台灣運用容積移轉於歷史保存之政 策與實踐之檢討 ＊
林崇傑
＊＊摘要
本研究將分析容積移轉制度如何在台灣形成，並探討中央政府使用容積移轉的 動機，與其政策上的運用。本研究並將以台北市與台北縣政府的實際容積移轉執行 經驗為例，探討以容積移轉運用於歷史保存與非歷史保存的差異，以及運用容積移 轉以取得公共設施保留地為目的時對歷史保存的影響。相對於中央政府對容積移轉 的不同目的訴求，以及台北縣政府以容積移轉運用於公共設施用地的取得之對照分 析，本研究將討論台北市如何創設容積移轉制度，以及其分別運用於迪化街地區之 歷史保存策略與運用容積移轉於公共設施用地取得時的不同方法，與操作機制。從 而，本研究分析中央政府與台北市政府在運用容積移轉的差異，及其執行結果的比 較，意即分析容積移轉運用於歷史保全與公共設施用地取得的差異。最後，本研究 將依據對台灣的案例經驗分析，以及對國家政策的討論，提出對中央政府容積移轉 政策執行的檢討，及提出其應予以改進之建議。同時，本研究具體的提出台灣地區 以容積移轉作為歷史保存的策略工具所需之運作模型、及其適用條件，俾以提供台 灣地區各地方政府健全容積移轉作為都市歷史保存的策略之建議，與都市計畫體系 下之都市保全多元機制之架構。
關鍵詞: 歷史保存、容積移轉、發展權、都市設計審議、政策分析
＊ 收稿日期：2007；通過日期：。
＊＊ 日本東京大學工學博士，台北市政府都市發展局主任秘書、台北科技大學建築系兼任助理教授
一、引言
台灣創設容積移轉制度已經逾越十年，多年來文化資產保存工作者亦屢期待利 用容積移轉以協助文化資產保存所面臨之推動困境，然而為何除了台北市迪化街地 區以外，容積移轉始終難以運用於其他歷史地區，包括了早已完成都市計畫納入容 積移轉制度的三峽老街。這其實包含了許多複雜的因素，其中筆者認為最具關鍵的 原因乃在於國家容積移轉政策的取向，本研究試圖以政策研究的方法，針對台灣實 施容積移轉的政策面向及其執行結果作一政策分析，並就當前台灣試圖以容積移轉 運用於歷史地區之保存的可能性提出一政策檢討與評價。
在台灣已經具體執行容積移轉的台北市與台北縣案例經驗中，恰好呈現了完全 對比的不同政策目標，國家的容積移轉政策也在台北縣的實踐過程中具體的呈現。
本研究具體的調查了 2000 年至 2005 年間台北市與台北縣的容積移轉案例，1同時查 閱了迄今以來各級政府與民意機構的相關公報及會議紀錄，與訪談參與其中的政府 工作人員、建築從業人員與送出基地地主，其中並曾直接參與許多的會議觀察討論，
希望經由一個客觀的政策分析，具體指出現行容積移轉運用於歷史保存的困境，及 其作為歷史保存的工具所必須採取的作為，以及政策的調整。
二、中央政府的機制建構：台灣容積移轉制度的創設與發展
（一）容積移轉制度的源起及其發展基礎
容積移轉的發展始於美國，1961 年 Gerald Lloyd 首次提出了可移轉密度
（transferable density）的概念，倡言為了保全的目的，可以讓發展權得以移動，隨 後如 John Custonis，B. Budd Chavooshian，Donald Hagman，Dean Miscynski 等人，
也都陸續提出了有關發展權移轉的討論。真正的實際容積移轉相關的案例，則在 1968 年紐約市的「地標保存法」（“Landmarks Preservation Law”）之下首度被提出。
為了保存經過指認的具有歷史意義或美學價值的單體建築或地區，這些建築或地區 被賦予了必須被保存的義務，及開發行為的限制，因此相對的同意其開發權得以被 移轉，以保障所有人的權利。
1 2000 年為台灣實際實施容積移轉並有具體案例的開始，2000-2005 年的期間選擇，主要基於此期間筆 者因為工作關係得以參與台北市每一個容積移轉案例的審議，暨與所有容積移轉送出基地地主及建築 師溝通討論，此亦為筆者得以親身經驗與蒐集完整的第一手資料為論述的基礎。
1960 年代「賓夕凡尼亞鐵路總站」（Penn Station）與大中央車站（Grand Central Terminal）面臨拆除改建壓力，紐約市在 1968 年土地使用分區法內訂定了「地標發 展權移轉辦法」（“Transfer of Development Rights for Landmark Sites”），同時也限 制了大中央車站開發改建的權利，這也造成了鐵路公司向法院提起訴訟，指控市政 府剝奪（taking）了其發展的權利。1978 年聯邦最高法院對紐約市為了保全大中央 車站所採用容積移轉的手段，予以判定這種為了保存歷史地區利用容積移轉的作 法，仍然保障了所有權人的經濟利益，是一個合憲性的政策。2這個判例確立了容積 移轉作為兼顧歷史地區保全與保障所有權人合法經濟利益的工具，是一個正當合法 的政策。這也讓美國境內以容積移轉運用於保全公共目的的計畫從 1970 年代每年約 二案產生到 1980 年代每年約五案提出的成長，3其容積移轉計畫的發展也從歷史保 全發展至更為廣泛的各類型環境保全與都市設計的運用。
台灣在 1989 年首次由內政部營建署建築研究所籌備小組委託中華民國建築學 會研究，提出了《都市建築容積加成與轉移制度之基礎研究》報告，這份報告是台 灣地區首次介紹了容積移轉的概念與制度，其主要內容引用了日本建設省 1985 年的
《空中權－その理論と運用》報告，及提出了對美國部分城市容積移轉計畫的分析。
雖然僅止於制度的簡要介紹，但卻是內政部推動容積移轉的肇始。
1991 年及 1993 年行政院文化建設委員會（以下文建會），為了研擬利用容積 移轉運用於台灣古蹟保存的可能性，特別委請了紐約市都市計畫局的都市設計規劃 師涂平子先生與台灣地區專家學者合作，完成了《古蹟及古蹟保存區之發展權移轉》
（1991）、《發展權移轉對都市古蹟保存可行性研究》（1993）二份報告。這是台 灣地區首次借重紐約市執行容積移轉的經驗，深入的討論利用容積移轉保護古蹟的 機制研究。其後涂平子於 1999 年《城市與設計學報》再就紐約市實施容積移轉運用 於古蹟保存所引起的爭議，以其親自參與規劃作業過程的經驗，提出了深入的分析。
在學術論文部分，《土地改革月刊》在 1979、1980 期間，有許多篇文章討論發 展權移轉的制度，但是大多數是從台灣農地發展的角度，探討美國農地容積移轉的
2 Penn Central Transportation Co. v. New York City, 438 U.S. 104 (1978)
3 整理自Rick Pruetz,“Beyond Taking and Giving”,2003與 William Fulton, Jan Mazurek, Rick Pruetz, Chris Williamson,”TDRsand OtherMarket-Based Land mechanisms: How They Work and Their Role in Shaping Metropolitan Growth”,2004
制度。在 1980 直至現在的碩博士論文中，也只有少數幾份研究是著眼於容積移轉，
但是均以討論容積移轉運用於農地與公共設施的討論為主。
總體而言，1997 年台灣推動容積移轉立法的當時，對於容積移轉運用於歷史保 存的討論其實仍然相當闕如，對於其可能產生的結果與須予以配套的措施，仍然缺 乏足夠的討論。
（二）台灣容積移轉制度的建立
1. 以保存為目的的容積移轉
1997 年「文化資產保存法」（以下「文資法」）修法增訂第 36-1 條，明訂「經指 定為古蹟之私有民宅、宗廟、宗祠所定著之土地或古蹟保存區內之私有土地，因古 蹟之指定或保存區之劃定，致其原依法可建築之基準容積受到限制部份，得等值移 轉至其他地區建築使用或予以補償，其辦法由主管機關定之」。這是台灣地區最早立 法授權訂定容積移轉的法令條文，而其目的則如第 36-1 條所明示，在於保障私有古 蹟之發展權益。
1998 年內政部依「文資法」之授權正式公告「古蹟土地容積移轉辦法」（9﹒7），
這個容積移轉辦法顯現出了三個重要的立法思惟：
（1）容積移轉的作業是地方性事務，地方政府應該本於地方特性規劃適當之容積接 受地區。
（2）容積被當成一種物權，它可以分批移出，接受基地亦可再次移轉。
（3）容積移轉的計算是以土地的價值為比值，這意味著每一筆土地的土地使用強度 被當作是相等的，原有土地使用的容積率管制與使用組別限制在這個計算公式中是 被忽略且不予考慮的。
因為建築容積在這個辦法中被簡化以古蹟土地價值為替代因子，可建樓地板面 積的移動變得彷彿不會對不同的使用地區如商業區、住宅區帶來不同的影響，這個 假設是極可能對環境產生負面的衝擊，而且與都市計畫的土地使用管理的概念是完 全相違的。同時容積移轉的第一次移出時還控制在同一主要計畫地區之內，當接受 基地的再次移轉時，就等於不再限制其範圍了。若地方政府未能事先規範接受地區，
是極有可能產生容積移轉失去控制的情事。
然而 1997 年當時全台灣共有指定古蹟 279 處，其中屬於私有者共計 180 處，內 政部以補償古蹟所有人與保障其合理發展權利的思考，採行一種較為簡便的計算公 式，及以地價補償古蹟所受之發展限制的觀念是可以理解的。另外，真實的狀況是 時至 2007 年底除了台北市以外，全台各地並沒有發生任何一件真正引用本辦法的古 蹟容積移轉申請案。這樣的結果其實是與內政部另外一個都市計畫容積移轉的政策 發展，有著絕對的關係。
2006 年內政部第一次修正「古蹟土地容積移轉辦法」（4﹒14），其最主要修 正的四個重點分析如下：
（1）內政部認為原來的法令對古蹟之容積移轉，限制了古蹟原有的已建築容積不得 移轉，等於是對古蹟所有人的一種懲罰。因為古蹟所有人不僅不能將這些已建築容 積賣出，而且還必須負責維護這個古蹟本體。因之在新修訂法令中將此段條文限制 予以刪除（第四條）。
（2）有關古蹟之容積移轉原本限制於同一主要計畫區內之規定，因為台灣各地大抵 均以同一鄉（鎮、市）為同一主要計畫區，在此範圍限制下容積移轉基本上幾乎沒 有房地產市場可言。因為台灣許多縣市至今古蹟尚能保存良好未被拆除者，大多數 是因為其所在地區發展較為緩和，也沒有需要額外的容積。因此新辦法將容積移轉 之可移出範圍從同一鄉（鎮、市）擴大為同一直轄市、縣（市）（第五、六條）。
這樣的接受地區的範圍擴大，在實質上的確將增加古蹟在房地產市場的競爭 力，然而由於古蹟容積移轉的前提是必須提具古蹟管理維護計畫，並且經過嚴格的 審查，其程序之繁雜與所需投入之時間與人力成本，都遠比內政部另一個「都市計 畫容積移轉實施辦法」來得複雜。因此 2006 年版的「古蹟土地容積移轉辦法」實施 以來，對於 2005 年底統計其數目已達古蹟 616 處、歷史建築 574 處的文化資產保存，
並沒有產生真正的助益。
（3）這次修法放寬接受基地原可移入容積之上限，從原有該土地基準容積的 30%提 高到 40%，另位於整體開發地區、都市更新地區或面臨永久性空地之接受基地，則 放寬至接受基地基準容積之 50%（第七條），這將大幅提高古蹟容積移轉的市場競 爭力。
然而實際上由於在內政部 1999 年公告的「都市計畫容積移轉實施辦法」內，對
接受基地之可移入容積除以接受基地基準容積之 30%為原則外，早已另立但書准予 在「位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空地或其他都市計畫指定 範圍內之接受基地」下，得放寬至該接受基地基準容積之 40%。是故內政部 2006 年對「古蹟土地容積移轉辦法」的此項修正，其實僅只是對應於「都市計畫容積移 轉實施辦法」的規定，而予以對等之調整。
（4）原本 1998 年「古蹟土地容積移轉辦法」僅限私有民宅、家廟、宗祠所定著之 土地，2006 年之修正則考量到古蹟指定經授權地方政府自行指定後，其指定結果已 因應各縣市政府之地方特色而趨向多元化與多樣化，因之放寬為「經指定為古蹟，
除以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地、古蹟保存用地、保存區、其他使 用用地或分區內之土地」，均得以適用容積移轉（第三條）。此亦讓全台灣地區推 動歷史保存之工作時，得以真正將容積移轉作為一種可考慮利用的工具，為未來持 續推動的古蹟保存提供了另一個可茲運用的機制。
為推動古蹟運用容積移轉，1996 年文建會曾選定「新竹市鄭氏家廟及進士第保 存區」委託當時台灣省住都處市鄉規劃局研究，是否得以利用發展權移轉取得鄭氏 家族同意辦理容積移轉，並將土地及地上物交由政府維護管理，這原本是台灣對古 蹟容積移轉運用之第一次嘗試，但是本案最後並未引用「古蹟土地容積移轉辦法」，
而係採行都市計畫變更手段，將鄭氏家廟之可利用容積調派至市區內既有工業區中 國電氣公司之商業區變更案中，解決鄭氏家廟原為商業區但因古蹟指定而受限制之 發展權利。該都市計畫之協商亦遲至 2004 年 2 月 5 日新竹市都市計畫委員會第 147 次委員會方獲得審議通過。
真正最早的古蹟容積移轉則是台北市大稻埕辜宅於 2001 年取得台北市政府容 積移轉許可函（5﹒22）為台灣第一個古蹟容積移轉案例，事實上直至 2006 年底大 稻埕辜宅仍是台灣唯一以古蹟容積移轉完成操作之案例。而其適用之法源雖以「古 蹟土地容積移轉辦法」向文化局提出古蹟修護利用計畫審查，但其最終容積移轉之 計算與申請程序，則完全依照台北市迪化街地區都市計畫案之規定辦理。4
2. 以取得公共設施用地為目的的容積移轉
就在內政部公告「古蹟土地容積移轉辦法」不到半年時間，內政部隨即於 1999
4 台北市都市發展局與都市更新處容積移轉檔案資料查閱。
公告「都市計畫容積移轉實施辦法」（4﹒6）。這個辦法依其立法目的是「以改善 都市景觀、增進都市土地之更有效利用、補助公共設施保留地之取得興闢及促進具 有紀念性或藝術價值建築之保存維護」為目的（第一條）而訂定。其辦法中適用容 積移轉者包含了（1）經都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣（市）主管機關認定 有保存價值之建築（2）為改善都市環境或景觀，提供作為公共空間使用之可建築土 地（3）私有都市計畫公共設施保留地等三類（第六條）。
這個辦法其移轉方式、計算公式、移轉上限基本上都與古蹟土地容積移轉辦法 類似，但由於適用範圍較廣，而且明確的定義了「送出基地」、「接受基地」等用 語名詞（第五條），同時也直接授權直轄市、縣（市）主管機關實施容積移轉時「應 先就其發展密度、發展總量、公共設施劃設水準予以通盤檢討」，並「循都市計畫 擬定、變更程序，於都市計畫說明書之土地使用分區管制中，增列相關許可規定後 辦理」（第四條）。另外針對公共設施保留地之適用容積移轉，亦賦予直轄市、縣
（市）主管機關應就「都市計畫分區發展優先次序、未來地方建設時序及公共設施 保留地劃設先後，訂定優先移轉次序」（第十五條）等規定。全法二十二條條文（1999 年版本）是一個相較於「古蹟土地容積移轉辦法」而言，較為完整的辦法，其適用 性也較為廣泛。
事實上整個辦法在 1997 年即由營建署完成提報內政部審核（9﹒24），然而由 於該辦法擬以容積移轉適用於公共設施保留地的取得，在討論過程即已引起社會各 界的反對聲音，當時行政院長連戰並且於 1997 年第 2524 次行政院會（4﹒24）中指 示：「原則可行，如現行法律許可擴及古蹟以外之項目，可選擇適當地區，先行試 辦一段時間後再評估如何擴大推動，請內政部研擬報院核定後再實施」。由於各界 爭議不斷，1999 年本辦法公告前，當時行政院長蕭萬長再指示（3﹒18）內政部先 選擇古蹟、具有紀念性或藝術價值之建築物先行試辦一年後，再檢討是否擴大及其 他類之容積移轉適用。5僅管在學術界對開放公共設施保留地適用容積移轉仍有諸多 疑慮下，6二位前後任行政院長也曾提醒，然而急於推動容積移轉用於公共設施保留 地的內政部仍然於 2001 年公告（6﹒8）自 2001 年 7 月 1 日起施行原暫緩施行的公
5 內政部會議紀錄。
6 1999.2.4 由專業者都市改革組織、崔媽媽服務中心、樂山文教基金會、私有古蹟保存促進會、中華民 國住宅學會、中華民國社區營造學會、中華民國都市設計學會聯署聲明「反對全面實施都市計畫容積 移轉實施辦法」。
共設施保留地與提供公共空間類別之適用容積移轉。
（三）中央政府容積移轉法令的演變及其影響
內政部在 1999 年公告「都市計畫容積移轉實施辦法」時原僅先行試辦第 1 類具 歷史保存價值建築之容積移轉，2001 年 6 月 8 日內政部再次公告開放後二類自 2001 年 7 月 1 日開始施行，2002 年初內政部並主動在全國舉辦「都市計畫容積移轉作業 講習會」以為推動。在 2002 年 12 月 11 日都市計畫法增訂第八十三條之一：「公共 設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護，及公共 開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理」之容積移轉法源基礎之后，內政部再於 2002 年 12 月 31 日公告修正「都市計畫容積移轉實施辦法」第一條之法令依據；至 此都市計畫容積移轉實施辦法內的三種得為送出基地的類別都分別取得了合法地 位。
然而體認到這個容積移轉辦法在修訂過程中，所引起社會各界的關注，所以在 辦法中儘管開放了三種送出基地類型的可能性，但是卻又將真正的執行授權地方政 府循都市計畫程序訂定相關審查許可條件以為執行（第四條）。7這種將真正執行的 後果轉移給地方政府的作法，除了台北市與台北縣各依其政策目標分別推動歷史保 存與公共設施用地之取得外，全台灣其餘二十三縣市顯然完全無執行之意願與任何 操作之方案。
後續在全國建築商業同業公會經由向監察院反映各地方政府的不作為，及向行 政院反映房地產急需振興的雙重壓力下，內政部於 2004 年再次修正公告「都市計畫 容積移轉實施辦法」（6﹒30），這次修正辦法的主要重點如下列四項：
（1）明訂各直轄市、縣（市）主管機關應於 2005 年 6 月 30 日前訂定各地之容積移 轉審查許可條件，提經該管之都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實 施。否則民眾得逕為提案後，送交由都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議。
（第四條）
（2）開放原准予適用容積移轉之送出基地第二款之土地只要坵形完整，面積不小於 500 平方公尺即可適用，並將原頗具爭議的提供公共空間得為容積移轉之類別，修
7 其實這是台北市政府的提案，希望回歸地方政府的發展狀況來執行，然而內政部急於推動容積移轉於 公共設施用地取得下，不願授權地方政府太多，最後折衷以審查許可條件定案。
正限縮為提供公共開放空間。（第六條）
（3）准予適用容積移轉之送出基地屬於第一款之歷史保存目的之建築，得放寬移轉 至同一直轄市、縣（市）之其他主要計畫區。（第七條）
（4）修正容積移轉計算公式。
這次修法的影響層面其實非常廣泛，尤其是指定各縣市限期訂定各地之容積移 轉審查許可條件，俾開放民眾申請一事，促使全台灣二十五直轄市、縣中共有十縣 市依序於 2006 年底完成審查許可條件之公告，惟其中依限於 2005 年 6 月 30 日前完 成審查許可條件公告者僅台北縣、台南市及台中市。
經訪查各縣市政府與民間業者，至 2006 年底，真正執行完成容積移轉作業者，
仍然只有台北市與台北縣，至於台中市所辦理的容積移轉案亦遲至 2007 年始依規定 上網公告。這之間台北市主要為依循迪化街地區都市計畫辦理歷史保存，台北縣則 依其於 1997 年 8 月 15 日於十七處都市計畫土地使用分區管制要點中置入捐贈公共 設施用地換取獎勵樓地板面積模式辦理為主。
總體而言，2004 年的都市計畫容積移轉實施辦法修法，對台灣後續容積移轉運 作的影響，茲從下列二點來討論：
（1）內政部營建署以「放寬容積移轉限制，房地產大利多」（2003﹒8﹒21）、
「容積移轉鬆綁，公設保留地解套」（2004﹒6﹒17）等新聞稿大力推廣公共設施保 留地之容積移轉。民間業者除開設公共設施保留地買賣之網站外，8亦推出由台北縣 政府城鄉發展局官員上課講授之「土地開發、點土成金－最新土地開發實務講習」
課程，於網路上公開召募學員。中華民國不動產估價師公會全國聯合會理事長卓輝 華在接受媒體訪問時也表明公共設施保留地在市場上已經變得搶手，交易價格可達 公告現值的 3–5 成。這個以公共設施保留地容積移轉作為房地產炒作的風氣，從 2004 年開始在台北市、台北縣、台中市、高雄市等房地產熱門區域運作，並創造了一個 數量可觀的土地投機市場。這些土地經紀人、建築開發業者與民意代表也形成一股 新的力量，企圖影響中央部會之政策與地方政府之專業行政，其對台灣營建業的正 常發展的確產生一個不容忽視的影響。
8 最著名的寬頻房訊即屬此類公開於網站行銷公共設施保留地土地交換與容積移轉業務者，其主要原負 責人即是因台開股票內線交易與公共設施保留地交換引起檢調單位與全國媒體注意的游世一。
（2）有關放寬送出基地第二款之土地只要面積達 500 平方公尺即可辦理容積移 轉部分，依立法院第二屆第二會期內政及民族委員會第十四次全體委員會議紀錄
（2005﹒12﹒19）所載，內政部即明言此為解除山坡地因坡度過陡被各縣市政府禁 建之作法。9此項作法固然是一種補償性措施，但以台北市為例，在山坡地之住宅區 其面積即達 1010 公頃，其中平均坡度超過 30%被限制建築之土地共約 512 公頃，這 些容積若全數轉移至市中心區，勢將造成公共設施服務水準之不足，與環境品質之 惡化。
然而 2004 年的容積移轉辦法形同中央政策之明確表示，地方政府自必面臨極大 之壓力與考驗，2007 年全國各建築開發商業同業公會即再次向行政院長建言，應由 中央主導地方政府開放山坡地之容積移轉，行政院公共工程委員會在召開全國協商 會議後（3﹒22），已正式責請內政部營建署修法開放。這顯然已經與原來容積移轉 辦法對各類送出基地之選擇得依各縣市之發展需要而訂定優先次序之規定的精神，
逐漸有所差距。
總之，內政部以容積移轉之手段試圖解決台灣地區龐大的公共設施保留地問 題，除帶來了對環境可能的影響外，對古蹟土地容積移轉辦法之適用衝擊，與對都 市歷史保存運用容積移轉之可能，均已開始產生影響。
三、地方政府的實踐操作：台北市容積移轉制度的演變與推展
在內政部營建署容積移轉法令建置的同時，台北市政府作為地方政府的都市發 展政策需要，以都市計畫手段分別進行各類型的容積移轉計畫之推動，進行了台灣 地區最早的容積移轉作業，這包括了以歷史保存為目的的迪化街地區、及其他基於 公共設施用地取得為目的的不同作法。
（一）迪化街地區的容積移轉制度導入
迪化街地區自 1980 年開始歷史保存行動至 2000 年 1 月 27 日完成公告修正都市 計畫，其經歷之漫長可謂台灣地區改正過去都市計畫僅以交通建設與城市開發為單 向思考的示範案例，其都市計畫主要內容說明如下：
1. 都市設計管制
9 此指台北市政府訂定山坡地建築開發要點、限制山坡地坡度大於 30%者不得建築，亦不予計算容積。
（1）將 1977 年變更的迪化街二十公尺計畫道路恢復為既存之 7.8–8 公尺，完全恢 復原有傳統街屋的現況與原道路寬度。
（2）為保存歷史性建築物及傳統市街尺度，准予排除法令之限制；同時歷史性建築 物並得排除建築法全部或一部分之規定；同時於細部計畫內訂定明確的各項歷史保 存規定。
（3）為了保存歷史街區的都市風貌，針對以迪化街為核心的地區劃定為「歷史街 區」，另予更嚴格的都市設計管制；並且將全區分為不同層級的街道風貌區，予以 不同層級之建築管制；同時指認了八十三棟歷史性建築物，並訂定本區之歷史性建 築物認定作業要點，俾得以開放其他再發現具有紀念性或歷史文化價值應予保存之 建築，一併納入保存的範圍。
2. 容積移轉機制
（1）送出基地之條件：迪化街地區指定了三類建築物得適用容積移轉
①經認定之歷史性建築物（含古蹟）之土地。
②經劃定「歷史街區」內之非歷史性建築物之土地。
③為塑造傳統街區特色風貌經審議通過者。由於此條款除了保障歷史性建築物 進行保存外，亦促使了非歷史性建築有機會採仿古重建或風貌修護方式以取得容積 移轉之使用機會。
（2）接受基地的地區：迪化街地區的可移出容積得移轉至全市任一基地。
（3）為確保容積移出之接受基地進行維護作業，都市計畫內指明了歷史性建築物送 出基地應先提出建築維護事業計畫經都市設計審議通過後始得為之。非歷史性建築 物則應依本區之風貌管制規定提出建築計畫經都市設計審議後，始得辦理。
2003 年本計畫作了一次微幅調整（12﹒26），放寬歷史性建築物之容積移轉不 受住宅使用用地移轉至住宅區，商業使用用地移轉至商業區的限制，此項用意在於 增加歷史性建築保存的誘因。同時增訂容積移轉前，接受基地所有權人與送出基地 所有權人應達成建築工程協議，以確保迪化街地區維護工作之進行，並且明訂完成 都市設計審議始得申請容積移轉，此條款亦提供了後續得以經由都市設計審議進行 更多彈性因應的管制措施。
總而言之、迪化街地區的都市計畫是台灣首次運用容積移轉的都市保全計畫，
即使到 2007 年底它仍然是台灣地區唯一全面運用容積移轉取得歷史街區保存的都 市計畫區，其以都市計畫、都市設計、都市設計審議及容積移轉的作業模式，具體 的呈現了一種都市保全的工作取徑。
（二）台北市其他類型的容積移轉機制
台北市容積移轉的推動，最早起於 1991 年針對松山新城十三個街廓的整體開發 國宅計畫案，在經由景觀風貌的考量，將社區中央之街廓之發展權移至周邊街廓，
此為台灣第一次以都市設計審議所運作下的第一個容積移轉案。2000 年迪化街地區 的都市計畫案，則是台北市第一個以整體歷史街區為範圍，以都市計畫為手段，所 導入容積移轉制度的都市計畫。這也是台灣第一個以都市保全為目的，運用容積移 轉為手段的都市計畫。
迪化街地區的操作經驗，讓台北市政府開始運用都市計畫的手段，在地方政府 得為自主的都市計畫擬定模式下，開始推動各種以容積移轉為機制的都市計畫訂 定。富陽生態森林公園的都市計畫（2000﹒8﹒31）、大理街糖廍公園（2000﹒12﹒
6）、中油加油站的變更公園（2004﹒3﹒19）、萬華榮民印刷所、公路局第 2 辦公 室的變更公園（2004﹒9﹒21）、松山新村未開發土地的變更公園案（2006﹒5﹒5）……
等等，都是運用都市計畫以容積移轉的操作，取得公園之土地。
另外除了如迪化街地區外，齊東街日式宿舍群（2006﹒11﹒14 主要計畫）、青 田街日式宿舍群（2007﹒7﹒30 主要計畫）、天母白屋美軍宿舍群（2007﹒8﹒1 主 要計畫）等也都是針對完整的地區保全，使用容積移轉的都市計畫。2004 年為了控 制台北重要的回教寺廟清真寺後的建築高度景觀，針對個別建築基地大師建設青田 街住宅新建工程案，也曾採行了以都市計畫容積移轉的手段，試圖說服開發者配合 降低現場之開發量。這個案子也啟動了後續對單點建築未列入古蹟、歷史建築而具 有歷史、文化或藝術價值建築物採行的保護措施，例如進行中的新芳春茶行、千秋 居等等。
2006 年 9 月 26 日台北市政府依據內政部「都市計畫容積移轉實施辦法」的規 定，完成「台北市都市計畫容積移轉審查許可條件」公告實施，在制度上開啟了開 放全市得以依法申請的運作機制。
依照台北市已執行的容積移轉計畫予以分析，台北市已執行的容積移轉計畫經 整理可以分成以下七大類型：
第一類：以單一建築執照的都市設計審議，進行社區規劃的配置調整
1991 年台北市政府為改建松山新村十三個街廓之原有軍方眷舍，原始之國宅新 建計畫是傳統型態的十三個街廓的大型國宅社區開發案，當時為了創造良好的住宅 社區環境，並避免未來十三個街廓因為均質的開發造成一個密度擁擠的住宅社區，
於是經由協議將十三個街廓中央的第八街廓其原有住宅區的發展權移至整個社區東 北側鄰近光復北路的四個街廓，以提供社區中央一個較為廣濶的開放空間。同時也 將原本各住宅區依法可設置之日常用品零售商業，集中於周邊之街廓，創造出沿主 要街道之商街氛圍。
這是台灣第一個以行政手段進行實質容積移轉之個案，該國宅社區第八街廓之 容積被移出至相鄰街廓後仍維持為住宅區但實質使用作為社區廣場。其控制容積移 轉的方式為將十三個街廓以一個單一建築執照整體管制。
這個案例提供了二個啟示，第一是藉由容積移轉確實可將原來密布的住宅社群 作一彈性的調整，創造一個較好的居住環境品質，與提供較寬廣的開放空間；第二 是這個容積移轉的操作，並非是依賴已被建立的運作機制，而是依靠都市設計審議 的協調與建築行政的技巧操作。
第二類：整體街區的都市保全計畫
2000 年迪化街地區的都市計畫案，是台北市第一個以整體街區規劃，導入容積 移轉制度的都市計畫。在以歷史街區保全的目標下，訂定完整的土地使用計畫、都 市設計規劃，並實施容積移轉與都市設計審議以控制整個歷史街區的發展總量以儘 可能維持原有歷史街區的形貌。
2003 年起由社區居民與社區規劃師發起的大安區齊東街日式宿舍群、青田街日 式宿舍群，以及後續由社區居民與保存團體所發動的陽明山山仔后美軍宿舍群與天 母白屋美軍宿舍群的保存運動，這些行動基本上都是源由於當年的日式官舍或美軍 宿舍在移交給各個機關后，在 2004 年之間陸續或因為機關使用需求，或因房地產市 場的景氣而打算拆屋賣地或興建新大樓，因而引起一個普遍性對此類宿舍群的保存 呼聲。
2004 年起都市發展局開始依都市計畫法逐一公告各宿舍群為二年禁建，並逐步 與文化局研討都市計畫之保存內容，文化局亦逐步指定部分宿舍為古蹟與登錄為歷 史建築。2006 年齊東街地區完成保存區及聚落風貌保存專用區主要計畫公告，2007 年青田街日式宿舍群及天母白屋宿舍群保存區及聚落風貌保存專用區也賡續完成主 要計畫公告。
這四個循都市計畫程序推動宿舍群保存的都市計畫案，均同時設計了容積移轉 機制，准予這些因為被保護而限制了發展權的宿舍得以將容積移出，然而由於此四 個宿舍群面積極大，其中齊東街與青田街均位於房地產熱門地區，其容積移轉之運 用方式，以及如何因應可能產生的環境影響，均有待後續的觀察與討論。
第三類：運用容積移轉取得公共設施
1998 年在社區居民與社區規劃師所提的地區環境改造計畫「富陽街底森林公園 催生計畫」，正式啟動了台北市以容積移轉爭取公共設施的作業模式。這個山麓地 區原本為軍方作為彈藥庫使用，1988 年間以安全考量遷走後一直閒置未予利用，因 而逐步發展成自然森林的生態景觀。社區居民為避免軍方再進行興建軍眷宿舍的情 況下產生此社區保存運動。全案歷經多年的協商後，軍方同意將該區可利用之發展 權全數移出，並將該區全數變更為公園用地。該案的都市計畫在 2000 年 8 月 31 日 公告變更為公園，由於當時「都市計畫容積移轉實施辦法」尚未擴大實施及於其辦 法第六條之各款，所以全案都市計畫在內政部都市計畫委員會審議時，將都市計畫 內原有之容積移轉條文予以刪除。
然而這仍是一個實質的容積移轉案，2004 年都市發展局與軍方達成最後協議，
並公告萬華區青年段靠近青年公園北側的住宅社區群地區為前案之容積接受區（7﹒
28）。將已變更為富陽生態森林公園之土地，原來軍方所損失的 8266 ㎡樓地板面積，
指定此區新和新村之更新區為主要接受區，剩餘部分則以復華新村更新區為接受 區。對該軍眷宿舍之興建計畫而言，將可由原來預計規劃的 278 戶增建為 330 戶住 宅單元（新和新村新建案）。
同樣的操作模式陸續被運用在大理街糖廓公園（公二公園）（2002﹒12﹒6）、
中油十六處加油站用地檢討（2004﹒3﹒19）、萬華區通盤檢討（2004﹒9﹒21）、
南港經貿園區 R13 街廓整體開發案（2002﹒7﹒12）、松山新村未開發住宅區變更公 園案（2006﹒5﹒5）等都市計畫檢討作業中。
上述這些引用容積移轉以取得公共設施者，都是在都市計畫的完整管制之下運 作，明確的規範了容積送出地區與接受地區的都市計畫，其送出容積與接受容積均 經過完整的計算，所有可能的外部性問題也都在都市計畫中予以內部化處理。
第四類：基地微幅調整的容積調派
2001 年文山區環泥建設的部分土地變更公園用地案（1﹒4）與大安區宏築建設 的部分土地變更為道路用地案（9﹒27），二者都屬民間私人建設公司的土地位於既 有公園、道路之計畫範圍內，基於政府未徵收是項公共設施用地，民間建設公司亦 有興建計畫，於是經由都市計畫修訂，准予其將原有土地之容積以其原有毗鄰土地 之容積率計算，調配至其毗鄰之土地上，以提供出公共設施用地。此種容積之調配 具有容積移轉之精神，但在實務上仍稱之以容積調派，並且仍以都市計畫之修訂方 式進行，以為管制容積之移動。
第五類：維護歷史環境之個別基地保存
2004 年在延平北路的新芳春茶行準備進行拆除改建大樓，由於其所在建築乃為 一個六連棟的街屋建築，不僅新芳春茶行在台北的茶葉發展史上有其重要地位，其 建築品質亦是台北少見的配置完整與品質精良。然而由於其建築形態屬於街屋建 築，在過去不為重視下並未被列為古蹟或歷史建築。因之當此改建大樓的計畫提出 申請時即被都市發展局列入重要應予保存對象。全案歷經多年協調，2005 年被登錄 為歷史建築（3﹒17），並得以進入都市設計審議程序，2005 年底開發商與都市發 展局終於達成共識，採取最大保存之方案，並輔以容積移轉方式，開發商因此損失 之權利，包含容積與開發期程延宕均得以計入開發獎勵中計算，再以容積移轉方式 移出。全案仍處於作業過程，未來亦將再循都市計畫程序辦理。
2006 年浩華建設在貴陽街青山宮左鄰提出一個十三層樓的住宅興建案（7﹒20）， 這個位於號稱台北第一街上的興建工程在都市設計審議的過程中，引起了所有審議 委員與發展局的關心，在歷經協調折衝之後，地主與建設公司同時接受了發展局的 提案，採取了容積移轉的作業模式，將大部分可建容積送出，於原基地內僅興建三 層樓之建築高度，以尊重毗鄰的艋舺重要信仰中心–青山宮，同時其立面設計亦採 取了貴陽街尚存可見的街屋型態，全案歷經年餘之討論於 2007 年 11 月 22 日核備，
其准予移出之容積共 1880.9m²；全案後續之容積移轉作業則將另循都市計畫就貴陽 街歷史街區予以通盤檢討納入容積送出地區，俾為確保貴陽街作為台北第一街的歷
史地位。這個個案將單一基地的歷史保存作業，再次推展為全面性的歷史街區保護。
第六類：依循「都市計畫容積移轉實施辦法」之「台北市都市計畫容積移轉審 查許可條件」辦理之開放性容積移轉作業
內政部在 2004 年公告限制台灣各縣市政府應依「都市計畫容積移轉實施辦法」
於 2005 年 6 月 30 日前訂定審查許可條件公告實施，否則應開放民眾申請，台北市 當時各類得為適用容積移轉的類別其狀況如下：
1﹑具有保存價值之建築之私有土地：台北市至 2005 年 9 月底古蹟 131 處、私人所 有者三十八處，歷史建築六十一處、私人所有者三十三處。
2﹑可提供公共開放空間使用之可建築土地：此部分無法計算，但光以建築業者極力 爭取的山坡地住宅區，台北市達 1010 公頃。
3﹑私有都市計畫公共設施保留地：至 2005 年底統計台北市私有公共設施保留地共 有 938.66 公頃。
總括此三項內政部容積移轉辦法得為移出基地的類別，除了古蹟、歷史建築在 台北市尚稱有限下，其餘二項若完全開放容積移轉，其所產生之衝擊與樓地板面積 勢必對既有之環境產生立即之影響。依據人口普查資料台北市自 1994 年到 2007 年 每年人口成長率均為負成長（除了 1998 年為 1.6%以外），另全市空屋率則從 1990 年的 9.4%到 2000 年的 12.2%均呈微幅成長。而依據都市發展局 2007 年初的統計，
台北市在未來五年內的新開發計畫中仍將再提供 151.42 公頃的住宅區面積，另計畫 中 250 處都市更新地區亦將提供 338 公頃合計達 489 公頃的住宅區面積。從這些資 料顯示台北市除非具有充足之理由，否則並無增加山坡地或為取得公共設施保留地 而開放容積移轉之需要。因之都市發展局在訂定容積移轉審查許可條件時特別舉出 了行政院 2001 年核定的「都市計畫公共設施保留地問題處理方案」中容積移轉只是 處理公共設施保留地的方案選項之一，同時台北市已經同步執行各種公共設施保留 地取得的方案行動，因之對於此類公共設施保留地之適用容積移轉，只開放具一定 規模之大型公園預定地與寬十五公尺以上未開闢計畫道路，至於辦法第六條第一項 第二款之提供開放空間類，尤其是山坡地住宅區則並未予以開放。10
第七類：依「古蹟土地容積移轉辦法」辦理之古蹟
10 參考台北市政府都市發展局「『都市計畫容積移轉實施辦法』施行後台北市面臨之挑戰與因應措施」
說帖（2005）。
自 1998 年「古蹟土地容積移轉辦法」實施以降，至 2007 年台北市依程序已經 文化局審查完成維護管理計畫的計有清真寺（市定古蹟）、北投文物館（市定古蹟）
與農禪寺（歷史建築）三處。而此三處除清真寺外（2007 年內 五次申請移轉）均 仍未向都市發展局提出容積移轉申請。
另外為了容積移轉之運作，台北市另循都市計畫訂有接受區，其接受區之類型 則可分成四類：
第一類：都市計畫整體規劃：如羊稠小段（2001﹒9﹒14）與松山車站地區（2004﹒
8﹒20）均屬此類，基於鼓勵新規劃區之發展，開放容積之移入。
第二類：捷運沿線車站附近地區：此為利用捷運帶來便利交通與商業發展，鼓勵捷 運車站周邊地區予以容積移入，擴大其發展效應。
第三類：都市更新區之推動：目前僅一例屬包含六個街廓的都市更新區，以都市計 畫整體規劃，並開放容積移入，以提高其更新之誘因。
第四類：依據容積移出區之指定配對接受區：此類是配合與單一地主協議，採用同 一地主土地移轉之配套都市計畫作業。
上述四類之都市計畫容積移轉接受區之劃設，目前均經由都市計畫之規劃指 定。然而除了依都市計畫配對指定之容積移轉接受區外，目前台北市之容積移轉之 送出基地除清真寺以外均來自迪化街地區，而迪化街地區之送出容積得以移轉至全 市之任一宗土地。故目前台北市經由容積移轉接受區之劃設，所預留之環境衝擊控 制機制似尚未發生任何防護效應之啟動。
四、地方政府的實踐操作：台北縣的容積移轉制度及其運用
台北縣與台北市的容積移轉制度均是早於內政部訂定容積移轉辦法之前即已依 都市計畫分別訂定其容積移轉的操作機制，也是目前為止台灣地區採用都市計畫機 制運作容積移轉的地方政府。然而此兩市縣在容積移轉的推動政策目標下，卻有著 明顯的差距，台北市政府明顯的以歷史保存為主要目標，台北縣政府則是以公共設 施用地取得為主要目標。
台北縣政府於 1997 年 8 月 15 日同時公告三重、板橋、中和、新莊、永和、新 店、蘆州、土城（頂埔地區）、汐止、樹林、淡水、泰山、五股、八里、瑞芳、八
里（龍形地區）、澳底等十七處都市計畫區之都市計畫土地使用分區管制要點，同 時於此十七處都市計畫說明書以土地使用分區管制方式放入相關的容積移轉作業規 定。
其容積移轉的適用範圍主要分為為取得公共設施與古蹟保存二類，細分為三種：
第一類 為取得公共設施用地：
1﹑捐贈土地屬都市計畫公共設施用地
（1）捐贈土地與申請建築基地相連者，得增加捐贈土地面積之二倍樓地板面積。
（2）捐贈土地未與申請建築基地相連者，得增加捐贈土地面積之二倍×捐贈土地平 均公告現值與申請建築基地平均公告現值之比。
2﹑捐贈非屬都市計畫公共設施用地作公共設施使用
（1）捐贈之可建築用地應在申請建築基地 300 公尺範圍內，捐贈之公共設施之項目 與內容，由台北縣都市設計審議委員會審查通過，並得由該會決議委由捐贈人 或該社區管理委員會代為管理維護。
（2）其獎勵樓地板面積為捐贈土地面積×容積率×150%
（3）其項目包含鄰里性公園、兒童遊樂場、綠地、社區活動中心、派出所、消防隊、
社教機構用地。
第二類 捐贈古蹟或具保存維護價值之建築物
本項捐贈其增加樓地板面積以同一都市計畫區之住宅區容積率×捐贈土地面積 計算。
台北縣此三類容積移轉之作業機制，係以捐贈土地換算樓地板面積獎勵模式計 算。具有以下五個重點：
1﹑為取得公共設施用地部分之運作，完全不考慮都市計畫之容積率，即當地之發展 密度，而逕以捐贈土地之二倍（200%）或 1.5 倍（150%）計算。
2﹑同意捐贈非屬都市計畫公共設施用地之土地捐贈，其內容與精神類似內政部都市 計畫容積移轉實施辦法第六條第一項第二款之提供開放空間類。
3﹑古蹟歷史建築之土地捐贈，直接以毗鄰住宅區之容積率計算，以相同樓地板面積 移轉。
4﹑規定接受基地面積應大於 1000 平方公尺，但無移入容積之上限規定。
5﹑此十七處都市計畫範圍幾乎已涵蓋台北縣大部分轄區土地。
2000 年台北縣在其原有實施基礎上，再次研議擬定「台北縣都市計畫土地使用 管制要點共通性條款」（草案），除了打算進一步擴展原有十七處容積移轉作業規 定為全縣適用外，有關古蹟及具保存維護價值建築物之容積移轉條文亦予以修正回 歸適用內政部之「都市計畫容積移轉實施辦法」。此條款在後續台北縣的都市計畫 細部計畫檢討中，並被逐一的放入全縣之各都市計畫區內。
就台北縣此次的修正行動有以下二個觀察：
1﹑持續的開放以獎勵樓地板換取公共設施用地政策：
台北縣有關公共設施用地之容積移轉計算方式遠比內政部容積移轉辦法規定寬 鬆，故其在修正草案上，僅修正古蹟部分條文回歸內政部辦法之規定，在公共設施 用地取得部分則並未調整。事實上在後續的各都市計畫變更中，其土地使用分區管 制要點僅放入原公共設施用地捐贈獎勵樓地板面積之條文，古蹟土地部分之捐贈獎 勵條文則已經予以刪除。
2﹑消極處理古蹟與歷史建築之容積移轉
除了前述台北縣在都市計畫土地使用分區管制要點的條文內容予以淡化修正 外，在 2000 年台北縣政府城鄉發展局公開對建築開發業者的演講資料內容上，對於 容積移轉之運用，其強調在解決公共設施的開闢，並說明該縣適用容積移轉之捐贈 土地分二類：第一類為捐贈公共設施用地（保留地）者，第二類為捐贈可建築用地 作公共設施使用者。11並詳細解釋申請的程序、獎勵的計算方式，但對於有關古蹟或 具有歷史保存意義之建築的容積移轉則隻字未提。
台北縣以執行公共設施保留地之取得為主要容積移轉之目的，在縣府的全面推 行之下，取得龐大的公共設施保留地（表 1），然而所有這些取得的公共設施保留 地均是已開闢供公眾通行而尚未徵收之道路。在實際上台北縣的此項容積移轉政策 之施行結果，並沒有新增未開闢未徵收之道路用地；亦即在台北縣的容積移轉政策 下，確實達到了補償那些已開闢但未徵收道路的土地所有權人的部分權益，但是對
11 台北縣政府城鄉發展局規劃課童銘章課長，「台北縣容積移轉實施經驗與成效－以三重等 17 處都市計 畫為例」，2000
於台北縣行政轄區內實質上並未有增加任何新的公共設施用地開放使用。同時，由 於依照縣府捐贈公共設施用地以換取建築開發樓地板面積獎勵的方式之易於操作，
全面的排擠了如三峽老街運用容積移轉於歷史保存的可能性，另一方面也為台北縣 憑空創造了因為捐贈公共設施用地而換算產生的龐大樓地板面積。台北縣這個以取 得公共設施保留地為目的的容積移轉政策，因為與內政部的政策目標相同，後續並 且成為內政部推動容積移轉的範本。
表 1：台北縣公共施設用地取得狀況 （台北縣政府資料)
年 捐贈土地 筆数
捐贈公共 施設面積
(m2)
土地公 告現值 (元/m2)
接受基地之獎勵 樓地板面積(m2)
2000 43 4588.74 305,067,152 10,274.83 2001 100 10932.75 604,692,797 25,726.94 2002 54 13563.50 854,251,710 33,034.50 2003 187 32051.65 1,860,719,599 274,518.74 2004 486 72387.11 4,647,963,477 168,056.29 2005 761 82864.72 4,441,439,176 171,690.67 合計 1631 216388.47 12,714,133,911 683,301.97 註：捐贈面積包含都市計畫指定之公共施設用地與建設公司自行捐贈之公共施
設用地。 調査時期：2005.12.31。
五、容積移轉運用於歷史保存的案例檢討
（一）台灣地區運用容積移轉於歷史保存的實際狀況
依照內政部「古蹟土地容積移轉辦法」及「都市計畫容積移轉實施辦法」之規 定，只要循「文資法」指定古蹟、或登錄歷史建築，或經政府認定具有保存價值之 建築物，均可適用容積移轉之作業。惟自 1998 年前述二法頒布以降，遲至 2007 年 底在古蹟部分全台僅有台北市大稻埕辜宅（2006）依迪化街地區都市計畫規定申請
並通過適用容積移轉以為古蹟之保護，與台北市清真寺（2007）依「都市計畫容積 移轉實施辦法」完成容積移轉之作業。另外在歷史街區部分亦僅只有台北市迪化街 地區與台北縣三峽老街完成都市計畫作業，准予適用容積移轉以保存歷史街區之傳 統街屋；而真正依照都市計畫執行容積移轉以保護歷史街區傳統街屋者僅只有迪化 街地區，三峽老街則因為台北縣的容積移轉政策以取得公共設施用地為目標，在政 策與市場的雙重排擠之下完全沒有任何引用容積移轉之個案發生。以下分別針對台 北市迪化街地區與古蹟之容積移轉運作予以檢討分析。
1. 歷史街區運用容積移轉的實例：台北市迪化街地區
（1）容積移轉的運作方式
迪化街地區自 2000 年都市計畫公告日（1﹒27）起開始得依都市計畫內之容積 移轉作業要點規定申請容積移轉。其作業程序依下列步驟辦理：
第一階段：都市設計審議
①所有迪化街地區之建築申請案應依迪化街地區都市計畫內「大稻埕歷史風貌特定 專用區都市設計管制要點」之規定設計。並提經「台北市都市設計及土地使用開 發許可審議委員會」（以下簡稱都市設計審議委員會）審議通過後始得依規定申 請建築執照及容積移轉。
②歷史性建築或古蹟其都市設計審議包含建築維護事業計畫之審查。
第二階段：容積移轉作業
①容積移轉許可函由接受基地提出申請
②送出基地之容積移出須經都市設計審議核備後始得為之。
③送出基地應完成維護或提撥維護費用以信託專戶儲存，始得核發接受基地之容積 移轉許可函。
④送出基地之可移出容積均保留部分容積俟送出基地完成修護始准予其可移轉容積 全數核發送出。
⑤送出基地屬於歷史性建築物者，須經都市設計審議就維護工程勘驗確認後，有關 歷史性建築物維護之獎勵樓地板面積始得移出。
⑥接受基地若屬應送都市設計審議之基地，應完成都市設計審議後，始得辦理容積
移轉作業之申請。
第三階段：建築執照申請作業
①接受基地應檢具容積移轉許可函，始得據以移入容積，併入建築執照之申請。
②送出基地完成修護後，接受基地始得再取得全數可移入容積之容積移轉許可函，
並據以辦理建造執照之變更作業。
③送出基地屬於歷史性建築物者，俟完成維護工程之都市設計審議勘驗程序，始得 核發使用執照，與移出歷史性建築物獎勵樓地板面積。
前述三個階段之工作，有關都市設計審議由都市發展局執行、容積移轉許可函 由都市發展局更新處核發、建築執照之審查核可則由都市發展局建管處辦理。
（2）容積移轉的核備狀況
迪化街地區自 2000 年至 2005 年底接受容積移轉申請並完成容積移出的送出基 地，以申請數量統計共有五十三處建築基地完成容積移出作業。由於都市計畫允許 送出基地分次送出未利用容積，同時加上台北市政府都市發展局為確保送出基地維 護工作之進行，亦採取分次移出之許可，故若以容積送出之申請核備件數而言，則 有 107 件。茲將迪化街地區容積移轉完成核備基地數與申請核備件數逐年統計整理 如下表（表 2、3）。12
表 2：迪化街地區容積移轉核備基地
12 基本資料來自都市發展局原始申請資料重新整理。
TDR 申請核准件數 百分比%
2000 1 1.89%
2001 3 5.66%
2002 4 7.55%
2003 6 11.32%
2004 14 26.41%
2005 25 47.17%
合計 53 100%
註：調查時間 2005﹒12﹒31
1﹑容積移轉核備基地數與容積移轉申請核備數在逐年的成長狀況與各年間所佔的比 例關係大致相當。理論上容積移轉申請核備數代表實際申請的次數，應較能反映 市場需求的狀態，而容積移轉核備基地數則應較能呈現不同送出基地條件的差 異。
2﹑在申請核備數的各年間的成長比例關係上，可以發現 2000 年與 2004 年均開始呈 現較快速的成長；在核備基地數的各年間關係上，2004 年開始有較明顯的核備 基地數增加。這均與 2004 年的市場逐漸成熟及內政部法令的變更產生的催化作 用有關。
3 ﹑ 比 較 每 一 年 申 請 核 備 件 數 與 當 年 核 備 基 地 數 的 關 係 ， 可 以 發 現 在 前 二 年
（2000~2001 年）此二者核准數相當，應可象徵推動初期的合理狀態。2002 年至 2004 年申請核准件數均約為當年核備基地的 2.16 倍至 2.5 倍，此應代表同一基 地再次送出的關係的穩定增加關係。但是 2005 年申請核備件數對核備基地數的 比例明顯減少，則呈現了實務上消防建管法規在是年引起的諸多程序因素影響了 再次送出的申請。
4﹑就總量比例來說，2004 年至 2005 年 2 年不論申請核備數或核備基地數均佔六年 間的七成以上，這代表著一個較為成熟運作的時期。另若從各年間申請核備數與 核備基地數各佔其六年間比例的關係來討論，2004 年相較於其他年間的比例關 表 3：迪化街地區容積移轉申請核備件數
TDR 申請核准件數 百分比%
2000 1 0.93%
2001 3 2.80%
2002 10 9.35%
2003 13 12.15%
2004 35 32.71%
2005 45 42.06%
合計 107 100%
註：調查時間 2005﹒12﹒1
根據這個容積移轉的狀況，初步可作以下的分析：
係顯示了核備基地數其佔六年間的比例關係明顯低於申請核備數佔六年間的比 例，這代表著 2004 年同一基地多次送出的狀況應有較多的增加，這可能代表過 去因為作業時程累積下來的送出申請案的釋放，也可能代表外在市場對移入容積 的需求有明顯的增加。
另外，針對六年間迪化街地區歷史性建築物（以下有時簡稱歷建）與非歷史性 建築物（以下有時簡稱非歷建）在申請核備數與核備基地數的狀況，逐年統計整理 如下表（表 4、5）。
表 5：歷建與非歷建容積移轉申請核備件数
歷史性建築物 百分比 非歷史性建築物 百分比
2000 0 0 1 1.33%
2001 0 0 3 4%
2002 1 3.125% 9 12%
2003 0 0 13 17.33%
2004 17 53.125% 18 24%
2005 14 43.750% 31 41.34%
合計 32 100% 75 100%
註：調查時間 2005﹒12﹒31 表 4：歷建與非歷建容積移轉核備基地
歷史性建築物 百分比 非歷史性建築物 百分比
2000 0 0 1 2.86%
2001 0 0 3 8.57%
2002 1 5.56% 3 8.57%
2003 1 5.56% 5 14.29%
2004 8 44.44% 6 17.14%
2005 8 44.44% 17 48.57%
合 計 18 100% 35 100%
註：調査時期 2005﹒12﹒31
根據以上迪化街地區的容積移轉狀況，初步作以下的分析：
1﹑歷建與非歷建在申請核備數與核備基地數間的各自比例關係，以及在各年間申請 核備數與核備基地數比例的關係上，歷建與非歷建幾乎都有相等的關係。這意味 著基地是否為歷史性建築物並非影響容積移轉申請次數的關鍵因素。
2﹑不論是申請核備數或是核備基地數，歷史建築均集中於 2004 年至 2005 年，非歷 史性建築物則集中在 2003 年–2005 年，但 2005 年有明顯增加的比例。這說明了 非歷建的容積移轉較早開始運作，也較快成長。而歷建的容積移轉則是到了 2004 年才忽然大量增加。
3﹑總量而言，歷建與非歷建申請核備數的比例是 1：2.34，而核備基地數的比例則 為 1：1.94，二者的差距仍在合理範圍內，而就數量的關係來看，就申請容積移 轉的次數或基地而言，非歷建顯然都比歷建多，這與歷建較為複雜的申請程序有 關。但若從各年間歷建與非歷建不論申請核備數或核備基地數的比例關係來看。
2004 年後內政部的五年期限回歸其容積移轉計算公式的因素，明顯影響了原來 非歷建之容積移轉遠多於歷建的容積移轉的狀況。
（3）都市設計審議對於容積移轉的影響
在迪化街地區的都市計畫規定中，容積移轉申請的要件是建築基地完成都市設 計審議通過。故有關容積移轉實際狀況的改變，除了與容積移轉法令的改變相關外，
也與都市設計審議的規定的變化相關。茲以迪化街地區有關都市設計與容積移轉的 關鍵法令頒布適用，分成六個發展階段予以說明：
第一階段：1985﹒7﹒2 頒布「迪化街特定專用區未完成法定程序前建築注意事 項」這個注意事項的頒布是在 1983 年由台北市都市計畫委員會決議，台北市政府應 就迪化街地區擬定都市計畫特定專用區後所公告的規定。基本上它是工務局（當年 都市計畫處的直屬上級）基於職權發佈的行政命令，其約束力其實非常薄弱，但是 其內容對後續迪化街地區之發展仍有重要之影響。這個注意事項首度劃設出了迪化 街特定專用區的範圍（圖 1），這個範圍基本上就成為後來迪化街地區都市計畫中的 核心「歷史街區」的主要參考藍本。該注意事項的主要內容如下：
1﹑訂定迪化街地區新建建築其面前街道寬度加上建築退縮後之深度總和，與建築高 度之比例關係。基本上建築高度應小於退縮建築寬度與既有道路寬度（7.8 公尺）
≦１
之和再加上 1.5 公尺。
H-1.5 7.8+D
H：建築各部分高度（不含山牆）
D：建築與現有迪化街之水平距離 單位：公尺
2﹑仍維持未變更前二十公尺計畫道路為建築線。
3﹑建築立面應設計山牆，並以四柱三開間為原則。
4﹑騎樓應予維持，並應設置樓柱，不得懸臂挑空。
在這個注意事項之下，准予迪化街地區仍得依法改建，但其建築高度與立面形 式仍被要求一定之限制，與逐層退縮建築的關係，以為符合老街的尺度規模。
第二階段：1988.11.29 台北市都市計畫委員會通過「迪化街特定專用區管制原 則」這個管制原則乃是經由都市計畫委員會審議通過，其法令位階已具有限制性。
其主要內容如下：
1﹑只管制以迪化街為中心的二側街廓核心地區如附圖（圖 2），這個範圍已經比 1985 年注意事項的管制範圍略為縮小。
圖 2：1988 迪化街地區管制範圍 圖 1：1985 迪化街地區管制範圍
2﹑計畫道路（二十公尺）及其兩側四公尺範圍內新建建築不得超過三層樓（約九公 尺，不含山牆）。
3﹑現有建物處理原則分五組
a.原建築物全部保留地區：霞海城隍廟保存區。
b.原建築物立面、騎樓依原樣保留地區：歸綏街至霞海城隍廟間，即俗稱中街與 南街北側的最具特色區段，其經指認二十五棟建築位於現有道路與計畫道路間之建 築樓地板得因保留不計入建蔽率及容積率。惟現有建築若有安全之虞者，准予原樣 改建。
c.原建築物立面、騎樓依現有道路寬度仿古整修地區：同上一街區段落，經指認 二十五棟建築在現有道路與計畫道路間之建築，准予修繕維護，該部分不計入建蔽 率、容積率。
d.新建築立面及騎樓依計畫道路寬度仿古重塑地區：在前述街區範圍以外，則允 許依二十公尺計畫道路新建。
e.一般規定建築地區：非面臨迪化街之建築。
4﹑本區之建築行為應經台北市都市設計審議委員會審議通過，始得提出建築申請。
這個管制原則最後只以政府內部決議會議紀錄形式處理，並未正式公告。故管 制原則並未被廣為周知，只是政府內部的作業規範。這個管制原則基本上以保護經 指認的五十棟建築其位於現有道路與計畫道路間的騎樓、立面與建築高度。至於計 畫道路線四公尺後與非屬這五十棟建築基地者，等於完全開放改建，且不限制其改 建後的建築高度。
這個管制原則將原本應由法令規範建築形式與保存維護方式的責任，轉移給剛開始 運作尚非成熟的都市設計審議之行政協調。一方面保留了較大的彈性，但一方面也 造成了目前迪化街地區部份拆除街屋改建大樓的遺憾。
第三階段：1992.7.17 公告迪化街地區七十七棟應予保存維護之建築物名單，同 年 11 月 13 日並正式公告迪化街地區依前述管制原則範圍之建築應經都市設計審 議。這個民政局指認的作業程序，首度直接指定了七十七棟現存建築物得以現況全 棟保存維護，另當時的工務局都市計畫處亦同時明確的要求了本區建築應經都市設
計審議的必要。
第四階段：2000﹒1﹒27 完成修正公告迪化街地區都市計畫「大稻埕歷史風貌 特定專用區」。迪化街地區都市計畫的公告實施，明確的確保了都市計畫道路回復 為現存 7.8 公尺左右的現狀，使得街屋騎樓立面不必因為如過去位於計畫道路上的 保存困境。另外都市計畫鼓勵使用容積移轉，也讓街屋全棟保存變成可能。至於一 般街屋的保存維護模式，便交由都市設計審議經由協商決定。
第五階段：2002﹒12﹒31 內政部完成都市計畫法修正，正式賦予了「都市計劃 容積移轉實施辦法」之法源。公告修正此辦法，也讓容積移轉在台灣成為一個較為 人所熟知的法令。
第六階段：2004﹒6﹒30 內政部再次修正都市計畫容積移轉實施辦法，並限定 除非都市計畫另有規定者，否則應依其辦法規定。另外也給予迪化街地區五年期限 仍得適用都市計劃原容積移轉計算公式。五年期滿後則應回歸內政部之計算公式。
依據此六個階段，重新將迪化街地區之都市設計審議案與容積移轉核備基地數作一 整理如下表（表 6）。
表 6：迪化街地區各時期都市設計審議與容積移轉狀況 分 期 都市設計審議
核備數
歷史性建築物 容積移轉核備數
非歷史性建築物 容積移轉核備數
第一階段 0 0 0
第二階段 5 0 0
第三階段 4 0 0
第四階段 16 1 8
第五階段 19 7 7
第六階段 59 10 20
合 計 103 18 35
註：調査時間 2005﹒12﹒31
在此六個階段的不同法令條件下，本區產生的建築形式與維護狀態其實有不同
的結果，茲分述如下：
第一階段：注意事項限制了建築的高度，但並未限制建築的改建，也尚無都市 設計審議的管制。這個階段在都市設計審議的檔案資料中並無記載，迪化街現有早 期業經改建，但基本上維持三層樓高之現代建築，部分為此時期改建之房舍。因為 當時對迪化街未來的發展仍未有定論，大部分的地主也都持觀望保留態度者較多，
改建數量仍極其有限。但是亦有部分基地退縮建築改建為高層建築的申請案，這些 退縮建築以取得較建築高度的新大樓，對迪化街地區之原有都市紋理與都市尺度也 造成了較大的破壞。
第二階段：在管制原則下原則產生了二種類型的建築。在迪化街中段經指定騎 樓、立面於現有道路與都市計畫道路境界線間原貌保留或仿古整修者。建築得以保 留第一進部分之原有形貌，新建之建築仍能維持街面的尺度比例，其建築量體採退 縮設置方式設計，因而產生逐層退縮的量體形式。而另一類則是屬於未被指定的建 築，依管制原則退縮至計畫道路線後，依其法定容積率興建高樓。在歸綏街以北今 日可見部分這種退縮建築於當年二十公尺計畫道路線後的高樓，這也因此影響了原 來傳統的街道品質。這個時期開始要求都市設計審議的程序，經由協商的過程，部 分案例亦獲得一個較佳的設計結果。這個階段通過都市設計審議完成核備者仍僅為 少數的五件而已。
第三階段：歷史性建築物的指定與明確都市設計審議的要求，在實際申請案的 數量上並沒有產生影響。此時期的都市設計審議案核備者僅四件。
第四階段：都市計畫公告後，都市設計審議案產生四倍的成長。容積移轉的核 備基地數亦有都市設計審議核備數的五成以上。說明了較為明確的都市計畫規定與 容積移轉的制度，的確促成了建築物採保存維護方式以取得容積移轉作業的適用的 結果。這個時期仍以非歷建申請容積移轉為主，這也說明了歷建與非歷建的容積移 轉條件不同，影響了送出基地的數量比例。
第五階段：這個時期在都市設計審議的核備數與非歷建的容積移轉核備基地數 並無較大的改變。反而是歷建的容積移轉核備基地數有大幅的成長。由於內政部容 積移轉辦法在此時期的修正主要在為公共設施保留地取得適用法源，對於市民對容 積移轉的實施信心也許有所影響，但對迪化街地區之歷史保存而言，其實非屬關鍵 因素，反而是容積移轉在此區的操作，適度保障了地主的權益，甚至創造了容積移
轉市場的產生，而開始有歷史性建築物願意進行保存維修工作，以取得容積移轉之 許可，將未利用容積移出，獲取市場利潤。
第六階段：2004 年內政部修改容積移轉實施辦法，提出了五年適用原迪化街地 區容積移轉計算公式的落日條款，讓自 2002 年起在迪化街地區已經逐步產生的容積 移轉市場有所影響。為了爭取適用原來對迪化街地區較為優沃的舊容積移轉計算 式，都市設計審議的申請案開始快速的成長，以致於迪化街地區的都市設計審議案，
必須自 2004 年 6 月 30 日起另成立「台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員 會」之「大稻埕歷史風貌特定專用區專案委員會」，針對迪化街地區的都市設計審 議案單獨另行開會審議。同時這個時期的容積移轉在前述五年期限的影響下，也快 速的增加。總體而言這個時期的建築物新建已無如早期之高樓建築在核心的歷史街 區產生，相較性的有更多的建築採行維修的模式或是仿古重建的方式辦理。迪化街 地區的傳統街區風貌，在這個時期大致開始受到保全維護。
2﹑古蹟運用容積移轉的實例：大稻埕辜宅
位於迪化街地區都市計畫範圍內的大稻埕辜宅（辜顯榮宅）是台北市自迪化街 地區都市計畫公告後、與古蹟土地容積移轉辦法實施以來，直至 2006 年底，唯一依 法定程序完成建築修復與容積移轉的案例。
大稻埕辜宅既是迪化街地區都市計畫指定的歷史性建築物（2000 年公告），也 是台北市市定古蹟（1999 年指定），其基地使用分區為特定專用區三（供特定住宅 使用）、與特定專用區四（供河濱住宅使用），基地面積 1110 平方公尺。早在 1962 年時辜宅即為了節稅理由，在該基地成立榮星幼稚園，並將產權移轉至其企業所屬 財團法人名下。同時因其基地位於街廓裏地，僅僅臨接二公尺寬之既成巷道，故長 期以來均未能開發改建。1999 年古蹟土地容積移轉辦法公告之後，辜家即期望利用 容積移轉辦法將其難以開發之未利用容積予以移轉送出。
原案由辜家企業集團下捷和建設公司負責向文化局提具「市定古蹟大稻埕辜顯 榮宅調查研究」與「市定古蹟大稻埕辜顯榮宅再利用計畫」，送請審查核定之後，
復於 2000 年完成修復設計。原本依「古蹟土地容積移轉辦法」本案已可進行容積移 轉作業，惟當時容積移轉之作業方才開始，在無相關案例經驗下，本案復被要求依 迪化街地區都市計畫規定審查建築維修事業計畫後，才依迪化街地區都市計畫規定 核發容積移轉許可函（2001﹒5﹒22）。這是台北市第一個也是目前為止唯一取得容
