試論提升弱勢區域的教學品質
—從《NCLB 法案》借鏡
楊松諺 國立臺北教育大學教育學系創新與評鑑碩士班研究生一、 前言
教育，攸關下一代的養成，面對現今的社會快速變化，無論是科技的日新月 異，或是家庭、社會環境的變遷，未來的諸多挑戰，教育是不可或缺的一環，各 國政府為了提升國家的競爭力、在各項國際評比佔有一席之地、甚至實現教育的 理想與價值，也都十分重視教育的發展，投入各項資源。 競爭力，背後包含著諸多意涵，像是：更好的就業成果、更佳的收入水平、 更能因應未來快速變化的環境，繼續保有領先的位置，甚至，希望在各方面有著 較佳的表現，有著更多的選擇權。對於各項國際的評比，例如：OECD 所辦的 PISA（國際學生能力評量計畫）、國際教育學習成就調查委員會(IEA)所設立的 TIMSS（國際數學與科學成就趨勢調查），或是 PIRLS 國際閱讀素養調查研究， 在中小學階段就展開了無形的教育競賽，雖然各項評比著重的面向不一，但藉由 國際性的評量檢視各國自身的教育成果，是一個國際性的議題。 對於增加國民的競爭力、在國際評比中有較好的表現，如何提升弱勢地區的 教育成果，一直是時常被討論的議題；弱勢地區，可能未必是政府認定的偏鄉， 較差的學習表現，可能是學校、社區、家庭某個環節失調，甚至彼此的交互影響， 因此，成了學習上較為落後的一群。 此外，教育理想、價值的實踐，公平正義是一個重要議題，世界人權宣言提 到：「人皆生而自由；在尊嚴及權利上均各平等。人各賦有理性良知，誠應和睦 相處，情同手足。」、「人人皆得享受本宣言所載之一切權利與自由，不分種族、 膚色、性別、語言、宗教、政見或他種主張、國籍或門第、財產、出生或他種身 分。」（維基文庫）人生而平等，但在後天的教育環境下，如果因為種種因素， 像是：高流動的師資、未必受到專業訓練的師資、甚至是家庭背景、經濟因素而 有了較次等的教育，那在平等、正義的價值上，有著許多我們可以去努力的地方。二、 《NCLB 法案》與提升弱勢區域的教學品質
以美國《NCLB 法案》為例，在世界競爭的潮流下，為了增加下一代學子們 的競爭力、提升教育品質，挹注了大量的經費，希望透過績效責任制的概念，讓各州政府爭取教育經費，期待透過市場機制，可以讓教育注入一股活水，並利用 「年度充分進步指數」(Adequate Yearly Progress, AYP )、「高度適任教師」( Highly Qualified Teacher, HQT)兩個機制彼此運作，以達到提升教育品質、促進教育品等 的理想（李寶琳，2013）。 「年度充分進步指數」指的是各州依目前狀況，來訂出精熟門檻，例如：學 生出席率、畢業率、各種年度的量化指標等，且這樣的門檻達成比例，需要在 2014 到達 100%；「高度適任教師」指的是希望各州教師可以具備以下三種條件： 有大學學位、得到州政府核可的教師證、能夠勝任核心學科教學，至於具體內涵 由各州政府核可與認定（陳佩英、卯靜儒，2010）。 面對這樣的改革，以及市場淘汰、獎懲的機制，造成了許多負面的結果，像 是達成率下滑、各州標準不一，甚至放水蒙混的現象、亟需改進的學校數量每年 增加等等，弱勢、辦學不佳的學校無法得到改善與支持，反而可能因而受到懲處 （陳佩英、卯靜儒，2010；洪詩婷，2012）。面對這樣的狀況，最直接受到傷害 的便是弱勢地區的孩童，弱勢可能是諸多因素，教師素質、學校經費、社經背景、 環境負向影響力等等，但由於政策的疏失，違背了最初扶助弱勢的初衷，背後的 原因可以分析為： (一) 政策市場機制設計的缺失 因為這樣造成各州政府為了經費而不擇手段，甚至影響到各學校，只為了達 到標準、避免懲罰、取得資源，而忽略了教育的本質與初衷。 (二) 單一價值的認定 要求基礎學科成績並不是不對，而是這樣造成了單一價值的認定，許多非學 科的表現、老師學校投注的心力可能並非量化數字中所能呈現的；另一方面，什 麼樣的老師是好老師？如何認定「高度適任教師」在各方面是高度適任？如果不 只有學科教學能力，還有什麼可以定義一個老師是高度適任？ 面對這些挑戰，美國《NCLB 法案》提供了我們一個借鏡，令人反思提升弱 勢區域的教育，是否可以有不同的方法，達到當初追求平等、品質的初衷？既然 由上而下的遊戲規則、紅蘿蔔與棍子的制度難以實行，是否可以引發由下而上的 力量，從現場的需求出發，帶動教育現場的改變？
三、 台灣對於提升弱勢區域的教學品質
台灣由於公平正義的價值提倡，像是「成就每一個孩子」的口號、國際評比 中發現了世界名列前茅的雙峰現象、TED 演講等傳播媒體的報導等原因，對於 弱勢區域、特別是偏鄉地區的教育環境十分關注，政府與民間皆有許多的努力： (一) 政府 在十二年國教當中，各個學校均優質化是一個重要的政策，希望提升各校整 體的教學品質，藉由學校評鑑以及「高中職優質化輔助方案」，讓學校提出競爭 性計畫，提供經費與專家輔導團隊，以達到「為我國相對學習弱勢地區營造更多 『優質高中職』」的目標（教育部，2017）。 「偏遠地區學校教育發展條例」中，在師資的政策方面，透過公費生分發， 以培育優秀教師進入偏鄉、規定偏鄉教師應服務至少六年才能轉任、彈性的聘僱 教師制度、提供老師特別的獎勵與久任獎金加給。在學生的學習端，政府明訂給 予合理的教師員額、提供專業輔導人員或社工人員給予支持、安排交通或住宿， 以解決日常的問題、鼓勵差異化教學、混齡教學、特色課程等，利用許多的方式， 希望能給予弱勢地區的學生有更良好的教育（教育部，2017）。 (二) 民間 民間對於弱勢地區有著許多的努力，像是爽文國中在王政忠老師的帶領下， 帶動了當地學生的學習，無論是課業上或是課外的表現皆有許多的成長，又像是 廖文華創辦的夢想之家、劉安婷創辦的為台灣而教，同樣是為了許多弱勢地區的 孩子而努力，希望在教育上提供各方面的協助，達到扶助弱勢的教育理想。 民間在弱勢地區有著許多的努力，然而，政府如何將這樣自下而上的力量繼 續延續，是重要的課題，如果只是在十二年國教的大政策之下，抑或僅就「偏遠 地區學校教育發展條例」給予各項補助，可能是不夠的。四、 結論與建議
對照美國《NCLB 法案》，由上而下的政策執行，因著種種因素而無法達到 當初的理想，對照台灣的教育現況，許多時候政策的遊戲規則再縝密，都會出現 漏洞而造成理想與現實之間的差距，如何更貼近現場，是十分重要的課題，單一 的標準、政策，會造成各地適應不良的問題，進而出現放棄或敷衍的可能性，然而，給予模糊的空間，卻又可能造成放水、不公平的疑慮，然而，從評鑑的角度 而言，對於學生的學習，是否可以從評價的角度，轉到給予支持、改善的立場， 進而產生一種由下而上的力量，相信會很不一樣。學生統一性的學科考試，當作 評價的重要標準，造成了考試引導教學的疑慮，高品質教師的認定也是如此，如 果評價老師是否高度適任是困難且成效不彰的，是否可以從支持的角度給予弱勢 地區老師支持？ 舉例而言，「偏遠地區學校教育發展條例」中，提及了許多給予支持的方式， 而非試圖定義什麼樣是好的老師、評價老師的表現，或是要求老師要達到什麼標 準才是好老師，如何提供一個更支持性的環境應該是更迫切的事情。 進一步而言，讓好老師願意在弱勢地區服務，如果僅是用單一、強制性的六 年來約束，可能效果仍十分有限，如何在源頭提供更好的引導，相信是更有效的， 像是：提供多元的資源。 相較於更多的薪水、更多的經費，這樣美國與台灣常見的方式，也許弱勢地 區老師需要的，未必是錢，因為錢未必能吸引到有心的老師進入、而在現場的老 師，缺乏的資源也未必是錢，例如： (一) 教學資源 像是與外國學生的語言交流，王政忠老師在爽文國中便有著這樣的課程，但 許多地方可能沒有這樣的資源、或是音樂性、體育性的指導者，幫助學生培養多 元的能力、興趣，甚至是創造成功經驗。 (二) 教師增能的培訓 弱勢地區教師遇到教學上的挑戰，可能比一般學校更高，但熱忱未必能解決 問題，甚至問題可能讓熱忱消磨殆盡，如何引進教育專業人員協助弱勢地區的教 師，是一個重要課題，老師先成長了，相信學生能跟著成長。 (三) 時間 時間也是一項重要的資源，這可以從兩個面向來論──代理教師與正式教 師。年輕的代理教師，可能較缺乏教學經驗，因此需要較多的時間備課、充實相 關知能，甚至準備教甄；而正式老師，相較於許多學校有著繁忙的校務，如果弱 勢地區的學校能夠有較輕的行政、課務上的業務，將是一個無形的吸引力，吸引 更多老師想要投入。
參考文獻 李寶琳（2014）。美國《不讓任何孩子落後》法案政策之績效責任探討與省 思。臺北市立大學學報，45(1)，1-20。 洪詩婷（2012）。美國「邁向巔峰」政策內涵及其評析（未出版之碩士論文）。 台北市立大學，台北市。 偏 遠 地 區 學 校 教 育 發 展 條 例 （ 2017 ）。 十 二 年 國 民 基 本 教 育 。 取 自 https://www.edu.tw/News_Content.aspx?n=9E7AC85F1954DDA8&s=3E18D28CAE 93DF45 偏 遠 地 區 學 校 教 育 發 展 條 例 （ 2017 年 12 月 6 日 ）。 取 自 http://www.rootlaw.com.tw/LawArticle.aspx?LawID=A040080030016000-1061206 教 育 部 （ 2017 ） 。 十 二 年 國 民 基 本 教 育 。 取 自 http://12basic.edu.tw/Detail.php?LevelNo=661 陳佩英、卯靜儒（2010）。落實教育品質和平等的績效責任制：美國《NCLB 法》的挑戰與回應。當代教育研究季刊，18(3)，1-47。 維 基 文 庫 （ 無 日 期 ） 。 取 自 https://zh.wikisource.org/zh-hant/%E4%B8%96%E7%95%8C%E4%BA%BA%E6% AC%8A%E5%AE%A3%E8%A8%80
