再論國立大學併校問題/ 4

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再論國立大學併校問題

黃政傑靜宜大學教育研究所講座教授

一、前言

大學併校是國內高教重要政策，即便政權輪替似乎亦無改變。大學併校不單是被合併的大學各方的問題，也是社會各界關注的問題，關注焦點圍繞在贊成併校與反對併校雙方的對壘，各自提出支持或反對的觀點，顯現併校政策存在很大的矛盾。在此氛圍下，清大、竹教大自本年（2016） 11 月 1 日起合併，掛牌為「國立清華大學」，旋即引發學生絕食抗議。媒體解讀大學併校的新聞為「先併了再說」，學生批評為「黑箱作業」（三立新聞網，2016.4.13）。本年年初，媒體早就報導有七組併校名單啟動，形容其為七大併校黑箱，案內的大學生嚴正拒絕，高中生擔心考到的是一所要滅亡的大學（陽明大學學生會， 2016.1.4；關鍵評論網，2016.1.4）。作者曾多次評析大學併校政策，本文擬再度對大學併校加以評論，分析大學併校的各方關注為何，大學併校政策需要檢討之處，並作成結語。

二、大學併校的關注

(一) 誰併誰的問題大學併校時，比較強勢的大學會將比較弱勢的大學併掉，具體顯示於校名上，強勢大學的校名被維持。為了安輔被併的大學並利用其強項，會在合併後的學術單位冠上被併學校的名稱。以清大、竹教大合併案為例，兩校合併為「國立清華大學」，並於 2017 年招生；合校後清大新設「竹師教育學院」與「藝術學院」，藉以營造更多元學術環境 ( 奇摩新聞， 2016.11.15)。然而竹教大從獨立大學的身份變成學院，學院上冠上原來校名只是個安慰。教育部高教司司長受訪時說，清大和竹教大兩校合併，「沒有誰消滅誰的問題」，只是整併後以「國立清華大學」的名稱招生，相關系所整併。本案和東華大學併花蓮教育大學（簡稱花教大）相似，東華大學校名不變，但在校內設花師教育學院（花師是花教大早期的校名）和藝術學院。2000 年 8 月，嘉義師院和嘉義技術學院合併成嘉義大學，校名改了，沒有誰併誰的問題，但合併後其教育學院亦於 2004 年 2 月改名為師範學院，以保留師院的歷史。2003 年 8 月臺東師範學院轉型為臺東大學，雖無合併學校之實，但保留師範學院之名，仍然肩負國小師資培育之責。值得注意的是這些被併的大學，都以師範學院或教育大學為主要，顯示高教政策不支持小學師資培育機構繼續獨立存在，而併校會涉及校名、校史、特色保存和未來發展等問題。 (二) 誰比較厲害的問題通常兩校合併若有強弱之分時，強校反對併校的教師常會威脅弱校的老師。一個說辭是，併校時教師的職級重新依強校的標準審查，以決定那些老師維持原等級，那些老師要降

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等。另一個講法是，承認現有職級，但以後升等完全要依照強校的標準和程序。這兩個說法都會讓弱校教師對併校卻步。還有一個說辭是強校的教師為研究導向，弱校教師為教學導向，通常強校人多勢眾，兩校合併後必然要遵循強校的發展方向，則後者的工作將被前者所強制，對後者不公平。這個說辭在併校之前提出，表面上是為弱校教師講話，實際上卻彰顯強校高人一等的心態，也等於是事先警告後者對併校要想清楚，不要一廂情願，底子是反併校的。在併校的討論中，強校教師常比較強勢，喜在媒體上發表意見，弱校教師則比較沈潛，好像併不併沒關係，不願被視為渴望併校後掛上強校的校名，享受強校既有的尊榮。至於學生部分，可能表現得更為直接，強校學生認為自己入學成績高人一等，以為弱校學生併校後拿著印有強校校名的畢業證書，太過高攀，名不符實。強校學生還會要求校方，對併校前入學的弱校學生，其畢業證書要掛上其原校系所單位名稱，還會用不理性的方法抨擊，招致弱校學生極度不滿。 (三) 資源足不足的問題併校時，從比較消極面來看，併校各方都很關心合併後教職員工員額和招生名額會不會被縮減，預算總額會不會減少。教育部高等教育司長表示，兩校合併後，師生員額相加，以人數計算的補助也以相加計算，目前不會改變(奇摩新聞，2016.11.15)。這個說法，對併校的討論具有安撫作用，卻也顯示其他補助可能被扣掉，而將來也可能改變。學生關心的是宿舍床位夠不夠，學習資源、選課修課、圖書館、運動場、休憩中心、餐聽、實驗室、教室、校區交通等空間如何擴充（大紀元，2016.4.25）。教師對此同等關心，但也會關心自己的研究室及其他系所空間之不足，聲望和地位下降等等問題。比較積極來看，併校各方常希望併校後，教育部能挹注更多教育資源，即要有多一點的「嫁妝」。更令主管機關傷腦筋的是學校會要求挹注院系所發展、招生名額及教師員額，也會要求新增所需的建築經費。在高教資源緊縮下，教育部變得很難承諾，但若沒有相當程度的支持，併校的誘因削弱，併校就談不下去了。清大和竹教大併校，原竹教大的單位和師生都要進駐原清華校區，所需增加的校地和建築費用，教育部需有所承諾，才能促成。最近教育部突發奇想，要以競爭性計畫做為誘因，激勵研究導向的大學合併，是否合宜，值得省思，而一經點破，效果就被削弱了。 (四) 院系所整併及校區整合問題雖然大學併校是以異質的兩校以上為對象，雖講異質，實際上既為大學必然有其相同部分，併校時不同的部分會被保留，相同部分會被整併，乃是自然的道理。以竹教大和清大合併為例，教育學院和藝術學院為竹教大獨特者，併校後就會成為清大的學院，但竹教大的理學院則需要整合到原清大的理工院系，甚至於遭到廢棄。院系所整併、廢除及招生名額，都需要妥善處理，對於師生需有溝通

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和安置，否則就會遭到強烈的反對。校區整合問題，是大學併校的重要課題，若併校各方有大到足以容納各方的校區，則把所有的師生及單位併到同一個校區最有助於真實的融合，其他校區則規劃做為他用，例如竹教大校區將轉型為「清華創意與大學臍帶園區」，推動教學推廣、研發生產、青創育成，與產業界連結，發展為文化教育、創新創業與樂活生活的創意園區，尚待時間考驗 ( 奇摩新聞， 2016.11.15)。較早，東華大學併了花教大，花教大原校區的運用卻不如預期（游婉琪，2016.10.3）。若校地不是很足夠，增置校地又是併校的另一條件，校地、建築、設備都需要新的大筆建設經費。若併校各方校區都不大，就有可能師生及單位維持在原校區，後續就會遇到不同校區融合和認同的問題。這時，一個新的校園文化難以建立起來，不只併校浪得虛名，更嚴重的是各校區的資源和服務難以維持併校前的水準，而失去併校的意義。 (五) 併校後的新大學是否比較優質的問題併校的過程十分艱辛，併校是否值得，要看結果是否更為優質，更能提升培育人才的效果，只是更具體來說，應該用什麼指標來評估成效，是併校需要檢討的事。過去以來的大學併校，各界關心的是併校前的爭議及併校時的熱閙，至於併校後的結果如何，幾乎乏人聞問。令人遺憾的是，不知成效如何的政策，卻還是年復一年地執行下去。根據媒體報導顯示，併校政策的推動已經從師範學院（或教育大學）與技術學院或科技大學、體育學院之合併，邁向研究導向的大學之間的合併，像是政大和臺科大、交大和陽明，都有試探的風聲出來。表面上併校最顯著的結果是學校規模變大，校區增加，但教育品質是否升高，則有待深入探討。 (六) 併校前原大學的定位及併校後的走向問題目前教育大學（以往的師範學院），除了臺東大學和臺南大學兩校轉型為綜合大學外，僅剩臺北教大和臺中教大兩所依然健在，其餘都已併校成為綜合大學。臺北教大是否與臺大合併，尚待兩校校務會議決定，但反對的聲音已經出現，臺大在力爭世界大學排名之際，是否宜和教學型大學的臺北教大合併，恐需三思再三思。這裡至少有兩個問題需要思考，一是臺北教大和臺大合併，是否有助於世界一流大學目標之實現，二是兩校合併是否有助於臺北教大原本師資培育品質的升級。再者，過往的師範學院（或教育大學）與其他大學合併，併校後的大學所經營的師資培育是否能確實發揮功能。併校後衍生的問題是什麼？併校後的大學是否都能順利解決？擬議中的併校對象，還有南藝大和成大，是否因南藝大抗議而胎死腹中，尚待觀察（關鍵評論網， 2016.1.4）。

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(七) 併校決定的程序問題併校對於大學是很重要的事，但其程序時常出現爭議。其中很重要的是到底由誰決定，要經過什麼程序，又投票的方式如何，都很關鍵，但在清大、竹教大兩校合併時的校務會議，前者採二分之一通過制，後者決定用舉手表決制，都出現爭議。兩校正式合併時，前清大學生會長無法接受清大校長於合併過程中反民主的「獨裁行為」而絕食抗議（大紀元， 2016.11.1; 中央通訊社，2016.11.1）。該會長早在校務會議通過併校案時，即已指出併校案勢必牽動組織規程，既然組織規程要以 2/3 門檻通過，為何併校案不用，投票門檻未決就進入投票程序，而 51：26 的票數並沒有達到 2/3 多數（三立新聞網，2016.4.13）。更早，合併案在本年（2016）4 月 12 日清大校務會議通過，清大 23 位教授、副教授痛斥校長在校務會議引用錯誤的議事規則讓該案通過，程序不正義，前往新竹地院遞狀控告學校，要求撤銷併校決議（大紀元， 2016.6.6）。竹教大學生因反對倉促讓清華大學併校，在校內多處噴漆抗議，寫上「出賣師生」、「末代竹大」、「反併校」等文字，要求校長立即召開說明會，清楚說明併校後師生安置事宜（自由時報，2016.10.25）。

三、討論

大學併校已推動長久的時間。竹教大和清大併校的實例，反映著所有併校學校的思維和爭議，誰併誰、誰強誰弱、資源配置、院系整合、新校定位、新校品質等等，都是併校之重大關注。接著來看看教育部的兩份報告，再來分析整體大學併校政策的盲點所在。 (一) 2002 年的大學併校報告教育部（2002. 12.18）早在本世紀初，就已提出「國立大學整併現況檢討與未來展望」專案報告，當時嘉義大學已整併完成，其餘繼續推動整併的大學尚有臺灣師大與臺灣科大、臺北師院和臺灣大學、東華大學與花蓮師院、高雄應用科大與高雄師範大學、屏東師院屏東科大與屏東商業技術學院、勤益技術學院臺中商業技術學院與臺中護專、臺北市立師院和臺北市立體院等。實際整併前，教育部就已編列預算對這些推動整併的大學予以補助，可惜成效甚為有限。當時，教育部提出大學併校政策三大理由，其一乃為調整國立大學規模以提升辦學績效和教育品質，其二為合併地區型大學為新型態的綜合型大學以增進高教競爭力，其三則是促進大學資源整合共享以滿足地區發展需求。大學併校所要討論的具體事項有學校定位、校名、行政單位合併、院系所學術單位整合、教師配置進用升等、職員調派重組、學生學籍學位和學費、校友認同、校區運用、新建校舍、財產管理等等問題。該報告總結其時大學併校所遭遇的主要問題為整併目標和理念的歧異、形式合併易實質合併難、整併後不一定能提昇大學競爭力、整併除了

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理性思考還有情緒性因素。教育部堅持繼續推動國立大學併校，提出四個策略，包含以預算補助誘導大學整併、主動參加各校整併相關會議、落實併校的民主機制、持續關注及協助師範教育與技職教育的未來走向。 (二) 2012 年的大學併校報告時過十年多，教育部（2013.5.2，頁 22-24）提出另一個專案報告，討論推動國立大學整併及資源整合情形，指出已有東華大學和花蓮師院合併為東華大學、臺中技術學院和臺中護專合併為臺中科技大學，算是新的成果。考量大學數量過多，教育經費嚴重稀釋，立法院 2011 年修訂大學法，賦予教育部尚方寶劍，主導國立大學整併的權責。教育部（2012.6.22）據以訂定國立大學合併推動辦法，提出國立大學合併乃為協助學校整合教育資源及提升整體競爭力，值得注意的是原來「促進地區發展滿足地區需求」的目標，可能因與併校政策矛盾而被刪除。合併類型分為存續合併（合併後僅一校存續，其他學校變更為存續學校之一部分）和新設合併（合併後原校均消滅，另成立一所新校名的國立大學）。該辦法訂出評估指標，包含學術領域分布廣度、招生規模及教職員數量、每生教育資源（校舍空間、圖書及經費）、自籌經費能力、評鑑結果、地理位置、教研互補程度及跨校交流情形、實際註冊率等，提出合併名單。該辦法並規劃國立大學合併案審議基準，包含合併後學校經營績效及競爭力、教育資源整合、學生多元學習環境、國家社經發展等效益，教育部召開國立大學合併推動審議會，針對未達經濟規模且鄰近區域內大學數量有過多的情形加以研議。不過，教育部推動的第一階段，是以地理位置及學校招生數為篩選條件，提出單一縣市超過兩所國立大學，且學生數低於一萬人的學校優先的指標，受到許多批評，小型大學更表不滿。辦法中亦規定學校於完成合併後，得向教育部申請經費補助，包含非具自償性之教學大樓新建工程計畫、學生宿舍貸款利息、合併初期往返不同校區之交通接駁費及其他有助於合併之相關計畫。 (三) 問題分析大學法第 7 條的修訂公布後，學者（李建興，2012.7.17）對此提出評論，認為大學合併提出的理由是大學已太多、規模太小、競爭力不足，但併校前各校各有體系，合併時會有人事傾軋，重疊的院系所及行政單位不好整合，校地校舍的運用會出現荒廢現象，校友不願母校消失不見。他質疑大學合併的目的欠清楚，合併對資源削減的效果有限，精緻及特色併校後會消失，經濟規模不真的那麼重要，整併會出現科技貶抑人文的現象，且國立大學未有招生問題反而被合併，不符常理。可惜這個呼籲抵擋不住併校的推動。

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從教育部兩份專案報告來看，報告內容並未納入所有推動合併群組，就所納入者觀之，加上近三年左右大學併校的推動結果，可以歸納為幾個重點。 1. 所設定的併校主要是師範校院（或教育大學）、技專校院、體育學院、藝術學院等。經由大學合併政策的實施，這些專業型大學遭到消滅，被併成綜合型大學或科技大學的一、二個學院。 2. 併校目標調整為整合高教資源和提升高教競爭力，至於促進地區發展則被排除。 3. 併校模式有幾個方向，或把師範校院或教育大學併入普通大學，屬於存續合併，或讓師範院校與技術學院合併、師範校院與體育學院合併、技術學院與專科學校合併，屬於新設合併。另有國立體育學院和臺灣體育學院合併，但合了又分，算是失敗的合併。 4. 存續合併是以研究型併教學型才會發生的事，維持研究型大學的校名，例如最近的竹教大併入清大，沿用清華大學校名，就是一例。但此種模式的成功併不容易，例如，臺北教大和臺大合併的推動，仍有相當大的阻力。教學型對教學型多半採取新設合併模式，即會換上一個新校名，例如嘉義大學、臺中科技大學、臺北市立大學、屏東大學都是。東華大學和花蓮教育大學比較特殊，前者的研究導向比較濃，但這一組基本上是規模小的大學併入規模大的大學。 5. 兩強合併的推動十分困難。臺灣師大和臺灣科大兩強合併並未成功，其中除師生反對外，校友反對也很強烈，反對理由是兩校分屬師範教育及技職教育籠頭，合併等同兩個體系式微，且兩校校園文化迥異，規模大小懸殊，實際運作亦會出現困難。所幸，在併校推動過程中，僑大先修班終於和臺灣師大合併，成為該校的林口校區，該校區地理環境較遠，經營不易。後來陽明大學和交通大學合併、政治大學和臺科大合併的提案，都遭到強烈反對。 6. 三校合併的計畫最後都功敗垂成，所有成功的合併都是兩校而已。 7. 教育部的行政協助和經費補助一直存在，但後者由事前補助改為事後補助，似為免大學拿錢不辦事。大學併校政策的迷思，在於教育部在分析國外整併經驗後，發現以整併方式讓大學規模在短期內擴大，成為更大型的綜合大學，被整併的大學互補所長，政府不必每年借由增調系所和招生名額來達成目標，也可以省下一大筆經費，且認為規模大的大學成本效益較高，競爭力更可以強化。教育部分析國際經驗之後說，藉由整併可爭取更多教育資源，促進大學發展，增進整體高教資源的整合運用，且可在整併過程中檢討案內大學辦學的利弊得失，進行改革，提升教學研究的品質。教育部繼續提出以協助學校整合教育資源及提升整體競爭力為目標。宜注意的是，整併成功不能單以兩校換上同一塊招牌判斷，因那只是實際整併的開始而已，至於資源有無確實整合、教育品質有無增進及競爭力有無提昇，有待針對各整併學校進一步追蹤檢討。

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由這些併校政策看來，高教政策要推動的是以併校形成規模較大的綜合大學，政府不願再投資去擴張現有的國立中小型大學，但併校後的綜合大學反而要花更多經費，是否更有品質和競爭力，兩份報告都說無法確定，既如此，不等於是盲人騎馬？且高教政策走向是不要教育、體育、藝術等專業型的大學，連醫學大學、科技大學也想併掉；這樣的政策走向必須要很嚴肅看待，希望主管機關進行更深入及整體的評估，把結果提出來讓社會檢視。大學併校政策相信大規模的綜合型大學比較有競爭力，是否確實如此？專業型的小大學是否真不適合培育優秀人才，是否真的沒有競爭力？專業型大學由校級被降為院系級後是弱化還是強化？後續有必要針對被併校的這類大學深入地探究，在研究結果未確認前，請勿先把所有的專業型大學消滅掉。對於高教資源分配，教育部也要重新檢視，研究型大學及規模較大的大學本來就擁有較多的教育資源，整併之後又給大筆嫁妝，在總體高教資源未增加的情況下，小規模的大學自然無以著力，若此種資源配置不予改進，大學併校愈多，貧富差距愈大，將造就更嚴重的高教危機。再則，併校計畫對校區的運用都有規劃，但併校後有的校區荒廢不用，這種資源浪費情形究竟多普遍，也要加以面對。教育部對私立大學之併校一籌莫展，不敢重啟公立和私立合併，也不願主動促成私立大學之間的合併。其說辭為私立大學是私人興學範疇，其合併係由私校主動擬定併計畫報部，現行法律架構下教育部不具強制私校合併的權力（教育部，2013.5.2）。話雖如此，法鼓人文社會學院及法鼓佛教學院已於 2014 年 8 月合併為法鼓文理學院。而康寧大學與康寧醫護暨管理專科學也已合併，沿用康寧大學校名。實際上，教育部訂有「大專校院合併處理原則」，公私立均適用，有助於私校合併的推動。據此以觀，大學併校政策對私校仍有著力點，佔高教校數比例甚高的私校，其併校才是總體高教發展的關鍵。

四、結語

本文之分析可見，大學併校是很艱難的工作，雖然如此，該政策推動迄今已完成八所學校的合併，其中設定的三校合併、兩強合併，都極為困難，最後至多只是兩兩配對。大學併校會有很大的爭議，一定會遭遇強烈反對，其中十分重要的程序正義，現在都歸給校務會議通過來決定，但各校校務會議票決方式及通過門檻不一，顯示只要能通過併校而可無所不用其極，此舉實際上必不利於後續的整合，主管機關一定要建立一致的規範。大學不管併不併校，其對地方需求及地方發展都有其責任，在大學併校政策中千萬別忽視這個重點。大學併校雖以國立大學為對象，但也有兩所私立大學併校完成，顯示私校亦可完成合併，對整體高教優質化更為重要，宜納入大學併校的方向去努力，該修法就去修法。國立大學併校的任務並不是止於掛上新招牌，併校後的整合過程更為艱巨，併校目標是否實現，宜從掛上新校名後去追蹤探究和協助，並比較不

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同類型併校模式的利弊得失，做為未來政策改進之用。併校前的風風雨雨對學校經營和學生學習會產生不利的影響，併校推動時應予以注意，以免傷害學習權。至於國立大學併校顯現的高教資源嚴重配置不均，專業型小校資源拮据，巧婦難為無米之炊的冏境，在在需要主管機關特別重視。國立大學併校風潮為媒體報導之最愛，但併校涉及案內大學各方的聲望、定位、目標、制度、課程、教學、學習、校園、校舍重整，需要實實在在的整合、經營和發展，其於總體高教發展的衝擊，更需要務實考量。 參考文獻  三立新聞網（2016.4.13）。「先併了再說」！併竹教大爆黑箱清大學生批校方吃相難看。取自 http://www.setn.com/News.aspx?NewsI D=137681  大紀元（2016.11.1）。反對清大併校獨裁清大生絕食抗議。取自 http://www.epochtimes.com/b5/16/11/1/ n8448925.htm  大紀元（2016.4.25）。清大竹教大併校案通過學生盼妥善解疑慮。取自 http://www.epochtimes.com/b5/16/4/25/ n7708210.htm  中央通訊社（2016.11.1）。反對清大併校獨裁清大生絕食抗議。取自 http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201 611010148-1.aspx  自由時報（2016.10.25）。反清大併校竹教大學生校園噴漆。取自 http://news.ltn.com.tw/news/life/breakin gnews/1866371  李建興（2012.7.17）。大學校院合併的效益分析。國政分析。取自 http://www.npf.org.tw/3/11043  奇摩新聞(2016.11.15). 清大與竹教大 11 月起併校以「國立清華大學」招生。取自 https://tw.news.yahoo.com/%E6%B8%8 5%E5%A4%A7%E8%88%87%E7%AB %B9%E6%95%99%E5%A4%A711%E 6%9C%88%E8%B5%B7%E4%BD%B 5%E6%A0%A1-%E4%BB%A5%E3%8 0%8C%E5%9C%8B%E7%AB%8B%E 6%B8%85%E8%8F%AF%E5%A4%A7 %E5%AD%B8%E3%80%8D%E6%8B %9B%E7%94%9F-033409000.html  教育部（2002. 12.18）。國立大學整併現況檢討與未來展望。取自 http://npl.ly.gov.tw/npl/report/911218/8.pdf  教育部（2013.5.2）。「國內高等教育之學用落差、大學整併與退場機制、國立大學土地閒置情況及畢業生就業情形等問題」報告。取自 http://lis.ly.gov.tw/lydb/uploadn/102/102 0502/11.pdf  教育部（2014.11.3）。大專校院合併處理原則。行政院公報。取自 http://gazette.nat.gov.tw/EG_FileManag er/eguploadpub/eg020208/ch05/type2/g ov40/num14/Eg.htm

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 游婉琪（2016.10.3）。東華併花蓮教育大學，是成功的併校案嗎？民報。取自 https://theinitium.com/article/20161003-taiwan-University/  陽明大學學生會(2016.1.4)。合校記者會暨說明會資訊彙整。取自 https://www.facebook.com/YMStudent Assciation/photos/a.472906596065281.1 03613.471098689579405/10456198121 27287/?type=3&theater  關鍵評論網（2016.1.4）。7 大「黑箱」大學合併啟動？交大學生：考到一所要滅校的大學... 。取自 https://www.thenewslens.com/article/33 826