大學整併政策務必對焦明確
黃政傑 靜宜大學教育研究所講座教授 中華民國課程與教學學會理事長一、事件緣起
近二十多年來大學擴增受到許多 批評，尤其是少子化愈來愈嚴重的時 刻，批評愈來愈嚴厲，而實際上大學 也開始退場，最近即有高鳯和永達兩 所技術學院關門，另外尚有多所大學 苟延殘喘，正由教育部列管。有鑑於 事態嚴重，教育部採取比以往更嚴格 的列管指標，期能把握處理大學退場 的先機。去年(2014)新任教育部長提出 把大學減少六十所的主張，以此目標 規劃所謂高教創新轉型方案。該方案 原本要在去年年底前提出，因來不及 而延至本年(2015)農曆春節後。 本年一月七日教育部長列席立法 院科技部專案報告，回應記者詢問大 學整併議題時表示，兩個月內將提出 完整的高教創新轉型方案，其中包括 學校創新轉型、大學合作合併、退場 輔導及高階人力躍昇等四項；私立學 校 的 因應 方式 包括 退 場、 轉型 和 合 併，也將於兩個月內提出方案（新頭 殼，2015.1.8；聯合報，2015.1.7）。教 育 部 長同 日受 訪時 做 了幾 個宣 布 如 下。 其一，公立大學部分，學生數少 於一萬人，且該縣市有兩所以上國立 大學者先合併。五十所國立大學中， 學生數一萬人以下的國立大學共 34 校，約有 25 校符合該條件，將列為檢 視名單，根據學術領域、招生規模、 教職員數、辦學品質，以及學校自籌 經費能力等因素考量，讓學術資源可 以互補整合的學校積極合併。教育部 長指出 ，國立小而 美 的學校 不無可 能，但經費需能自給自足。 其二，私立大學部分，採「停招 不停辦」政策，要盡快轉型或發展衍 生企業。擬議中，停招後的學校不一 定停辦，可以轉型衍生企業，發展為 醫療、養護或長青學苑等機構。據此， 註冊率較低的後三十所私立技專校院 恐會先倒，要及時準備。 其三，校際支援部分，認為私校 若一夜 之間停辦， 會 衝擊教 師與學 生，未來將請頂大或典範計畫大學來 支援停招的私校，讓學生可以從原校 畢業，教師則可陸續離職或退休，缺 額由頂大或典範計畫大學的教師暫時 支援，直到學生順利畢業。 其四，目前正推動三個整併案， 包括台大與國北教大合併；高雄第一 科大、高雄應用科大與高雄海洋科大 等三校合併案；以及私校康寧大學與 康寧醫護暨管理專科學校合併案。二、各方批評
教育部提出萬人以下國立大學校 院先整併，各界有不少反對意見（台 灣立報，2015.1.10;聯合報,2015.1.8； 蘋果日報，2015.1.8）。學生人數在萬人以下的某教育大學校長表示，辦學 的質比量更重要，以學生數量作為整 併的篩選條件並不恰當，並說美國常 春藤大學的學生人數在五千以下也屬 常見。有的人細數過去合併的幾個公 立大學，指出整併後的公立大學，其 內部管理仍有相當多的問題和雜音， 代表整合尚未成功，這是阻礙公立大 學合併的重要原因。另有主張政府辦 國立大學應朝優質方向著眼，不應處 處著眼於成本。 家長團體批評，若不減招而只合 併學校，無法解決少子化問題。立法 委員痛批，要優質的國立大學整併， 會造成這些大學師生恐慌，且國立大 學整併已經實施多年，成效有限，現 在問 題 迫在眉睫 ， 設 定國立大學 整 併，實在緩不濟急。即便國立大學再 合 併 ，政 策上 不可 能 讓招 生名 額 減 少，私校仍面臨生源短缺的大問題。 再說，若國立大學整併後真的減招， 學生轉念私校，學費負擔擴大，教育 部有必要全盤檢討。 被教育部列入整併名單的台大， 則回應說，別為合併而合併，合併是 長遠計畫，目前沒有具體時間表，也 未預設立場，和國北教大早有跨校選 課、圖書互借等合作，實質合作比較 重要。國北教大和台大兩校合併案談 了多年，對同類、同名系所及各處室 如何整併，教師評鑑如何整合等，意 見不一，尚待蒐集兩校師生意見，不 能勉強。 有的人指出私校要退場，第一大 難關是私校法修改問題，但誤以爲「就 現有法律而言，辦學不力只有捐給國 家一途，當初捐資建校的任何成本， 一毛錢也拿不回是不是可以比照徵收 條例，提供私人興學者擁有的若干土 地能變更為住宅區，這樣來鼓勵退場 機制？」 （台灣立報，2015.1.10）
三、問題討論
(一) 公立高等教育機會究應增進或縮 減值得討論 目前國內的公立高等教育機會並 不多，在少子化衝擊到來之際，政府 不能從高等教育退縮，把高教責任再 度推給私校，相反地應勇敢挑起公立 高教的責任。根據 2014 年高教校數統 計，國立大學（含學院）共有 145 所 （國立 48 所，市立 1 所,私立 96 所）， 專科學校 14 所（公立 2 所）。再看大 學生數量統計，2013 學年，大學生總 數為 1,035,534 名，公立 281,317 名， 僅佔 27.16%。相較於私立高教相當普 及的美國而言，其 2012 學年大學四年 制學生總數為 13,478.8 千人，公立 8092.7 人，佔 60.04%（National Center for Educational Statistics，2014）。可 見，我國國立大學即便併校，其大學 部招生 數 量 至少在政 策上應予以維 持，讓成績優異的社會經濟弱勢家庭 子弟，可有多一點機會選擇較便宜的 公立優質大學就讀，為社會培育更多 優秀人才。 (二) 大學退場方案的焦點在辦學績效 欠佳的大學 大學退場是因為大學校數過多，生源不足，政府有責任協助辦學成績 不好的大學順利退場，不論公私立。 不過目前招生困難的大學以後段私校 最為嚴重，大學退場的焦點就在這些 學校，必須依私校法處理，退場後改 辦 法 令許 可的其它事 業，或處理校 產。依市場機制，事情很清楚，招得 到學生的大學留下來，招不到學生的 大學走出去，做其它對社會有意義的 事。若要稍微舒緩問題，至多只是讓 大型大學辦學條件不足者釋出名額， 但沒有道理讓辦學條件充足，且成績 優良的大學無理由併校減招。迫在眉 睫的是 2016 之後招生不足的後段大學 更多，其生存更為困難，如何解決這 個問題，才是這一波高教改革的焦點。 (三) 國立大學的整併已推動好幾波， 再推動宜更慎重 國立大學整併不是不可以，但應 審慎為之，不要每次碰到大學要退場 的時刻，就提出整併國立大學的點子 來應付，反而沒能真正面對問題。且 整併國立大學的指標，居然還是「學 生人數一萬人以下且同縣市有兩所以 上的國立大學」，過去早有許多強烈批 評，希望這一次能徹底抛除數量導向 的思維，因為這個指標有許多問題。 其一是這個指標中的縣市是指什麼？ 是像嘉義市、嘉義縣或新竹市、新竹 縣這種地方嗎？直轄市算不算在內？ 一般講縣市，是不包括直轄市的。如 果縣市所指不包含直轄市，那麼直轄 市 的 標準 為何 ？兩 者 同一 標準 合 適 嗎？台北市、新北市該有幾所國立大 學？該整併幾所國立大學？或者直轄 市內的大學是例外？其二，世界百大 或先進國家的知名大學，不乏幾千位 學生的大學，若以學院來講，小學院 更多，上網查查所在皆是，為何我們 的小型國立大學要被整併？這個方案 能否拿出大型大學就是優質大學的證 據？能否拿出報告讓社會了解已經整 併的國 立大學比以前 更優質？若不 然，這個指標就難以服眾。其三，教 育部說小而美的國立大學可以存在， 但要自己找到財源。講這話之前是否 要先檢討，政府給小型國立大學多少 錢，其學生單位成本是多少？和大型 國立大學的差距有多大？若中小型國 立大學得到合理的資源，是否更可以 辦得比現在更好？其四，每次國立大 學被設定要整併，立即造成這些學校 校內的不安及校際矛盾，尤其是被框 限在內的小型國立大學，其發展立即 流於停滯，受傷何其大，最不幸的還 是校內學生。再說，國立大學的整併 在公年 二千年時就 在 討論， 時至今 日，整併完成的只有嘉義大學、東華 大學、屏東大學、台中科技大學、台 北市立大學等校，而破局及停滯的也 不少 。現在還在講的 台大和國北教 大、已經談了很久，而高雄第一科大、 高雄應用科大及高雄海洋科大也談了 好幾年。可見一個為處理招不到學生 的大學退場問題而形成的方案，轉變 成又要推動國立大學整併，這不是走 偏了方向嗎？方向抓不準，問題仍無 法解決，到時候主管機關進退維谷， 受害的還是整個社會和學生。 (四) 大學退場時學生和教師的安置問 題 私立大學在退場之際，教育部要
協調退場學校學生轉到其它適合的大 學校系就讀，或者監督退場大學把學 生教到畢業，也要同時協助教師轉任 他校或到其它產業工作，這似乎是理 所 當 然的事 ，問題在 能做到什麼程 度。要達成師生安置的目的，可採用 的方法是多樣的，必須依個案狀況而 定。就學生部分而言，目前規劃由取 得頂大計畫或典範計畫的大學及其教 師來支援，讓他們在原校讀到畢業。 此舉固具創意，惟恐不切實際，因協 助和被協助的兩類大學，其系所設置 常相去甚遠，且研究導向大學的教師 恐沒有時間、興趣、經驗和能力去教 實 務 導向 的大 學生 。 即將 退場 的 大 學，各系所多半招生嚴重不足，若要 硬撐下去，又要維持一定品質，其成 本必然很高，這該由誰去補貼呢？苟 延延殘喘的大學，又如何渡過那段難 熬的時日呢？ (五) 大學停招不停辦且要盡快轉型或 發展衍生企業的問題 擬議中的方案想讓招不到學生的 大 學 轉型 或發 展衍 生 企業 ，是 否 可 行？這要考慮兩方面的問題。私立學 校法(2014.6.18)第 71 條規定：「學校法 人因情事變更，致不能達到捐助章程 所定目的，已依前條規定停辦所設各 私立學校後，經董事會決議及法人主 管機關許可，得變更其目的， 改辦理 其他教育、文化或社會福利事業。」 故私立大學停招不停辦，要轉型發展 衍生企業，是有問題的。另依私校法 第 50 條規定：「學校法人所設私立學 校 為 增進 教學 效果， 並充實學校財 源，於訂定章則報經學校主管機關及 目的事業主管機關核准後，得設立與 教學、實習、實驗 、研究、推廣相關 之附屬機構⋯。」 若依此辦理衍生企 業，資金從那裡來？學生都沒有了， 設這些附屬機構卻未有教學及研究的 需要，主管機關如何同意？ (六) 鬆綁私校校地校舍等校產的問題 有 人 認 為 私 校 退 場 ， 其 財 產 充 公，此一說法並不正確。現行私校法 第 74 條規定，學校法人解散清算後， 除合併的情形外，其賸餘財產不得歸 屬於自然人或以營利為目的的團體， 其歸屬的處理順序為：依捐助章程規 定辦理；捐贈予公立學校、其他私立 學校的學校法人，或辦理教育、文化、 社會福利事業的財團法人；歸屬於學 校法人所在地的直轄市、縣（市），但 不動產 歸屬於不動 產 所在地 之直轄 市、縣（市）。 直轄市、縣（市）政 府運用前項學校法人之賸餘財產，以 辦理教育文化、 社會福利事項為限。 這項規定是基於私校為公益事業的本 質而來，若要准許私校退場後得以賣 掉校產，則是全然否定實施久遠的私 校法及其公益性本質。屆時在有利可 圖的預期下，私校買賣會更加嚴重， 原來不可能倒的大學也會很快被辦到 倒，藉以謀求出脫校產的暴利。 (七) 私校法的公益本質不容忽視 整部私立學校法的核心是以私校 為公益機構的法制，凡以營利為經營 手法者均屬違法，但長期以來許多私 校以營利為目的是不爭的事實，其中
部 分 私校 被檢 舉查 辦 後 ， 改 組董事 會，成為名副其實的公益化私校，已 有 良 好的 辦學 成績。 部分私校經營 者，其原來捐出的成本事實上早已賺 回來，且仍像營利事業一樣每年回收 一定比例的利潤。我國私校是捐資興 學而不是投資辦學的設計，投入興學 者早就仔細看過私校法，並同意私校 法的規定，退場時也不是只有捐贈政 府一途。教育部在處理私校退場時， 一定要把握私校法的精神。且教育部 應在現行私校法的規定下，結合檢調 單位好好揪出謀利的私校，導正其謀 利的違法作為。未來教育部若要改變 私校捐資興學的核心精神，把「捐資 興學」變成「投資辦學」，讓私校得以 營利為目的，退場時可以變賣校產， 實有其必要爭取社會諒解，建立社會 共識，且要趕緊修訂私校法。
四、努力方向
根據前述分析，高教創新轉型方 案宜把握大學退場的核心問題，規劃 能處理大學退場的方法。 (一) 高教轉型創新方案宜以大學退場 為核心進行規劃 大學退場以高教轉型創新命名， 固然好聽，但容易造成誤解，甚至造 成規劃時又把國立大學整併之事納為 內容，讓方案失焦，不利於後續的大 學退場處理。 (二) 大學退場宜以招不到學生的公私 立大學為對象 能招足學生的大學或者規模雖小 但有充足的辦學經費支持者，都不宜 列為這個方案的對象。由於目前嚴重 招不足學生的大學以私立為主，故而 宜循現行私校法規定，參酌以往大學 退場的處理經驗，訂定未來大學退場 的處理方法。大學退場不是只有整個 學校退場，院系所退場也是一個方向。 (三) 大學退場之前要辦理衍生企業， 依私校法究如何辦理應予理清 即將退場的大學，其生存已有嚴 重問題，如何又能辦理衍生企業，這 些企業若非教學研究之用，資金從何 而來，適用那法令，如何定位，必須 理清。 (四) 未達退場標準的大學，其教育品 質如何監督和協助應納入方案 未達退場標準的大學有兩類，其 一為其招生和營運沒有困難，但該校 為求更多利潤，採取殺雞取卵策略， 在退場前把學校榨乾；其二為招生和 營運有問題，已經無利可圖的學校， 仍在繼續壓榨學校資產者。目前對這 兩類學校未見主管機關積極地監督與 協助，值得改進。 (五) 挑出營利的私校，排除於各項獎 補助名單外 教育部應配合檢調單位，依私校 法調查以營利為目的之私校，對這些 私校不予獎補助，並移送法辦，將多 出來的經費用在非營利的私校上，或 直接補助到私校學生身上。(六) 對於退場大學師生的協助方法宜 因地制宜 由誰來協助退場的大學，應就地 理位置、定位屬性和所設科系所等因 素，因地制宜去思考。每個大學都有 其特性，退場大學需要由誰協助，應 由退場大學師生參與規劃，且應視其 系所狀況而定。 (七) 要求招生不足的大學調整系所， 對於不符大學學院標準者降級改 制 對於招生不足的大學和專校，協 助其整併科系所，調整招生名額，凡 不符大學學院設置條件者，宜降級為 學院或專校，量力發展精緻的教育， 以符實際。 (八) 評估私校法應如何修訂以符應私 立大學退場之需求 整部私校法是把私校視為公益機 構的私校法，若要讓私校拍賣校產， 必須重修私校法，且改變私校的公益 性質。如此一來，政府對私校的稅收 減免、公地低價租賃、私校獎補助及 競爭性計畫經費補助等等，都必須評 估排除營利的私校。進而，現行對私 校的管制亦可大幅鬆綁，並依其營利 收入量實課稅。過去私校法修訂過程 中，曾考量將私校分成營利和非營利 兩類，亦可重新拿出來討論。 (九) 要求所有大專校院確保教育品質 在少子化的壓力下有許多大專校 院都持續不斷降低辦學各項條件（例 如生師比、開課及授課方式），高教品 質無法維持，嚴重者更大幅下滑，未 能達成人才培育的目標，造成社會及 產業無 可用之才。 教 育部宜 全盤檢 討，監督改進，不能假少子化之名任 其墮落。在少子化的衝擊下，未退場 的大學實際上也受到很大的影響，單 就學生來看，其傳統生源及招進學生 的特質都產生改變，如何去因應，必 須積極探討。
五、高教宜有宏觀規劃－代結語
大學退場應奠基於整體的高教宏 觀規劃之上，但目前這項工作根本沒 時間好好做，倒致大學退場規劃只能 應急去完成。教育部對國內大學校數 究竟多 少所為宜， 需 要多少 專科學 校，公私立、科系所和地區別如何配 置，宜進行總體分析和規劃，並因應 各校特殊狀況保留彈性空間，爭取各 校積極參與規劃發展的意願。既云高 教整併，就不宜在公公大學、私私大 學之內打轉，也可考量公私大學或大 學與專科學校的整併。惟對於公私整 併的問題，因涉及不同治理體制，宜 審慎評估其可行性，並有配合的法制 規範，以為遵行。教育部宜衡酌各國 趨勢，決定政府對高等教育的責任， 確認公立大學校數和學生數的比重， 並投入資源辦好公立學校，保障高等 教育的基本就學機會和教育品質。 參考文獻 National Center for Educational Statistics(2014).Total fall enrollment in degree-granting postsecondary
institutions, by level and control of institution and race/ethnicity of student: Selected years, 1976 through 2012. Retrieved from http://nces.ed.gov/programs/digest/d13/t ables/dt13_306.20.asp 大紀元（2015.1.7）。台大學合併 目 前 推 動 3 案 。 取 自 http://www.epochtimes.com/b5/15/1/7/n 4335938.htm 台灣立報（2015.1.10）。社論--高 校 合 併 的 號 角 響 起 。 取 自 http://www.cdnews.com.tw/cdnews_site/ docDetail.jsp?coluid=110&docid=10306 5010 私 立 學 校 法 (2014.6.18) 。 取 自 http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchR esult.aspx?TPage=1&p=A&f=g&t=E1F 1A1A2&SC=G&OLDK1=%E7%A7%8 1%E6%A0%A1%E6%B3%95&k1=%E 7%A7%81%E7%AB%8B%E5%AD%B 8%E6%A0%A1%E6%B3%95 教育部統計處（2014）。大專校院 概 況 。 取 自 http://www.edu.tw/pages/detail.aspx?No de=4076&Page=20047&Index=5&WID =31d75a44-efff-4c44-a075-15a9eb7aecd f 新頭殼（2015.1.8）。大學整併方 案 吳 思 華 ： 2 個 月 內 提 出 。 取 自 http://newtalk.tw/news/2015/01/07/5557 0.html 聯合報(2015.1.7)。教長：大學 5 年 減 至 100 所 停 招不 停 辦 。 取 自 http://udn.com/NEWS/BREAKINGNE WS/BREAKINGNEWS9/9173107.shtm l 聯合報(2015.1.8)。公立大學合併 私 校 停 招 不 停 辦 。 取 自 http://udn.com/news/story/6885/628654 蘋果日報(2015.1.8)。學生不足萬 人 24 大 學 擬 整 併 。 取 自 http://www.appledaily.com.tw/appledail y/article/headline/20150108/36315068/
