合作 認知對其在非洲多邊外交的嘗試明顯構成制約。一、雙邊主義模式與策略
高層互訪 中國實踐雙邊主義的重要策略之一是推動首腦外交與密集高層互 訪，這也是中國自 1950 年代以降強化與非洲國家友誼的最主要方式。 自 1990 年代以來，中國外長年年都以元月出訪非洲國家來凸顯對非洲 月，頁 6。的重視。進入 21 世紀，中國與非洲國家首腦外交與高層互訪更趨頻 繁，規模也日益擴大，59其作用之一是凝聚中國與非洲雙方作為發展中 國家的共同性，並彰顯雙方的平等互動。胡錦濤在 2007 年 2 月訪問非 洲八國在南非普里特利亞大學(University of Pretoria)演說中仍強調： 中國人民曾經飽受列強的殖民侵略和壓迫，同絕大多數 非洲國家有著相似的歷史遭遇和悲慘命運。正因為有著這樣 刻骨銘心的歷史經歷和奮鬥過程，所以中國人民最堅決地反 對一切形式的殖民、壓迫、奴役活動，最真誠地同情一切為 爭取民族獨立和人民幸福而奮鬥的民族，最深切地理解這些 民族的願望和要求。中國過去不會、現在不會、將來也決不 會把自己的意志以及不平等的做法強加於其他國家，更不會 做任何有損於非洲國家和人民的事。60 作用之二在於向非洲推銷中國發展經驗與模式，即鞏固國家政權 的統治，強化政治穩定，以及政府主導經濟發展的能力，選擇符合自 身國情的體制與發展道路，強化自力更生與獨立自主能力，排拒外 在，尤其是西方國際的干預壓力。61 互利共贏的經貿合作 策略之二是與非洲國家建立所謂「相互支持，共同發展，互利共 贏」的經濟合作關係，這也是 21 紀以來中國與非洲實踐以南南合作為 基礎的雙邊主義，並與西方國家從事有效競爭的關鍵策略。62學者金健 李安山，〈論中國崛起語境中的中非關係 ─ 兼評國外三種觀點〉，《世界 經濟與政治》（北京），第 11 期，2006 年 11 月，頁 11。 胡錦濤，〈加強中非團結合作 推動建設和諧世界—在南非比勒陀利亞大學 的演講〉，《新華網》，2007 年 2 月 7 日，<http://news.xinhuanet.com/ world/2007-02/07/content_5711506.htm>。
Denis M. Tull, “China’s Engagement in Africa: Scope, Significance and Consequences,” Journal of Modern African Studies, Vol. 44, No. 3, September 2006, p. 467.
能(Kenneth King)指出為了與西方及非洲之間「捐助者─受援者」的 不對稱、不平等關係從事區隔，中國較少使用西方世界對非洲減貧戰 略 文 件 中 經 濟 強 調 的 「 貧 窮 」 和 「 減 貧 」 話 語 ， 而 是 不 斷 以 「 團 結」、「合作」、「互助」話語等取而代之，以凸顯中非經濟合作的 平等互動關係，63此也充分反映在 2006 年初中國發布〈中國對非洲政 策文件〉，以及 2006 年底胡錦濤在中非合作論壇元首高峰會議上宣布 與非洲建立新型戰略夥伴關係的談話內容上。64 就具體經濟合作措施而言，從 2006 年以來多項文件可以了解，中 非經濟合作是全方位的，其中最重要地是促進中非經貿關係，加強企 業對非洲投資，以及擴大經濟援助。 在加強中非經貿關係方面，中國的策略是致力於平衡雙方貿易結 構，消除非洲對中國之貿易逆差。由表 2 可以看出，在中國經貿策略調 整下，2004 年後非洲對中國貿易已從逆差轉為順差。在中非合作論壇 元首高峰會議上，中國又宣布將對非洲進一步開放市場，並大幅擴增 非洲最不發達國家輸華商品零關稅項目。65 李安山，〈論中國崛起語 境中的中非關係 ─ 兼評國 外三種觀點〉，頁 18-19；劉乃亞，〈互利共贏：中非關係的本質屬性〉，《西亞非洲》（北 京），第 8 期，2006 年 8 月，頁 37-38。 金健能(Kenneth King)，〈中國與非洲的人力資源合作〉，《西亞非洲》 （北京），第 3 期，2007 年 3 月，頁 19-20；Kenneth King, “Aid within the Wilder China-Africa Partnership: A View from the Beijing Summit,” pp. 3-4, China-Africa Links Workshop, <http://www.cctr.ust.hk/china-africa/papers/King,Kenneth.pdf>。
同註 42；〈中國對非洲政策文件〉，《人民網》，2006 年 1 月 12 日，< http://politics.people.com.cn/GB/1026/4021451.html>。
表2 1999-2007 年中國對非洲進出口總額 （單位：億美元） 年度 貿易總額 與 前 一 年 度 增 減 比 例 出口額 與 前 一 年 度 增 減 比 例 進口額 與 前 一 年 度 增 減 比 例 中 國 對 非 洲 順 逆 差 額 1999 64.8 41.08 23.76 17.32 2000 105.9 63 % 50.42 22 % 55.55 133 % -5.13 2001 108.0 1.9% 40.7 -19 % 62.9 13 % -22.2 2002 123.9 14 % 69.6 71 % 54.3 -13 % 15.3 2003 185.4 49 % 101.8 46 % 83.6 53 % 18.2 2004 297.4 58 % 101.7 -0.09% 133.3 59 % -31.6 2005 397.4 34 % 186.8 83 % 210.6 57 % -23.8 2006 554.6 39 % 266.9 42 % 287.7 36 % -20.8 2007 735.7 32.7% 372.9 39.7 % 362.8 26.1% 10.1 資料來源：作者整理自中國對外經濟貿易年鑑編輯委員會，《中國對外經濟貿易年鑑》（香 港：華潤貿易諮詢出版，1998、1999、2000、2001、2002、2003 年）；中國 商務年鑑編輯委員會，《中國商務年鑑》（北京：中國商務出版社，2004、 2005、2006 年）；〈2007 年中非雙邊貿易規模突破 700 億美元，零關稅待遇 商品範圍擴大成效顯著〉，《中國海關網站》，2007 年 4 月 7 日，<http://www. customs.gov.cn/YWStaticPage/419/cab80e5d.htm>。 在加強中國大陸企業對非洲的投資方面，迄今非洲已有超過八百 多家中國企業，其中大部分是國有企業。在中國政策主導下，中國大 陸企業投資往往必須以下述標的為優先考量：66 飽受戰亂摧殘，具高 風險，西方不願進入的國家和企業，如安哥拉、剛果民主共和國、獅 子山共和國； 被西方國家制裁國家，例如蘇丹與辛巴威； 不可能 在短期立即實現獲利的公共工程，如道路，鐵路，水壩、體育館等。 為鼓勵和支援中國企業擴大到非洲投資，中國在中非合作論壇元首高 峰會議上進一步宣布設立總額逐步達到 50 億美元的「中非發展基
Denis M. Tull, “China’s Engagement in Africa: Scope, Significance and Consequences,” pp. 467-468.
金」。67 不附加條件的經濟援助 至於在對非洲經濟援助方面，為與西方援助區隔，中國不斷標榜 其對非洲經援是「不附加條件」，「不干涉內政」，主要考量是為 「增強非洲自主發展能力」。2006 年底，中國在中非合作論壇元首高 峰會議上，除宣布要擴大對非洲援助規模外，也強調要為非洲培養 15,000 名各類人才，並且向農業、醫療方面派遣專家、提供技術。68
此外，中國也宣布對非洲重債窮國(Heavily Indebted Poor Countries, HIPC)和最不發達國家實施不附加條件的貸款債務減免。迄 2006 年， 中國已對 31 個非洲國家免除了 109 億人民幣債務。 另外，中國仍未放棄冷戰結束前對非洲國家實施軍事援助的政策 而持續對若干非洲國家輸出軍火。西方國家質疑中國此舉係為與西方 競爭石油利益，不利於非洲區域和平與安全，以及非洲國家人權改 善。若干非洲國家，諸如蘇丹被質疑以向中國出售原油的巨額收入鞏 固實力，並向中國購買軍火鎮壓國內反對力量，以致導致國內頻繁出 現暴力衝突，以及大規模的種族屠殺與人權迫害。69
二、有限度的多邊外交
至於中國非洲戰略中有限的多邊外交策略之一是 2000 年 10 月中 國開始推動中非合作論壇。迄目前為止，此一論壇已舉行過三次部長 級會議，2006 年 11 月中非合作論壇首度舉行規模空前盛大的元首高峰 會議，共有 48 個非洲國家元首參與（相關資料請見表 3）。表面上， 中非合作論壇呈現了開放性與多邊性，參與論壇的成員除非洲各國政 同註 42。 同註 42。Ian Taylor, “The All-Weather Friend? Sino-African Interaction in the Twenty-First Century,” pp. 94-97.
府官員、領袖和政治菁英外，還包括非洲區域組織代表，以及和中國 未具有正式外交關係的非洲國家代表。然而，由於中國期望中非合作 論壇成為南南合作之典範，加以非洲政府官員與菁英之外參與的組織 與人數仍相當有限，中非合作論壇在實質互動上呈現的主要模式仍是 雙邊主義。事實上，中國主要意圖也是期望藉推動中非合作論壇作為 中國與非洲領袖和政治菁英更便於從事廣泛對話，俾能更有效強化中 國與非洲各國政府雙邊合作，以及爭取非邦交國的平臺與機制，70同 時，中國也意圖藉此一論壇彰顯中國與非洲雙邊相互聯盟實力。71 中國多邊外交策略之二是增強與非洲區域組織關係，其中在 2002 年從非洲團結組織(Organization of African Unity, OAU)轉型而成的 非洲聯盟(African Union)是中國主要的互動對象，中國也一再表達支 持非盟的非洲發展新夥伴計畫目標(New Partnership for Africa’s De-velopment, Nepad)。2006 年初，中國在〈對非洲政策文件〉中宣布 願意進一步加強與非洲次區域組織關係。2008 年 3 月，中國在北京舉 辦一場中國與西非經濟共同體(The Economic Community of West African States, ECOWAS)經貿論壇。基本上，南南合作倡議有利於 中國與非洲區域組織加強互動，但又明顯受制於雙邊主義慣性，以及 中國對非洲政情的隔閡疏離。可以發現，在實質合作解決非洲問題 上，非洲區域組織在中國戰略中的角色事實上仍不顯著。
另外，為緩解國際社會壓力，中國也漸漸增強與國際組織在非洲 問題上的互動；此表現在 21 世紀以來中國一直表達支持聯合國推動的 《千禧年發展目標》(Millennium Development Goals)，以及各種扶 貧計畫；中國並與聯合國開發計畫署(United Nations Development
Ian Taylor, “The All-Weather Friend? Sino-African Interaction in the Twenty-First Century,” p. 91.
Ian Taylor, “The All-Weather Friend? Sino-African Interaction in the Twenty-First Century,” pp. 89-91.
Programme)開展合作，於 2005 年 5 月建立「中國國際扶貧中心」。在 此同時，中國也開始嘗試與世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)、世界銀行就非洲社經發展進行對話，2006 年 9 月中國更在第 九次中歐領導人會晤後同意與歐盟就非洲問題建立對話機制。然而， 南南合作思維和雙邊主義慣性明顯對這些有限的多邊外交互動效果可 能造成削弱，例如，中國支持聯合國《千禧年發展目標》主要是希望 藉此加強發展中國家的團結與經貿合作，此與西方大國與聯合國從全 球多邊合作出發的目標並不完全一致。72在 2000 年 10 月的《中非經 濟和社會發展合作綱領》中，也明確彰顯中國與非洲將加強與聯合 國，或是世界貿易組織的合作與磋商目的是基於「增強發展中國家的 集體談判能力，為國際關係民主化和建立公正合理的國際經濟新秩序 而共同努力」，73也因此中國這些有限多邊參與事實難以緩和與全球治 理對立之爭議。 金健能(Kenneth King)，〈中國與非洲的人力資源合作〉，頁 20。 同註 40。
表3 中非合作論壇部長與高峰會議 會議名稱 舉行日期 舉行地點 出席成員 討論議題 重要簽署文件 中非合作論壇 第一屆部長級 會議 2000.10.10-12 北京 江澤民、朱鎔 基、胡錦濤、 非洲國家的 80 餘名部長、17 個國際和地區 組織的代表， 以及中非企業 界人士。 一、面向 21 世 紀應如何推動 建立國際政治 經濟新秩序。 二、如何在新 形勢下進一步 加強中非在經 貿 領 域 的 合 作。 《中非合作論 壇 北 京 宣 言》、《中非 經濟和社會發 展 合 作 綱 領》。 中非合作論壇 第二屆部長級 會議 2003.12.15-16 伊索比亞首都 阿迪斯阿貝巴 溫家寶、非洲 國家的 6 位總 統 、3 位 副 總 統 、2 位 總 理 、1 位 議 長、非盟（委 員會主席、聯 合國秘書長代 表及 44 名非洲 國家部長及部 分國際和非洲 地區組織的代 表）。 務實合作、面 向行動。 《中非合作論 壇 －－ 阿 迪 斯 阿貝巴行動計 畫（2004-2006 年》。溫 家寶亦對中非 關係提出四建 議。 中非企業家大 會 中非合作論壇 第二屆部長級 會議期間 伊索比亞首都 阿迪斯阿貝巴 500 多名中非 企業家進行商 務洽談。 簽訂了 21 項合 作協定，總金 額 達 10 億 美 元。 中非合作論壇 北京峰會暨第 三屆部長級會 議 2006.11.4-5 北京 胡 錦 濤 、 吳 儀、李肇星， 48 個非洲國家 國家元首、政 府首腦和代表 團團長。 中非宣布建立 新型戰略夥伴 關係，加強經 貿、文化、軍 事戰略等各方 面交流。 《中非合作論 壇北京峰會宣 言》、《中非 合作論壇—北 京 行 動 計 畫 （2007-2009 年）》。 資料來源：作者整理自《中非合作論壇》，<http://www.focac.org/chn/gylt/>。
伍、效益層面爭議：互利共贏與南南合作正當性質疑
進一步探究，上述從南南合作出發的模式與策略在實踐中國不斷 宣示的所謂互利共贏效益目標上同樣具有爭議；從 21 世紀以來中國從非洲進口愈來愈高比例的石油（請見表 4）的發展，確實可以證實中國 從其模式與策略實踐上獲取利益的觀點，但非洲是否從中獲取發展效 益則明顯就有不同觀點，這也是導致中國非洲戰略爭議遲遲不易緩和 的深層因素。 表4 1998 年以來中國自非洲進口原油占總體原油進口之比例變化 年度 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 原油 19.44% 36.9% 65.1% 54.17% 53% 59% 64% 69% 74% 資料來源：作者整理自中國對外經濟貿易年鑑編輯委員會，《中國對外經濟貿易年鑑》 （香港：華潤貿易諮詢出版，1998、1999、2000、2001、2002、2003 年）； 中國商務年鑑編輯委員會，《中國商務年鑑》（北京：中國商務出版社， 2004、2005、2006 年）。
一、有利非洲發展觀點
認為中國非洲戰略有利於非洲發展的觀點，主要是建立在 21 世紀 非洲經濟增長與中國需求增加具有關連性基礎上。74據國際貨幣基金會 公布的數字，非洲經濟 1997-2003 年的年均增長率為 3.5%，但從 2004 年起成長率躍升至 5.3%，752006 年更達 5.8%，76而非洲撒哈拉以南 持此種觀點者除世界銀行非洲地區經濟顧問布羅德曼外，尚有經合組織發展 中心主任卡塞莉(Louka T. Katseli)，請見 Louka T. Katseli, “China Crucial to Economic Growth in Africa,” Xinhua News Agency, May 14, 2007, < http://news.xinhuanet.com/english/2007-05/14/content_6099046.htm>。International Monetary Fund, Regional Economic Outlook: Sub-Saharan
Africa, March 2004, p. 38, <http://www.imf.org/external/pubs/ft/afr/
reo/2004/eng/01/pdf/reo0304.pdf>.
OECD, Africa Economic Outlook 2005/2006: Economic Prospects Improve
in Much of Africa, though Transportation Remains a Problem, May 16,
2006, <http://www.oecd.org/document/34/0,2340,es_2649_201185_36710818_ 1_1_1_1,00.html>.
地區同樣也是連續三年超過 5%，這也是自 1970 年代初期該地區刻正 經歷的最強勁經濟持續增長階段。由於擁有能源和天然資源的非洲一 直無法擺脫資源經濟發展形態，非洲經濟在以往也經常陷於國際市場 原料價格波動所造成的「繁榮─崩潰」周期循環中。77經濟專家因此認 為 21 世紀以來非洲經濟之所以能持續保持穩定增長的重要因素之一， 就在於中國經濟崛起對原物料的強勁需求，使得自 2005 年以來不斷呈 現上漲的原油和有色金屬價格始終維持在高檔，沒有大幅回跌。78中國 以政策手段從非洲進口原油和礦產，並對多項非洲商品進口實施優惠 稅率，也因此被認為對非洲經濟增長具有助推作用。雖然以下表 5 顯示 的是 2004 年和 2005 年中國從非洲撒哈拉以南地區的進口額僅占該地 區總體出口總額的 10%左右，無法與美國和歐盟相比，不過，從表 1 可知，2003-2006 年中國從非洲進口持續呈現超過 50%的大幅成長狀 態，且從 2004 年起持續對非洲呈現逆差，確實可以證實中國戰略對非 洲經濟發展具正面效益的觀點。 表5 撒哈拉以南非洲地區主要出口夥伴 （單位：10 億美元） 撒哈拉以南非洲地區 2004 占有率比例 2005 占有率比例 中國 14.5 10.4% 19.3 10.9% 美國 37.8 27.1% 52.4 29.6% 歐盟全體 50.6 36.2% 61.0 34.4% 資料來源：International Trade Administration, U.S. Department of Commerce,
U.S.-Africa Trade Profile 2007, <http://www.agoa.gov/resources/US-U.S.-African
%20Trade%20Profile%202007%20-%20Final.pdf>。
Ali Zafar, “The Growing Relationship between China and Sub-Saharan Africa: Macroeconomic, Trade, Investment, and Aid Links,” The World
Bank Research Observer, Vol. 22, No. 1, Spring 2007, p. 113, <http://
二、不利非洲發展觀點
至於認為中國戰略不利於非洲發展的觀點，主要依據的是全球治 理著重的永續發展理念。就非洲情勢言，永續發展與公平發展、自主 發展與生態環境密切相關，而中國對非洲許多投資貸款與援助策略被 質疑原因主要就在於不符合公平發展、自主發展與生態維護原則及目 標。 不利公平發展 中國不利非洲公平發展首先反映在中國未能使非洲各區域或各國 普 遍 獲 致 增 長 效 益 。 世 界 銀 行 非 洲 經 濟 專 家 札 法 爾 (Ali Zafar)從 2000-2005 年非洲商品價格，貿易期限和中國需求相關性研究中，發現 從中非雙邊貿易的主要非洲獲利國家是那些能夠向中國出口能源和天 然資源的國家，如石油出口國安哥拉、加彭、蘇丹、加彭、鐵礦產國 茅利塔尼亞、鋁礦產國莫三比克、鈾礦產國南非、銅礦產國尚比亞。 相較的，缺乏礦業資源的咖啡產國蒲隆地、衣索匹亞、盧安達和烏干 達，以及農業國象牙海岸、肯亞、馬拉威、坦尚尼亞和辛巴威對中國 的進口由於不存在比較優勢而未明顯獲利，至於同樣缺乏礦業天然資 源的馬達加斯加、模里西斯反而因為紡織品出口與中國在國際市場的 激烈競爭，而成為與中國貿易的損失者。79從中國與非洲地區貿易雖然 迅速成長，但不均衡現象相當突出也可以說明此點，2006 年中國在與 60 個非洲國家雙邊貿易超過 10 億美元僅占 18.3%，不足億美元的非洲 達 23 個，合計僅占中非總體貿易的 1%，在從非洲進口方面，安哥拉、 南非、蘇丹、埃及、奈及利亞和剛果共和國六個擁有原油與天然資源 的國家就占了中國自非洲進口總額的 83.4%。80Ali Zafar, “The Growing Relationship between China and Sub-Saharan Africa: Macroeconomic, Trade, Investment, and Aid Links,” p. 113.
Ali Zafar, “The Growing Relationship between China and Sub-Saharan Africa: Macroeconomic, Trade, Investment, and Aid Links,” pp. 113-130.
其次反映在中國未能促進非洲社會公平發展。為開採非洲原油與 礦產，中國在這些國家進行大量投資，但學者艾塞杜(Elizabeth Asiedu) 指出這些能夠吸引外來投資的非洲石油和礦產國家，由於其原油商品 和服務銷售的增長只局限於特定領域，基本上無法在更廣經濟領域刺 激就業和服務的增長。81中國為與其他大國競爭原油與礦產開採權，而 以非洲各國政府與菁英作為交往對象的雙邊主義模式更不易促使這些 國家改善管理制度，以及建立有效監督機制，從而使這些國家建立讓 大多數人分享發展成果的公平發展機制，在貸款和援助方面也同樣如 此，從國際援助專家胡斯(Martine D. Huse)和穆雅卡(Stephen L. Mu-yakwa)的觀點，中國標榜不附加條件與不干涉內政的原則更是不易促 使受援國在執行援助計畫上增強透明化，如此將導致巨額貸款與援助 被腐敗政權領導階層把持，大多數人民無法獲得實質利益。82 不利自主發展 中國不利非洲自主發展的質疑，在於中國在口頭與政策上強調要 幫助非洲提升自主發展能力，但其在非洲日益擴張的經濟活動造成的 影響，反而對非洲自主能力的強化產生制約。 〈2006 年我國對非洲貿易突破 550 億美元〉，《中國海關網站》，2007 年 2 月 6 日，<http://www.customs.gov.cn:82/gate/big5/www1.customs.gov.cn/ Default.aspx? C_Info_3758_Pager=15&ContainerName=_default&ContainerSrc= notitle.ascx&ContainerType=G&ctl=More&mid=3758&tabid=4370>。
Elizabeth Asiedu, “Foreign Direct Investment in Africa: The Role of Natural Resources, Market Size, Government Policy, Institutions and Political Instability,” The World Economy, Vol. 29, No. 1, January 2006, p. 65.
Martine D. Huse & Stephen L. Muyakwa, “China in Africa: Lending, Policy, Space and Governance,” The Norwegion Agency for Development, June 5, 2008, <http://www.eurodad.org/uploadedFiles/Whats_New/Reports/ China_in_Africa.pdf>.
首先，中國將經貿投資重心置於那些能夠對中國出口原油與礦產 的非洲國家，使得這些國家仍陷於以資源經濟為主的舊發展模式，不 利於非洲整體經濟加速轉型。 其次，非洲自主發展端視於本土製造業發展與產品在國際市場競 爭力，中國企業、資金、人力和廉價商品大量進入非洲，雖對非洲經 濟發展提供重要動力，有助於降低非洲經濟發展成本，並改善非洲人 民生活，但同時也對處於萌芽狀態的非洲製造業發展構成挑戰和衝 擊。83相當多中國企業對非洲投資只重視自身利益與短期效益，並未落 實技術移轉與創造就業，更與非洲產品在海外市場構成惡性競爭。 2005 年世界貿易組織取消中國紡織品配額限制，就明顯導致南非、史 瓦濟蘭、賴索托等南部非洲國家紡織廠紛紛關廠倒閉，並製造大量失 業人口。84 其三，中國廣泛對非洲低度發展國家標榜不附加條件的若干貸款 與援助措施，固然可解若干窮國燃眉之急，但反而增加了這些受援國 的對外依賴，不利其自主發展。在許多中國對非洲基礎工程建設援助 項目，中國往往基於工程進度效益而選擇從本國輸入大量勞力，卻明 顯剝奪了非洲勞工的就業機會。85西方援助專家更憂心地是中國對非洲 不附加條件援助貸款，以及減免債務措施可能會使非洲許多最貧窮國 家面臨新大批新債務，86如此惡性循環，將使非洲自主具有明顯不利影
Denis M. Tull, “China’s Engagement in Africa: Scope, Significance and Consequences,” pp. 471-472.
Princeton N. Lyman, “China’s Rising Role in Africa,” United
States-China Economic and Security Review Commission, July 21, 2005, <
http://www.uscc.gov/hearings/2005hearings/written_testimonies/05_ 07_21_22wrts/lyman_princeton_wrts.pdf>.
Thomas G. Wess, David P. Forsythe & Roger A. Coate, The United
Nations and Changing World Politics, pp. 82-85.
響。 生態維護 從非洲生態和環境保護的視角看，中國在非洲積極開採石油，以 及從喀麥隆、剛果、赤道幾內亞，加彭和利比亞開採大量原木同樣被 認為不利於非洲永續發展。尤其在非洲森林保護方面，中國利用若干 國家政府機構的腐敗，如加彭與利比亞，而與非法人員合作，更對非 洲原始熱帶雨林具有加速破壞的負面效果。87
三、效益爭議之意涵
上述非洲發展效益之爭議的意涵之一是中國無法佐證南南合作模 式必然優於全球治理，意涵之二是發展中國家並不全然是合作的，同 樣可能呈現激烈的利益競爭。雖然亞非關係研究者艾登(Chris Alden) 指出大部分非洲國家當權者由於高度依賴中國巨額貸款與援助而仍視 中國為夥伴(Partner)，88但愈來愈多中國企業，民眾與廉價商品進入非 洲後所產生的負面影響已使得中國在非洲的形象日漸產生質變，甚至 遠不如 1960、1970 年代。在缺乏道德政治基礎的功利主義戰略取向 下，中國也愈來愈被視為是非洲發展的競爭者(Competitor)，甚至被視 為是與早期西方國家並無差別的殖民者(Colonizer)，89從尚比亞工人暴 動，以及南非、奈及利亞等國在 2005 年後接二連三出現的反中示威抗 議就可證實。非洲亦有愈來愈多人認同西方批判中國是新殖民主義者 的觀點，90南非總統姆貝基(Thabo Mbeki)就直言如果非洲一直做中國Links with Africa,” pp. 19-23.
伊安‧泰勒，〈中國在非洲的環境足跡〉，《中外對話》，2007 年 2 月 2 日，<http://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/741-China-s-en-vironmental-footprint-in-Africa>。
UN Media IRIN/afrol News, “Zimbabwe ‘Looks East’ to Avoid Economic Collapse,” afrol News, July 29, 2007, <http://www.afrol.com/articles/16876>. Princeton N. Lyman, “China’s Rising Role in Africa,” pp. 5-6, 72-92.
的原材料供應地和製成品的進口地，則中非關係就有成為殖民關係的 危險。91這也說明中國意圖讓中非關係作為南南合作之典範，但實際上 崛起中國與非洲之間也逐漸形成競爭與不平等之互動關係，這種發展 也削弱了中國在非洲倡議南南合作的正當性。
陸、代結論─爭議的理論省思與未來展望
以上從認知、戰略、效益等三個層面分析中國戰略之所以引發重 大爭議的背景和原因，爭議核心關鍵質言之在於：在全球治理已成為 西方國際社會因應全球化下非洲戰略之趨勢下，中國是以倡議南南合 作看待非洲發展形勢，以及推升中非雙邊關係，此爭議探討有利於吾 人對於全球治理和南南合作兩種發展路徑從事理論省思，並且觀察未 來中國非洲戰略的認知與實踐走向。一、理論省思
就理論層面而言，中國非洲戰略爭議的重要意涵在於，全球治理 與南南合作作為一種因應全球化下發展途徑或模式都不是完美無缺， 換言之，就非洲發展利益而言，全球治理和南南合作都有其理念瑕疵 與實踐阻礙。從前述可知，以新自由主義和「華盛頓共識」為典範的 全球治理未充分考量發展中國家的認知與利益，確實使其在發展中地 區之實踐上面臨阻礙，或出現負面影響，以致南南合作在全球化下仍 有其存在之必然性，也提供中國在非洲戰略上主張南南合作論據，拉 莫指出「北京共識」能成為發展中國家榜樣的論述也增加了中共以倡 議南南合作向非洲輸出中國發展經驗的聲勢。中國官方和內部雖然為 避免公開挑戰美國和西方而對「北京共識」謹慎以對，但其對中國發Princeton N. Lyman, “China’s Rising Role in Africa,” pp. 72-82. “Mbeki Warns on China-Africa Ties,” BBC News, December 14, 2006, <http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/6178897.stm>.
展經驗的信心明顯因為「北京共識」在國際社會的浮現而提升，從而 也積極視中國模式及發展經驗為一種軟力量(Soft Power)，南南合作毋 庸置疑成為中國擴展此種軟力量的重要途徑。 然則，從中共非洲戰略在實踐與效益層面呈現的種種爭議又可以 了解，從發展中國家視角出發的南南合作實踐同樣存在限制與困境， 最重要的是，中國作為崛起新興大國在非洲擁有愈來愈重大的現實政 經利益，尤其是能源利益，同時中國與非洲的在政經發展上的聯結主 要依賴非洲各國政府和菁英，以致降低了中國以南南合作與全球治理 競爭與對立的道德正當性，國際社會也因此對所謂中國發展模式和 「北京共識」有所質疑。 既然都不是完美無瑕疵，全球治理和南南合作兩種模式不可能相 互排斥，或完全取代彼此。從全球治理和南南合作實踐對非洲發展也 同時呈現正面效益看，兩者在理念上事實上可以截長補短，相互影響 與學習，從而擴大共識，以彌補原有理念之不足或瑕疵。全球治理正 面效益顯示於自冷戰結束以來十多年來，西方民主與自由價值日漸對 非洲政治產生影響，迄今在非洲 53 個國家中已有四十多個國家政治體 制轉向多黨制，並以民主選舉產生領導者，而非洲地區社會各種草根 團體，以及非政府組織的數目也日漸增長，並對非洲國家與政府的改 革與監督構日漸構成強大壓力。2002 年 7 月，非洲聯盟正式成立的新 憲章條文中不但明確指出將尊重民主、人權、善治、拒絕政治暗殺與 顛覆行動，以及非依憲法規定產生的政府更替，更表達在會員國發生 嚴重的戰爭罪行、種族滅絕或侵犯人類罪行時將採取干預。92此種效益 也說明善治理念已對非洲國家政治發生影響。而南南合作效益則顯示 於崛起中國對非洲的支援，尤其是對非洲基礎建設援助、人才培訓， 以及擺脫對外依賴之自主發展經驗交換。此兩種模式在非洲實踐上已 嚴震生，〈非洲聯盟和非洲發展新夥伴計劃〉，《問題與研究》，第 44 卷 第 6 期，2005 年 11/12 月，頁 60-61。
呈現之正面效益事實上足以作為全球治理和南南合作兩種模式進行理 念互動與共識擴大之基礎。
二、中國非洲戰略實踐展望
上述意涵也顯示中國非洲戰略引發的爭議並非不可化解，相對於 中國領導人與外交官員不斷試圖以反西方殖民主義的歷史聯結中國與 非洲，以反駁「中國在非洲是新殖民主義者」指控的方式，93反而可能 升高與西方對立，無助於爭議化解。美國國際戰略研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)非洲事務部和中國研究部 門於 2007 年 1 月完成的「中國－非洲－美國關係」訪華報告中建議中 國應與美國和非洲三方從多邊、政府間、商業和國際公民社會四個層 次上加強協作與對話。94非洲專家威爾德(Leny Wild)也建議中國、非 洲與八大工業國家集團應建立三方聯繫機制。95此種方式無疑較有利於 縮小各方在非洲目標分歧，尤其可以降低中國與西方在非洲的利益衝 突升高與惡性競爭，這也是中國非洲戰略爭議化解的基本前提。 除了縮小分歧的消極作用外，多層次協作與對話的更積極作用在 溫家寶在 2006 年 6 月訪問非洲七國中接受記者針對「新殖民主義」問題時 指出「新殖民主義這頂帽子絕對扣不到中國頭上，從 1840 年鴉片戰爭開始， 中國遭受了大約 110 年的殖民主義侵略，中華民族懂得殖民主義給人民帶來 的痛苦，也深知要同殖民主義作鬥爭」，請見〈西方攻擊我援助非洲，誣我 要搞新殖民主義〉，《新華網》，2006 年 6 月 22 日，<http://big5.xinhuanet. com/gate/big5/news.xinhuanet.com/world/2006-06/22/content_4730786.htm>。 Bates Gill, Chin-Hao Huang, & J. Stephen Morrison, China’s ExpandingRole in Africa: Implications for the United Nations (Washington, DC:
Center for Strategic and International Studies, 2007), pp. 29-34, <http:/ /www.csis.org/media/csis/pubs/chinainafrica.pdf>.
Leni Wild, “China, Africa and the G8: the Missing Link,” Open
Democracy News Analysis, November 7, 2006, <http://www.opendemocracy.
