行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
褐地再利用政策之比較研究
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC91-2415-H-004-015- 執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學地政學系 計畫主持人： 徐世榮 計畫參與人員： 陳知遠 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 92 年 11 月 1 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
□ 成 果 報 告
□期中進度報告
計畫名稱：褐地再利用政策之比較研究
計畫類別：□ 個別型計畫
計畫編號：NSC 91－2415－ H－004－015－
執行期間： 91 年 8 月 1 日至 92 年 10 月 31 日
計畫主持人：徐世榮
共同主持人：
計畫參與人員： 陳知遠
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)： □完整報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
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□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
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處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究
計畫、列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公
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執行單位：國立政治大學地政學系
中 華 民 國 92 年 10 月 31 日
第 一 章 褐 地 的 定 義 、 問 題 與 再 開 發 的 理 由
第 一 節 褐 地 的 定 義 1-1-1 褐 地 用 詞 的 起 源 褐 地 的 歷 史 源 頭 可 以 回 溯 至 1978 年 的 愛 河 事 件，由 於 該 事 件 的 發 生 ， 使 得 立 法 機 關 通 過 了 CERCLA 這 項 法 案 。 CERCLA 法 案 將 土 地 污 染 視 為 對 環 境 的 一 種 威 脅 ； 但 因 當 中 所 課 予 的 清 理 以 及 損 害 責 任 之 規 定 ， 導 致 金 融 界 對 土 地 擔 保 品 產 生 疑 慮 ， 以 致 不 願 放 款 ， 引 發 了 工 商 融 資 不 足 之 問 題 ， 於 此 ， 土 地 污 染 問 題 乃 被 再 塑 成 經 濟 發 展 議 題 。 換 言 之 ， 土 地 污 染 問 題 的 再 概 念 化 係 緣 於 企 業 界 開 始 發 現 CERCLA 所 隱 含 的 責 任 。 至 於 褐 地 (brownfields)用 語 的 起 源 ， 可 追 溯 到 1970 年 代 中 末 期 的 美 國 鋼 鐵 工 業 文 獻 ， 後 乃 更 普 遍 地 被 運 用 於 經 濟 發 展 工 作 中 ， 即 用 以 抵 抗 綠 地 (greenfields)等 不 發 展 的 概 念。但 到 了 90 年 代 則 又 有 了 改 變 ， 因 為 管 理 階 層 過 於 關 注 經 濟 的 層 面 ， 肇 致 了 環 境 正 義 運 動 ， 希 望 突 顯 少 數 民 族 以 及 低 收 入 者 不 成 比 例 地 被 暴 露 於 污 染 源 之 中 的 不 公 平 情 形 ， 藉 此 彰 顯 褐 地 的 環 境 問 題 本 質 ， 褐 地 問 題 於 是 重 新 被 導 向 環 境 關 懷 的 層 面 。 一 般 而 言，USEPA 於 1995 年 所 發 布 的 褐 地 定 義，在 過 去 幾 年 間 受 到 了 廣 泛 的 引 用 。 即 廢 棄 、 閒 置 或 不 使 用 的 工 商 場 址 ， 由 於 環 境 污 染 物 的 存 在 或 有 存 在 的 可 能 性 ， 而 使 土 地 在 擴 展 或 再 開 發 上 面 臨 了 複 雜 難 解 的 問 題 。 迄 2002 年 夏 ， USEPA 更 改 了 褐 地 的 定 義 ， 使 之 可 符 合 BRERA 的 解 釋 。 儘 管 USEPA 對 褐 地 的 舊 定 義 被 廣 為 接 受 ，但 聯 邦 、州 及 地 方 計 畫 中 的 名 詞 定 義 仍 有 存 有 相 大 的 歧 異， 甚 至 連 USEPA 本 身 都 存 在 著 兩 個 基 本 解 釋。雖 然 這 些 定 義 乍 看 之 下 極 為 相 似，實 則 存 有 關 鍵 性 的 差 異 ； 同 時 ， 不 論 是 概 念 性 的 或 條 件 性 的 定 義 ， 都 有 人 採 用 。 是 以 ， 不 同 的定 義 也 許 會 被 相 同 的 機 關 所 使 用 。 但 是 ， 這 兩 種 基 本 定 義 ， 仍 可 以 術 語 的 明 晰 度 、 環 境 與 經 濟 關 懷 之 行 動 的 程 度 等 兩 個 標 準 來 評 量 其 適 宜 性 。 1-1-2 評 估 定 義 的 構 成 要 件 ： BRERA 的 概 念 性 定 義 之 價 值 (merits) 一、 目 前 的 產 權 使 用： 在 BRERA 的 定 義 裡 頭， 即 使 是 目 前 高 度 的 商 業 使 用 土 地 也 可 能 被 認 定 為 褐 地 。 就 環 境 正 義 的 觀 點 而 言 ， 這 是 相 當 重 要 的 ； 於 此 ， 當 貧 民 區 的 居 民 真 的 想 要 吸 引 經 濟 發 展 時 ， 健 康 的 關 懷 仍 是 首 要 的 考 量 條 件 。 二 、 以 前 的 產 權 使 用 ： BRERA 同 樣 也 忽 略 了 過 去 的 使 用 ， 以 避 免 遺 漏 的 問 題 。
三 、場 所 的 範 圍 ： 不 動 產 (real propert y)的 用 法 優 於 設 施 (facilit y)，因 為 後 者 並 未 包 含 土 地 及 地 下 水 之 範 疇 。 四 、 污 染 物 的 認 識 (perception of contamination)： 令 人 驚 訝 的 是 ， 多 數 的 定 義 並 未 納 入 「 褐 地 不 必 然 是 受 到 污 染 的 」 這 樣 的 事 實 。 五 、 污 染 物 的 類 型 ： 污 染 物 的 類 型 不 必 侷 限 於 特 定 有 毒 物 質 的 表 列 之 中 。 六 、 其 他 法 律 及 方 案 的 管 制 ： 這 些 明 細 得 安 置 於 條 件 式 定 義 而 非 概 念 性 定 義 ， 因 為 不 同 方 案 與 法 律 之 間 的 變 化 都 將 衝 擊 著 褐 地 。 七 、 再 發 展 所 受 的 影 響 ： 一 些 評 論 是 必 須 的 ， 但 反 對 complicated 較 諸 adversely affected 或 hindered 是 一 個 比 較 具 建 設 性 及 鼓 勵 性 的 術 語 這 樣 的 講 法 。
八 、 再 發 展 的 潛 力 ： 概 念 性 定 義 中 ， 一 個 相 當 可 疑 的 說 法 是 ， 褐 地 是 具 高 度 再 發 展 潛 力 的 地 點 。 首 先 ， 這 是 很 難 判 定 的 ； 其 次 ， 何 時 才 能 結 束 某 一 地 點 的 褐 地 認 定 ？ 如 果 土 地 已 依 標 準 進 行 整 治 行 動 ， 但 污 染 仍 未 清 除 時 ， 該 筆 土 地 仍 視 為 褐 地 。
褐 地 在 進 行 概 念 性 的 定 義 時 ， 仍 應 納 入 對 環 境 以 及 經 濟 發 展 的 關 懷 ， 至 於 細 目 則 應 歸 類 於 條 件 性 的 定 義 ， 因 此 就 褐 地 的 發 展 而 言 ， 有 必 要 歸 結 出 一 個 廣 泛 且 具 概 念 性 的 定 義 ， BRERA 的 定 義 之 所 以 優 於 其 他 ， 乃 係 因 為 其 用 語 清 晰 ， 並 能 給 予 政 策 制 定 者 與 執 行 者 彈 性 空 間 ， 使 之 可 滿 足 褐 地 的 環 境 及 經 濟 問 題 的 不 同 內 涵 。 第 二 節 褐 地 所 產 生 的 各 項 問 題 美 國 許 多 城 市 褐 地 產 生 過 程 均 是 ： 工 商 業 因 經 濟 重 心 轉 移 或 轉 換 投 資 環 境 等 因 素 ， 將 工 廠 遷 離 原 址 ， 城 市 出 現 許 多 空 地 、 低 度 利 用 的 工 商 業 土 地 、 及 需 要 修 復 或 拆 除 的 建 築 ， 這 些 褐 地 多 半 已 遭 受 污 染 ， 如 Delaware 的 Wilmington 與 Baltimore。Wilmington 從 1800 年 代 開 始 發 展 工 業，工 業 區 主 要 集 中 於 Brandywine 與 Christina 河 沿 岸。工 廠 遷 離 後 ， Delaware 褐 地 評 估 計 畫 研 究 發 現 這 些 地 區 的 褐 地 多 半 已 遭 受 污 染 ， 呈 現 空 置 、 廢 棄 、 低 度 利 用 等 狀 況 ， 影 響 範 圍 擴 及 Cherry 島 、 the Eas t S ev enth St reet 半 島 、 Wilmi n gto n 港 鄰 近 地 區 、 So uth Madi so n 街 、 Bell y All e y、Bro wnt o wn、Tod ds Lane 及 少 部 分 工 商 用 土 地，面 積 共 1 ,75 0 公 頃；Baltimore 向 來 是 以 大 型 重 工 業 為 經 濟 基 礎，自 1960 年 以 來，工 廠 紛 紛 關 閉，製 造 業 就 業 機 會 減 少，原 先 的 工 業 土 地 懷 疑 已 遭 受 污 染 ， 成 為 了 空 地 與 低 度 利 用 的 土 地 。 褐 地 除 帶 給 城 市 污 染 問 題 外 ， 還 可 能 對 地 區 發 展 造 成 阻 礙 ， 使 土 地 價 值 降 低 ， 土 地 稅 收 與 就 業 機 會 減 少 ， 擴 大 褐 地 城 市 與 其 他 地 區 的 貧 富 差 距 。 由 於 無 法 解 決 褐 地 問 題 ， 1970 年 的 Elmira 市 減 少 了 1 萬 個 工 作 機 會 ， 接 踵 而 來 的 便 是 人 口 數 下 降 、 投 資 意 願 低 落 、 空 地 增 多 、 免 繳 財 產 稅 的 比 例 上 升 ；過 去 的 20 年 間 美 國 鋼 鐵 業 及 相 關 產 業 發 展 遭 遇 瓶 頸 ， 以 工 業 為 重 心 的 Bucks 郡 減 少 了 1 萬 個 工 作 名 額 ， 形 成 失 業 比 率 增 高 的 慘 況 ， 空 置 的 工 業 設 備 、 低 度 利 用 的 建 築 及 廢 棄 財 產 更 是 隨 處 可 見 。 若 褐 地 的 周 邊 社 區 恰 好 是 低 收 入 居 民 的 居 住 地 區 時 ， 只 會 加 重 該 區 的 貧 困 率 。 此 外 ， 以 往 褐 地 多 集 中 在 工 商 業 區 ， 但 最 近 的 研 究 顯 示 ， 如 auto servi ce st atio n、 d r y cl eaners、 pl atin g sh ops、 radi ato r s hop s 等 位 於 美 西
的 一 些 小 型 場 址，將 來 也 有 可 能 變 為 褐 地，褐 地 問 題 已 有 擴 大 的 趨 勢 。 第 三 節 褐 地 再 開 發 的 理 由 褐 地 再 開 發 的 理 由 共 有 三 點 ： 1-3-1 環 境 正 義 的 因 素 美 國 2000 年 Mayor 會 議 的 報 告 指 出，全 美 的 褐 地 數 量 共 有 81,568 筆 ， 這 些 地 區 的 居 民 多 半 為 低 收 入 戶 或 有 色 人 種 ， 這 些 地 區 的 道 路 品 質、學 校 水 準、健 康 照 護 情 形 相 當 差，居 民 也 因 暴 露 在 污 染 環 境 之 中 ， 深 受 再 生 產 毒 性 、 肺 病 、 內 分 泌 混 亂 等 疾 病 所 苦 ， 褐 地 與 環 境 不 正 義 幾 乎 成 了 同 義 辭 ； 政 府 雖 提 出 了 各 種 整 治 與 再 開 發 的 方 案 ， 但 實 行 的 結 果 反 而 更 加 深 了 環 境 不 正 義 的 效 果 。 在 整 治 與 再 開 發 施 行 過 程 中 ， 採 取 了 遷 移 居 民 的 手 段 ， 表 面 上 似 乎 將 居 民 安 置 到 ”更 好 ”的 住 宅 與 ”更 乾 淨 ”的 環 境 ， 可 是 ”以 改 善 居 民 生 活 條 件 為 名 ”的 做 法 ， 反 而 剝 奪 了 居 民 對 自 我 的 認 同 、 與 彼 此 之 間 的 互 動 關 係 。 褐 地 問 題 與 社 區 經 濟 再 發 展 、 就 業 等 問 題 是 彼 此 相 關 的 ， 也 與 當 地 的 健 康 、 安 全 、 週 邊 地 區 的 回 復 、 都 市 空 地 的 再 利 用 等 層 面 相 互 糾 結 ， 一 些 暴 露 在 污 染 中 的 都 市 低 收 入 社 區 ， 希 望 政 府 提 出 一 個 兼 顧 經 濟 再 發 展 與 清 理 的 褐 地 計 畫 。 社 會 的 不 公 平 對 產 生 更 具 包 容 性 的 都 市 及 區 域 規 劃 仍 是 一 項 阻 礙 ， 環 境 正 義 希 望 傳 達 暴 露 在 危 險 物 及 污 染 中 的 低 收 入 居 民 的 問 題 ， 表 達 無 權 者 與 無 公 民 權 者 的 社 會 與 環 境 需 求 。 1-3-2 降 低 都 市 蔓 延 的 可 能 性 都 市 蔓 延 是 褐 地 再 開 發 關 心 的 另 一 個 議 題 。 所 謂 蔓 延 是 指 ： 從 都 市 周 邊 蔓 延 發 展 的 低 密 度 住 宅 與 工 業 發 展 ， 使 林 地 、 溼 地 、 農 地 與 其 他 自 然 環 境 的 將 因 快 速 開 發 而 消 失 。 二 次 大 戰 晚 期 ， 蔓 延 成 為 都 市 發 展 主 流，根 據 Burchell 的 研 究，此 種 發 展 形 式 之 所 以 會 受 到 大 眾 歡 迎 ， 是 因 為 它 能 降 低 擁 擠 感 ， 遠 離 已 產 生 財 政 與 社 會 問 題 的 舊 都 市 中 心 地 區 ； 對 開 發 者 來 說 ， 可 以 較 低 廉 的 價 格 取 得 土 地 ， 可 降 低 開 發 成 本 。
但 都 市 蔓 延 的 發 展 模 式 卻 衍 伸 出 了 許 多 問 題 ： 土 地 消 耗 、 環 境 損 害 ， 增 加 政 府 的 公 共 設 施 資 本 支 出 、 營 運 成 本 與 維 護 成 本 ， 這 些 土 地 開 發 成 本 大 部 分 是 透 過 州 與 地 方 的 稅 收 支 付 ， 雖 然 近 十 年 來 ， 這 些 成 本 已 開 始 降 低 ， 但 蔓 延 使 民 眾 必 須 額 外 負 擔 的 環 境 惡 化 與 損 失 開 放 空 間 環 境 成 本 、 或 以 開 墾 為 名 ， 而 破 壞 的 生 態 地 景 損 失 ， 卻 是 無 法 彌 補 的 ， 褐 地 再 開 發 、 再 利 用 被 認 為 是 阻 止 都 市 蔓 延 的 最 佳 途 徑 之 一 。 1-3-3 經 濟 因 素 雖 然 存 在 著 潛 在 的 環 境 風 險，褐 地 仍 具 備 了 發 展 上 的 優 勢，如 褐 地 的 基 礎 設 施 相 當 完 備 ， 包 括 接 近 勞 動 市 場 、 原 料 市 場 及 輸 出 市 場 ， 接 近 大 眾 運 輸 、 道 路 、 水 、 污 水 下 水 道 、 電 力 及 其 他 設 備 。 此 外 ， 褐 地 再 開 發 計 畫 的 預 先 準 備 成 本 (preparat i on cost )也 比 開 發 生 地 (raw l a n d ) 的 成 本 低 。 因 此 ， 再 利 用 褐 地 所 產 生 的 可 能 利 益 反 而 比 開 發 任 何 綠 地 高 (如 原 生 地 或 其 他 非 褐 地 )，許 多 區 位 良 好 的 褐 地 用 極 低 的 價 格 便 可 取 得 。 褐 地 再 開 發 對 公 私 利 益 都 有 好 處 。 如 ： 場 址 清 理 後 ， 私 部 門 開 發 者 可 因 土 地 價 值 增 加 而 獲 益 ， 也 就 是 說 ， 土 地 清 理 後 ， 可 召 睞 新 租 賃 人 或 購 買 者，使 在 開 發 土 地 找 回 其 市 場 性；公 部 門 利 益 則 可 消 除 環 境 危 機 ， 使 新 企 業 或 住 宅 願 意 入 駐 社 區 ， 增 加 社 區 的 工 作 機 會 、 貨 物 及 服 務 ， 並 回 饋 到 賦 稅 的 利 益 上 。 1999 年 4 月 時 ， 美 國 Mayor 研 討 會 引 用 了 一 項 調 查 數 據 ， 若 褐 地 再 發 展 後 ， 155 個 城 市 估 計 每 年 總 稅 收 可 達 9.55 億 ； 168 個 城 市 可 創 造 67.5 萬 個 工 作 機 會 ， 這 對 各 國 來 說 都 具 備 了 龐 大 的 經 濟 誘 因 。
第 二 章 早 期 的 褐 地 政 策
第 一 節 早 期 褐 地 政 策 的 形 成 背 景 美 國 的 褐 地 政 可 粗 分 為 兩 個 階 段 ： 1970 年 到 1980 年 …； 這 些 政 策 上 的 轉 變 ， 深 受 當 時 社 會 、 經 濟 、 法 規 等 層 面 的 趨 向 影 響 ， 並 與 美 國 的 環 境 法 規 的 發 展 過 程 緊 密 結 合，因 此 在 討 論 褐 地 政 策 的 發 展 上 ， 應 先 了 解 政 策 擬 定 時 的 背 景1。 6 0 年 代 以 前 ， 美 國 各 項 政 策 主 要 是 以 促 進 經 濟 發 展 為 首 要 考 量 ， 環 保 政 策 的 目 標 、 危 機 處 理 策 略 、 與 經 濟 間 如 何 調 和 等 的 規 定 都 不 甚 明 確 (王 曦 ， 1995： 226)； 環 境 政 策 大 多 由 地 方 政 府 負 責 執 行 ， 聯 邦 政 府 主 要 僅 在 協 助 環 境 保 護 的 研 究，並 補 助 環 境 污 染 整 治 的 相 關 經 費 ， 換 句 話 說 ， 缺 乏 一 個 環 境 政 策 的 總 督 導 與 規 劃 的 機 構 。 儘 管 政 府 並 不 重 視 環 境 保 護，民 間 的 許 多 學 者 已 開 始 提 出 各 項 研 究 報 告 與 著 作，灌 輸 社 會 大 眾 環 境 主 義 的 觀 念，希 望 逐 步 建 立 社 會 的 環 境 意 識2。 二 次 大 戰 後，美 國 境 內 陸 續 出 現 重 大 的 公 害 事 件，引 發 民 眾 對 環 保 問 題 的 關 切3， 民 眾 體 認 到 環 境 保 育 與 自 身 權 益 的 高 度 相 關 性 ， 開 始 支 持 環 保 主 義，草 根 力 量 漸 趨 強 大，遂 在 美 國 各 地 揭 開 了 環 境 保 護 的 運 動4。 (丘 昌 泰 ， 1993： 42、 286) 當 時 環 保 主 義 者 提 出 了 多 元 的 環 境 保 護 思 想，主 要 的 特 色 可 歸 納 如 下 ， 而 這 些 內 容 也 影 響 了 美 國 在 1970 年 代 前 後 訂 定 的 各 項 環 境 法 令 (丘 昌 泰 ， 1993： 35-36、 58、 64、 73)： 一 、 從 立 論 點 來 說 ： 環 境 主 義 者 提 出 了 一 種 「 環 境 平 等 」 觀 念 ， 包 括 1 褐地政策主導者為美國環境保護署(EPA)，因此本文以 EPA 成立當年(1970 年)為討論的始點。2 例如 J. A. Day、H. W. Helfrich, Jr.、Barry Commoner、P. Ehrlich、John C. Esposito 等人。
3 例如一九六九年加州海岸的輪船漏油事件。 4 環境保護運動之所以能獲得民眾的支持，與下列因素有關： 1.發揮團體行動的力量：環保主義者多是以團體的方式運作，利用集體的力量對社會進行環境教 育工作、與政策、立法上的遊說，積極發揮他們在環保領域上的功能。 2.環保主義者建構了相當堅實的理論基礎，例如福利經濟理論，不僅可作為行動的依循目標，在 對行政、立法機關進行遊說時，或是對民眾進行社會教育時，也較具說服力。 3.環境主義者在行動時，依循現有的民主政治規範，採取較為溫和的運動方式，較易為人所接受。 請參考丘昌泰，1993，«美國環境保護政策：環境年代發展經驗的評估»，財團法人台灣產業 服務基金會出版，p.298。
任 何 人 都 有 享 受 舒 適 (amenities)環 境 的 平 等 權 利；以 及 任 何 人 都 有 免 於 環 境 污 染 的 平 等 權 利 ， 強 調 環 境 保 育 應 重 於 經 濟 成 長 ， 政 府 的 角 色 即 是 在 平 衡 兩 者 間 的 關 係 。 這 點 已 成 為 環 境 保 護 論 的 主 要 立 基 點 ， 這 點 也 成 為 美 國 在 制 定 環 境 保 護 法 規 的 主 要 精 神 。 二 、 在 經 濟 面 來 說 ： 環 保 運 動 支 持 者 對 僅 以 國 民 生 產 毛 額 衡 量 國 家 發 展 的 方 式 相 當 不 以 為 然 ， 同 時 認 為 計 算 相 關 數 據 時 ， 並 未 考 慮 生 產 過 程 中 產 生 的 巨 大 社 會 成 本 (環 境 污 染 等 )； 據 此 ， Mishan 主 張 經 濟 成 長 過 程 中 的 總 利 益 應 與 總 損 害 成 本 同 時 考 量 ， 最 後 的 淨 成 本 才 是 經 濟 成 長 的 純 社 會 福 利 。 因 此 ， 環 境 保 護 者 相 當 重 視 環 境 污 染 對 社 會 的 影 響 ， 他 們 除 要 求 在 政 策 制 定 時 應 考 量 環 境 污 染 造 成 的 社 會 成 本 外 ， 還 應 將 「 污 染 者 付 費 」 的 原 則 納 入 經 濟 政 策 中 ， 以 免 高 估 政 策 的 實 際 效 果 。 這 項 思 想 也 影 響 了 美 國 1970 年 代 的 環 保 政 策 ， 內 容 不 再 以 經 濟 成 長 作 為 環 保 政 策 的 重 要 考 量，而 僅 是 以 穩 定 經 濟 發 展 為 主 的 走 向 ， 即 所 謂 的 「 穩 定 經 濟 」 (steady-state economy)基 礎 。 三 、 決 策 層 面 來 說 ： 環 保 主 義 學 者 Kahn 指 出 ， 社 會 與 自 然 的 關 係 ， 應 符 合 大 多 數 人 的 公 共 利 益 ， 而 這 公 共 利 益 ， 必 須 由 全 民 依 民 主 程 序 決 定 ， 而 非 受 到 權 力 菁 英 的 掌 控 。 而 從 丘 昌 泰 的 研 究 顯 示 ， 美 國 環 保 政 策 的 確 帶 有 多 數 決 、 利 益 代 表 、 個 人 尊 嚴 等 特 性 ， 基 本 上 是 在 反 映 社 會 與 民 眾 的 需 求 (丘 昌 泰 ， 1993： 36)。 公 害 的 發 生 與 民 間 對 環 境 保 護 高 度 訴 求 ， 使 得 美 國 政 府 開 始 正 視 建 立 完 整 環 境 政 策 的 必 要 性 。 當 時 的 美 國 環 境 法 缺 乏 完 整 的 目 標 、 程 序 等 法 規 體 系 ， 並 未 規 定 控 制 各 種 污 染 的 手 段 與 方 式 ， 以 致 無 法 因 應 以 經 濟 發 展 為 名 的 環 境 破 壞 行 為 。 有 鑑 於 此 ， 美 國 國 會 在 1969 年 通 過 了 綜 合 性 的「 國 家 環 境 政 策 法 」(National Environmental Policy Act, 簡 稱 NEPA)， 以 此 作 為 國 家 環 境 政 策 運 作 時 的 主 要 依 據 。 該 法 的 幾 項 目 標 ， 例 如 「 國 家 能 為 全 體 美 國 人 確 保 安 全 的 、 有 益 於 健 康 的 、 多 產 的 和 具 有 美 學 的 和 文 化 美 的 環 境 」、「 國 家 能 夠 實 現 允 許 高 生 活 標 準 和 廣
泛 共 享 生 活 舒 適 的 人 口 和 資 源 利 用 之 間 的 平 衡 」 (引 自 王 曦 ， 1995： 283)， 皆 和 環 保 主 義 者 所 提 出 的 環 境 平 等 主 義 有 相 通 之 處 。
除 了 具 綜 合 性 、 總 綱 性 性 質 的 國 家 環 境 政 策 法 以 外 ， 美 國 還 陸 續 在 1970 年 代 制 定 了 公 害 防 治 法 ， 給 予 各 種 污 染 專 門 的 法 律 規 定 。 美 國 處 理 褐 地 時 依 據 的 「 資 源 保 育 回 收 法 」 (Resource Conservation and Recovery Act, 簡 稱 RCRA)與 「 全 面 環 境 反 應 、 賠 償 暨 責 任 法 」 (The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980， 簡 稱 CERCLA)就 是 公 害 防 治 法 的 一 環 ， 執 行 時 採 用 的 是 的 「 管 制 性 政 策 」； 在 此 同 時 ， 美 國 並 設 立 了 美 國 環 境 保 護 署 (EPA)與 環 境 品 質 委 員 會 ， 政 策 上 採 取 「 管 制 性 措 施 」， 承 接 了 政 策 統 籌 制 定 者 的 角 色 ， 一 改 以 往 協 助 環 境 保 護 的 研 究 、 補 助 環 境 污 染 整 治 相 關 經 費 的 消 極 態 度 。 因 此 1970 年 代 被 視 為 美 國 環 保 政 策 的 「 黃 金 年 代 」 (environmental decade)(湯 德 宗 ， 1990： 3； 丘 昌 泰 ， 1993： 37-38)， 在 環 境 政 策 的 走 向 上 之 所 以 會 有 如 此 大 的 轉 變 ， 與 美 國 當 時 蓬 勃 興 盛 環 境 保 護 運 動 有 著 相 當 大 的 關 係5； 環 境 保 護 運 動 中 的 思 想 也 深 深 的 影 響 了 美 國 環 境 政 策 的 走 向 。 第 二 節 受 環 保 運 動 思 想 影 響 下 的 美 國 環 境 法 在 環 境 主 義 者 的 要 求 下 ， 國 會 開 始 進 行 美 國 環 境 法 的 立 法 工 作 。 美 國 環 境 法 共 可 分 為 三 個 支 系 ， 分 別 為 綜 合 性 的 「 國 家 環 境 政 策 法 」 (Natio n al Envi ronm ental P oli c y Act , 簡 稱 NEPA)、「 公 害 防 治 法 」與「 天 然 資 源 保 育 法 」 三 類 ， 處 理 褐 地 時 所 依 據 的 RCRA 與 CERCLA， 即 屬 於 公 害 防 治 法 的 一 環 。 5 部份學者將黃金十年的展開原因歸於公害事件的層出不窮，如丁力行，但是政策的形成，會受到 社會、政治、經濟等各方面的影響，僅將美國政府這項重視環境保育的行動視為對公害事件的反 應，未免過於簡單。根據丘昌泰與湯德宗等學者的研究，美國開始積極展開建構堅實的環境法治 與政策，與民間社會熱烈展開的環境保護運動有著相當大的關係，也就是說，民間開始出現要求 重視環境保護的聲浪後，主動從國會、政黨等方面著手，給予政府相當大的壓力，再加上重大公 害事件的不斷發生（如一九七三年 Virginia 化學工廠污染事件、紐約 Hudson 河的污染事件），促 使政府逐步建構出完整的環境保護體系。請參考湯德宗，1990，«美國環境法論集»，p.3；丘昌 泰，1993，«美國環境保護政策：環境年代發展經驗的評估»，p.286。
2-2-1 RCRA
美 國 的 土 壤 污 染 防 治 法 規 ， 基 本 上 是 和 公 害 防 治 法 中 的 有 害 廢 棄 物 清 理 的 相 關 法 規 彼 此 結 合 (丁 力 行 ， 2000： 19)6。 一 九 七 六 年 ， 鑒 於
傳 統 的 立 法 方 式 對 防 止 環 境 污 染 的 效 果 不 彰 ， 有 毒 廢 棄 物 處 理 情 形 混 亂 ， 美 國 國 會 便 通 過 了 「 資 源 保 育 回 收 法 」 (Resource Conservation and Recov er y Act, 簡 稱 RCRA)， 對 所 有 產 生 有 害 廢 棄 物 的 工 業 加 以 管 制 ， 建 立 了 廢 棄 物 從 產 源 到 最 終 處 置 的 管 制 系 統 ； 並 釐 清 管 理 者 責 任 ， 指 出 各 階 層 經 營 者 的 標 準 ， 規 定 由 業 者 負 清 理 有 害 廢 棄 物 的 責 任 (丁 力 行 ， 2000： 21； 丘 昌 泰 ， 1993： 112)。 RCRA 主 要 的 法 令 重 點 有 四 ： 一 、 建 立 有 害 廢 棄 物 的 鑑 定 標 準 。 二 、 建 立 有 害 廢 棄 物 製 造 者 (generator)、 運 輸 者 、 操 作 者 的 法 規 標 準 。 三 、 各 州 有 害 廢 棄 物 管 理 計 畫 的 審 核 流 程 、 權 限 及 補 助 。 四 、 稽 查 、 違 法 時 的 處 理 方 式 。 其 中 ， 與 褐 地 政 策 有 關 的 主 要 是 有 害 廢 棄 物 管 理 的 部 分 。 RCRA 對 有 害 廢 棄 物 製 造 者 、 運 輸 者 、 處 理 者 、 儲 存 者 、 處 置 者 採 取 了 相 當 嚴 格 的 規 定 。 在 有 害 廢 棄 物 製 造 者 的 部 分 ， 只 要 牽 涉 到 生 產 、 製 造 有 害 廢 棄 物 、 或 是 引 入 有 害 廢 棄 物 者 ， 均 屬 於 有 害 廢 棄 物 的 製 造 者 ； 更 重 要 的 是 ， 只 要 公 司 的 其 中 一 間 工 廠 曾 產 生 有 害 廢 棄 物 ， 則 與 該 間 工 廠 同 類 者 均 屬 有 害 廢 棄 物 的 生 產 者，RCRA 規 定 有 害 廢 棄 物 製 造 者 必 須 負 擔 六 項 義 務7。 有 害 廢 棄 物 的 運 輸 者 方 面 ， 只 要 利 用 海 、 陸 、 空 的 管 道 將 有 害 廢 棄 物 運 輸 至 產 生 地 以 外 的 空 間 ， 便 屬 於 有 害 廢 棄 物 的 運 輸 者 的 管 制 範 圍 ， 運 輸 者 必 須 承 擔 共 三 項 義 務8。 至 於 有 害 廢 棄 物 的 處 理 6 天然資源保育法討論對象為關國有土地，如森林、牧野地等的保育利用，以及野生動植物保護的 個別立法，與本文的主題--褐地並無關聯，因此不探討天然資源保育法的內容。 7 RCRA 規定，只要是有害廢棄物的生產者，必須承擔六項義務，包括：第一，根據有害廢棄物的 名單，確認自身的生產物是否屬於有害廢棄物；第二，若生產物卻為有害廢棄物，必須向 EPA 申請身分編號，才能進行下一步的處理動作；第三，在將有害廢棄物運出生產地點前，必須先填 報「統一有害廢棄物貨運清單」交 EPA，使 EPA 能追蹤、管理有害廢棄物的流向；第四，運輸 有害廢棄物前，產生者須加以包裝，並貼上標籤；第五，必須保留與廢棄物有關的文件至少三年； 第六，廢棄物進出口時，必須遵守 RCRA 及其他的相關規定。整理自王曦，1995，«美國環境保 護法»，台北：漢興，pp.468-470。 8 這三項義務分別為：第一，須先向 EPA 申請身分編號；第二，必須遵守有關統一有害廢棄物貨
者9、 處 置 者10、 儲 存 者11的 負 擔 義 務 更 是 高 達 十 四 項12。 有 害 廢 棄 物 的 製 造 者 到 處 置 者 ， 除 了 必 須 遵 守 RCRA 的 繁 複 規 定 外 ， 還 要 定 期 接 受 EPA 及 各 級 政 府 的 監 測 、 現 場 檢 查 、 法 律 強 制 措 施 (enforcement)等13， 可 見 RCRA 對 有 害 廢 棄 物 管 理 的 嚴 格 性 。 2-2-2 CERCLA RCRA 雖 然 已 能 追 蹤 有 毒 廢 棄 物 從 生 產 到 處 理 的 整 個 過 程，但 對 一 九 七 六 年 前 的 有 毒 廢 棄 物 卻 無 力 顧 及 。 一 九 七 八 年 ， 紐 約 發 生 愛 河 事 件 (Love Canal)後，國 會 才 制 定 了「 全 面 環 境 反 應、賠 償 暨 責 任 法 」(The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980， 簡 稱 CERCLA)， 提 供 永 久 的 整 治 、 復 育 方 法 。 CERCLA 的 規 定 包 括 了 兩 個 部 分 ， 第 一 個 部 分 是 給 予 美 國 EPA 對 污 染 緊 急 事 故 的 行 動 依 據 、 另 一 個 部 分 則 是 兩 項 基 金 的 使 用 時 機 。 2 - 2 - 2 . 1 緊 急 事 故 的 行 動 依 據 CERCLA 規 定 ， 若 發 現 下 列 兩 項 緊 急 情 況 時 ， 美 國 EPA 可 以 立 即 採 取 移 除 (removal)14、復 育 (remedia)15等 因 應 行 動，包 括 (丁 力 行，2000： 23)： 一 、 對 已 釋 放 或 有 潛 在 釋 放 可 能 性 的 有 害 物 質 進 行 的 清 理 與 整 治 ； 二 、 已 釋 放 或 有 潛 在 釋 放 可 能 性 的 任 何 物 質 ， 若 已 對 公 眾 健 康 或 環 境 運清單的規定；第三，運輸過程中，如發生廢棄物釋出的緊急情形時，必須依據聯邦、州與地方 的相關規定進行處理。整理自王曦，1995，«美國環境保護法»，台北：漢興，pp.470-472。 9 以化學方式改變有害廢棄物體積、成分等的方法、技術、工程，均為有害廢棄物處理行為 （treatment）的一種。 10 在土地或自然資源內部或表面釋出、放置任何危險廢棄物，以致造成污染的行為，均為處置行 為（disposal）的一種。 11 只要有害廢棄物曾在該地保留過一段時間時，即屬於有害廢棄物的儲存行為（storage）。 12 例如應變計畫及步驟的擬定、地下水的保護、財務的擔保等。 13 例如違反規定時，可向違規者處以罰款、民事訴訟、刑事制裁、民事制裁等。 14 所謂的移除，是將有害物質從環境中清除的行為，這些行為應包括必要的行為（如有害物質釋 出時，為避免受到危害，所採取的必要行為）、以及因應緊急情況的援助行為（如疏散、安置受 害人等措施）。 15 所謂的復育，是指利用移除以外的方式，防止或降低已釋出的危險物質對人類與環境造成危害 的行為，例如覆蓋、中和、隔離等方式。
產 生 危 害 時 ， 可 進 行 的 清 理 與 整 治 。 在 整 治 費 用 方 面 ， 從 環 境 法 及 判 例 規 定 責 任 主 體 有 ： (1)整 治 設 施 的 所 有 人 或 營 運 人；(2)處 理 危 險 物 質 時，相 關 設 施 的 所 有 人 或 營 運 人 ； (3)因 契 約 、 協 議 或 其 他 方 式 ， 利 用 第 三 人 所 有 或 營 運 的 設 施 ， 處 理 自 身 或 其 他 主 體 的 有 害 物 質 者 ； (4)原 先 整 治 設 施 的 所 有 人 或 營 運 人 ； (5) 在 所 有 土 地 上 曾 設 置 過 處 理 設 施 時 ， 該 筆 土 地 的 土 地 所 有 人 ； (6)有 害 物 質 場 地 外 (off-site)的 製 造 者 ； (7)參 與 有 害 物 質 處 置 或 相 關 決 策 的 公 司 職 員 。 承 擔 的 額 度 ， 依 費 用 承 擔 者 的 責 任 限 度 的 不 同 ， 而 有 部 分 額 度 與 全 額 的 承 擔 規 定 。 此 外 ， 除 設 施 所 在 地 的 州 與 地 方 政 府 須 負 擔 10%的 整 治 費 用 外 ， 聯 邦 政 府 內 部 的 各 行 政 單 位 也 必 須 在 危 險 物 質 釋 出 時 ， 承 擔 部 分 的 整 治 費 用 。 因 此 ， 整 治 費 用 的 分 擔 責 任 人 共 可 分 為 十 類 。 2-2-2.2 兩 種 基 金 的 使 用 時 機 CERC LA 中 設 立 了 兩 項 基 金 ， 分 別 為 「 危 險 物 質 反 應 基 金 」 (超 級 基 金 )(Hazardous Substance Response Fund，即 Superfund)與「 封 閉 後 責 任 信 託 基 金 」 (Post-Closure Liabilit y Trust Fund)。 基 本 上 來 說 ， 環 保 署 與 各 州 政 府 應 先 確 認 已 釋 出 (release)或 有 釋 出 可 能 的 有 毒 物 質 是 否 已 對 環 境 造 成 污 染 ， 再 由 污 染 負 責 人 採 取 補 救 措 施16； 若 負 責 人 不 明 或 不 加 以 處 理 時 ， 則 由 超 級 基 金 先 行 支 付 清 理 費 用 ， 再 視 情 況 自 行 吸 收 或 向 負 責 人 求 償17。 「 資 源 保 存 暨 回 收 法 」 規 定 下 封 閉 的 廢 棄 物 處 理 場 ， 若 四 年 後 沒 有 污 染 的 實 質 風 險 時 ，「 封 閉 後 責 任 信 託 基 金 」 會 承 擔 廢 棄 物 處 理 場 所 有 人 或 經 營 者 的 責 任 ， 提 供 業 者 遵 守 R C R A 規 定 的 誘 因 。 16 此處的負責人，包括有毒廢棄物處理設施過去的經營人、現在的經營人、有毒廢棄物的製造者、 運送人，這些負責人依法對清理所需支付的費用復連帶責任或無過失責任。請參考丘昌泰， 1993，«美國環境保護政策：環境年代發展經驗的評估»，p.113。 17 超級基金共編列了十六億元的預算，87.5%來自石油及特定化學產品之課稅，12.5%則來自一般 稅收。
2-2-3 SARA
RACA 與 CERCLA 兩 項 法 令 相 互 支 援 ， 完 整 化 了 美 國 有 害 廢 棄 物 污 染 防 治 的 體 系，但 是 RACA 在 土 地 處 理 的 規 定 上，不 夠 嚴 謹18，於 是，
在 一 九 八 六 年 時 ， CERCLA 重 新 修 定 為 「 超 級 基 金 修 正 與 重 新 授 權 法 案 」 (Superfund Amendments and Reauthorization Act， 簡 稱 為 SARA)， 法 案 中 列 出 了 幾 項 復 育 方 案 ， 各 有 不 同 的 清 除 標 準 ， 供 責 任 人 選 擇 ， 但 不 論 採 取 哪 種 方 案 ， 都 必 須 達 到 維 護 人 類 健 康 與 環 境 品 質 的 目 的 ， 也 不 得 違 反 其 他 環 保 法 令 的 規 定 (丁 力 行 ， 2000： 55-56)。 第 三 節 1970 年 美 國 環 境 法 的 特 性 與 缺 失 2-3-1 美 國 環 境 法 的 特 性 綜 合 以 上 所 述 ， 美 國 環 境 法 包 括 了 下 列 幾 項 特 性 一 、 聯 邦 政 府 的 權 力 有 逐 漸 擴 張 的 趨 勢 ： 在 1970 年 以 前 ， 美 國 環 境 的 維 護 主 要 是 地 方 政 府 的 責 任 ， 聯 邦 政 府 只 是 扮 演 一 個 輔 助 性 的 角 色 ； 197 0 年 以 後 ， 不 論 是 國 家 環 境 政 策 法 」或「 公 害 防 治 法 」， 都 可 看 出 聯 邦 政 府 主 動 接 手 管 制 的 行 為 。 二 、 整 體 管 制 措 施 的 執 行 是 採 取 「 命 令 暨 控 制 式 的 管 制 」 手 段 (command-and-control regulation)， 也 就 是 說 ， 被 管 制 的 負 責 人 必 須 採 行 一 定 的 措 施 ， 完 成 防 治 污 染 的 目 的 ， 而 無 法 選 擇 案 污 染 程 度 ， 部 份 支 付 污 染 費 的 規 避 行 為 ， 對 負 責 人 來 說 ， 是 一 種 較 無 彈 性 、 也 較 嚴 格 的 管 制 方 式 。 2-3-2 1970 年 美 國 環 境 法 的 缺 失 2-3-2.1 相 關 法 令 對 義 務 的 規 定 過 於 嚴 格
18 RACA 規定的土地處理方式，包括掩埋（landfilling）、堆肥（compositing）、地面儲水池（surface
impoundment）等，只能將污染暫時隔離，並不能永久解決污染問題，甚至會產生更大範圍的廢棄 物場址而已。請參考丁力行，pp.25-26。
由 於 褐 地 具 有 環 境 污 染 上 的 不 確 定 性 ， 因 此 開 發 者 、 商 人 、 貸 款 人、投 資 者 參 與 意 願 不 高：在 C E R C LA(即 超 級 基 金 )與 其 他 平 行 的「 州 危 險 廢 棄 物 清 理 法 」 的 嚴 格 規 定 下 ， 所 有 的 污 染 生 產 者 、 運 輸 者 、 土 地 或 設 施 的 所 有 人 與 經 營 者 都 需 負 擔 清 理 成 本 ， 不 論 其 是 否 有 過 失 。 個 人 處 理 自 己 製 造 的 危 險 廢 棄 物 者 ， 稱 為 generator， 法 院 在 解 釋 generator 時 ， 將 積 極 處 理 廢 棄 物 的 設 備 所 有 人 也 包 括 在 內 。 另 外 ， 當 運 輸 者 在 場 址 選 擇 上 若 扮 演 重 要 的 角 色 時 ， 也 會 產 生 義 務 。 當 然 ， 土 地 所 有 人 也 會 擔 心 負 擔 所 有 人 的 義 務 ； 此 外 ， USEPA 亦 可 從 PRPs 來 選 擇 廢 棄 物 的 負 責 人 ， 強 迫 他 們 進 行 ”私 團 體 的 清 理 ”或 保 障 政 府 清 理 支 出 的 補 償 。 聯 邦 超 級 基 金 與 超 級 基 金 規 定 的 污 染 物 質 項 目 有 關 ， 不 論 場 址 是 否 在 國 家 優 先 名 單 中 ， 這 使 任 何 與 不 動 產 有 關 的 當 事 者 都 逃 不 出 超 級 基 金 的 範 圍 。 2-3-2.2 缺 乏 經 濟 誘 因 的 管 制 手 段 命 令 與 控 制 式 的 管 制 方 式 ， 僅 嚴 格 的 要 求 褐 地 責 任 人 負 擔 義 務 ， 卻 缺 乏 以 經 濟 誘 因 的 方 式 吸 引 開 發 動 機 ， 致 使 褐 地 在 再 開 發 上 乏 人 問 津 。 所 謂 的 經 濟 誘 因 方 式 ， 包 括 補 貼 與 付 費 兩 種 。 常 見 的 補 貼 方 式 有 租 稅 的 減 免、低 利 貸 款、與 現 金 補 貼 等19；付 費 則 可 分 為 排 放 費（ emission
fees） 與 交 易 污 染 許 可 （ transferable pollution permits） 兩 種20
土 地 所 有 人 及 經 營 者 負 有 評 估 與 清 理 的 責 任 ， 開 發 者 不 願 承 擔 相 關 的 風 險 與 成 本；貸 款 人 則 因 為 對 環 境 責 任 的 疑 慮、計 畫 贊 助 者 破 產 、 擔 保 品 貶 值 等 風 險 而 不 願 參 與 褐 地 再 開 發 計 畫 ； 環 境 工 程 無 法 提 出 解 決 方 案 或 市 場 經 濟 等 因 素 ， 也 會 成 為 褐 地 計 畫 失 敗 的 原 因 。 復 原 褐 地 意 願 的 低 落 致 使 郊 區 綠 地 快 速 發 展 、 都 市 蔓 延 、 舊 工 、 商 都 市 環 境 與 經 濟 無 法 復 甦 。 由 此 可 知 ， 褐 地 開 發 須 面 臨 經 濟 、 資 訊 、 技 術 等 因 素 的 不 確 定 與 19 但丘昌泰認為補貼無法達到獎勵的目的，因補貼無法誘使污染製造者內化社會成本、租稅可能 會造成國庫收入減少與租稅不公平的問題。請參考 pp.81。 20 這裡的排放費，是按污染量的不同而定。請參考丘昌泰，pp.80-81。
第 三 章 解 決 褐 地 再 開 發 障 礙 的 手 段 —政 府 方 面
為 解 決 褐 地 再 開 發 時 面 臨 的 各 種 問 題 ， 美 國 各 級 政 府 提 出 了 各 項 政 策 提 案 ， 主 要 可 粗 分 為 政 策 層 面 、 財 務 層 面 與 立 法 改 革 層 面 。
第 一 節 美 國 EPA 褐 地 提 案
為 使 環 境 保 護 政 策 更 有 彈 性 ， 1995 年 1 月 25 日 EPA 發 布 了 「 褐 地 行 動 工 作 議 程 運 作 草 案 」 (working draft of the Brownfield Action Agenda)， 詳 細 說 明 了 協 助 城 市 與 私 企 業 再 開 發 褐 地 的 各 項 提 案 。 EPA 的 提 案 包 括 ： 將 土 地 移 出 CERCLIS 資 料 庫 、 設 立 褐 地 示 範 實 驗 基 金 、 執 行 可 能 購 買 者 的 協 定 、 發 給 受 污 染 財 產 安 慰 /狀 態 信 函 、 對 非 自 願 取 得 受 污 染 財 產 的 貸 款 人 及 政 府 所 負 CERCLA 責 任 的 執 行 政 策 。 EPA 在 執 行 這 些 提 案 時 的 重 要 步 驟 如 下 ： 3-1-1 將 土 地 移 出 CERCLIS 資 料 庫
199 5 年 3 月 2 9 日 ， EPA 採 用 了 C ERC LIS 的 新 措 施 。 CERC LIS 為 資 料 庫 與 資 料 管 理 系 統 ， 可 用 來 追 蹤 CERCLA 規 定 中 有 淨 化 必 要 的 土 地 。 EPA 規 定 ， 若 無 須 由 超 級 基 金 進 一 步 評 估 、 或 被 指 定 為 「 未 計 畫 進 一 步 回 應 行 動 」 (No Further Response Action Planned， NFRAP)的 土 地，均 可 移 出 CERCLIS，這 可 去 除 CERCLIS 造 成 的 土 地 買 賣、再 開 發、 改 善 的 障 礙 。有 些 NFRAP 的 土 地 並 未 受 到 污 染，有 些 土 地 則 正 由 州 進 行 淨 化 工 作 。 目 前 ， EPA 已 從 38,000 筆 中 移 除 了 25,000 筆 的 NFRAP 土 地 。
3-1-2 褐 地 評 估 實 驗 (Brownfields Assessment Pilots)
1 9 9 3 年 9 月 起 美 國 E PA 對 州 、 城 市 、 鎮 、 郡 、 及 美 國 印 地 安 族 頒 布 了 100 多 種 「 國 家 與 區 域 褐 地 評 估 示 範 實 驗 計 畫 」 補 助 金
( N a t i o n a l a n d R e g i o n a l B r o w n f i e l d s A s s e s s m e n t D e m o n s t r a t i o n P i l o t s ) ， E PA 這 項 實 驗 計 畫 希 望 對 全 國 性 的 褐 地 再 開 發 計 畫 有 所 助 益 。 國 家 實 驗 由 EPA 總 部 透 過 競 爭 申 請 程 序 標 準 ， 評 選 區 域 實 驗 則
由 地 區 EPA 依 自 行 選 擇 標 準 決 定 。 每 筆 實 驗 補 助 金 可 高 達 20 萬 ， 將 會 用 於 支 持 創 意 性 的 開 發 與 褐 地 解 決 方 案 的 處 理，這 些 褐 地 實 驗 計 畫 的 目 標 包 括 ： 一、增 加 利 益 團 體 參 與 污 染 土 地 的 淨 化 與 生 產 性 再 使 用 的 機 會 。 二 、 刺 激 國 家 研 究 如 何 克 服 污 染 土 地 再 利 用 的 障 礙 。 三、聯 合 聯 邦、州、市 研 究 新 方 法，以 達 成 淨 化、再 使 用 的 目 標 。 四 、 研 究 如 何 結 合 刺 激 經 濟 與 環 境 淨 化 ， 達 成 環 境 正 義 的 理 想 。 當 EPA、 州 、 市 與 社 區 在 尋 求 土 地 評 估 、 環 境 淨 化 、 褐 地 再 開 發 的 方 法 時 ， 可 從 這 個 實 驗 中 獲 得 有 用 的 資 訊 與 策 略 。 Per t h Ambo y 就 是 一 個 利 用 褐 地 評 估 實 驗 基 金 進 行 褐 地 再 開 發 的 例 子，紐 澤 西 州、紐 約 州 、 賓 州 都 有 類 似 的 案 例 。
褐 地 淨 化 循 環 貸 款 基 金 (Revolving Loan Fund)示 範 實 驗 若 州 、 城 市 、 鎮 、 郡 、 印 地 安 族 土 地 符 合 某 些 條 件 時 ， EPA 便 會 頒 布 「 褐 地 淨 化 循 環 貸 款 基 金 示 範 實 驗 」 (BC R LF)。 循 環 貸 款 基 金 是 由 銀 行 債 券 衍 申 而 來 ， 在 法 定 目 標 下 ， 贊 助 實 體 (在 本 案 例 中 為 EPA) 提 供 資 本 基 金 給 經 營 實 體 (如 市 )。循 環 貸 款 採 低 利 率。被 稱 為「 循 環 」 的 原 因 ， 是 因 為 在 相 同 的 法 定 目 的 下 ， 以 貸 款 償 還 金 產 生 新 貸 款 。 B C R LF 可 檢 驗 循 環 貸 款 模 式 能 否 促 使 公 、 私 在 合 作 進 行 聯 邦 與 州 、 地 方 淨 化 。 BC R LF 實 驗 基 金 中 獲 選 的 州 、 政 治 單 位 、 印 地 安 族 提 供 貸 款 給 非 污 染 製 造 者 的 公、私 團 體，進 行 污 染 土 地 的 淨 化 或 再 開 發 。 貸 款 償 金 藉 提 供 其 他 受 領 人 褐 地 淨 化 附 加 貸 款 的 方 式 ， 為 州 、 政 治 單 位 、 印 地 安 族 在 指 導 與 促 進 褐 地 淨 化 上 帶 來 了 持 續 性 的 資 本 來 源 。 依 據 評 選 程 序 的 規 定 ， 適 用 BC R LF 實 驗 的 實 體 必 須 提 出 下 列 證 明 ： ( 1 ) 有 淨 化 環 境 與 管 理 循 環 貸 款 基 金 的 能 力 。 ( 2 ) 需 要 淨 化 基 金 。
( 3 ) 承 諾 以 公、私 合 夥 與 i n - k i n d 的 服 務 方 式 創 造 E PA 基 金 槓 桿 。 ( 4 ) 在 維 持 環 境 保 護 與 經 濟 發 展 活 動 有 明 確 的 計 畫 。
由 於 EPA1997 財 政 年 (FY97)的 緣 故，至 1995 年 9 月 30 日 為 止， 只 有 29 個 符 合 EPA 的 門 檻 與 評 估 標 準 的 實 體 獲 得 國 家 與 區 域 褐 地 評 估 示 範 實 驗 基 金 ， 這 些 實 驗 基 金 最 高 可 達 35 萬 ， 金 額 多 寡 則 隨 評 估 標 準 所 要 求 的 義 務 而 定。FY97 BC R LF 示 範 實 驗 由 EPA 總 部 頒 布，EPA 地 區 單 位 在 未 來 幾 年 內 也 可 頒 布 BC R LF。
3-1-2 可 能 購 買 者 協 定 (Prospective Purchaser Agreements)
可 能 購 買 者 協 定 的 目 的 在 鼓 勵 開 發 者 、 投 資 者 購 買 、 淨 化 、 再 利 用 污 染 土 地 。 1995 年 6 月 21 日 EPA 頒 布 了 可 能 購 買 者 協 定
Lo n g-Await ed Su ppl enm ent Gu id an ce，取 代 了 19 89 年 的 政 策，使 得 EPA 在 使 用 不 請 求 約 定 (agreements with covenants not to sue)以 達 成 協 議 上 會 有 更 大 的 彈 性 ， 也 使 社 區 及 EPA 能 夠 獲 得 實 質 利 益 (如 創 造 就 業 機 會 、 廢 棄 土 地 進 行 生 產 性 使 用 )。 3-1-2.1 1989 指 導 (Guidance) 1989 年 ， EPA 發 布 了 污 染 土 地 可 能 購 買 者 協 定 有 關 的 初 步 指 導 。 依 據 最 初 的 規 定，若 可 能 購 買 者 同 意 施 工 或 支 付 部 分 的 淨 化 成 本，EPA 基 本 上 會 考 慮 訂 定 不 請 求 約 定 。 可 能 購 買 者 協 定 鼓 勵 了 某 些 有 意 購 買 並 發 展 污 染 土 地 ， 卻 不 願 承 擔 CERCLA 責 任 者 。 依 先 前 頒 布 的 修 改 標 準 ， EPA 在 1994 年 底 訂 立 了 17 條 可 能 購 買 者 協 定 。 可 能 購 買 者 必 須 支 付 6 千 至 9 百 萬 元 的 現 金 作 為 不 請 求 約 定 的 交 換 條 件 ； 除 此 之 外 ， EPA 也 接 受 In -Ki nd 考 量 ， 如 場 址 調 查 、 交 通 運 輸 、 危 險 物 質 的 處 理 、 與 現 場 回 應 行 動 的 履 行 。 在 過 去 幾 年 間 ， 許 多 污 染 土 地 的 可 能 購 買 者 均 要 求 EPA 以 不 請 求 約 定 限 制 他 們 的 CERCLA 責 任。雖 然 CERCLA SECTION 122 授 權 EPA 訂 定 與 CERCLA 責 任 有 關 的 和 解 協 定 ， 包 括 不 請 求 約 定 與 資 金 保 護 ， 但 這 項 授 權 僅 限 於 潛 在 責 任 團 體 協 議 (PRPs)，如 CERCLA 在 SECTION
170 (a)中 所 定 義 的。 如 果 可 能 購 買 者 仍 非 污 染 土 地 的 所 有 人 或 經 營 者 ， 他 們 便 不 在 不 請 求 約 定 的 法 定 範 圍 內 。 因 此 ， EPA 根 據 美 國 司 法 部 的 授 權 ， 准 許 他 們 訂 定 和 解 契 約 ， 購 買 者 必 須 與 地 區 EPA 投 資 部 門 、 土 地 改 善 執 行 單 位 的 主 管 進 行 委 託 諮 詢 ， 並 同 時 獲 得 司 法 部 同 意 。 3-1-2.2 1995 年 指 導 的 目 標 EPA 決 定 可 能 購 買 者 協 定 應 比 1989 年 指 導 適 用 於 更 多 情 形 。 在 198 9 年 版 本 中 ， 可 能 購 買 者 協 定 只 能 用 於 若 EPA 計 畫 採 取 執 行 行 動 的 地 區 ， 或 EPA 可 獲 得 實 質 利 益 時 。 依 新 指 導 的 規 定 ， 若 協 定 導 致 (1)從 淨 化 或 淨 化 基 金 的 觀 點 ， EPA 會 產 生 直 接 利 益 ， 或 (2)EPA 減 少 了 直 接 利 益 ， 但 社 區 獲 得 了 實 質 上 的 間 接 利 益 ， 則 可 以 採 用 可 能 購 買 者 協 定 。 這 項 新 指 導 也 適 用 污 染 土 地 的 可 能 營 運 者 或 可 能 租 賃 人 上 。 3-1-2.3 可 能 購 買 者 協 定 的 標 準 在 EPA 訂 立 可 能 購 買 者 協 定 前，必 須 符 合 1995 年 指 導 所 規 定 的 標 準 ， 當 可 能 購 買 者 對 保 護 人 類 健 康 與 環 境 作 出 保 證 時 ， EPA 才 會 承 諾 移 除 CERCLA 責 任 所 造 成 的 障 礙 。 EPA 在 評 估 是 否 訂 立 可 能 購 買 者 協 定 時 ， 會 依 循 下 列 五 項 標 準 ： 一 、 EPA 在 設 施 上 已 在 進 行 、 正 在 進 行 ， 或 預 期 執 行 的 行 動 。 二 、 不 論 是 由 淨 化 產 生 的 直 接 利 益 ， 或 存 在 間 接 公 共 利 益 ， 但 EPA 直 接 利 益 有 減 少 之 虞 時 ， EPA 都 必 須 接 受 。 三、接 下 來 的 經 營 或 新 的 土 地 發 展 不 能 使 污 染 更 加 嚴 重，也 不 能 干 預 E PA 的 回 應 行 為 。 四、接 下 來 的 經 營 或 新 的 土 地 發 展 不 能 對 社 區 或 當 地 居 民 造 成 健 康 威 脅 。 五 、 可 能 購 買 者 要 有 經 濟 能 力 。 3-1-2.4 EPA 已 經 進 行 、 正 在 進 行 或 預 期 的 回 應 行 動
這 些 標 準 可 避 免 在 無 法 產 生 公 共 利 益 的 情 況 下 ， EPA 過 度 涉 入 私 有 不 動 產 交 易 或 在 協 商 時 消 耗 有 限 的 資 源 ， 但 從 淨 化 或 公 共 利 益 觀 點 上 會 出 現 潛 在 的 利 得 時 ， EPA 會 給 予 可 能 購 買 者 協 定 較 彈 性 的 申 請 空 間 ， 因 此 ， 原 先 的 1989 年 指 導 只 限 於 預 期 採 取 執 行 行 動 ， 現 在 則 擴 大 到 包 含 了 聯 邦 正 在 涉 入 或 即 將 涉 入 的 土 地 。 當 EPA 受 到 請 求 時 ， 他 們 會 考 慮 在 被 登 記 或 計 畫 被 登 記 在 「 國 家 優 先 名 單 」 (National Priorities Lists， NPL)的 土 地 、 EPA 已 負 責 或 正 在 負 責 、 計 畫 採 取 回 應 行 動 的 土 地 上 ， 訂 定 可 能 購 買 者 協 定 。 若 EPA 受 到 請 求 時 ， 該 土 地 尚 未 被 EPA 接 管 的 話 ， EPA 會 先 評 估 可 能 購 買 者 在 超 級 基 金 上 可 能 的 義 務 ， 決 定 是 否 適 宜 訂 立 可 能 購 買 者 協 定 。 這 項 評 估 應 清 楚 顯 示 EPA 的 不 請 求 約 定 在 移 除 超 級 基 金 責 任 的 重 要 性 ， 並 允 許 私 團 體 淨 化 、 生 產 性 使 用 、 再 使 用 、 再 開 發 生 產 性 使 用 土 地 。 EPA 在 評 估 訂 立 可 能 購 買 者 協 定 的 適 宜 性 時 ， 會 考 慮 下 列 因 素 ： 一、依 放 出 或 可 能 放 出 危 險 物 質 的 資 訊，顯 示 聯 邦 有 可 能 進 行 回 應 或 執 行 行 動 時 ， EPA 可 以 訂 立 可 能 購 買 者 協 定 。 二 、 所 得 利 益 可 有 效 降 低 對 超 級 基 金 責 任 的 疑 慮 時 ， EPA 便 不 需 介 入 ， 在 多 數 情 形 下 ， 若 州 計 畫 正 在 執 行 土 地 淨 化 ， EPA 會 拒 絕 訂 立 協 定 。 可 能 購 買 者 協 定 可 藉 由 這 些 標 準 剔 除 不 適 當 者 。 如 EPA 指 定 這 塊 土 地 為 NFR AP，並 將 其 移 出 C E R C LIS 時，便 不 適 用 可 能 購 買 者 協 定 。 3-1-2.5 EPA 的 實 質 利 益 199 5 年 指 導 下 的 EPA 評 估 過 程 基 礎 以 直 接 基 金 、淨 化 或 結 合 降 低 直 接 利 益 及 不 直 接 公 益 的 形 式 衡 量 環 境 利 益 。 新 指 導 鼓 勵 在 政 府 及 公 共 的 可 能 購 買 者 協 定 中 ， 直 接 與 間 接 利 益 應 有 更 平 衡 的 評 估 。 EPA 了 解 間 接 利 益 對 社 區 來 說 是 很 重 要 的 考 量 ， 也 可 證 明 EPA 的 資 源 對 可 能 購 買 者 協 商 的 必 要 性 ， 即 使 從 淨 化 或 成 本 退 還 的 觀 點 來 說 會 降 低 機 關 的 直 接 利 益 ，只 要 機 關 仍 有 部 份 直 接 利 益 、社 區 有 實 質 間 接 利 益，EPA
仍 會 考 量 協 商 可 能 購 買 者 契 約 協 定 。 直 接 及 間 接 利 益 應 為 有 效 率 且 重 要 的 ， 如 社 區 間 接 利 益 的 標 準 。 為 降 低 土 地 風 險 、 創 造 並 維 持 就 業 機 會 、 廢 棄 土 地 的 開 發 、 保 存 區 或 休 閒 地 區 的 規 劃 、 社 區 服 務 的 提 供 (如 改 善 公 共 運 輸 及 公 共 設 施 )。 EPA 的 適 度 利 益 包 括 部 分 淨 化 或 補 償 。 3-1-2.6 場 址 經 營 不 會 使 現 有 污 染 惡 化 或 阻 礙 EPA 的 回 應 行 動 在 資 訊 不 足 以 評 估 繼 續 經 營 或 新 開 發 行 動 的 衝 擊 前 ， EPA 不 會 訂 立 協 定 。 這 些 資 訊 包 括 場 址 評 估 資 料 、 工 程 評 估 成 本 分 析 (Engineering Evaluation Cost Analysis， EE/CA)或 整 治 調 查 /可 行 性 分 析 (Remedial In v est i gatio n/ Feas ib ilit y St ud y， R I/ FS )、 其 他 與 場 址 條 件 相 關 的 資 訊 。
若 可 能 購 買 者 打 算 繼 續 經 營 現 有 設 施 ， 便 應 提 供 充 足 資 訊 ， 使 機 關 決 定 繼 續 經 營 行 為 是 否 加 重 或 改 善 目 前 的 污 染 。 若 可 能 購 買 者 打 算 採 取 新 的 經 營 方 式 或 開 發 方 式 ， 也 應 提 供 給 EPA 相 關 的 資 訊 。 若 可 能 購 買 者 的 計 畫 會 加 重 、 產 生 新 污 染 ， 或 對 改 善 污 染 毫 無 幫 助 時 ， EPA 不 會 訂 定 協 定 ， 或 在 協 定 中 禁 止 可 能 購 買 者 進 行 這 些 經 營 。 3-1-2.7 土 地 經 營 不 會 對 社 區 造 成 健 康 風 險 EPA 相 信 土 地 經 營 對 周 圍 社 區 或 該 土 地 及 其 周 圍 的 環 境 影 響 性 相 當 重 要 。 3-1-2.8 可 能 購 買 者 有 經 濟 能 力 開 發 團 體 (settling party)， 包 括 污 染 土 地 的 可 能 購 買 者 ， 應 該 證 明 其 經 濟 能 力 ， 即 滿 足 契 約 所 有 義 務 的 能 力 。 在 適 當 情 形 下 ， EPA 可 以 估 定 付 款 額、要 求 履 行 工 作 以 避 免 或 盡 量 降 低 可 能 購 買 者 的 財 務 負 擔 。 3-1-2.9 考 量 從 法 律 上 來 看 ， EPA 確 有 必 要 在 訂 定 可 能 購 買 者 協 定 時 進 行 相 當 的 考 量 。 考 量 的 因 素 包 括 ： 首 先 ， EPA 會 檢 驗 該 場 址 可 能 會 產 生 的 回
應 成 本 ， 不 論 是 否 有 其 他 潛 在 義 務 團 體 會 履 行 工 作 或 退 還 EPA 的 成 本 ， 也 不 論 在 土 地 復 原 成 本 上 是 否 會 有 短 缺 。 第 二 ， EPA 會 考 量 可 能 購 買 者 支 付 的 購 買 價 格 及 該 地 的 市 場 價 格 、 CERCLA 在 該 地 的 優 先 權 價 格 。 不 論 可 能 購 買 者 依 財 產 條 件 下 支 付 較 低 價 格 、 或 因 淨 化 後 可 能 的 財 產 增 值 (如 已 完 成 回 應 行 動 後， 比 較 購 買 價 格 與 市 場 價 格 )。 最 後 ， EPA 會 考 量 可 能 購 買 者 的 本 質 、 規 模 、 與 土 地 的 用 途 (例 如 ， 可 能 購 買 者 是 大 型 商 業 或 工 業 投 機 者 、 小 公 司 、 非 營 利 或 社 區 活 動 )。 在 EPA 分 析 是 否 接 受 任 何 利 益 前 ， 也 應 考 量 政 府 未 退 還 回 應 成 本 時 ， 購 買 者 可 能 產 生 的 「 意 外 的 利 益 」， 不 論 在 協 定 中 包 含 對 這 種 成 本 的 補 償 是 否 適 當。這 項 分 析 應 與 EPA 可 能 的 間 接 利 益 一 同 被 檢 驗 (例 如 建 物 的 拆 除 、 制 度 控 制 的 執 行 )， 以 決 定 可 能 購 買 者 協 定 是 否 提 供 實 質 的 利 益 。 3-1-2.10 公 共 參 與 在 EPA 新 政 策 中 開 始 考 量 間 接 公 益 ， 事 實 上 可 能 購 買 者 協 定 會 提 供 可 能 購 買 者 資 本 保 護 ， 因 此 周 圍 社 區 及 其 他 成 員 應 有 批 評 的 機 會 。 因 為 與 可 能 購 買 者 和 解 的 規 定 並 未 出 現 在 CERCLA SECTION 122 中 ， 因 此 法 律 也 未 要 求 公 共 通 知 與 意 見 ， 但 EPA 仍 打 算 利 用 發 布 公 告 或 採 取 其 他 行 動 ， 以 確 保 全 部 利 益 團 體 有 收 到 協 議 通 知 書 。
3-1-2.11 可 能 購 買 者 協 定 範 本 (Model Prospective Purchaser Agreement) 199 5 年 指 導 的 最 後 一 項 要 件 為 可 能 購 買 者 協 定 範 本 ， 為 EPA 與 可 能 購 買 者 協 定 的 起 點 。 一 、 可 能 購 買 者 協 定 範 本 ---主 要 要 件 (Key Components) 目 的 ： 在 S EC TION I 中 ， 協 定 範 本 是 用 來 決 定 並 解 決 財 產 上 現 存 污 染 開 發 者 的 可 能 責 任 。 在 S EC T ION2 中 ，「 現 存 污 染 」 是 指 ： 在 協 定 有 效 期 限 內 ， 任 何 存 在 於 土 地 上 下 的 危 險 物 質 或 污 染 物 。
付 款 (p aymen t)： S E C T IO N 8 中 ， 不 請 求 約 定 的 交 換 條 件 為 ： 開 發 者 同 意 在 協 定 有 效 期 限 內 ， 支 付 EPA 特 定 的 金 額 ， 或 履 行 一 定 的 工 作 。
接 近 / 通 知 接 管 人 (Access/ Noti ce to S u ccessors i n In terest)： 開 發 者 獲 得 財 產 權 的 初 期 ， 在 EPA 或 州 的 監 督 下 ， 必 須 提 供 EPA 及 其 他 回 應 行 動 者 不 可 撤 銷 的 財 產 進 入 權，若 有 必 要 執 行 土 地 的 回 應 行 動 時 ， 可 以 進 入 土 地 ， 這 項 權 利 不 得 事 先 撤 銷 。 協 定 有 效 期 過 後 30 天 內，開 發 者 必 須 將 契 約 影 本 送 交 紀 錄 單 位、契 據 註 冊 處 及 其 他 必 要 單 位 登 記 ， 此 後 ， 財 產 利 益 讓 與 時 ， 財 產 的 契 據 、 產 權 等 法 律 文 件 上 必 須 註 明 財 產 應 遵 守 該 項 協 議 。
應 有 的 管 理 / 合 作 (Due Care/ Cooperation)： 開 發 者 必 須 就 場 址 現 存 污 染 進 行 應 有 的 管 理 ， 也 必 須 遵 守 所 有 相 關 的 地 方 、 州 、 聯 邦 法 律 及 管 制。開 發 者 須 認 清 土 地 的 回 應 行 為 可 能 會 阻 礙 開 發 者 對 財 產 的 使 用 ， 也 可 能 終 止 其 經 營 或 部 分 經 營 。 證 明 書 (Certi f i ca ti o n )： 訂 定 契 約 時 ， 開 發 者 必 須 證 明 就 其 所 知 及 信 念 ， 已 完 全 且 正 確 的 向 EPA 及 州 公 開 所 有 已 知 資 訊 ； 開 發 者 也 必 須 證 明，就 其 所 知 及 信 念 中，並 未 放 出 土 地 污 染 物 及 危 險 物 或 有 放 出 的 危 險。若 美 國 及 州 發 現 開 發 者 提 供 的 資 訊 不 正 確 或 不 完 整 時，協 議 無 效 。 不 請 求 約 定 ： 協 議 中 保 存 的 權 利 ， 根 據 C E R C LA S E C T ION 1 0 6、 1 0 7 ( a ) 等 的 規 定 ， 美 國 及 州 為 了 任 何 責 任 成 本 退 還 、 解 除 命 令 等 市 民 義 務 可 採 取 任 何 不 利 於 開 發 者 的 不 請 求 約 定 及 行 政 行 為 。
權 利 的 保 留 (Reservation of Rights)：在 S EC T ION8 中 詳 述 的 不 請 求 約 定 只 與 該 段 中 特 別 陳 述 者 有 關，美 國 及 州 保 留 所 有 不 利 於 開 發 者 的 權 利 ， 包 括 但 並 非 僅 限 於 下 列 事 項 ：
1 . 過 去 開 發 者 無 法 達 到 協 定 要 求 。
轉 租 人 引 起 的 危 險 物 、 污 染 所 造 成 的 責 任 。 3 . 開 發 者 、 繼 承 者 、 受 讓 人 、 承 租 人 或 轉 租 人 使 現 存 污 染 惡 化 所 產 生 的 責 任 。 4 . 在 契 約 有 效 期 限 過 後 ， 由 放 出 危 險 物 、 污 染 或 有 放 出 可 能 時 所 產 生 的 責 任 ， 不 適 用 現 存 污 染 的 定 義 。 開 發 團 體 的 不 請 求 約 定 ： 在 考 量 S EC TION8 的 不 請 求 約 定 時 ， 開 發 者 約 定 不 要 求 、 不 主 張 任 何 不 利 於 美 國 、 州 、 授 權 單 位 、 雇 員 、 代 表 的 主 張 或 行 為。若 不 利 於 美 國 的 行 為 是 由 美 國 過 失 所 導 致 者，便 依 照 C E R C LA 或 R C R A 以 外 的 法 令 ， 但 不 適 用 於 監 督 或 同 意 開 發 團 體 的 計 畫 或 行 動 上 。
團 體 約 定 的 約 束 / 移 轉 (Pa rti es B o u n d / Tra n s f er o f Co v en a n t) ： 所 有 協 議 中 與 開 發 者 商 議 的 權 利、利 益、義 務 均 可 移 轉 或 讓 與 給 任 何 人 ， 但 須 先 獲 EPA 及 州 的 同 意 ； 優 先 、 同 時 讓 與 或 移 轉 財 產 時 ， 受 讓 人 與 承 買 人 必 須 同 意 接 受 協 定 的 約 束 。 包 括 協 定 中 要 求 的 證 明 、 S E C T IO N 8 的 不 請 求 約 定 對 團 體 產 生 的 效 力 。
文 件 保 留 (Docu men t Reten ti on )： 開 發 者 自 契 約 有 效 日 開 始 ， 需 保 留 所 有 商 業 、 經 營 紀 錄 、 契 約 、 土 地 研 究 、 調 查 、 與 財 產 經 營 相 關 的 文 件 至 少 十 年 ， 有 其 他 約 定 者 除 外 。
資 本 保 護 (Co n tri b u ti o n Pro tecti o n )： 關 於 起 算 要 求 不 利 開 發 者 的 資 本 ， 協 議 團 體 同 意 開 發 者 有 權 從 資 本 行 動 中 獲 得 保 護 ， 即 C E R C LA 中 S E C T IO N 11 3 的 規 定 。
3-1-3 褐 地 的 安 慰 /狀 態 信 函 (Comfort/ Status Letters for Brownfield Properties)
199 7 年 1 月 3 0 日，EPA 發 布 新 政 策，用 以 協 助 尋 求 淨 化 或 再 利 用 褐 地 的 團 體 。 這 些 團 體 常 會 要 求 EPA 提 供 某 種 程 度 的 安 慰 ， 以 便 在 購 買 、 開 發 、 經 營 褐 地 時 不 需 為 前 使 用 人 造 成 的 污 染 負 責 。 EPA 希 望 透 過「 安 慰 」的 策 略 ，幫 助 利 益 團 體 更 了 解 機 關 涉 入 褐 地 的 情 形 ， 然 而 ，
EPA 企 圖 限 制 安 慰 的 使 用 ， 因 為 可 能 產 生 CERCLA 的 義 務 。 新 政 策 包 含 四 種 範 本 ： 安 慰 /狀 態 信 函 ， 為 一 般 常 為 的 問 題 提 供 污 染 或 可 能 污 染 土 地 的 資 訊 ， 雖 然 這 些 範 本 不 足 以 說 明 所 有 的 情 形 ， 但 EPA 相 信 這 些 信 函 足 以 為 最 普 遍 的 請 求 提 供 安 慰 。 這 些 政 策 並 非 法 規 ， 也 不 會 產 生 任 何 法 律 義 務 。 3-1-3.1 政 策 陳 述 的 目 的 對 因 污 染 不 確 定 性 及 CERCLA 責 任 而 卻 步 的 購 買 人 ， EPA 說 明 機 關 土 地 政 策 的 目 的 ， 提 供 了 不 同 程 度 的 安 慰 ， 安 慰 可 能 會 已 正 式 法 律 協 定 出 現 ， 包 括 解 除 團 體 淨 化 現 存 污 染 責 任 的 不 請 求 約 定 ， 或 以 機 關 政 策 聲 明 方 式 進 行 。 接 到 利 益 團 體 要 求 某 特 定 土 地 的 訊 息 時 ， 當 可 能 產 生 CERCLA 責 任 時 、 而 這 樣 的 安 慰 會 促 進 褐 地 的 淨 化 與 再 開 發 ， 沒 有 其 他 機 制 可 傳 達 團 體 的 關 切 時，地 區 EPA 會 慎 重 的 發 布 安 慰 /狀 態 信 函。在 EPA 提 供 的 訊 息 中，團 體 可 決 定 EPA 的 行 動 風 險 是 否 足 以 放 棄 介 入、進 行 計 畫 、 是 否 需 要 額 外 調 查 土 地 條 件 、 是 否 須 由 EPA 或 其 他 機 關 取 得 更 多 的 訊 息 。 3-1-3.2 樣 本 安 慰 /狀 態 信 函 EPA 建 立 了 四 種 範 本 安 慰 /狀 態 信 函 說 明 褐 地 財 產 的 常 見 問 題 ， 依 據 不 同 的 情 況 ， 以 每 一 種 範 本 安 慰 /狀 態 信 函 提 供 EPA 資 料 庫 中 的 資 料 。 範 本 由 開 頭 與 結 尾 等 段 落 組 成 ， 地 區 EPA 會 在 範 本 信 函 中 選 擇 並 結 合 適 當 的 段 落 以 說 明 團 體 的 特 殊 請 求 ， 範 本 的 總 結 如 下 ： 一 、 非 先 前 聯 邦 超 級 基 金 利 益 信 函 ： 聯 邦 超 級 基 金 計 畫 在 過 去 從 未 介 入 時 提 供 。 (換 句 話 說 ， 該 筆 土 地 不 在 CERCLIS 中 )。 非 先 前 聯 邦 超 級 基 金 利 益 信 函 介 紹 並 解 釋 了 CERCLIS 的 目 標，適 用 於 利 益 團 體 詢 問 的 土 地 不 在 CERC LIS 紀 錄 中 時，這 信 函 的 目 的 在 通 知 受 領 人 在 EPA 的 認 知 下 ， 被 請 求 的 財 產 不 在 超 級 基 金 及 現 有 計 畫 中。若 土 地 應 紀 錄 在 CERC LIS 的 話，地 區 EPA 不 應 發 給「 非 先 前 聯 邦
超 級 基 金 利 益 信 函 」 的 通 知 。 因 EPA 沒 有 任 何 與 財 產 有 關 的 資 訊 ， 該 信 函 不 對 財 產 上 的 可 能 污 染 或 適 當 用 法 表 達 任 何 意 見 。 另 外 ， EPA 無 法 在 現 在 或 未 來 環 境 下 ， 聯 邦 、 州 、 地 方 單 位 管 制 普 通 法 原 則 下 ， 決 定 何 種 義 務 與 所 有 權 及 財 產 經 營 有 關 ， 因 此 ， 利 益 團 體 被 鼓 勵 接 觸 適 當 的 州 機 關 以 便 得 到 州 對 財 產 意 圖 的 相 關 資 訊 。 地 區 EPA 鼓 勵 與 其 他 計 畫 單 位 保 持 一 致 ， 決 定 執 行 行 動 計 畫 ， 若 計 劃 正 在 進 行 ， 在 決 定 如 何 回 應 時 ， 應 在 區 域 內 彼 此 合 作 。 二 、 非 現 行 的 聯 邦 超 級 基 金 信 函 ： 當 已 被 紀 錄 的 場 址 不 屬 於 C E R C L IS 、 N P L 時 ， 或 地 點 相 近 但 不 在 其 中 ， 屬 C E R C LIS 定 義 中 的 邊 界 時 發 給 。 「 非 現 行 聯 邦 超 級 基 金 利 益 信 函 」 希 望 說 明 ： ( 一 ) 曾 列 入 紀 錄 但 已 移 出 C E R C LIS 的 超 級 基 金 土 地 者 。 ( 二 ) 依 E PA 移 除 政 策 ， 土 地 已 全 部 或 部 分 移 出 N P L 者 。 ( 三 ) 鄰 近 C E R C LIS 的 土 地 ， 但 不 屬 於 C E R C LIS 的 土 地 者 ( 如 毗 鄰 土 地 )。 本 信 函 的 目 標 是 希 望 受 領 人 了 解 EPA 在 超 級 基 金 下 不 會 採 取 任 何 回 應 行 動 ， 本 信 函 也 提 供 團 體 額 外 的 資 訊 來 源 ： 如 EPA 的 行 政 紀 錄 及 適 當 的 州 機 關 。 「 非 現 行 聯 邦 超 級 基 金 利 益 信 函 」 分 為 三 部 分 。 第 一 部 分 說 明 已 紀 錄 的 財 產 ， 並 描 述 EPA 紀 錄 中 的 土 地 條 件 、 EPA 的 土 地 政 策 、 EPA 再 檢 視 土 地 的 情 形 。 本 信 函 說 明 了 EPA 不 會 將 土 地 登 記 於 NP L 中 ，也 不 會 採 取 任 何 的 CERCLA 責 任 行 動 ， 藉 此 提 供 安 慰 。 當 土 地 估 價 、 移 除 、 執 行 行 為 完 成 時 ， EPA 都 會 紀 錄 。 CERCLIS 會 隨 時 更 新 以 反 映 財 產 紀 錄，EPA 在 下 列 情 況 下 會 紀 錄 土 地：(一 )土 地 未 發 現 污 染 ； (二 )污 染 土 地 不 符 合 NPL 的 標 準 ， 也 不 屬 於 EPA 回 應 行 動 的 要 求 。 (三 )污 染 可 以 很 快 的 被 移 除 ， 不 需 將 土 地 列 於 在 NPL 中 ，
同 時 EPA 也 付 出 了 土 地 復 原 行 動 的 費 用 。 地 區 EPA 應 選 擇 其 中 一 種 紀 錄 財 產 的 原 因 ， 並 將 其 加 入 開 頭 及 結 尾 段 落 中 。 第 二 部 份 注 重 土 地 由 NP L 中 去 除 的 土 地 及 鄰 近 CERC LIS 的 土 地 財 產 。 第 二 部 分 的 第 一 段 與 第 二 段 說 明 在 下 列 情 形 下 ， 適 合 將 全 部 或 部 份 土 地 移 除 於 NPL 外 ： (1)超 級 基 金 土 地 已 決 定 由 CERCLIS 中 刪 除 ， 州 也 同 意 EPA 的 決 定 。 (2)在 與 州 諮 詢 、 並 經 過 了 30 日 的 公 共 建 議 期 後 ， 整 筆 土 地 由 CERCLIS 中 刪 除 ， 當 所 有 進 一 步 回 應 均 不 適 當 時 ， 土 地 或 部 份 土 地 由 NPL 中 刪 除 。 所 有 進 一 步 回 應 行 動 均 不 適 當 是 指 ： 責 任 團 體 或 EPA 已 完 成 所 有 回 應 行 動 、 或 整 治 調 查 顯 示 ： ”未 有 明 顯 威 脅 ”。 EPA 或 任 何 個 人 的 請 願 書 均 可 能 提 案 這 項 刪 除 過 程 。 第 二 部 分 的 (c)段 說 明 鄰 近 CERCLIS 的 土 地 並 未 受 危 險 物 質 影 響 ， EPA 對 土 地 污 染 的 階 層 與 範 圍 有 足 夠 資 訊 ， 可 確 認 土 地 不 在 汙 染 範 圍 時 ， 適 用 c 段 。 當 土 地 為 CERCLIS 名 單 中 時 ， EPA 依 地 理 地 區 描 述 危 險 物 質 的 放 出 ， 並 參 考 該 地 區 定 義 土 地 ， 因 此 ， 真 正 的 放 出 並 不 僅 侷 限 於 土 地，而 是 擴 大 到 因 污 染 移 出 的 部 份 土 地 或 更 大 範 圍 的 地 區 。 第 三 部 分 提 供 EPA 土 地 行 政 紀 錄 的 相 關 術 語。若 地 區 EPA 蒐 集 土 地 的 行 政 紀 錄 ， 信 函 中 會 加 入 第 三 部 分 說 明 這 些 紀 錄 的 意 義 。 根 據 信 函 ， EPA 不 對 土 地 適 當 使 用 、 現 在 或 未 來 環 境 法 、 管 制 、 普 通 法 原 則 下 與 所 有 權 提 供 與 土 地 經 營 有 關 的 義 務 提 供 意 見 ， 本 信 函 建 議 的 是 利 益 團 體 與 適 當 的 州 機 關 接 觸 ， 以 獲 得 州 對 土 地 意 圖 的 深 入 資 訊 。 三 、 聯 邦 超 級 基 金 利 益 信 函 ： 當 EPA 計 畫 或 以 某 些 方 法 回 應 時 提 供 ， 本 信 函 目 的 在 通 知 受 領 人 EPA 介 入 財 產 的 狀 態 。 另 外 ， 在 回 應 與 C E R C LA 政 策 、 管 制 有 關 的 請 求 或 法 令 規 定 時 的 術 語 也 包 含 在 內 。
益 信 函 」解 釋 機 關 採 取 土 地 整 治 行 動 (如 土 地 抽 樣、移 除 行 動 )， 本 信 函 也 說 明 EPA 是 否 希 望 在 土 地 上 有 更 進 一 步 的 行 動 與 行 動 型 態 ， 除 了 開 頭 外 ，「 超 級 基 金 利 益 信 函 」 還 包 括 四 個 部 分 。 第 一 部 分 ： 告 知 受 領 人 財 產 狀 態 —財 產 是 否 為 或 部 份 為 CERCLIS/NPL 土 地 。 第 二 部 分 描 述 EPA 規 劃 或 正 在 進 行 的 行 動 (如 初 步 評 估、移 除 或 整 治 設 計 )。「 超 級 基 金 利 益 信 函 」會 考 慮 用 於 CERC LIS 土 地 名 單 中 的 土 地 ， 包 括 在 NPL 內 或 適 合 採 NPL 者 、 正 進 行 EPA 移 除 及 整 治 行 動 的 土 地 、 或 EPA 已 經 或 正 產 生 責 任 成 本 等 。 第 三 部 分 提 供 與 申 請 CERC LIA 政 策 有 關 的 術 語、法 令 規 定、管 制 等 。 如 同 在 政 策 中 描 述 的 ， 在 請 求 團 體 提 供 資 訊 顯 示 了 下 列 情 形 時 ， 會 限 制 發 布 安 慰 /狀 態 信 函 應 用 的 使 用 ： (1)計 畫 對 公 益 造 成 阻 礙 ， 或 土 地 價 值 受 超 級 基 金 責 任 影 響 。 (2)除 了 EPA 對 超 級 基 金 政 策 、 法 規 、 管 制 有 關 的 信 函 外 ， 沒 有 適 當 的 機 制 向 團 體 說 明 關 切 事 項 。 在 地 區 EPA 考 慮 寄 發 「 超 級 基 金 利 益 信 函 」 前 應 先 檢 驗 是 否 符 合 這 些 條 件 ， 若 適 當 的 話 ， 相 關 政 策 影 本 或 法 令 術 語 應 一 同 附 於 證 明 上 。 第 四 部 份 為 結 尾。這 部 分 也 鼓 勵 地 區 EPA 納 入 相 關 的 事 實 文 件 (或 其 他 相 關 資 訊 )， 並 建 議 團 體 參 考 行 政 紀 錄 。 四 、 州 行 動 信 函21： 當 州 帶 頭 進 行 土 地 的 每 日 行 動 及 監 督 回 應 行 動 時 提 供 。 州 行 動 信 函 為 沒 有 超 級 基 金 涉 入 、 或 屬 州 主 導 的 土 地 行 動 下 的 次 要 土 地 提 供 安 慰 ， 州 可 能 會 透 過 州 與 地 區 EPA 的 「 合 作 協 議 」 (CA)， 以 主 導 方 式 參 與 這 樣 的 活 動 ， 州 與 地 區 EPA 也 可 能 會 發 展 「 協 定 備 忘 錄 」 (MOA)， 說 明 區 域 與 州 在 淨 化 污 染 土 地 上 的 角 色 。 21 根據政策內容，在下情形下，發給各團體州行動信函： 土地被 CERCLIS 指定為”由州主導”。 土地在 CERCLIS 指定為”服從州”的規定。 土地在被 CERCLIS 指定為”服從州”後，又被指定為”紀錄”於 CERCLIS 中。 該土地在 CERCLIS 名單中，VCP 依照區域與州同意的 MOA 規定，對「自願淨化計畫」(VCP) 進行說明。
州 行 動 信 函 希 望 建 議 團 體 當 州 的 首 要 角 色 為 監 督 淨 化 工 作 是 否 依 照 州 或 聯 邦 要 求 時 、 EPA 在 CERCLA 下 並 不 會 採 取 聯 邦 行 動 ， 如 果 情 況 允 許 的 話 ， 團 體 所 為 的 淨 化 工 作 將 在 州 的 指 導 下 共 同 合 作 。 若 與 土 地 條 件 有 關 的 資 訊 顯 示 有 必 要 採 取 聯 邦 行 動 、 或 回 應 團 體 與 州 有 違 反 彼 此 協 定 的 可 能 時 ， EPA 會 考 慮 在 土 地 上 採 取 土 地 行 動 。 地 區 EPA 可 能 以 州 行 動 信 函 回 應 兩 種 不 同 類 型 的 問 題 ： 1.州 要 求 EPA 發 給 特 殊 土 地 的 州 行 動 信 函，無 論 時 機 是 否 適 當 及 正 確，地 區 EPA 應 試 著 提 供 回 應 州 請 求 的 信 函 ； 2.外 圍 團 體 詢 問 時 ， 地 區 EPA 應 準 備 SAL 以 提 供 團 體 與 州 諮 詢 之 用 。
若 土 地 不 在 CERCLIS 名 單 中，但 位 於 曾 與 地 區 EPA 訂 立 VCP MOA 的 州 內 時 ， 區 域 辦 公 室 應 發 布 「 非 先 前 聯 邦 超 級 基 金 利 益 信 函 」。 3-1-4 不 利 於 貸 款 人 與 政 府 的 CERCLA 執 行 政 策
美 國 EPA 及 司 法 部 在 1995 年 9 月 22 日 發 布 了 共 同 備 忘 錄 ， 定 名 為 「 Policy on CERCLA Enforcement against Lenders and Government Entiti es」，解 釋 了 1992 年 4 月 發 布 的 EPA 貸 款 人 責 任 法 規 條 款。當 1994 年 美 國 法 院 審 理 哥 倫 比 亞 責 任 區 時 ， 裁 定 EPA 缺 乏 發 布 義 務 管 制 法 規 的 權 限 時 ， 該 法 規 一 度 受 到 打 擊 ， 然 而 ， 該 判 決 並 不 排 除 EPA 及 司 法 部 依 照 法 規 規 定 進 行 執 行 政 策 。 EPA 在 備 忘 錄 中 ， 承 認 因 CERCLA 的 影 響 ， 貸 款 人 可 能 不 願 意 貸 款 給 污 染 土 地 的 所 有 人 及 開 發 人 ； 或 當 債 務 人 無 法 償 還 土 地 貸 款 時 ， 貸 款 人 可 能 會 遲 疑 運 作 保 護 債 權 人 的 權 益 ； 再 者 ， 政 府 對 非 自 願 取 得 的 污 染 土 地 可 能 不 願 採 取 淨 化 行 動 。 CERCLA 中 排 除 政 府 與 貸 款 人 非 自 願 取 得 之 土 地 ， 但 不 論 在 CERCLA 立 法 史 或 判 例 法 中 ， 均 未 為 貸 款 人 或 政 府 移 轉 時 免 除 CERCLA 責 任 提 供 充 分 解 釋 。 EPA 的 確 在 1992 貸 款 人 責 任 法 規 中 提 出 說 明 ， 並 澄 清 當 貸 款 人 及 政 府 為 污 染 土 地 所 有 人 及 經 營 人 時 ， 可 排 除 CERCLA 的 責 任 。 備 忘 錄 告 知 貸 款 人 及 政 府 所 有 權 EPA 及 司 法 部 政 策 是 以 1992 年 法 規 為 指 導 。
