行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
悲慘的共有出租耕地業主—耕者有其田政策再審視(第 2
年)
研究成果報告(完整版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 96-2415-H-004-012-MY2 執 行 期 間 ： 97 年 08 月 01 日至 98 年 11 月 30 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學地政學系 計 畫 主 持 人 ： 徐世榮 計畫參與人員： 學士級-專任助理人員：萬曉彤 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 98 年 12 月 02 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫 成果報告
悲慘的共有出租耕地業主—耕者有其田政策再審視
計畫類別：■ 個別型計畫 □ 整合型計畫
計畫編號：NSC 96 －2415 －H －004 －012 －MY2
執行期間：
96 年 8 月 31 日 至 98 年 11 月 30 日
計畫主持人：徐世榮
共同主持人：
計畫參與人員： 萬曉彤
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告■完整報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
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處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究
計畫、列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
執行單位：國立政治大學地政學系
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
目錄 中文摘要...4 前言...5 「地主」的定義...6 共有土地一律徵收之決策過程... 11 為何要一律徵收共有耕地？...14 共有土地之保留標準...19 一、政策實施之通過情形...19 二、施行細則規定較條例嚴苛...20 三、補救辦法之實施...28 四、四月一日後分割之土地...32 地價的低估...38 一、年產量標準...38 二、以兩倍半計算...40 三、小結...41 地價補償之發放...43 一、股票及債券之搭發...43 二、補償發放之方法及問題...44 三、小結...47 實物土地債券...50 概述...50 債券之還本付息...50 兌領現金與折徵價格...51 實物債券之市場價值：...53 公營事業之出售及股票價值...57 公營事業之移轉民營...63 結語...69 參考文獻...71 計畫成果自評...74 附錄一 王望本先生訪談紀錄...75 附錄二 趙德江先生訪談紀錄...77 附錄三 吳清月小姐訪談紀錄...78 附錄四 陳定和先生訪談紀錄...84 附錄五 蕭小姐訪談紀錄...93 附錄六 許長庚、許長祿先生訪談紀錄...101 附錄七 郭益寶先生訪談紀錄...108 附錄八 林書楊先生訪談紀錄... 113 附錄九 曾坤偉先生訪談紀錄...129 附錄十 陳浩然先生訪談紀錄...138 附錄十一 林禧應、林禧厚先生訪談紀錄...141 附錄十二 羅文顧先生訪談紀錄...153 附錄十三 周成乾先生訪談紀錄...157
附錄十四 黃志乾先生電話交談紀錄...163
附錄十五 黃志乾先生訪談紀錄...164
附錄十六 黃均耀先生訪談紀錄...168
中文摘要 台灣在實施耕者有其田時，將擁有土地並出租的業主一律定義為「地主」， 並強制徵收其土地，然而這些業主實際上不論在擁有土地面積及富力方面，皆不 符合地主的定義。其中最為悲慘的是一些共有耕地的業主，其擁有的面積持分往 往是非常的狹小，但政府卻在政治考量下，為了達到政策的實施成果，無視於這 些業主並非富有的地主階級，而將其土地一律徵收不得保留。 實施耕者有其田條例中雖然允許繼承共有及老弱孤寡殘廢業主保留其土 地，但由於各項保留之審核接在施行細則公佈之前完成，實際施行之依據乃是各 縣市政府所發佈之各項「須知」，而須知之內容違反了條例及施行細則之規定， 對保留之審核極其嚴苛，大幅限縮了共有耕地保留之可能，使許多藉土地收益維 持生活之業主在土地被徵收後，經濟陷入了困境，生活甚至比原來的佃農還要困 苦。 政府在計算徵收補償時，為了維護佃農之利益，刻意的將地價低訂。原本受 到三七五減租政策之影響，市價已跌落至原本價格的一半以下，然而政府之徵收 補償卻較市價更低，甚至僅有實施土地改革前地價的三分之一。而補償地價之發 放，七成以實物土地債券為之，宣稱原土地所有權人可分期領取地價補償，在十 年內生活不虞匱乏，可從容轉業。另三成發給公營事業股票，意欲將土地所有權 人之土地資本轉為工商業資本，輔導業主經營工商業。但是由於政府便宜行事之 作法，許多共有耕地之業主並無領到補償，對這些業主而言，土地無異於無償的 被徵收。 業主在領得實物土地債券後，由於還本付息年限過長，每年所領得的實物僅 有原先出租收益的一半，在不足以維持生活的情形下，被迫出售債券。然而受到 債券之擔保、流通性、利率不足等因素影響，債券之市價不到實際價值的五成， 業主在出售債券時，面臨龐大的損失。公營事業股票的部份，由於政府出售四大 公司時藉由資產重估將資產價值刻意提高，發行之股票實際上並無同等價值，在 股權移轉後後又持續把持公司之經營，甚至掏空公司之資產，以致於土地所有權 人領得股票後不僅難以參與經營，出售價格更是極低，僅有面額之一成至二成， 幾乎等於換回一疊廢紙。 在訪談的過程中，許多業主表示支持政府以公權力實施徵收放領的方式，來 重新分配土地資源，降低貧富差距。但是對於政策實施時，將許多生活困苦之業 主的土地亦一併徵收的作法皆表示不以為然，以良田所換回的股票及債券價值過 低，亦使業主們不滿。而其最無法接受的是在業主為了國家政策犧牲之後，卻仍 被視為所謂的「地主」，背負著根本不屬於他們的原罪。
前言 長久以來，臺灣土地改革被賦予了高度的歷史評價，認為它是臺灣在二次大 戰之後，於國民政府統治之下，政治、經濟及社會各方面的發展基石，它因此也 是「臺灣奇蹟」的主要根源。圖書館裡有許多對於它的研究與報告，然這些文獻 大抵是著重於土地改革實施的行政程序及法律條文的記載，其中更多是對於國民 政府及偉大領導者的頌揚及讚美之詞，卻較缺乏對於它的深刻反省。例如，在國 民政府威權的統治之下，耕者有其田政策是如何來實現的？在耕者有其田政策施 行之時，國民政府是徵收了那些業主的土地？而這些土地被徵收的業主們，他們 是否夠資格被稱之為「地主」？我們也要問，國民政府來臺之後對於「地主」的 定義是否維持了其過去在中國大陸統治時代的內涵？如果不同，不同之處何在？ 這不同的定義是相對有利或是不利於臺灣廣大的業主們？ 我們長期以來皆誤把「業主」當成為「地主」，讓這些業主（或是土地所有 權人）承載了太多意識型態的負擔。而「地主」在當時等於是一個剝削階級的代 名詞，是必須予以制裁及消滅的。但是，若以國民政府在中國大陸統治時代對於 地主的定義，不論是依照何種的標準，絕大多數的臺灣業主根本都是不合格的， 也就是大多數的臺灣耕地所有權人皆不夠資格被稱之為地主。然而，國民政府來 臺之後，為了要實施土地改革政策，竟然將地主的定義做了毫無限制的擴張，凡 是擁有耕地，並且將其出租者，即被冠之以地主的稱謂，而其命運也因此陷入絕 境。在這些業主當中，命運最為悲慘的，當屬共有出租耕地業主，他們大部分都 僅是擁有小面積的耕地，但是在國民政府的堅持之下，他們的耕地大部分都被徵 收並且放領給了佃農。 在長期的僵化教育以及八股宣傳的氣氛之下，共有土地所有權人被打壓成社 會上不事生產的寄生蟲，被刻意地抹上土財主、鄉里惡霸的色彩，於此，共有出 租耕地業主們的權益根本就是被忽視了，他們反成為當時社會被剝削及被革命的 一群，變為臺灣社會的次等公民。本文建議這樣的問題不應繼續被忽視，它應該 要被深切的瞭解及反省，並且慎重的對待及補救。
「地主」的定義 傳統以來對於「地主」二字的詮釋大抵是指那些擁有大面積的耕地，不自任 耕作，大部分是居住於城市之內，純粹靠收取大筆租額為生的土地所有權人。由 於彼等對佃農收取高額的租金，造成了剝削的不公平現象，因此成為了社會改革 或是革命的對象。台灣於 1953 年實施之耕者有其田政策，其主要內容即是將這 些所謂「地主」的土地予以強制徵收，並放領給佃農。然而這些在政府強行推動 的政策下，被徵收土地的所有權人，是否真的符合被稱作「地主」的資格？ 以國民政府在大陸時期對地主的定義來作比較，過去在中國大陸實施農村或 是土地調查時，對於各類名詞雖然在定義上容有「名詞與意義之含混及不統一」 1 的困難之處，可是對於農戶之定義卻也分為許多的等級，例如最常被引用的一 份統計資料為 1928 年武漢中央土地委員會所發表關於中國土地調查統計資料， 其中之農戶就分為：貧農、中農、富農、小中地主、及大地主（請參見表一）， 如以小地主為例，則其擁有的土地面積至少必須達 50 畝，2 倘以 6.144 公畝來換 算一畝地，則符合小地主定義的土地所有權人，至少必須擁有307.2 公畝的田地， 約折合臺灣甲數為3.17 甲（1 公畝＝0.01031 甲）。 表一 中國有地農戶佔地畝數（1928 年） 有地農民之等級 佔地畝數組別 農民百分數 佔地百分數 貧農 1－10 畝 44.0 6.0 中農 10－30 24.0 13.0 富農 30－50 16.0 17.0 小中地主 50－100 9.0 19.0 大地主 100 以上 5.0 43.0 資料來源：《內政年鑑》，土地編，頁 D 四二六頁；引自陳淑銖，《浙江省土地問 題與二五減租》，頁 57。 1 陳淑銖表示：「如『自耕農』一名詞，上自有地數百畝之在鄉地主，下至有地一、二畝之小農， 盡包括在內，實則其間相差，不可以道里計。再如『田權』（或土地所有權）一名詞而言，普通 不過分為『自有』及『租借』二項而已，實則田權之種類及形態，繁複殊甚。」請參見陳淑銖， 《浙江省土地問題與二五減租》（臺北縣新店市：國史館，1996），頁 17。 2 研究中國土地的困擾問題之一為各地度量衡制度之不統一，陳淑銖表示，「根據中央研究院社 會科學研究所之江蘇省無錫鎮二十二村調查，發現無錫所謂『畝』，大小不同，至少有一七三種 之多，最小者合二‧六八三公畝，最大者合八‧九五七公畝。即就一村之中，畝之差異至少亦有 五種，始邵巷一村多至二十種，小者二‧六八三公畝，大者五‧六一六公畝。」請參見陳淑銖， 《浙江省土地問題與二五減租》，頁 17。（原文數字間的標點符號為逗號（，），經與作者聯繫請 教，確定其本意之後，惟恐產生誤解，將其改為圓點（‧）。）另外，根據國民政府主計處統計 局所出版之「中國土地問題之統計分析」，在其表十二之說明中，特別敘明各種地積單位之換算 標準，其中「1 舊制畝=6.144 公畝」，本文擬採用統計局之標準。請參閱國民政府主計處統計局， 《中國土地人口租佃制度之統計分析》，中國經濟史料叢書第一輯第一種，（臺北：華世出版社， 1978），頁 22。
此外，也可以根據另外一份重要資料來進行比對，國民政府主計處統計局引 用土地委員會之部分調查（請見表三），得知「江蘇等十一省八十九縣之中，共 有地主一千五百餘，平均所占有之土地面積，最少為三百畝（舊制畝），最高則 達三百萬畝之多。」3 300 畝約合 1,843.2 公畝，也就是約為19 甲。 表二 各省之地主及其所有之面積（1934 年） 單位：畝 地域別 調查縣數 地主數 每地主所有面積 江蘇 8 117 1,000－30,000 浙江 13 242 300－5,000 安徽 9 81 500－10,000 江西 2 34 100－1,000 湖北 3 157 500－1,000 湖南 11 122 100－10,000 河北 18 242 300－10,000 山東 4 49 500－2,000 河南 8 72 500－4,500 陝西 8 148 500－10,000 福建 5 281 300－7,000 總計 89 1,545 300－30,000 資料來源：國民政府主計處統計局，《中國土地人口租佃制度之統計分析》，頁 62。 再者，行政院農村復興委員會於一九三三年在浙江省的調查中，在報告書前 的「例言」中就特別的說明：4 整理時村戶分類，原擬就租佃關係與富力兩種標準分別行之，藉觀其比較，乃以 時間關係，在本報告中者，僅為先就富力分類所製成之材料。大致所有農田大部 或全部出租，坐收地租者為收租地主；所有農田大部或全部雇工經營，自己不參 加田間工作者為經營地主；自己參加田間工作，同時雇長工一人以上或短工一百 日以上，有擴大再生產之可能者為富農；自種自田，或租種多數租田，不雇工耕 種，亦不被雇於人，僅足保持簡單再生產者為中農；耕種少量自田或租田，即靠 其他收入亦難維持生活，其再生產趨向縮小者為貧農；自己完全不耕種或僅耕種 極少數農田，其大部或全部時間被雇傭為農業勞動者為雇農。 因此，在調查之中的各縣報告，其農戶之分類大抵可分為：地主、富農、中 農、貧農及雇農、及其他。而此處特別值得注意的是，即便是所謂的貧農也有可 能是擁有少部分土地的所有權人。由此可知，政府在當時政策方向中所欲特別提 出處理的「所謂的地主階級」，必須是由「租佃關係」與「富力」二方面來綜合 考量，而不僅是單純由「是否擁有土地」及「土地出租與否」作為單獨的指標。 3 國民政府主計處統計局，《中國土地人口租佃制度之統計分析》，頁 51-58。 4 行政院農村復興委員會，《浙江省農村調查（民國二十二年）》，近代中國史料叢刊三編第八十 八輯，據民國 22 年版影印（臺北縣永和市 : 文海出版社, 1999），頁 1。
由表四來看，在各縣之中，地主所佔的農村總戶數僅為 2.79%，而每一戶平均擁 有的土地面積為 83.43 畝，5 其甲數換算約為 5.28 甲。6 表三 浙江省崇德縣、東陽縣、龍游縣、永嘉縣地主戶數及田畝數 單位：畝 地主 戶數 對總數﹪ 所有田畝數 對總數﹪ 每戶平均田畝數 崇德縣 9 2.26 587.00 22.78 65.22 東陽縣 1 0.30 43.00 13.72 43.00 龍游縣 23 7.23 3654.00 72.98 160.23 永嘉縣 4 1.38 261.00 28.42 65.25 平均 9.25 2.79 1136.35 34.48 83.43 資料來源：行政院農村復興委員會，《浙江省農村調查（民國二十二年）》，頁 18-20、72-73、126-128、176-178。 上述在中國大陸實施之土地調查，是將農戶之耕地面積、經濟狀況、租佃關 係等綜合考量，除以量化數據做為區分地主等級的標準外，更輔以各項生活指標 加以分析。若僅就地主所擁有之耕地面積加以粗淺歸納，三項調查中定義的地 主，分別要擁有至少 3.17 甲、19 甲、5.28 甲以上的面積，由此可見，對地主的 定義並無明確統一的面積標準。然而，即便以最低額的 3.17 甲作為區分依據， 台灣的地主也為數甚少。 在一九五二年地籍總歸戶的調查顯示，「臺灣之私有耕地所有人以小戶居 多。據地籍總歸戶之統計，全省六一一、一九三戶中，所有面積在一甲以下者， 佔七○‧六二%，三甲以下者達九三‧二三%。」7（請參見表四）也就是說，臺 灣在實施耕者有其田政策之前，擁有超過3 甲土地的所有權人戶數，其比例僅為 六‧七七%，這表示絕大多數的所有權人戶數，其擁有土地的面積都是低於中國 當時小地主所擁有的耕地規模，這表示說，倘以國民政府統治大陸時期的最低標 準來衡量，臺灣當時大多數的業主(土地擁有者)皆是不夠資格被稱為地主的。 若以20 甲來作區分基準，則由表四可知，臺灣在一九五二年時，農戶中擁 有20 甲土地面積以上者，僅佔全體戶數的 1.19%，幾乎可說是絕對的少數，這 亦表示，高達99%臺灣的耕地擁有者，均不符合國民政府過去在中國大陸時期對 於地主的定義，而此20 甲之面積標準，也是遠超過日治時期及土地改革政策施 行之前，在臺灣絕大多數擁有土地所有權者之土地面積。 表四 臺灣省私有耕地各類所有人之戶數：依所有人之耕地面積大小分組（1952 年 6 月） 耕 地 自耕戶數 出租戶數 自耕兼出租戶數 總計 5 倘以 6.144 公畝來換算一畝地，則83.43 畝為 512.59 公畝，折合甲數約為 5.28 甲。 6 如以表九來計算，臺灣耕地所有權人之戶數擁有土地面積超過五甲者，僅佔全體的 2.88%。 7 湯惠蓀，《臺灣之土地改革》，頁 65。
所 有 人 之 面 積 分組 實數 百 分 比 實數 百 分 比 實數 百 分 比 實數 百 分 比 0.5 甲 未滿 242,280 56.04 31,547 41.05 15,128 14.82 288,955 47.28 0.5 ～ 1 甲 101,293 23.43 20,349 26.48 21,017 20.60 142,659 23.34 1.0 ～ 2.0 甲 60,899 14.09 15,213 19.80 27,304 26.76 103,416 16.92 2.0 ～ 3.0 甲 16,140 3.73 5,043 6.56 13,579 13.31 34,762 5.69 3.0 ～ 4.0 甲 5,683 1.32 2,123 2.76 7,655 7.50 15,461 2.53 4.0 ～ 6.0 甲 3,898 0.90 1,630 2.12 7,650 7.50 13,178 2.16 6.0 ～ 10.0 甲 1,552 0.36 699 0.91 5,460 5.35 7,711 1.26 10.0 ～ 20.0 甲 430 0.10 219 0.28 3,036 2.97 3,685 0.60 20.0 ～ 50.0 甲 97 0.03 26 0.04 981 0.96 1,104 0.18 50.0 ～ 100.0 甲 14 — 1 — 181 0.18 196 0.03 100 甲 以上 6 — — — 60 0.05 66 0.01 總計 432,292 100.00 76,850 100.00 102,051 100.00 611,193 100.00 資料來源：湯惠蓀，《臺灣之土地改革》，頁 65-66。 由此可知，台灣大部分的土地所有權人僅擁有小面積之耕地，其經濟條件與 一般認知中的地主相去甚遠，以下為口述歷史之紀實： 我們大概只有六分地左右，而且是三個兄弟，合起來六分地。那麼一個人大 概就只有兩分地而已，很小的地主…後來政府來了，陳誠就弄這麼一個三七五， 本來一半，現在只剩下三七五，減少很多啦，我們一年拿那麼一點點穀子，大概 兩千四百台斤的穀子…全部賣掉才兩萬四，這是以現在來講。當時大概幾百塊 錢、幾十塊錢而已。但是我們能全部賣嗎？我們要吃呀，所以挑穀子到碾米廠去 碾白米…這個基本的三餐扣掉後…剩下一百四十斤，這樣剩下的那一部分來賣， (現在的價值)大概一萬多塊，可能一萬出頭…8 8 陳定和先生訪談紀錄。
遺憾的是，國民政府來臺之後，在威權統治的意識型態主導下，為了實施土 地改革的政策，所採取的方法就是對農戶進行不一樣的分類，並且把「地主」二 字的定義給予大幅度的擴張，只要擁有土地所有權並將其出租者即為地主，9 而 不考慮該土地所有權人所擁有的土地面積及其富力，在此情況之下，致使當時的 土地所有權人或是業主遭受了相當大的衝擊，其中最為悲慘的就是那些為數相當 龐大的共有耕地的小面積土地所有權人。 由此也印證了一個重點，即農戶的「分類」及其各類別的內涵，並非是公正 客觀地呈現在我們的社會，它其實是深受了政治意圖、利益及意識型態的影響。 對此，公共政策的研究者就曾指出「分類」對於公共政策制訂的重要性，例如， Stone 就說，「政策制定是對於下列事項的恆常競爭，這包括了：分類的標準、項 目的界線、及那些引導人們行動的觀念的定義」；10 另外，Kingdon 也指出，「分析 任何事情的第一步就是要把它放置在適當的分類項目之中，人們看待一件事情將 會因此有很大的差異，倘若我們將其放置在不一樣的項目中。因此，許多對於問 題定義的爭辯都是在於將會使用何種的分類、及使用的方法。你可能無法經由分 類項目來評斷一個問題，但是這個分類將會結構了人們對於這個問題許多重要面 向的觀點。」11 明顯可見，國民政府在來臺前後，不論是對於農戶之分類，或是 對於各類別的定義皆呈現了極大的差異，這無疑是隱藏了政治的意圖。 鑑諸於國民政府戰敗撤退來臺之原因，除了政府官員及黨政要員的結構性貪 腐外，外部因素來自於共產黨所鼓動策應的農民起義運動，在各地號召農民對抗 政府，最終致使民心失去歸附的國民政府徹底潰敗。於是，遷臺後的國民政府， 自然深諳掌握農民心理歸向與維持社會經濟穩定的重要性，為免重蹈先前敗亡覆 轍，避免共產黨再次滲透，竟旋即改變立場，轉為與廣大農民站在同一陣線，欲 掃清地主階級，避免舊事重演。然而此一舉措，竟完全不顧中國與臺灣有如天壤 之別的階級差異性，率斷地將臺灣的土地所有權人予以一概劃分為地主，除強奪 去其土地之外又予以汙名化數十年之久，造成業佃關係不和諧，土地所有權人對 於祖先胼手胝足開發留予後人的土地去留諱莫若深，無怪乎吾人將之稱為悲慘的 共有出租耕地業主。 9 「實施耕者有其田條例」第六條第一項規定，「本條例所稱地主，指以土地出租與他人耕作之 土地所有權人。其不自任耕作，或雖自任耕作而以雇工耕作為主體者，其耕地除自耕部份外，以 出租論。」
10 原文為：「Policy making, in turn, is a constant struggle over the criteria for classification, the boundaries
of categories, and the definition of ideals that guide the way people behave.」請見 Stone, Deborah A. 2002. Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, revised edition, p.11, New York: W. W. Norton & Company, Inc.
11 原文為：「The first cut at analyzing anything is to place it in its proper category. People will see a
problem quite differently if it is put into one category rather than another. Thus much of the struggle over problem definition centers on the categories that will be used and the ways they will be used. You may not be able to judge a problem by its category, but its category structures people＇s perceptions of the problem in many important respects.」請見 Kingdon, John W. 2003. Agendas, Alternatives, and Public Policies, second edition, p. 111, New York: Addison-Wesley Educational Publishers Inc.
共有土地一律徵收之決策過程 根據實施耕者有其田條例第六條第一項前半規定：「本條例所稱地主，指以 土地出租與他人耕作之土地所有權人。其不自任耕作，或雖自任耕作而以雇工耕 作為主體者，其耕地除自耕部份外，以出租論。」換言之，不論土地面積大小及 經濟能力，只要擁有土地並將之出租者，皆一律視為地主，欲用政策手段將其耕 地徵收，並放領給佃農。而同條例第十條則規定：「本條例施行後，地主得保留 其出租耕地七則至十二則水田三甲」，依該條之規定，所有面積不到三甲之小業 主，當可免予徵收，而擁有三甲以上面積之業主，亦僅徵收超額土地，如此似是 將徵收對象範圍縮減至擁有三甲水田以上之土地所有權人，排除僅擁有小面積土 地、經濟情況相對較差的土地所有權人。在政策的宣傳中，由於該條規定僅以擁 有相對較大面積土地之出租人為徵收對象，又准其保留在轉業之過渡時期維持生 活的土地，因此被視為兼顧業主生計的重要措施之一。 但事實上能依第十條之規定保留三甲土地之土地所有權人僅占少數，因為該 條規定僅適用於「個人有」之出租耕地，共有出租耕地基本上則是一律徵收的， 主要是依據實施耕者有其田條例第八條第一項第二款的規定，共有之出租耕地， 一律由政府徵收，轉放現耕農民承領12 。由於台灣之土地共有情形相當普遍，根 據一九五二年地籍總歸戶之統計，共有耕地之面積及戶數皆約占總數之一半，因 此共有耕地一律由政府徵收之規定，將可能影響為數相當龐大的共有土地所有權 人，這些土地所有權人大多僅擁有極小面積之土地持分，土地若遭徵收將勢必影 響其生計。因此在實施耕者有其田條例的立法歷程中，這項一律徵收共有耕地的 規定曾引起地方及中央民意機關諸多的反對聲浪。 在立法過程之初，實施耕者有其田條例的前身：由台灣省政府地政局草擬之 「台灣省扶植自耕農條例草案」，已經有共有耕地一律徵收之規定：個人有不在 鄉地主之耕地，及共有、團體有、政府代管等耕地，一律由政府予以徵收13 。草 案提出後，由台灣省政府進行修正，但修正案中仍是維持對共有耕地一律徵收的 原案。 台灣省扶植自耕農條例草案中，僅有在鄉地主得保留部份耕地，而將不在鄉 地主之耕地及共有耕地皆一律徵收，這主要是因為當局認為不在鄉之業主應多有 其它兼業，而共有耕地業主則因土地面積狹小，推測其並非完全仰賴土地維生， 且認為其對土地之管理不如在鄉之個人有地主積極，可能導致土地使用之無效 12實施耕者有其田條例第八條第一項： 左列出租耕地，一律由政府徵收，轉放現耕農民承領： 一、 地主超過本條例第十條規定保留標準之耕地。 二、 共有之耕地。 三、 公私共有之私有耕地。 四、 政府代管之耕地。 五、 祭祀公業宗教團體之耕地。 六、 神明會及其他法人團體之耕地。 七、 地主不願保留申請政府徵收之耕地。 13湯惠蓀，1954，《臺灣之土地改革》，中國農村復興聯合委員會特刊第九號，頁 71，臺北：中國 農村復興聯合委員會。
率，故主張一律徵收。但是地政局卻刻意忽視這些僅擁有小面積土地的共有耕地 業主，根本算不上是「地主」，更遑論將其土地徵收可能使其生活無以為繼。擁 有相對較大面積土地的個人有耕地業主，尚可因政府「顧念地主生活」之措施而 保留土地，但經濟上相對弱勢的共有耕地業主，反而無法受到政府的「顧念」。 台灣省政府的扶植自耕農條例修正案送進了台灣省臨時議會，省議會對此法 案的審議頗為慎重，根據劉應瑞及羅孟浩所述：「在省府分組審查草案的期間， 曾把草案送到臨時省議會，請其發抒卓見。省議會復把草案送到各縣市議會，各 縣市議會再轉送到各鄉鎮民大會去研究，然後將各方意見層轉到省議會，省議會 綜合各方意見，詳加研究。」14 。大部分縣市議會皆對實施耕者有其田表示希望 能暫緩實施，或依土地面積大小分級，由大地主開始實施，主要是因為台灣所謂 「大地主」為數甚少，土地所有權人多是小業主，更有部份業主生活困頓，而佃 農則因三七五減租政策而逐漸富裕，向出租人購買耕地者甚多，只要假以時日耕 者有其田之目標可自然達成，因此徵收放領之方法並無其必要性及急迫性，加上 台灣之工商業處於百廢待舉之情形，業主被徵收後恐難以轉業，故不宜貿然實施 耕者有其田。15 而有關於共有耕地之徵收規定，亦引起縣市議會的討論，其中新竹縣議會表 示： 出租之共有耕地類皆為祖先遺產，而為兄弟和睦繼承之所共有者，此項耕地 最為多數，即以本縣而言約佔全部耕地百分之六十以上；至若因個人資力不能全 部承買之耕地，而由親朋共同合資承買者，亦不乏例。此種小業主共有之耕地殊 難一律徵收，政府似宜酌情予以保留暫維現狀。 而台南縣議會更是明白指出：條例內「共有出租地」應刪除。16 臨時省議會綜合各縣市之意見並經過討論，其中最大的改變乃是對省政府原 草案所訂共有出租耕地一律征收一款，予以刪去17 。可惜這一刪除的建議後來並 未獲得內政部的同意，行政院又重新將共有耕地一律徵收的規定加入條文中，並 將「台灣省扶植自耕農條例」更名為「實施耕者有其田條例」，送交立法院審核。 當時曾引起了相當大的爭議，沈時可以「一送到立法院即引起軒然大波，幾致內 閣改組」來形容立院的反彈，其中最為立法委員們無法認同之處也就是共有出租 耕地的一律征收，時任臺灣省地政局長的沈時可自己有這樣的一段文字記載： 在例會前一日，蕭錚委員電邀沈時可前去，說明天的會由你沈時可局長報 告。…蕭委員說已經召集人楊寶琳委員決定，她會通知你沈局長，大概是關於共 有土地的問題。…到了開會果然有一高大雄偉之北方委員，起而質詢，他說事涉 共有土地，何以要在第十條列為一律徵收。…關於耕者有其田法案的激烈爭議， 14 劉應瑞及羅孟浩編著，1953，《實施耕者有其田條例詳解》，頁 72，臺北：正中書局。 15 整理自【 1952-07-27 / 聯合報 / 02 版 / 】 16 註解同上。 17 湯惠蓀，1954，《臺灣之土地改革》，中國農村復興聯合委員會特刊第九號，頁 72，臺北：中國 農村復興聯合委員會。
為蔣中正總統所知，乃以國民黨總裁身分，邀集立法院委員會重要召集委員及有 影響力的委員十餘人，中央黨部張其昀秘書長、行政院黃少谷秘書長、省政府主 席吳國楨、財政廳長任顯群等會集一堂。…有李慶麐委員發言說明立法委員們的 意見，認為共有土地不應一律徵收，其中尚有若干問題須加分類保留等理由。接 下來楊召集人寶琳委員及其餘委員均熱烈發言，內容大致相同。…18 （劃線為作 者所加） 立法委員們的發言主要是反對共有出租耕地的一律征收，並與行政單位針鋒 相對，後來這個爭議是經由蔣介石出面協調及主導，才得以解決，在前述的重要 會議當中： 蔣總裁點頭示意，贊許沈時可的報告，指示休息十五分鐘，由全體在座立法委員 及農復會主委蔣夢麟、總統府秘書長王世杰等組織小組會，草擬第十條修正案 文，指定沈時可擔任記錄，在開會時提出報告。於是公推楊寶琳、李慶麐兩委員 為召集人，在休息室開會，先交換意見，沈時可就各人所發表意見分送各位發言 人認可後，再由召集人分別研究修改、謄清，經參加人一一簽名後交還召集人。 這時有人來催說十五分鐘時間已超過，蔣總裁將要離開辦公室，請大家速往會議 室，將記錄呈送蔣總裁核閱，經總裁核閱後，問有無錯誤，召集人答說無錯誤， 蔣總裁詢問大家有無意見，即宣布本案修正如紀錄，大家鼓掌表示滿意而退。… 19 （劃線為作者所加） 由上可知，在當時中國國民黨蔣介石總裁親自出面坐鎮之後，才產生了共識，並 由此訂定了後來條例第八條第二項的內容，對於部份共有出租耕地的征收網開一 面，寄望由此稍減臺灣民眾的反對聲浪。20 18 沈時可，2000〈土地改革工作紀實〉，收錄於沈時可等著，張力耕編校，內政部編，《臺灣土地 改革文集》，頁 15-70，臺北：內政部。 19 沈時可，〈土地改革工作紀實〉，頁 48-49。 20 根據實施耕者有其田條例第八條第一項之規定，共有出租耕地是一律征收，惟同條第二項有例 外之規定，第二項之內容為：「第一項第二款、第三款、耕地出租人如係老弱、孤寡、殘廢藉土 地維持生活，或個人出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶血親兄弟姊妹者，經政府核定， 得比照第十條之保留標準保留之。」關於此條文之立法過程請參考徐世榮，2006，〈悲慘的共有 出租耕地業主〉，《「黨國體制與冷戰初期海峽兩岸社會經濟發展」研討會》，臺北：中央研究院近 代史研究所。
14 為何要一律徵收共有耕地？ 為何共有出租耕地的業主不能夠與個人有耕地業主一樣，也可以至少保留中 等水田三甲的土地呢？21 實施耕者有其田條例中共有土地一律徵收之規定，在立 法過程中即遭受立法委員質疑，面對當時提出的問題，沈時可之答詢重點有二： 其一是祭祀公業土地之問題，沈時可於立法院之回答指出，公同共有土地的 情形臺灣最多，「因臺灣的人民他們祖先大都來自福建及廣東，祖先開發辛勤勞 苦，因怕子弟將先人土地擅自出售，故大都將田地留一共有土地，作為祭祀公業， 以這一祭祀公業的收益，作年祭以及後代子弟求學之用，主要目的在防止大家分 賣。」22 其二，則是為了土地產權的單一化，沈時可表示公同共有之土地往往共有人 數眾多，卻因公同共有不能分開，「公同共有土地世代相傳的情形，大陸早有引 起甚多訴訟案件，故我國民法特定一條政府對此情形，五年內一律予以合併、消 滅，早有規定……此非對耕者有其田而發，乃大陸法之精神所在。」23 首先所必須澄清者，是共有土地分為公同共有與分別共有二類，沈時可所稱 之公同共有耕地，其中大部分屬於宗教團體及祭祀公業之土地，而此類土地在地 籍總歸戶時，被歸類為「團體有」之耕地，僅佔全部共有土地之4.86%。此一數 據顯示，政府美其名為了解決祭祀公業之土地問題，而強硬地一律徵收共有耕 地，實際上卻是巧取豪奪，徵收絕大多數本不存在此一複雜問題的分別共有土 地，對於其口中的祭祀公業土地，卻反而予以加倍保留，令人費解。 至於後者則是欲藉由土地徵收之手段達到產權的單一化，避免民間因爭產所 帶來之紛爭。然而，臺灣當時剛從日本殖民者之統治轉移至國民政府，法律體系 的轉移是否能在短時間之內就為臺灣人民所接受，實在是不無疑問；再者，中國 法體系是否就一定適用於臺灣也實在有探討的必要。另外，為了達到產權單一化 21 當「實施耕者有其田條例」於立法院審議之時，曾有立法委員要求應該一視同仁，讓共有出 租耕地的業主也能夠保留中等水田三甲的土地，但是不被行政院所接受。請參見沈時可，〈臺灣 光復後推行土地改革之經過〉，頁 12。此外，在立法院內政考察團的報告中，也可發現共有地農 民對此也表示強烈的不滿： 如彰化農民議員李火，於七月二十一日該縣座談會，曾鄭重指出：「無論單有地與共有地， 或者一律准其保留；抑一律不准其保留，理應同一處理。」竹南鎮自耕農兼佃農與地主三 者身份之萬青山，宜蘭羅東鎮地主羅許阿隆，分別於七月二十六日及十日各該鎮座談會， 亦一致強調此點。而高雄縣路竹鄉租佃委員會佃農委員王水河，屏東縣恆春鎮租佃委員會 佃農委員林堅土，亦分別於七月三十一日及八月一日該鎮座談會上，為老弱孤寡殘廢者， 大聲呼籲，尤饒有同胞愛與經濟一致性。（請見鄧文儀，《臺灣實施耕者有其田紀實》，頁 365。） 22 沈時可，〈土地改革工作紀實〉，頁 43。 23 沈時可，〈土地改革工作紀實〉，頁 45-47。
15 的政策目的，是否一定要透過土地徵收才得以實現呢？政府其實是可以給予人民 一段時間來處理其共有的產權，由此來實現產權單一化的目標，而不用大費周章 的使用徵收的手段。 然而最為重要的是，產權單一化的政策目標是否與耕者有其田的目的相符 合，確實是有相當大的疑問，因為擁有共有耕地的土地所有權人，雖然因土地出 租予佃農耕作而符合了「實施耕者有其田條例」中地主的定義，然而他們絕大多 數都僅是擁有小面積的土地所有權人（或稱為業主），未必就是大面積的土地所 有權人（也就是所謂的地主）。如此共有出租耕地一律徵收放領的結果，是剝奪 了許多擁有小面積農地的土地所有權人的權利，並將其轉移至佃農的身上，如此 一來，只是另外創造出一群小面積農地的土地所有權人，24 原來土地所有權人的 權益完全被忽視了。 由是觀之，政府所提共有土地之「複雜問題」，其實僅是以偏蓋全，且之後 並無真正解決問題，政府一律徵收共有土地的真正用意顯非僅係為了清理共有 複雜之產權問題，而是有更深的政治意圖。聯合督導團曾在訪問筆錄中提到： …共有制的本身並不是一種健全的土地制度，故若准許此項共有制度繼續存 在，亦即允許為數甚多的共有土地地主保留土地，如不加限制的話，則全省 仍為地主所掌握的土地數量必甚龐大，如此豈不違背政府全面實施耕者有其 田的原期效果… 在多子均分繼承的傳統下，台灣土地共有情形相當普遍，試想，若共有土地 業主均能依個人有的標準，每人保留三甲之土地，共有土地至少必須由兩人共同 持有，若依個人有土地之保留標準每人保留三甲，則每筆共有土地至少可以保留 六甲，換言之六甲以下之共有出租耕地皆不會被徵收。根據地籍總歸戶之統計， 共有耕地出租戶數為34,772 戶（參見表五），而六甲以上之出租總戶數僅有 945 戶（參見表六），其中尚有部份是個人有土地，即使將這945 戶皆計入共有土地， 亦僅有百分之2.7 之共有耕地將會被徵收。 表五 個人有共有與團體有之所有權人戶數(民國四十一年六月) 戶數 百分比 總計 611,193 100 個人所有權人戶數 294,355 48.16 個人有自耕戶數 215,481 35.25 個人有出租戶數 30,005 6.22 24 每戶農民承領耕地的面積，隨其原來承租面積之多寡而有所不同，不過平均為 0.74 甲，其承 領面積在一甲以下的戶數最多，佔承領總戶數的 76.55﹪，計 149,146 戶。
16 個人有自耕兼出租戶數 10,869 6.69 共有所有權人戶數 301,344 49.3 共有自耕戶數 209,257 34.24 共有出租戶數 34,772 5.68 共有自耕兼出租戶數 57,315 9.38 團體所有權人戶數 15,494 2.54 團體自耕戶數 7,554 2.54 團體出租戶數 4,073 1.24 團體自耕兼出租戶數 3,867 0.67 資料來源：省地政局民國 41 年台灣省地籍總歸戶統計 表六 臺灣省私有耕地出租所有權人分組戶數統計表（單位：戶） 耕地面積 個人有 共有 （﹪） 團體有 總計 1 甲以下～2 甲 33,742 29,661 （85.30） 3,706 67,109 2 甲～3 甲 2,307 2,542 （7.31） 194 5,043 3 甲～4 甲 916 1,137 （3.26） 70 2,123 4 甲～5 甲 72 550 （1.58） 38 1,060 5 甲～10 甲 501 714 （2.05） 54 1,269 10 甲～20 甲 62 147 （0.42） 10 219 20 甲以上 5 21 （0.06） 1 27 總計 38,005 34,772 4,073 76,850 資料來源：改編自王長璽、張維光，《臺灣土地改革》，頁 212-213。 而臺灣省政府地政局草擬時期估計的徵收面積如下： 表七 行政院修訂之實施耕者有其田條例草案中各類徵收耕地之面積估計 耕地種類 估計徵收面積 百分比 個人有出租耕地 42,489 甲 23.6％ 共有出租耕地 119,071 甲 66.3％ 團體有出租耕地 17,199 甲 9.6％
17 其他出租耕地 898 甲 0.5％ 總計 179,657 甲 100.0％ 資料來源：湯惠蓀，《臺灣之土地改革》，頁 74。 上表省政府地政局所估計的徵收面積中，共有出租耕地佔了 66.3％，顯示共 有出租耕地的徵收與否，將會大為影響耕者有其田政策的實施成果。如果根據前 述之計算，共有耕地僅有 2.7％會被徵收，則在政府徵收的 119,071 甲耕地中， 至少有115,856 甲可以保留，其總徵收成果將只剩下原來的 36％，土地改革政策 幾乎不可能達成預定目標，因此地政局才千方百計地將共有耕地一律徵收。此種 政治意義，在官方的說法當中，也隱約可見： 議員劉闊才詢以限田政策的重心何在？歸戶問題為何公有土地不包括在內 等…沈局長答稱，限田政策的意義，政治的經濟的社會的都有，而目前以政 治意義最大，世界各民主國家，都公辦土地改革，…25 而前地政局長周成乾先生也說道： 陳誠之前辦二五減租，名稱不同(三七五減租)但實際上是一樣的，他就要徹 底地和平移交。不要共產黨來搞嘛，而且是要農地農有。26 由於耕者有其田政策之施行，主要是為了達到政治目的，因此徵收之成果便 被奉為第一要務，以致於雖然不具備任何令人信服的理由，仍然堅持要一律徵收 共有耕地。 25 【 1952-08-02 / 聯合報 / 02 版 / 】 26 周成乾先生訪談紀錄
共有土地之保留標準 一、政策實施之通過情形 若完全依照條例規定核定保留，則無工作能力而藉土地為生的出租耕地業 主，皆可保留土地，生活不致因失去土地而發生困難。但是提出申請而能獲得保 留的案件卻是少之又少。下表中因部份縣市沒有詳細資料而未列出全部縣市的辦 理情形，但亦包含大部份之縣市，可看出各縣市申請案件通過的比率相當低，平 均僅28.31%，除了台南縣 79.00％較高以外，其餘大約都只有百分之一、二十的 案件可以通過審核獲得保留，顯示老弱孤寡殘廢的共有土地所有權人甚少能夠保 留土地。 表八 老弱孤寡殘廢共有土地所有權人申請保留核准表 申請 核准 縣市別 件數 件數 百分比 陽明山 68 7 10.29% 台北市 179 30 16.76% 桃園縣 324 29 8.95% 南投縣 280 57 20.35% 嘉義縣 383 136 35.51% 雲林縣 166 53 31.93% 彰化縣 289 74 25.61% 台南縣 219 173 79.00% 台南市 72 8 11.11% 高雄縣 258 51 19.77% 高雄市 23 12 52.17% 總計 2095 577 28.31% 資料來源：整理自立法院內政考察團考察報告及各縣市報告。 這個數據和聯合督導團第一次督導報告中的記載大致相符： 實施耕者有其田條例第八條規定，准許老弱、孤寡、殘廢、藉共有土地維持生活 者，照第十條之標準，保留土地，施行細則第十七條第一項：又以四十一年度全 年戶稅負擔總額在一百元以下者為限，以為補充規定，因此項嚴格之規定限制， 故各縣市審查准予保留者，為數極少，計大縣申請保留者不過三五百件，小縣不 過一二百件，而實際核准者，僅十分之一二；此中不免有少數確係老弱無靠，孤 寡無親，而未得核准者，具各縣市地政事務所報告，到所哭求保留者，屢見不鮮， 本團在各地亦見有兩三代孤寡者之土地被徵收後，即無以維生之實例，亦有戶稅 超出規定至微，如一百零幾角，亦被徵收，甚有佃戶同情不忍，而願意放棄承領， 地政人員亦以礙於法令，未予准許者。27 （劃線為作者所加） 27鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 302。
20 申請保留土地會如此困難，是因為本條例施行細則對於此項，盡力附以限 制，又另訂各種工作「須知」，對此限制益加繁苛。所謂「第八條第二項」，實際 已等於具文。各地執行工作，完全以是項「須知」為依據。28為確保政策成果， 行政官署在審核老弱孤寡殘廢保留案件時，既無明確的法律依據，又處處作弄苛 刻，以下將從歷史文獻及相關法律條文中，探討老弱孤寡殘廢業主獲准保留之案 件極少的原因。 二、施行細則規定較條例嚴苛 依施行細則規定，上述第八條第二項所謂「藉土地維持生活」者，需兼具以 下兩個條件： 一、四十一年度全年戶稅總額在一○○元以下 二、無人扶養 而老弱、孤寡、殘廢的定義為： 一、年齡在六十歲以上而無成年子女者 二、年齡在十八歲以下而無父者 三、寡婦而負有撫養子女義務者 四、患有不治之痼疾而喪失工作能力者 五、五官四肢殘缺不全而喪失工作能力者29 條件一：四十一年度全年戶稅總額在一○○元以下 申請者必須四十一年度全年戶稅總額在一○○元以下，才符合「藉土地維持 生活」的條件，各地老弱孤寡殘廢申請被拒絕者，以「戶稅超過」為最多，即使 戶稅僅有一百零幾角，依照規定亦不得保留。在各種拒絕理由中，戶稅一項，所 佔比數，有高達百分之九十者，如台南縣30，可見一百元的戶稅門檻是非常難跨 越的。 行政官署計算戶稅時，是以全戶的戶稅總額為準，在最高法院43 年判字第 13 號判例中，土地所有權人之個人戶稅低於一百元，合乎保留標準，但卻由於 全戶之戶稅超過，而遭到行政機關駁回申請： 各聲請人所繳之戶稅證明，有以個人為準者，亦有以全戶為準者，對象不一， 28立法院內政委員會，《內政考察團考察報告》，頁 21-22。 29施行細則第15 條：本條例第八條第二項所稱老弱、孤寡、殘廢，係指出租人具有左列情形之 一者而言： 一、年齡在六十歲以上而無成年子女者 二、年齡在十八歲以下而無父者 三、寡婦而負有撫養子女義務者 四、患有不致之痼疾而喪失工作能力者 五、五官四肢殘缺不全而喪失工作能力者 30 立法院內政考察團意見。引自鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 366。
21 究應以何者為審核標準，乃於四十二年五月四日，函請臺灣省政府民政廳地 政局，以四二地督字第一九四五號函覆「應以一戶為準」，原告劉玉英四十 一年度個人之戶稅負擔總額雖為新台幣八七．二○元，惟其全戶之戶稅總額 為六二三．六○元，已逾法定限額，本府依照地政局之解釋，定戶稅之標準， 亦無不合，原告不服本府，所為徵收之處分，而向臺灣省政府提起訴願，經 予駁回，復向內政部提起再訴願，仍被駁回各在案，本案擬請維持原處分等 語。31 （劃線為作者所加） 個人負擔之戶稅要低於一百元已是相當困難，行政官署以全戶之戶稅作為標 準，自是極少有能夠符合戶稅的標準。且老弱孤寡殘廢地主之保留，乃是審核土 地所有權人個人之身份是否符合保留標準，並無考量全戶經濟情形，卻在戶稅一 項，將全戶之戶稅負擔一併納入審核標準，明顯的以雙重標準刻意提高保留門 檻。聯合督導團第一次督導報告之處理意見中，即建議「一百元戶稅係包括同戶 而不同財產之人口時，似應將其不同財產之人口或寄戶之戶稅分開計算；又其戶 稅是否公平，應准其申請複查。」32 事實上，以戶稅作為評斷土地所有權人是否藉土地維持生活，是極不公平 的，因為全省各縣市查訂戶稅之標準，頗不一致，不能作為徵收或保留田地之公 平準據，如台北縣生產部份戶稅，每賦額一元，應乘七十倍後再行計稅，而台北 市則僅乘二十倍，又如資產部份，台北縣按五百五十八倍計算，台北市僅按二百 四十四倍計算，均相差懸殊，故有同樣財產之地主，在甲縣則因戶稅較重無法保 留，在乙縣則因戶稅較輕可以保留，實欠公平合理33。 再者，施行細則修正前，全年戶稅總額是包含土地部份賦稅的，在農業社會 中，極少有人做其餘投資，因此土地部份賦稅乃佔所有戶稅的大宗。戶稅總額超 過一百元者，則被認定為「非藉土地維持生活者」，不得保留。但土地被徵收後， 只剩極少的戶稅負擔，便反而是「藉土地維持生活者」，卻反而無土地可藉以生 活。 如此既要徵收其土地，又將土地部份賦稅納入計算保留的標準，在民國四十 三年之施行細則修正後，已改為「不包括土地部份賦稅」，但此項修正並不能溯 及既往，土地所有權人無法據此取回土地。最高法院48 年判字第 21 號判例中， 土地所有權人即是因戶稅總額包含資產部份戶稅而無法保留： 民國四十二年，實施耕者有其田條例在臺灣省施行後，經台中縣政府將原告 所有上開出租耕地，折算其總持分額，與其他共有人逕為交換，由原編第三 五一之一號耕地內，分割一．四二一六甲，新編為三五一之九號，歸原告取 得。…本件原告四十一年度全年戶稅負擔總額為一八三元， (內收入部分為 六五元，資產部分為一一八元) 四十二年度全年戶稅負擔總額為二一○元， (內收入部分九一元，資產部分一一九元) 判決要旨：本件原告雖係寡婦，但有長女可盡扶養義務，且其四十一年全年戶稅 31最高法院 43 年判字第 13 號判例。 32第一次聯合督導團所提意見。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 302。 33 第一次聯合督導團所提意見。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 302。
22 總額又超過一百元，自不能認為藉土地維持生活而合於保留耕地之要件。至其後 修正之同施行細則第十六條，雖規定四十一年全年戶稅負擔總額不包括土地部分 之戶稅，但依法律不溯既往之原則，在本件要無適用之餘地。（劃線為作者所加） 另外，土地面積和戶稅總額是息息相關的，土地面積狹小的土地所有權人， 誠如上述，已十分容易超過一百元的戶稅標準，更遑論戶稅總額在一百元以下 者，擁有的土地面積勢必更為狹小。查苗栗鎮戶稅百元，只合三四等則四五分之 耕地；再據彰化地政科資料：「繳納戶稅百元之戶，約有中等水田五分」。又據屏 東地政科資料：「九則田一甲，年戶稅額本稅八三元，防衛捐二四․九○元，計 一○七․九○元」。34由此可知，達到戶稅一百元之土地面積，等則高者不過數 分，低者亦不過一甲左右，35若擁有保留標準之三甲以上土地，則戶稅總額必定 超過一百元。符合戶稅標準者，既無保留標準以上面積的土地，何來條例第八條 第二項中「得比照第十條之保留標準保留之」？由此觀之，施行細則即明顯地違 反了耕者有其田條例的規定，無端增加條例本所不存在的限制。 條件二：無人扶養 老弱孤寡殘廢業主的審核標準中，所謂藉土地維持生活者，除了戶稅總額在 標準之下，還需「無人扶養」。其認定標準並非土地所有權人實際上是否受扶養， 而是只要有負扶養義務者存在，不論對方是否有能力及意願扶養，皆視為有人扶 養。若所謂的扶養義務人無力扶養或是不願扶養，則土地所有權人在土地被徵收 後即無以維生。 其中負扶養義務者，則依民法第 1114 條規定，包含直系血親、兄弟姊妹等 等36。民法第1118 條則規定：因負擔扶養義務而不能維持自己生活者，免除其義 務。但受扶養權利者為直系血親尊親屬或配偶時，減輕其義務。37也就是說，土 地所有權人只要有成年的直系血親卑親屬，便難認為「無人扶養」。如有兄弟姊 妹，則除非所有兄弟姊妹皆因負擔扶養義務而不能維持自己生活，而得免除其義 務外，亦不屬「無人扶養」。 最高法院45 年判字第 48 號判例中，土地所有權人雖是孤兒，但因其尚有兄 弟，便認為兄弟可「合力以贍原告之不足，殊不至其自己不能維持生活」，乃不 論兄弟是否有能力及意願扶養，即被視為「非無人扶養」，而將土地一律徵收： 本件原告年齡在十八歲以下而無父，其四十一年度全年戶稅負擔總額除徵收土地 部份外，在一百元以下，均有公文書可證，故可問為合於上開細則第十五條第二 34 立法院內政考察團意見。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 366。 35聯合督導團第一次報告。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 302。 36民法第 1114 條：左列親屬，互負扶養之義務： 一、直系血親相互間。 二、夫妻之一方與他方之父母同居者，其相互間。 三、兄弟姊妹相互間。 四、家長家屬相互間。 37第 1118 條：因負擔扶養義務而不能維持自己生活者，免除其義務。但受扶養權利者為直系血 親尊親屬或配偶時，減輕其義務。
23 款及第十六條第一款之情形；但其共有出租耕地被徵收後是否得申請補救，仍應 視其是否同時具有同細則第十六條第二款之情形及是否無人扶養以為斷。查原告 有胞兄弟多人，各有田產收益，衡之通常生活情形，個人除負擔其本身家屬生活 費用外，復合力以贍原告之不足，殊不至其自己不能維持生活。揆之民法第一千 一百十八條之規定，自不能免除同法第一千一百十四條第三款所定之扶養義務。 而該款所定兄弟姊妹間所負扶養義務，原不以同居一戶者為限，此與同條第二款 之規定比較觀之，可以了然。原告既有胞兄地多人可盡扶養義務，自與上開施行 細則第十六條第二款規定情形不合。（劃線為作者所加） 最高法院44 年判字第 83 號判例中，土地所有權人患有不治之痼疾，戶稅又 在百元之下，其成年子女及兄弟雖負有扶養義務，卻顯然無扶養之意願，然法院 以其有尚有成年子女及兄弟，「難謂並無扶養之人」，而不准其補救申請： 原告答辯意旨略稱…原告雖有長男林昌沅，奈因不肖，自三十六年擅自出走，全 無扶養。長女林錦淮亦於四十一年被國軍誘拐無陁，應合民法第一一一八條規 定，免除其義務。又有胞兄弟云云，既有意將原告之土地承領，甚至應繳政府之 大戶餘糧稻穀，亦敢不繳，蒙害於原告之本案被徵收之地價穀被扣盈萬，不還之 行為，焉有情份之可言。 判決理由：本件原告長子林昌沅出生於民國十八年七月，長女林錦淮，出生於民 國二十三年三月，均早已成年， (有附卷之戶籍登記簿謄本之記載可據) 對於原 告，依法均負有扶養義務。林昌沅雖於四十年十一月遷戶於中義村一鄰，依法亦 不影響其應負之扶養義務，即難謂原告並無扶養之人。從而苗栗鎮立醫院診斷原 告患有慢性心臟瓣膜症係患痼疾之證明，縱屬非虛，及其全年戶稅負擔總額，縱 在百元以下，依照前開說明，其仍不具備申請補救之要件，至為顯然。 由上述判例可見，當時法律上對於無人扶養的標準是相當嚴格，必須要全無 親人可以依靠才能申請保留。在如此嚴苛的規定之下，殊難想像中華民國竟然找 得到有人能符合此條例的照顧！ 條件三：符合老弱孤寡殘廢身份定義 (1)「老」之定義 施行細則中對「老」的定義為：年齡在六十歲以上而無成年子女者。無成年 子女方可謂之老，這是將年滿十八歲之子女認定為「扶養人」，年老者只要有成 年子女，即認定為有人扶養，便不在「藉土地維持生活」之列，不得保留。 然而成年子女若已分家或出嫁，或許自顧不暇，而同居一戶者亦未必有能力 以養其老。若一家數口，非老即幼，僅由一成年子女挑起全家重擔，加上土地收 益才勉強維持生活，也會被認定為「非藉土地維持生活」，不得保留，則土地徵 收後，生活勢必更加困頓。立法院內政考察團考察報告中就曾描述這樣的案例： 曾見岡山警察局下女莊幼，現年十八歲，雖其母年已六十，弟十一歲，其兄生活
24 僅能自顧，但其僅有之土地一甲一分，仍被全部徵收，一家愕然！38 值得探討的是，在繼承共有案件中，養子女身份因為並非「血親」而連帶整 筆土地皆不得保留。也就是說，養子女的權利畢竟不像親生子女那麼完整，終究 不等於血親。但地政機關在審核老弱孤寡殘廢保留案件時，養子女卻又被賦予扶 養父母的義務，視為親生子女。這很顯然地是採取了雙重標準，在徵收時標準放 寬以求成果，審核保留案件時卻又極其嚴苛。 這項「無成年子女」的規定和前述「無人扶養」的審核標準在意義是相同的， 但是由於細則中僅規定「無成年子女」而非「無成年親生子女」，因此扶養人的 認定範圍，就超越了民法1114 條中「血親」的規定，而包含非血親的「養子女」 在內。年老有成年養子女者，亦被認定為有人扶養而「非藉土地維持生活者」。 在高雄市有這樣的案例：楠梓區泰昌里三鄰一戶，楊木謹，年六十五歲，無 配偶子女，申請保留其耕地二分。地政機關以其有成年養子楊牛，視為「有人扶 養」，加以拒絕。39由此可知，在審核此類申請時，養子女是被視為等同於親生 子女，而負有扶養義務的。如此一來無異是在原本就極為嚴格的「無人扶養」的 定義上，再加上一層更高的門檻。 (2)「寡」之定義 施行細則中所謂的「寡」是指寡婦而負有扶養子女義務者。寡婦而無子女即 不能稱為「寡」，這是非常奇怪的規定。這項規定使得許多無謀生能力，需藉土 地維持生活的寡婦，僅因沒有子女而無法保留。立法院內政考察團的考察報告 中，亦有描述寡婦因為膝下無子，土地全被徵收的慘況：在彰化見有寡婦黃暖者， 身患不治之病，有地四分，全被徵收。理由之一，為其無子。相詢之下，彼泣不 成聲！在台南市亦見有寡婦謝照又、謝蘭蕙等，均因無子女，而土地全被徵收， 無以維生40。 此項規定的原意，是認為寡婦若無子女需要撫養，則負擔較輕，可自食其力， 不必藉土地維生。然而寡婦即使無負有扶養子女義務，亦負有扶養父母的義務， 而且根據民法1118 條，即使因負擔扶養義務而不能維持自己生活，亦不能完全 免除其義務41。也就是說，寡婦的負擔輕重，和有無子女需要撫養並無絕對關係， 不應以是否負有扶養子女的義務，來衡量其經濟情況是否為「藉土地維持生活 者」。再者，民國四十二年的社會仍是相當傳統保守的，丈夫是家中的經濟支柱， 婦女就業較不普遍，因此一旦不幸成為寡婦，頓失依靠又無謀生能力，即成為社 會中相當弱勢的一群人。如果又無子女可以依靠，則生活當更為悽慘，更應該准 其保留，卻反而將其土地全部徵收，實在不合理。 (3)「不治之痼疾」之定義 38 立法院內政考察團意見。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 367。 39 立法院內政考察團考察報告。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 367。 40立法院內政考察團考察報告。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 366。 41第 1118 條：因負擔扶養義務而不能維持自己生活者，免除其義務。但受扶養權利者為直系血 親尊親屬或配偶時，減輕其義務。
25 老弱孤寡殘廢地主中，亦包括「患有不治之痼疾而喪失工作能力者」，所謂 不治之痼疾，在行政院四十三年內字第三○二七號令的解釋中，係指「疾病經醫 生鑑定，顯非可在預見期內治癒者」而言42。換言之，只要患有非可在遇見期內 治癒之疾病，而喪失工作能力者，皆應准其保留。然而由於疾病之種類繁多，嚴 重程度亦難明確定義，行政官署及法院在此項判斷上皆採用相當苛刻的標準。 例如最高行政法院45 度年判字第 71 號判決43中之苗栗縣的案例：湯薀洲、 湯薀玉、湯嵩山等三人共有出租之耕地八分五厘九毫六絲被徵收放領，其中湯薀 洲三十九歲，患有「子宮附屬器炎，兼發作性心悸亢進症（為心臟病之一種）」， 湯薀玉年逾五十，患有「血壓亢進症，及乳腺良性腫瘍」，兩姊妹皆因病未婚且 無法工作，遂以「患有不治之痼疾」為由，申請老弱孤寡殘廢地主保留，卻被縣 政府「以所患症狀，非不治之痼疾」予以駁回，向內政部提起再訴願後，湯薀玉 竟旋即因乳腺宿疾加劇而死亡。如此疾病在行政官署的定義之下尚非不治之痼 疾，而使土地所有權人僅有的兩分餘土地亦無法保留，足見當時行政官署之審核 標準極為嚴苛。 此案件進入行政訴訟，法院方以「湯薀玉疾病證明書據稱該項血壓亢進症無 斷根療法，而乳腺腫瘍更有威脅生命之危險，參以湯薀玉卒因此項疾病而致死亡 之事實，其為患有痼疾亦屬不虛」，准其保留，由其養女繼承耕地。但湯薀洲之 訴訟部分，竟以「上項病症，於生命無多大危險，自亦非不治痼疾」為由而駁回。 施行細則中僅以「喪失工作能力」為保留要件，於此案件中竟被擴張為土地所有 權人有生命危險方得保留耕地，明顯逾越了施行細則中「患有不治之痼疾而喪失 工作能力」之規定，並且也與條例中「老弱孤寡殘廢，藉土地維持生活者得保留」 的立法原旨相差甚鉅。 施行細則中將老弱孤寡殘廢的定義設定得十分狹隘，年老者還需無成年子女 方謂之「老」，寡婦還需負有扶養子女之義務方謂之「寡」，彷彿老而有子、寡而 無子便不夠可憐、不值得同情。而患有不治之痼疾者，則由於行政官署苛刻的定 義，必須完全喪失工作能力，甚至必須有性命之危，方得保留。相較於個人有的 土地業主，擁有土地面積較廣，經濟情況相對富裕者，反而可以每人保留三甲， 實在是非常不公平。 條件四：申請人需是所有權人 在各縣市未核准的案件中，有許多都是以「申請人與所有權人不符」的理由 遭到拒絕。地政機關在審核老弱孤寡殘廢保留的申請案件時，是審查所有權人個 人的身份，提出申請者必須是所有權人本人，且符合老弱、孤寡、殘廢藉土地維 持生活的身份44。在「申請人與所有權人不符」的案件中，可分為兩種情形，一 42 馬壽華，台灣完成耕者有其田法治實錄，頁 147。 43 馬壽華，台灣完成耕者有其田法治實錄，頁 135。 44實施耕者有其田條例第十七條：共有耕地地主為老弱、孤寡、殘廢藉土地維持生活者，其依本 條例第八條第二項保留耕地時，應在規定期間內，填具申請書檢附有關證件，向戶籍所在地地政 事務所申請之。
26 是未辦繼承，二是年老而將土地過戶給子女。 未辦繼承問題 有部份申請人與所有權人不符的案件，是由於土地於所有權人過世後，未能 及時辦理繼承登記而造成的。登記名義人仍是已過世的所有權人，然而已過世之 人不可能提出保留申請，勢必由原本應為繼承人之配偶子女以「孤」或「寡」的 名義提出，雖然身份符合標準，卻因未辦繼承而不能保留。 在彰化有人無人扶養之孤兒李老昌，有地四分。又張成雄，有地二分。均因其未 辦繼承登記，而拒絕其申請。又在台南縣鹽水鎮，見有寡婦嚴枝標者，撫育數子， 有地一甲，亦因未辦繼承登記，全被徵收，現靠賣茶為生。45當時農業社會，人 民教育水準較低，未辦繼承登記的情形相當普遍。政府既有心彌補共有土地一律 徵收造成的社會弱勢問題，卻忽略了「孤寡」未辦繼承的問題。 身老子幼之贈與問題 由於地政機關在審核老弱孤寡殘廢保留的申請案件時，並非以「戶」為單位， 而是審查所有權人個人的身份是否符合老弱孤寡殘廢的定義，因此常有經濟情況 確實堪憐的人家，卻因所有權人不符合身份要求，家中符合身份者又非所有權 人，以致不得保留的情形。 例如有些土地所有權人年事已高，便將土地所有權名義，變更登記為其年幼 子女所有。而後若以「老」的標準申請，雖然符合條件，卻非所有權人。子女為 名義上的所有權人，卻因尚有父母而不符合「孤」的條件。在彰化竟有以「孤」 申請之梁復興者，其年確在十八歲以下，而全家十三口，有地二分。經查，其父 仍在同一戶內。又如屏東縣潮州鎮王年輝，患痲瘋病，住在台北省立樂生療養院， 自知其病不治，曾於民國四十年，將其所有土地，移轉於其子女。現以「老殘」 雙重資格提出申請，並向各有關機關請願哀求。然因其非所有權人，終遭拒絕。 46 在這類案例中，家中成員非老即幼，皆無謀生能力，失去土地便無以維生， 卻無法保留，其情悽慘，可想而知。同一戶中的成員，在經濟上為一共同體，「老 而無成年子女」和「年幼而父母年老」事實上是相同的情況，但卻因名義所有權 人不同而有得保留與不得保留的審核結果。以個人身份是否符合條件作為保留依 據，而非考量全戶實際經濟情況，亦是施行細則規定中的一大缺失。 【45 年判字第 38 號（頁 205）】四月一日以後贈與移轉成叔姪共有，移轉有效， 非繼承共有不得保留。 申請期限在細則公布之前 「實施耕者有其田條例臺灣省施行細則」是於中華民國四十二年四月一日行 45立法院內政考察團考察報告。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 369。 46立法院內政考察團考察報告。鄧文儀，《台灣實施耕者有其田紀實》，頁 369。
27 政院台四十二（內）字第二○二一號令核定，中華民國四十二年四月二十三日臺 灣省政府肆貳府秘法字第三五六七○號令公佈。這表示申請老弱孤寡殘廢地主的 保留核定標準，是從民國四十二年四月二十三日才確定。但是各地對老弱孤寡殘 廢共有耕地的保留申請，卻是都在細則公布之前即辦理完畢。 各縣市對老弱孤寡殘廢保留共有耕地之申請，均於實施耕地複查時，定有申 請期間，並規定逾期申請者無效，惟實際辦理情形，頗不一致。茲將該考察團根 據各縣市報告之申請日期列表如下：47 表九 各縣市辦理老弱孤寡殘廢保留共有耕地之時程 申請期間 縣市別 開始日期 終止日期 全部工作日程 備註 臺北縣 三月五日 四月三日 三十天 據該縣報告 宜蘭縣 二月二十日 三月十一日 二十天 據該縣報告「依 照規定辦理」， 查省定期間如 上。 新竹縣 二月二十五日 三月二十六日 三十天 據該縣進度表 苗栗縣 二月二十日 三月十一日 二十天 據該縣進度表 彰化縣 二月十二日 三月十一日 二十天 據該縣進度表 嘉義縣 三月一日 三月三十一日 三十一天 據該縣報告 臺南縣 三月七日 三月十六日 十天 據該縣進度表 高雄縣 三月四日 四月二日 三十天 據該縣報告 臺中市 二月二十日 三月十一日 二十天 據該市進度表 以上表格內雖然缺乏臺南市、高雄市、及屏東縣等之資料，但是已經涵括了 絕大多數的縣市，在這九個縣市當中，申請之期限最短者為臺南縣，僅有十天， 最長者為嘉義縣，有三十一天，但是最值得注意者為申請的終止日期大部分都是 在三月份，最晚者為臺北縣的四月三日，但是縱是如此，也都是遠在四月二十三 日之前。該考察報告內另有一段重要文字為相關之敘述： 在細則第十八條，原定老弱孤寡殘廢之申請期間，為「三十天」。查各地申 請者，常因「申請逾期」而遭拒絕。故申請期間之何時起訖？何時公告？以及如 何公告週知？殊關重要。查各縣市所定是項申請期間，有滿三十天者殊少。例如 臺南縣辦理是項申請，全部期間僅十天。而且各縣市所定申請期間，早在二月， 遲在三月，未有超出四月三日以後者。又查細則公布，遠在四月二十三日。在四 月二十三日以前，所謂關於是項申請應具之標準與條件，以及其他重要程序，皆 尚未定。各縣市對於是項申請，竟稱：早已提前辦理。究其何所依據而從事辦理？ 又如何從事辦理？殊難想像！據屏東縣恆春鎮租佃委員會佃農委員林堅土宣 稱：「該鎮關於是項申請期間，原定本年三月二日，至四月二日。但四月二十三 日，細則始見公布，故申請只有誤期」。是細則公布之日，即申請早已逾期之時。 48 （劃線為作者所加） 47 立法院內政委員會，《內政考察團考察報告》，頁 10。 48 立法院內政委員會，《內政考察團考察報告》，頁 25-26。
28 由於申請期限皆在施行細則公布之前，各縣市之老弱孤寡殘廢業主保留申 請，皆是沒有法律依據，完全依「工作須知」辦理，申請期限長短不一，許多老 弱孤寡殘廢業主，皆因此而錯過保留申請；另外，由於申請期限皆在施行細則公 布之前，因此地政機關審核申請案件時，主要是依照「共有耕地保留查訂須知」 來辦理，須知中的規定又比施行細則更嚴格。 例如施行細則中，年齡在六十歲以上者，無成年子女即符合規定，須知中則需無 配偶子女，才符合「老」的身份；施行細則中年齡在十八歲以下而無父者，即符 合「孤」的身份，須知中則需父母皆無才符合規定49。在原本已經非常嚴苛的條 件上又增加限制，使得老弱孤寡殘廢業主申請保留更加困難重重。 小結 實施耕者有其田條例第八條第二項關於老弱孤寡殘廢地主保留之規定，原係 為彌補共有地一律徵收而造成弱勢者生活困難的問題。但在執行時卻又增加諸多 限制，處處刁難，先是以不合理的戶稅總額標準作為極高的門檻，排除土地持分 面積大於一甲的大部分所有權人。而後又在老弱孤寡殘廢的定義上多加限制，只 有生活極端困苦者才能保留僅有的數分土地。又因僅審查所有權人個人身份，不 考量全戶實際情形，許多極為困苦，合於保留標準者，卻因名義不符而全被徵收。 在苛刻的標準之下，能夠獲得保留的業主極少，其餘的大部分業主，在土地被徵 收後便無以維生。 此外，繼承共有的問題也充滿矛盾，承辦人員於處理案件時，誤解了條例中 「共有人為配偶血親兄弟姊妹」的真意，此處的正確解釋應為：共有人須符合配 偶、血親、兄弟、姊妹的身份，但承辦人員卻自行解釋為須為「血親兄弟姊妹」 而排除了「其餘血親」及「擬制血親」之適用。原本其餘的直系及旁系血親均有 繼承權利，這其中也包含了擬制血親，即養子女的繼承共有，但承辦人員的此一 誤讀，卻大幅度的限縮了有權利繼承共有之人的範圍。 三、補救辦法之實施 民國四十二年實施耕者有其田，對老弱孤寡殘廢地主的保留申請，採用十分 嚴苛的審核標準。施行細則中將條例的限制大幅擴張，極低的戶稅標準、不合理 的老弱孤寡殘廢身份認定標準，都是增加條例所無的限制，並另訂許多工作「須 知」，其規定又比施行細則更為嚴格，明顯的和條例抵觸。且申請期限僅有三十 天，各縣市起迄時間不一，亦有不到三十天者，許多老弱孤寡殘廢地主都未及申 請。最重要的，由於政策實施倉促，各縣市的申請期間都在施行細則公布之前， 也就是說，這些老弱孤寡殘廢保留申請均無法律授權依據。這些違法的嚴苛規 定，使得絕大部分的老弱孤寡殘廢地主無法保留賴以維生的土地，生活陷入困境。 49共有耕地保留查定須知第一條：所謂老弱孤寡殘廢係指出租人具有下列情形之一者而言： 1.年齡在六十歲以上，而無配偶子女者。 2.患有不治之痼疾，而喪失工作能力者。 3.年齡在十八歲以下，而無父母者 4.五官四肢殘缺不全，而喪失工作能力者
