地理研究第51 期民國98年 11 月
Journal of Geographical Research
No 引，November 2009
台中市都市土地使用強度「區位特性」之研究
:以容積移轉制度為例
The Niche Characteristic of Urban Land Use Strength
in Taichung City
.
A
Case Study of T.D.R.
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F3aH
強時
琦
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謝也
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莊翰華 b
Han-Hwa Juang
Abstract
The Government of Taiwan adopted
T.
D.R. system; however
,
it lacks clear rules to appropriately
designate the received area. Owing to the trend of urban land
us巴，the market-led strength toward more
concentrated location has worsened the problems about the service quality of transportation
,
land use
and public facility in central areas of those growth cities. Take Taichung City as the most representative
case of Taiwan; the study firstly starts with focus group interviews of industrial
,
official and academic
sectors
,
as well as the questionnaire analysis. Afterwards
,
factors of location
,
current carrying capacity
and spatial related factors will be selected. Total samples are 144 received sites approved by
T.
D.R.
system of Taichung City.
Through measures of Geographical Information System
,
the output variables are applied to
factorial anal ysis (Principle component analysis
&
Cluster analysis) in order to form the further
discussion of locality
&
spatial distribution. This research makes practical review in connection with
governmen
t'
s remodeling of
T.
D.R system which has led to main spatial externality problems
,
such as
the spatial structure of whole city
,
the receiving areas and the urban planning policy. The Conclusions
through the analytic process
,
dimension of spatial externality are:
‘'The disorder between overall urban
development quotas and growth managemen
t",“
The lack of provisions of market incentive in guiding
the development to suitable location"
,“
The lack of information circulation
&
compensation mechanism
of receiving area"
,“
Necessity of polices integration for guiding to a reasonable pattern of the urban
spatial structure'\As stated above
,
the research can contribute to the reference review of the current
policy and the basis of reformation.
Keywords: Land Use
,
Tr
ansferable Development Rights (T.D.R.)
,
Spatial Structure.
嶺東科技大學觀光與休閒管理系所助理教授。
摘要
台灣所實施的「都市計畫容積移轉」制度，將原本並無容積之公共設施用地上創造容積，以 捐贈公共設施保留地換取開發標的土地使用強度提升;且未如同歐美先進國家指定適當容積移入 地區，在土地開異質化趨勢下，催化某些正值高度成長地區的交通、土地使用與公共設施服務水 準惡化等外部性問題顯現。本文以目前全台具代表性的台中市進行實證研究，首先藉由產、官、 學互動過程之焦點團體訪談法與問卷調查分析，選取區位條件、現況容受力及相關空間因素;據 以針對台中市現行容積移轉制度所核准144 處接受基地，以地理資訊系統量測、運算各因素數據， 應用因素分析之主成份分析法與群落分析法，解釋相關區，位特性、空間分佈;結合半結構式訪談， 務實探討現行制度所形成全市空間結構、容積移入地區及都市發展政策等不同層面問題。研究結 果發現，現行制度所衍生的外部不經濟問題可歸納為「都市發展總量與成長管理的脫軌」、「缺乏 引導容積移入合理區位的市場誘因設計」、「欠缺主要容積移入地區的資訊流通及回饋欖制規劃」 及「亟待整合相關政策性工具，引導都市空間結構的合理發展」等制度結構性缺陷，必須重新檢 討及修補。 關鍵詞:土地使用、容積移轉、空間結構 前言 土地使用規劃與管制乃基於土地使用存在著先天缺陷，出以政府為制度供給主體進行都市計 畫公共設施與土地使用規劃、管理制度等公共財之提供，並處理相關外古巴性問題的政府介入型態; 而自 1947 年英國城鄉計劃法令所發展成型的「土地發展權移轉(Transferof Development Rights;
TDR)J 概念，逐漸成為實現都市土地使用規劃管理與環境改善議題所積極開發之「技術性工具J0 美國於 70 年代，首先將其運用於保護開放空間、環境敏感地、優良農地及古蹟土地等價值性資源; 包括 1968 年紐約中央車站與大都會歌劇院保存案、 1980 年馬里蘭州蒙哥馬利郡的都市外圍農地 維護案、 1985 年洛杉磯古蹟及開放空間保留案等 (Pruetz， 1993); 諸多國家日漸採納後，普遍用 以補償因相關土地開發或都市保存政策所遭受利益損害的地主 (McConnell ，
2006
;林莉婷， 2002) 。然為避免對容積移入地區或甚至整體都市空間結構的總量管制與成長管理基礎產生衝擊， 衍生相關「空間外部性J(Spatial
Externalities) 問題，通常對於可移入容積基地區位、條件及承 載量，事前皆予詳加評估與規畫u '或事後同時透過特別許可的審核過程，以控制對於因接受基地 開發強度增加而衍生之衝擊。 1999 年台灣全面實施容積管制政策，強調都市土地使用立體化為主軸，I 容積」成為衡量與 管制都市土地使用強度的最重要指標。另內政部於1998 年參考歐美先進國家之古蹟保存政策，發 布「古蹟土地容積移轉辦法J' 其後叉為緩解各縣市政府巨額之公共設施保留地財政問題，制定「都 市計畫容積移轉實施辦法J '進而於 2004 年要求各縣(市)地方政府於l 年內推動以該制度成為 取得公共設施保留地或公共開放空間之工具;2008 年 12 月 19 日立法院三讀通過「都市計畫法第的條之 1 J 修正案，新增容積移轉制度之代金繳納方式，更促使該制度朝向「土地發展權購買化」 趨勢 1 ，宣告都市土地使用強度區位市場化時代來臨。由於公共設施保留地長期因財政問題無法取 得，數十年以來仍是台灣各地方政府所面對的都市發展規劃、建設與財政的難解課題 2 ，惟如此龐 大數量與分布廣泛的可移出容積釋入土地開發市場所產生的相關層面衝擊卻是各先進國家的制度 案例未見者。將原本並無容積之公共設施用地上創造容積，以捐贈公共設施保留地或繳納代金方 式換取接受基地的土地使用強度提升，顛覆以往都市計畫於都市發展總量及土地使用強度管制之 基本原則，引導土地使用強度市場化發展，對於都市空間結構之影響值得深入觀察、分析。
相關文獻與背景分析
近數十年隨著都市成長及營建技術持續提升，市民渴望更高品質的生活環境，除平面發展式 的土地使用規劃與管制外，加入具彈性的三度空間管理機制 (Miller，1999)
，其中「發展權移轉」 之概念已陸續由先進國家應用於保護自然或人丈景觀、資源、生產農地、歷史建築或自然保育區， 執行都市成長管理，補償受損地主與促進開發利得公平分配的制度(Levinson，1997
;楊重信，1994)
，而逐漸形成都市發展規劃的策略性工具。我國於1999 年實施全面容積管制政策，以期奠 定都市土地使用強度與總量管制之基礎，轉化都市發展應不僅是物質的成長，同時必需重視市民 生活品質改善 (Ha中er，1989
;賴宗裕，2001)
，後續並成為引導諸多改良性建議，包括丈獻常見 之誘因式分區管制 (Incentive Zoning) 、計畫單元整體開發 (PUD) 、績效分區管制(Performance
Zoning) 及容積移轉 (TDR) 等 (Garrett，
1987
;楊重信， 1994) 之發展基礎。國外常見之容積移 轉制度亦基於該基礎而結合土地發展權概念，將受管制之基地內可用容積，移轉至指定之接受基 I也{吏用。 土地使用規劃與管制的;主要功能之一即為處理日益複雜而多樣的土地使用外部性。一般經濟 學者認為外部性並沒有交易市場與價格機能，因而對經濟效率產生損害，延伸至地理空間領域的 「空間外部性」逐漸在新經濟地理學概念架構中成為受重視的元素(Fujita，1999)
，近來在區域科 學領域，對於諸多類型空間的經濟外溢效果研究亦日益增加O 對於空間外部性的探討，一般丈獻 大多分別自三項層面切入:首先是環境影響面，包括最常討論的生活環境品質影響程度;其次為 經濟發展面，包括地價漲跌、相關活動分布或變動;最後為社會交互作用面，由於交互作用網絡 具盤根錯節的複雜性與多元性，該層面並分別發展為空間經濟學中不斷成長的次領域(Ake
r1
of
,
199
7)
0 I 外部性」問題造成交易市場的扭曲，無法透過市場經濟的機制獲得解決，終將造成社會 資源配置的無效率，必需採取行動以維持秩序與法律 (Veal， 2002) 。美、日、歐的案例驗證，對 於都市土地使用強度與總量管制影響之控制相對成熟 (Levinson，1997;
Geoghegan
,
2002;
Walls
,
立法院於 2008 年 12 月 19 日三讀通過「都市計畫法第 83 條之 1 J 修正案，放寬容積率移轉相關措施，未來部分 地區可能由建商繳納代金即可取得容積。 (2007 年 12 月 20 日經濟日報) J 依內政部 1988 年統計資料，台灣地區尚未取得之公共設施保留地面積近的萬公頃，用地取得經費計約需 7 千多 億元，約等於當時台北市年度總預算數之 8 倍，高雄市年度總預算數之 10 倍，台灣省年度總預算數之 21 倍。其 後依據內政部於 1998 年對立法院所提供資料顯示，當時台灣各地區之都市計畫內，有待政府編列預算徵收之私 有公共設施保留地超過 1 萬 2 千公頃，初估所需徵購費用高達 4 兆 6 千餘億元。且隨著地償的調升，地方政府所 面對之問題與壓力將更形嚴重。(廖耀東， 1999 年)
2005
)。然而，台灣現行制度係於原本並無「容積」之公共設施用地上創造可送出之「虛擬容積J ' 透過容積移轉交易加速公共設施保留地之取得，表面上造就了地主的救濟管道與政府、土地開發 業界的利益3 但其對於都市土地使用規劃與管理，無論是發展總量或空間結構層面卻潛有失控之虞，尤其是過多容積移入之地區將導致「本末倒置」、「以鄰為整」 4的負面現象;使得以警察權型
態介入管制土地使用市場的都市計畫制度，產生了內在衝突與矛盾。缺乏整合性與永續性的規劃 制度思維，將使得政府的規劃與政治的干涉失衡而偏重某一利益層面 (Ravetz，2001)
，陷入「公共政策失靈J (Failures of
Pu
blic Policy)
5 或「政府失靈J (Government Failures) 6 的困境。
相對於傳統「由上而下」、強制性的政府干預，近來諸多學者日益延伸都市治理(
Urban
Governance)
的概念與義涵7 以面對複雜多變的都市政策環境，並強調應先尋找現況實際複雜問題之所在及其主要成因(
Kearns
&
Paddison
,
2000)
;治理乃是對於鬆散基礎的個別網絡，整合、 建構彈性模式，其整體概念強調公開、複雜與潛在不穩定的網絡，在都市發展對於實質及社會環 境的改善則著重規劃 (Planning) 、制度( Institutions) 及治理的良好結合 (Hopkins，2001; Harvey
,
1988
)。由於公共政策的本質係涉及對於利挂與資/源的重新調整分配，其核心主體各有利益目標， 尤其當公共利益衝擊或不符合自身利挂追求時，即可能發生政策替代、變通，或形成政策執行阻 礙，偏離價值中立原則 (Dye， 2002) 。就我國近年來所推行之容積管制與容積移轉政策而言，其 政策之主要供給者為政府，需求來自市場，國內相關學者及相關團體對於容積移轉政策之修改陸 續提出警示，認為政策之供需發生失衡情形，本文將之歸納為三個基本面向，概述如次。(一)對於容積移入地區之衝擊
環保團體及部分學者認為交通、環境成本將不斷增加8 大量容積釋出所造成的都市環境外部 如台中市政府統計該市第一年以容積移轉方式取得公共設施用地，初步獲得成果，計無償取得公共設施用地超過 l 萬 2 千平方公尺，節省新台幣2 億 7 千萬元以上的經費支出，而接受基地則增加近3 萬平方公尺的樓地板面積， 創造市府、地主、建高三贏獲利。(2006 年 7 月 28 日大紀元、中央社報導) ;如 2006 年行政院經濟永續發展會議財金組對於「公有土地利用效率及公義之平衡」討論，會議達成「檢討都市 容積可移轉之政策，以平衡公義，避免以鄰為墊，危害都市計畫完整性」等決議內容。 可公共政策失靈係指公共政策乃經過各方利益之博奕結果，對於公共問題不夠重視而不能兼顧公眾(多數)之利益， 或其執行結果反而阻礙了市場機制的正常運作;其主要原因多為決策訊息的不完全，實際參與決策的利益主體妥 協過程難以實現公共利益，乃至於來自執行機構、目標團體、評價機構或複雜政策環境等政策執行障礙的影響(Carr &Mass旬， 1999) 。 白「公共選擇」學派原創人之一的 Tullock (2000)指出，當反自由派認定政府干涉是挽救「市場失靈」的唯一救藥時， 卻同時忽略這種以毒攻毒方式的更大潛藏危害政府失靈」。其中至少包含著(l)政治人物為提升選民滿意度與潛 在私利，而造成社會資源的誤置及公共行政過程的社會成本增加:(2)官僚體系自我膨脹、缺乏效率及勾結利益團 體而侵害公共利益等矛盾。透過公共選擇的研究途徑，吋以剖析政治行為者假借公共利益追求自利的過程。對照 本文討論之現行容積移轉制度，自早期都市快速成長導致公共設施用地普遍不足，政治當權者引導的政府干涉 下，大幅劃設各類公共設施用地，在都市計畫與統計數字等形式獲得大幅改善，營造出都市現代化與欣欣向榮景 象，但不斷累積的土地徵購經費需求與財政失衡谷[J一再受到漠視，導致實際公共設施服務水準低落與私有公共設 施保留地地主權利長期遭受踐踏。當長期諸多行政作為被認定違憲，社會輿論及政治氛圍不利於新任政治當權者 時，藉由官僚體系運作結果，所掀起卻仍是「治標不治本」的制度改革;新制度的市場中私有公共設施保留地地 主所得到不成比例的補償，卻叉衍生容積移轉接受基地的開發者成為實際受益者，而該地區遭受空間外部不經濟 的原住戶成為潛在受害者;甚至長期可能扭曲都市發展結構，擴大社會資源誤置、社會成本浪費等問題。相關概念與義涵可參考如 Kearns&
Paddison
(2000)
,Goldsmith
&Eggers
(2004)
,Silva
(2004)
,Salminen
(2003) 及 Cars(2002)等文獻。
別如 2007 年 12 月 1 日台北市政府召開「台北市都市計劃容積移轉審查許可條件」修正案公聽會，環保團體不滿
將公園綠地周邊變成容積移入的基地，忽略容積移入基地周遭住戶的權益，綠黨代表則表示，容積移入將造成交
性效果，造成容積移入地區的環境品質低落(李永展，2001 )，不該由一般民眾承擔，I 少數公義、 多數受損」的容積移轉手段，應謹慎為之(夏鑄九、彭揚凱，2006) 。換言之，理應由政府負擔之 土地徵收成本，可能因急功權宜的政策，而強令接收容積地區民眾承擔生活品質惡化的後果，惟 雖經 2006 年 10 月行政院經濟永續發展會議財經分組會議經討論後大會將容積移轉修法列為共同 意見，會後卻束之高閣，讓容積移轉持續成為一種以鄰為壁的手段，受害者卻是其他地區民眾以 及對都市計畫的信賴利益，還有人口集中、高樓林立所潛伏的熱島效應等問題(陳沖，2007 )。對 於容積移入地區的公共設施而言，除可能造成容受力超載外，也衍生循環性需求及興建成本負擔 等問題(李家儂， 2007) 。 (二)對於都市空間結構發展之影響 對都市土地使用結構而言，舊市中心商業區的都市更新、再發展，可降低郊區無秩序的蔓延， 提升土地使用與公共設施配置效率，塑造健康的空間結構與景觀，減輕政府財政負擔(賴宗裕，
2001)
，這也是歐洲許多國家都市提倡緊湊性都市(Compact
City) 發展型態的涵義。反觀國內現 行容積移轉制度缺乏與都市更新相關政策的妥善連結，可能對於目前臺灣多數都市所面臨舊市中 心商業區長期衰退問題的改善，產生排擠效果。其次，在市場價格機制下，政府部門未正視及確 實解決都市土地公告現值長期脫離市場價格之現象，而現行容積移轉的換算公式9 將促使容積移 入流向市價與公告現值差額大、目前市場的消費者所青睞之空間區位，此類地區多位於較晚開發 的新市區或郊區地帶;若未有效抑止尋租行為，都市土地使用結構必須面對更加嚴峻的空間結構 失衡與效率衰落問題。 (三)形成都市規劃與管理危機 北、高二市白早期即實施容積管制，而台灣省亦於1999 年精省前夕，全面實施容積管制，針 對不同地區不同分區條件訂有差別容積率，係考量地區特性、交通流量與人口密度，亦強化民眾 對都市計畫之信賴利益;而容積移入將增加特定地區之容積供給，不僅破壞原有之考慮因素，損 及對法規之信賴利益(陳沖，2007 )。現行容積移轉制度，乃政府規劃與管理部門僅於事後整合訊 息，無疑將限制規劃工作應有之前瞻性與預測性，也可能形成土地使用強度的區位失衡，衝擊成 長管理政策10 容積移轉制度之供給主體為國家或地方政府而具強制變遷性質，相對缺乏長期由下而上的有 機性累積與動態均衡過程，如果在制度內容的設計末著眼於全體社會福祉，即使部分利益團體的 獲利得以提升，在制度變遷的實質過程仍非確定為朝向I Pareto 最適效率」改進。 90 年代興起的 歷史比較制度分析，訴求聚焦於貼近實際運作與需求，強調制度的內在不確定性，認為過去依賴 古典理性選擇模型的制度研究，所建立演繹式制度理論恐將日趨脫離現實制度運作，探索制度內 涵及其影響(青木昌彥，1999 ' 2001
)。基此，Greif (
1998
)強調應轉向以實證為基礎的個案研 "對於現行換算公式採取土地公告現值之等值交換原則，部分學者認為可能誘導投機行為(林建元，2002)
，應依市 場潛力及經濟價值不同，合理修訂之(韓道昀， 2003) 。 J() 成長管理(Growth
Management) 係「政府利用種種傳統或改良技術、工具與計畫方案，以指導地方發展的土地使 用型態，包括才地開發的態度、區位、速度及性質 J(Ballens
,1992: 林英彥等四人， 1999) 。究，著力於以真實環境為中心'嘗試對於社會關聯的建構提供脈絡，由某些層面穿越其殊異與特 有性而反照出一般性(
Smith
,
2002) 。相同地，適切的實證研究也可以提供我們深入揭露制度或政 策的潛在問題與不合理性。 綜觀國內各階段土地使用強度的規劃與管制變遷過程，欲試圖了解其所對應之相關外部性互 動，台中市為相對適切之實證研究地區 II 。台中市政府所推行之容積移轉制度，為有效舒緩已深 陷泥沼的地方施建設財政困境，於 2005 年所發布的容積移轉管制制度，有別於北、高二市，採取 末直接指定容積移轉接受地區之政策設計。自該市實施相對市場自由化的容積移轉制度以來，目 前為全台實施容積移轉制度之同一主要計畫區內，核准案件容積移轉案件最多者 o 整體而言，台 中市都市計畫區的土地使用規劃與管制變遷與現行容積移轉制度之於台灣省範圍內的多數都市計 畫區，在諸多層面具有較高度的同質性與代表性 o 台中市於 2005 年 6 月發布實施「台中市實施都 市計畫容積移轉審查許可條件及作業要點 J '開始受理相關申請案件。截至 2008 年 3 月，已核准 144 件公共設施保留地容積移轉申請案，以台中市都市計畫非整體開發地區，私有公共設施保留 地面積約為 542.83 公頃計算，合計最多約創造約 11 ，224，500 平方公尺之潛在容積可供移轉，高達 目前台中市土地使用所規劃住宅區及商業區總容積之 13.8% '除了對既有高空屋率的房地產市場 造成衝擊外，於總量管制外所新增創造而移入之容積，且再衍生各項公共設施需求之惡性循環， 對都市土地使用規劃與管理之衝擊，顯為現行政策所忽視。 本文f采取都市治理概念為核心，延伸容積移轉政策執行現況與相關團體、學者意見，針對其 可能潛在之外部性，乃至影響規劃等實際重要問題進行探討，嘗試於善治(Good
Governance) 原則 12下為尋求「規畫UJ 、「制度」及「治理」間之均衡結合提出可供參考之檢討方向與建議。基此，
以下本文選擇目前全台實施容積移轉制度，核准案件最多之台中市都市計畫區為例，藉由結合產、 官、學互動過程之焦點團體訪談法與問卷分析，選取區位條件、現況容受力及相關空間因素;據 以針對台中市現行容積移轉制度所核准 144 處接受基地，結合地理資訊系統量測與空間統計分 析，解釋相關區位特性、空間分佈;輔以半結構式訪談分析，以求務實探討現行制度之土地使用 強度區位特性，及針對所衍生外部不經濟現象進行討論。研究設計與分析
(一)原始因素篩選 台中市都市計畫區於 2005 年 7 月初至 2008 年 3 月底，合計創設約 36 萬餘平方公尺的容積， 以平均公告現值粗估超過 53 億元。本文蒐集自 2005 年 7 月實施容積移轉制度以來，截至 2008 II 依「都市計畫容積移轉實施辦法」第 7 條第 l 項前段規定: '送出基地申請移轉容積時，以移轉至同一主要計畫 地區範圍內之其他可建築用地建築使用為限...J 。過去在行政轄區上台北市與高雄市為獨立於台灣省之外的直 轄市，雖較早執行容積管制與容積移轉政策，但因財政、政治環境因素而具相當程度之獨特性。而在人口數及土 地面積比例分別達全國 80% 及 98% 的台灣省範圍內，目前台中市都市計畫區為同一主要計畫區內，核准案件容 積移轉案件最多者，且採未直接指定容積移轉接受地區之政策設計，其後台中縣、苗栗縣、彰化縣、桃園縣、新 竹市等多數縣市亦予參採取用。整體而言，台中市都市計畫區的相關規劃管制制度變遷，作為與整體台灣社會接 績的容積移轉制度變遷之實證研究地區相對適切。 12 善治原則亦為德國「空間秩序法」之重要原則，強調「過程」、「協調J '而期朝向市民得意(CivilPride) 和集體 利益高度制度化(莊翰華，2005 ;周志龍， 2003) 。年 3 月止之 144 件申請核准案件相關次級資料，初經地理資訊系統空間資料分析結果作為研究材 料，進行空間統計分析。首先運用主成份分析方法探討影響容積移轉接受基地選址的主要空間條 件因素，並藉由多變量統計的群落分析結果與台中市都市計畫各細部計畫的規劃內容進行對照比 較，檢視台中市現行容積移轉制度運作過程，所衍生之外部性問題，包括是因為建築開發者所選 擇容積移入的接受基地所在地區，可能造成居住密度及交通的擁擠、公共設施服務水準下降，以 及相關的排擠效應，並進而探討容積移轉制度對於都市空間結構與現行成長管理之影響。 為評估容積移轉制度對各細部計畫地區環境之衝擊影響，實證研究初藉由焦點團體訪談法，
透過產、宮、學界良好的專門化( Specialization) 、合力作用 (Synergism) 、自發性 (Spontaneity) 、 連鎖性之樂隊花車效應(
Bandwagon
effect) 等互動過程特點 (Stewart&
Shamdasani
,
1990
;高博 詮， 2002) ，整合實務界專業人士對於台中市容積移轉新制度內容與問題的潛在性看法，進行台灣 現行都市計畫容積交易過程於實務面向的相關程序環節與成本類型之探索，並針對研究主題提供 一個整體性的瞭解觀點(HolisticPerspective)
，提供對特定現象或問題的合理解釋(Berg
,
1998
),
並作為研擬問卷調查設計之參考依據;藉以改善本計畫進行初期所可能遭遇「重要者皆難以量化， 可量化者皆不重要」的研究困境(游清盡，2002 )。本次焦點團體訪談乃結合台中市都市計畫容積 移轉制度「建築投資業者座談會J' 由台中市政府都市發展處處長擔任主持人透過產、官、學界包 括台中市建築開發商業同業公會代表、台中市議會代表、台灣省建築師公會台中辦事處代表、台 灣省都市計畫技師公會代表及學界人士共同進行焦點座談，主題為「容積移轉制度衝擊探討、容 積移轉制度與建築開發彈性、因應容積移轉制度的都市規劃方向」等3 向度，座談會過程實際參 與座談發言討論者有11 人，互動討論全程約達3 小時 O 本階段主要擷取議題(一)之共識內容(如表1 所示)
,
I 建議應納入『都市計畫法』、『都市計畫定期通盤檢討辦法』 13如人口、土地使用及公共設施等層面之法定規劃檢討標準門檻'列入
監測分析指標 J' 為務實評估容積移轉制度對各細部計畫地區環境之衝擊影響，本文參考相關法令 所列規劃項目，包括人口及居住密度、土地使用、公共設施、交通及區位、接受基地個別條件等 層面，結合「環境容受力」之觀念於都市規劃及都市成長管理，探討都市地區可發展容積總量時， 其所涉及的層面應包含基本的環境容受力、提昇人類生活品質的設施容受力、支持產業活動發展 的經濟容受力、心理視覺層面的感觀容受力及社會容受力(賴宗裕、聶士樑， 2002 )。經整合後建 構容積移轉制度之 5 項主要外部衝擊分析層面，總計選取 31 個分析項目，由台中市政府、台中市 建築開發商業同業公會協助本文納入「台中市都市計畫容積移轉規劃檢討案座談會」進行討論與 後續問卷調查，經追蹤回收量化調查問卷，初步篩選其中 22 項相對高得分因素的日表 2 所示) ，形 成地理資訊系統及空間統計分析之原始因素。 II 該辦法第 16 至 23 條列有遊憩設施(含兒童遊樂場、公園、綠地、廣場)、學校、停車場、道路及其他公共設施等 用地檢討標準。表 l 焦點團體訪談形成共識整理表(一) 議題 形成共識摘述 1.建議市府應建立長期的基礎資料，包括各類地區之公設最大承載量或相關環境指標因 素，據以訂定移入容積的計算基準與環境預警機制 2. 為避免容積移入區 f走過度集中可能造成的規劃結構性衝擊，建議應納入「都市計畫 法」、「都市計畫定期通盤檢討辦法」如入口、土地使用及公共設施等層面之法定規 實j檢討標準門檻，列入監測分析指標 3 建議可透過都市計畫通盤檢討方式，調整不合時宜之公共設施用地，或採用使用者付 (→)容積移轉制度衝 費機制，管控容積移轉可移入容積總量 擊探討 4. 國內容積移轉制度引入市場機制，引導都市人口移動，都市規劃應反映市民對生活環 境及區位之需求體現，提供適當區位之公共設施 5 日前透過都市設計審議制度規範高度使用容積移轉的開發案，乃是對於都市環境品質 的主要維護機制，尚不宜輕易裁減審查項目與內容，惟審查程序與時效當配合檢討簡 化與效率提升 6 建議訂定個案應辦理交通及環境影響評估之門檻與機制，共同建構相對完整之容積移 入地區環境品質管控機制 表 2 原始因素項目、衡量指標及初選得分 層面 項目 相關外部性衡量指標 得分 1- 1.人口發展率 現況人口數/計喜人口數 4.19* 人口 1-2.居住密度容受力 言|害人口密度一現1)[.人口毯c度 4.33* 密度 1-3.人口成長率 細部計喜地區 5 年平均人口成長率 3.81 1-4 平均每人計畫使用容積 細部計畫住宅區及商業區基準容積/計畫人口數 3.74 1-5 地區平均戶規模 細部計畫地區總人口/總戶數 3.19 2- 1.住宅區容受力 現況每人享有住宅區面積一細部計書每人享有住宅區面積 4.74* 2-2.商業區容受力 現況每人享有商業區面積細部計書每人享有商業區面積 4.30* 士地 2-3 地區容積移入比例 細部計書區累計移入容積數量/細部計責監基準容積量 5.85* 使用 2-4 地區商業使用比率 細部計喜區現況商業使用面積/都市計書商業區總面積 3.63 2-5 計書住宅區面積比例 細部首十書區住宅區總面積/細部計畫各分區總面積 3.41 2-6 計書商業區面積比例 細部計量區商業區總面積/細吉1\ 計書各分區總面積 2.96 3- 1.整體公共設施容受力 現況每人享有公共設施面積一計書每人享有公共設施面積 5.63* 3-2.公園綠地現況容受力 現況每人享有公園綠地面積一計書每人享有公園綠地面積 5.56* 公共 3-3.兒童遊樂場現況容受力 現況每人享有兒童遊樂場面積一計畫每人享有兒童遊樂場面積 5.04* 設施 3-4.國民學校容受力 現況每人享有學校面積計畫每人享有學校面積 5.15* 3-5.停車場現況容受力 現況每人享有停車場面積計畫每人享有停車場面積 4.41* 3-6 廣場現況容受力 現況每人享有廣場面積一計畫每人享有廣場面積 4.19* 交通 4- 1.道路現況容受力 現況每人享有道路面積計畫每人享有道路面積 5.04* 區位 4-2.高鐵台中車站距離 接受基地至高鐵台中車站距離 5.26* 4-3 火車站距離 接受墓地至台鐵台中火車站距離 4.41* 4-4 高速公路交流道距離 接受基地至中山高速公路交流道距離 5.48* 4-5. 舊市中心商業區距離 14 接受墓地至舊市中心商業區距離 4.56* 4-6.副都J 心(新市政中J 己、)距離 接受基地至副都d 心(新市政中I e，、)距離 5.48* 4-7 主要商國距離 接受墓地至最近主要商圈距離 3.26 [·1 台中市舊市中心商業區(C. B.D.)行政轄區屬台中市中區，為台中市原始商業發展核心，面積約88 公頃皆經都市計 畫畫!IJ定為商業區，屬舊有市區細部計畫(總面積約3086.92 公頃)範闢內的核心商業區。自2005 年以來市府即針 對該舊市中心商業區提出「百億救中區」與相關都市更新政策。
4-8 行政中心區距離 接受基地至行政中，[j、區距離 2.89 5-1 接受基地規模 接受墓地土地區積 4.59* 5-2.接受基地移入容積 核准接受墓地容積移入數量 5.26* 墓地 5-3.接受基地建蔽率 接受摹地細部計畫規定之建蔽率 4.41* 條件 5-4 接受墓地基準容積 接受墓地細部計畫規定之基準容積 5.22* 5-5. 接受基地地價水準 接受基地申請當期公告現值 5.82* 5-6 接受基地臨接道路寬度 接受基地所臨接之最寬道路寬度 3.89 註*表示該題項平均得分>4 分，共計 22 項因素列入後續分析項目 O
(二)主成份分析
經整理初選所得之 22 項原始因素，操作主成份分析方法，因其中有 4 個因素特徵值大於 1 而予保留，歸納主成份因素浮現，分別依據其組合因素內容命名如下所列，並將相關分析結果整 理如表 3 至表 5 所列。 1.誘導高級住宅區開發因素:由土地使用層面的住宅區、商業區之現況容受力，公共設施層面 的公園綠地、兒童遊樂場、停車場、廣場、整體公共設施、容積增加、道路等現況容受力， 交通及區位層面的副都心、高速公路交流道距離，基地條件層面的接受基地地價水準、基準 容積等項目，共三層面之 13 項原始因素所組成;解釋約 51%總變異量。 2.人口、就學影響因素:由人口及居住密度層面的人口發展率、居住密度容受力及公共設施層 面的學校容受力等，二層面之 3 項原始因素所組成;可解釋約 13%之總變異量 O 3.去舊市中心商業區化因素:主要組成為交通及區位層面的舊市中心距離、火車站距離等2 項 原始因素;可解釋 10.16%的總變異量。 4.基地容積移入量體因素:主要組成子為基地條件層面的接受基地規模、接受基地移入容積等 2 項原始因素;可解釋 7.629毛的總變異量。 另除採納上述 20 項原始因素外， I 高鐵台中車站距離」及「接受基地建蔽率」等2 項則因萃 取比例過低而予捨棄。 表 3 採主成份分析萃取之共同性 原始因素(1 -8) 萃取 原始因素。-16) 萃取 原始因素(1 7-22) 萃取 1 人口發展率 0.938 9. 國民學校容受力 0.849 17.副都，[j、距離 。 715 2.居住密度容受力 0.777 10 停車場容受力 0.968 18.接受基地規模 0.868 3 住宅區容雯，力 0.963 11 廣場容受力 0.971 19 接受基地移入容積 0.817 4.商業區容受力 。.975 12.道路用地容受力 。.889 20. 接受墓地建蔽率 0.418 5 地區移入容積比例 。 .905 13. 高鐵台中車站距離 0.354 2 1.接受墓地基準容積 。.655 6 整體公共設施容受力 0.960 14 火車站距離 0.916 22 接受基地地價水準 0.757 7.公園綠地容受力 0.983 15.高速公路交流道距離 0.604 8.兒童遊樂場容受力 0.964 16.舊市中心距離 0.906表 4 成份矩陣表 主成份因素 原始因素 1 高級住宅區開 2.人口、就學影 3. 去舊市中，心商 4. 基地容積移入 發及過濾因素 響因素 業區化因素 量體因素 7 公園綠地容受力 。 .986 8. 兒童遊樂場容受力 0.979 10.停車場容受力 0.971 1 1.廣場容受力 0.970 4. 商業區容受力 0.961 6 整體公共設施容受力 0.959 5. 地區移入容積比例 0.949 12.道路容受力 0.927 3.住宅區容受力 -0.856 17 副都心距離 -0.803 22.接受基地地價水準 0.799 2 1.接受基地基準容積 0.760 15.高速公路交流道距離 -0.584 20. 接受基地建蔽率(捨棄) 2.居住密度容受力 0.823 1.人口發展率 0.817 9 國民學校(文中、小)容受力 -0.717 13.高鐵台中車站距離(捨棄) 14. 火車站距離 。.902 16.舊市 ep ，c.，距離 。.862 18. 接受墓地規模 0.879 19. 接受墓地移入容積 0.748 表 5 解說總變異量 平方和負荷量萃取 主成份 總和 變異數% 累積% 1.誘導高級住宅區開發因素 11.319 51.451 51.451 2 人 LI 、就學影響因素 2.922 13.283 64.734 3 去售市中心商業區化因素 2.235 10.159 74.893 4.某地容積移入量體因素 1.675 7.616 82.509
(三)群落分析
群落分析 (Cluster Analysis) 的操作目的係將受分析之個體加以集結成群，以凝聚同一群落 內個體的同質性，並易於區分不同群體的異質性。延續先前主成份分析之結果，可將所蒐集144 處容積移轉接受基地的 4 項組合因素得分數值，利用屬階層群落分析法的集結式集群法
(Agglomerate Hierarchical Method)
，平均連鎖法 (AverageLinkage)
，以平均點距離作為群落間 距離(榮泰生， 2007) 。經分析後區分為 4 個群落，相關結果整理如表 6 所列。 表 6 群落中心點比較表λ了\\IT
群落 I 群落 II 群落 III 群落 IV 核准容積移轉件數27
44
25
48
誘導局級住宅區開發因素 次低 最高 次高 最低 人口、就學影響因素 次局 最高 最低 次低 去舊巾中心商業區化因素 最低 次高 最高 次低 容積移入量體因素 最低 次高 次低 最高 經將群落分析結果轉繪為各細部計畫地區對應各類型群落空間分布示意圖(如圖 1) ，可顯示 台中市各細部計畫地區之容積移入型態及其空間分布情形。於 25 處細部計畫地區間，有 18 處成 為容積移入地區;其中的處之容積移入型態皆僅對應單一群落，而另 3 處則同時對應群落 III 、 IV 之容積移入型態，惟該範圍內完成容積移入數量約有 10 萬 2 千平方公尺，占全市比例近 30%'
為容積移入時最受建築投資業者青睞之區位，由於其外部性問題複雜度較高，相對事後需採取之 相關規劃策略需趨於多元而複雜。表 6 所列結果顯示，群落 IV 、 II 為最主要容積移入地區類型， 其中群落 II 獨屬「新市政中心專用區 J (副都心) 15 完成容積移入案件占全市比例之 31% '容 積移入量近 35% '其特性為誘導高級住宅區開發因素最為顯著，而接受基地規模與移入容積數量 次高，顯示開發案件趨向高級集合住宅。而該地區開發土地需求及地價亦呈現飆升之勢;由台中 市開始實施容積移轉制度當年( 2005 年)原台中市政府標售抵費地價格為每坪 52 萬元，次年標 售價格分別倍增至每坪 101 萬元、 128 萬元，而至 2008 年 5 月更標售達每坪 220 萬元天價;亦招 致社會公平、合理1'1笠，乃至政府為擴充財源而導致「政府失靈」等質疑。由於該地區都市土地使 用係規劃為未來全市行政、商務、經濟及購物機能空間，因而未依居住需求設置學校、兒童遊戲 場等社區或鄰里性公共設施，然於現行容積移轉制度的推波助瀾下，儼然脫離原先規劃意冒而造 成相關需求不足。 l、台中市副都心規會J於七期重劃區內，面積約 108 公頃，許多建築投資業者認為其區塊發展模式與台北信義計畫區 相似，包括規皇宮j新市政中心、大都會歌劇院、國際會館，靠近中山高速公路交流道系統、大型百貨公司聚集等， 而該區內抵費地於 2007 年又多次以超過每坪百萬元的空前標價售出，甚至受暱稱為「台中信義計畫區 J0(2007
年 8 月 13 日大紀元台灣房地產專題報導)該地區無容積移人 三三三 該地區存有圓型群落 3:咕咕 該地區存有 i 型要在落
lUll
該地區存有 N 型空軍落回倒 w令
i33333 該地區存有 11 型聚落 該地區同時兼有間型、 N型聚落 計畫畫百圍界 行政分區界 姐都計畫界 圖 l 各細部計畫地區對應各類型群落空間分布示意圖 另外，整體空間分佈呈現群落 IV 多集中於舊有市區細部計畫區 16. 群落 III 則分佈於其外圍， 包括北屯、西屯及南屯區，其中部份西屯及南屯區同時出現同時兼具 III 、 IV 之群落，這些細部 地區屬於舊有市區與近 20 年內重劃區開發之交接地帶;群落 I 則多出現於西屯及南屯區群落 III 之外間，因此該 4 類群落之整體性區位呈現由舊有市區向外逐層交替趨勢，尤其於泊中港路往西 治線之西屯及南屯區周遭地區，變化更為複雜。上述現象顯示舊有市區(第 l 層)可提供較高的 「容積移入量體 J' 並逐次向外層遞減。其次，對於誘導高級住宅區開發之區位，則以副都心及舊 有市區與重劃區開發之交接地帶(第 2 層)最為顯著，另最外圍之第 3 層分布相對零散。結果討論
5 根據前述背景分析等內容與分析結果，本文除對照事前焦點團體訪談所形成相關共識分析 外，並追蹤參與該互動過程之專家、建築師及規劃師代表各 2 位，進行半結構式訪談:經整合後 的台中市行政轄區內之北屯、西屯及南屯區原屬台中縣，其後經行政調整，因而非屬舊有市區範圍;而部分南區、 東區則受鐵路阻隔，又中興大學學圈與因此鄰之台中縣大里 I 有這勃發展，空間發展與規劃異於有舊有市區。現行台 中市舊有市區細部計畫總面積約 3086.92 公頃為都市計畫，佔全市都市計畫面積 24.6% '為 25 處細部計畫區面積 最大者，範圍除舊市中心商業區 (C. B.D汐~，尚包括西區、北區、部分東區及南區，另亦納入台中市第一至四期 擴大都市計畫之北屯東山重劃區附近地區、西屯區中正重劃區附近地區，及台中市第五期重劃區範圈。本文為求 周延而先將該細部計畫區再細分為 6 個空間分區進行分析。就相關外古巴性課題分別討論如次 O
(一)移入地區之市場區位課題
1.誘導高級住宅區開發綜合因素 此項特徵顯示現行容積移轉制度引導建築投資業者選擇於公園綠地、兒童遊樂場、停車場、 廣場、道路，乃至整體公共設施現況容受力高的地區進行開發，就區位及交通層面，該地區相對 接近副都心，並享高速公路聯外交通之便。惟此類新興高級住宅社區土地使用強度與價值高，主 要吸引高所得家庭購買遷入 o 焦點團體訪談議題(二)共識亦論及， I 對於台中市容積移轉接受基 地所增加之限制條件包括『面臨接道路寬度 dl' II 開發基地最小規模」、『每一居住單元最小規模」 等方式及效果，異於國外直接指定容積移入地區模式」;「限制『每一居住單元最小規模』可能排 擠中低價位住宅產品」。 Edel 的住宅過濾( Filtering) 理論，認為住宅單元因為包括區位、鄰里、公共設施及社會價 值等因素差異而劃分成不同等級，當新建住宅由中高所得家庭購入、佔有時，中低所得家庭承接 其所汰換之住宅(何東坡，1993
;林淑萍， 2002) 。上述分析結果解釋現行容積移轉制度可減低高 級住宅區的土地開發成本，相對催化新的高價位住屋加入市場，提供高所得者更佳條件或更多選 擇的換屋機會，在促進高級住宅次市場重新結構過程，但卻也加速引導郊區發展;而當中低所得 家庭無能力或不願承接中古屋，或者大量的新聞發高級住宅發生滯銷現象時，則將促使都市空屋 率持續攀升。 2. 人口、就學影響因素 近 20 年來台中市的都市發展在接連不斷的市地重劃開發引導下，開發者不斷地在郊區開發相 對較佳居住品質的產品，而逐漸帶動中高收入的家戶依次向外遷移;甚至出現市中心區外圍所規 劃之中低密度土地使用分區，人口發展率卻明顯高於舊有市區之矛盾現象 O 焦點團體訪談於議題 (一)共識申亦認為: I 國內容積移轉制度引入市場機制，將導致都市人口移動，反映市民對生活 環境及區位之需求體現，政府有義務配合調整，提供適當之公共設施」。雖然早先於舊有市區細古巴 計畫所規劃的整體公共設施比例，目前已相對低於其他細部計畫地區，但在國中、小的學校用地 比例方面，相對而言卻較為完善，且開闢率高 17 因而現行容積移轉制度所引導的部分郊區新建 住屋開發及人口流入趨勢，可能導致該地區學校設施不足，呈現人口發展與學校用地區位未能有 效配合之問題。 3. 去舊市中心商業區化因素 此項特性解釋容積移入地區普遍遠離舊市中心商業區與早期的傳統都市發展核心-火車站，反 映近 30 年來以汽車型態為主的空間發展，持續帶動台中市外擴發展。就現行容積移轉制度特性而 言，亦相對反映上述 I( 一)誘導高級住宅區開發綜合因素」所形成之空間結構特徵。而焦點團體 訪談於議題(三)共識所提及「舊市中心素地零星，常涉及建築畸零地，產權複雜或建管法令問 17 對照台中市都市計畫及台中市 95 年都市計畫年，報相關資料顯示，台中市舊有市區細部計畫所規劃之文中、文小 用地約佔總計畫面積之 4.7% ;而 2003 年所統計的文小用地開闢率約為 90.6% '文中用地開闢率約為 96 .5%。而全 市都市計畫平均水準則是文中、文小用地約 f占總計畫面積之 3. 阱，文小用地閉關旦在約為 65.9% '文中用地開闢率 約為 53.6% 。題，相對開發成本昂貴;現行容積移轉法令對其限制又相較嚴格 J' 在市場區位自由選擇結構下， 舊市中心商業區自難以為容積移入熱門地區。尤其台中市長期缺乏大眾捷運系統建設，公共運輸 路網運作基礎薄弱，以致容積移轉制度更有催化新建住宅遠離舊市中心商業區之勢，加速都市中 心空洞化與郊區蔓延。 其次，台灣都市土地公告現值與市場價格的長期落差，舊市中心商業區常見即使其己持續呈 現發展衰退，傳統型商業榮景不在，而土地公告現值卻依舊易漲難跌，對照現行都市計畫容積移 轉實施辦法所訂容積移轉以公告現值進行換算之公式，實際運作上將於建築投資業者選擇由舊有 市區送出基地申請移轉容積至新興開發郊區過程存有套利 18 加上台中市中區數十年早已劃設為 商業區，近十多年來發展迅速衰褪，商用不動產收益甚至不如許多外圍住宅，更難形成容積移入 地區。 4. 基地容積移入量體因素 此項特徵反映實際市場運作中，容積移轉偏向大規模而高基準容積之接受基地。目前台中市 所申請核准之容積移轉案件中，以集合住宅開發案件為主，該類基地之容積增加則可供銷售戶數
遞增;因此，對於利用容積移入以提高獲利的建築開發業者，具有偏向選取較大規模胡發基地進
行容積移轉接受基地之誘因。此因素可能受到「臺中市實施都市計畫容積移轉審查許可條件及作 業要點」第 8 點第 2 項規定: r 接受基地建築物之每一居住單元(區分所有權之專有部分)樓地板面積應大於 100M
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之影響，在市場價格與產品型態區隔下;進而引導開發者選擇較大規模而高 基準容積之基地則可具決策彈性與獲利可能性。焦點團體訪談於議題(二)共識認為 : r 可能排擠 中低價位住宅產品，使得中低所得購屋者無法受惠所形成之開發成本與售價降低之利益」。就外部 不經濟而言，則對於該接受基地的週遭地區造成更形嚴重之建築群量體及視野景觀失衡，乃至日 照減少與都市熱島效應等，亦將衍生外部成本遞增與負擔不公平之問題。 '"本文根據台中市政府 (2006 )所提供的 36 件分析案例中選取其中 2 件案例進行比較;相關土地登記與都市計毒 基本資料如下。案例甲 申請容積移轉的接受基地 (A)位於新市區，鄰近台中科學園區的西屯區民安段，墓地面 積為 789 .47 I呵，當期土地公告現值為 14，917 元II呵，都市計畫基準容積為 280% 。送出基地 (B) 為私有公共設施保 留地，位於舊有市區的西區土庫段，基地面積為 225.83m
'當期土地公告現值為俑，750 元1m 0 案例乙-申請容 積移轉的接受基地(C)位於舊有市區的北區賴厝廊段，基地面積為 2，048 剖，當期土地公告現值為 48別5 元/剖， 都市計畫基準容積為 280% 。送出基地(D)為私有公共設施保留地，位於新市區的西屯區廣順段，墓地面積為 1196.5 m' 當期土地公告現值為 10，535 元1m 0 上述接受墓地(A) 、 (C)的都市計畫基準容積相同，前者近數年來受惠於台中科學園區建設帶動該新市區發展，市 場開發產品單價快速成長，已與後者相近，故選取兩者進行比較。案例甲乃是由舊有市區的送出墓地辦理容積移 轉至新市區的接受基地;案例乙則為自新市區的送出基地辦理容積移轉至舊有市區的接受基地。經按照都市計畫 容積移轉實施辦法第九條規定之公式換算，案例甲可獲移入容積1， 1161話，捐贈送出基地平均每單位可換得 4創 單位容積，而按公告現值計算新增每單位容積成本為 9，460 .3 1 元1m' 。案例乙則可獲移入容積 721 I呵，捐贈送出基 地平均每單位可換得 0.6 單位容積(僅為案例甲的 0.1 2 倍) ，而按公告現值計算新增每單位容積成本為 17482.84 元/ m(高達案例甲的1. 85 倍)。表 7 焦點團體訪鼓形成共講整理表(二) 議題 形成共識摘述 1.對於台中市容積移轉接受墓地所增加之限制條件包括「面臨接道路寬度」、「開發墓地最小規 (二)容積移轉 樸」、「每一居住單元最小規模」等方式及效果，有異於國外直接指定容積移入地區模式，無 制度與 法有直接引用參考先進國家案例，未來應追蹤檢討並作必要之檢討與調整 土地開 2. 限制「每一居住單元最小規模」可能排擠中低價位住宅產品，使中低所得購屋者無法受惠容積 發彈性 移轉所形成開發成本與售價降低之利益 3 在多重本位主義立場之平行法令要求與審查機制下，應持續通盤檢討，維持適度調整機制，平 衡法律容許開發量與都市發展總量之落差 l 合理修正人口數、公共設施需求及配置等內容，促進容積移轉制度成為引導都市合理發展的彈 性化制度工具 2. 宜就移入墓地型態進行分類，依區位等級提供差異性的條件，配合各主要容積移入地區環境品 (三)都市及土 質指標，採取因地制宜限定各地區容積總量增加比率，以因應台中市多元且複雜的都市空間結 地使用 構變遷 規晝。展 3. 都市土地開發宜重質甚於量，未來應聲合相關制度賦予開發商於建築規劃創意及豐富彈性空 望 間，藉以塑造具有代表性的新都市建築群 4 舊市中心(商業區)素地零星，常涉及建築畸零地，產權複雜或建管法令問題，相對開發成本 昂貴;現行容積移轉法令對其限制嚴格，恐不利市府推動「百億救中區」與都市更新政策，其 政策協調應儘速檢討 (二)對於容積移入地區的生活環境晶賈衝擊 由於現行容積移轉制度於放任容積移入區位市場化基礎上，相對容易忽視容積移入地區的相 間外部性問題。除潛在部分公共設施(如國中、小的學校用地)不足問題將因容積移入更形嚴重 外，尚有人口成長擁擠及對於建築量體的感官壓力等負面衝擊。對目前容積移入地區所承受之影 響，規劃師(A)認為兼有正、反面向， r 以最具容積移轉效益之台中市七期重劃區內之新市政中心 區為例，突然開放之容積移轉制度，讓整個新市政中心區之地價為之飆漲，雖然帶動地區之市場 活絡及產品之多元化，但大量容積之移入，相對也造成環境衝擊與負荷」。專家(B)則認為公共設 施服務為首要影響， r 新市政中心(專用區)原先做商業使用，但現在做住宅使用，活動人數是降 下來的，對於交通衝擊影響較小，但是這個地區沒有學校與見章遊戲場，實際上一些居住生活所 需的公共設施可能是不足的J' 專家(c)並認為這些地區要增闢公共設施相當不易，r 當然這還要考 慮到成本-效益問題，畢竟在已開發地區進行公共設施增闢'無論是在土地徵收成本與相關環境限 制上都相對於開發前困難，甚至找不到適合的素地可以變更為當地缺乏的公共設施用地」。 建築師(D)認為現行制度未直接指定容積移入地區，未來可能形成更多的新聞發者與舊住民之 間對立， r 聽說國外的容積移轉制度沒像我們這麼開放，他們政府不會專門用容積來換取免費得公 共設施用地，也不會放任全部都市計畫範圍內任何區位的土地都可以移入容積，而是指定某些特 定可以移入得地區或街廓19 。像國外這樣的配套作法，在管制上單純許多;像如果居民有意見就 19 經向該受訪者查證'係引用自研討會取得之訊息。文依據內政部1998 年於立法院報告顯示，當時尚待政府編列 預算徵收之都市計畫公共設施保留地超過12， 500 公頃，初估徵購費用高達四兆六千餘億元。且隨著地價的調升， 地方政府所面對之問題與壓力將更形嚴重，歷經多次研商後決定將容積移轉引進並擴大於取得都市計畫公共設施 保留(廖耀東， 1999 年) :因而內政部所訂都市容積移轉實施辦法第6 條第 l 項第 1 、 2 款規定之送出基地，於參
可以事先在被規劃為容積移入地區時就進行溝通、處理，不必等到建商開發時才演變成開發者與 居民的直接衝突」。專家(C)強調解決公共設施問題是政府無法規避的職責，I 政府在做這樣的動作 時，取得了公共設施保留地或是回饋，理論上應該確實要幫助當地地方做整體環境的改善」。建築 師 (F)則認為都市設計並非單純審查而應納入分工協調機制，I 政府仍然必賓在天下沒有白吃午餐 的基本信念下，針對透過容積移轉改善財務問題的同時，也積極運用資源或撥列預算改善一些大 量容積移入地區的公共設施或環境景觀，應該透過都市設計來協調政府與開發業者的分工合作計 畫」。 (三)都市空間結構空洞化與土地開發區位失衡 目前台中市申請容積移入量即有近35%座落於位於西屯區內之「新市政中心專用區(副都 心)J ;而第三節的主成份分析結果亦顯示，容積移轉接受基地在交通及區位層面，受到舊市中心 距離、火車站距離等 2 個項目所組成之「去舊市中心區化因素」影響。綜觀之，現行容積移轉制 度之實施，可能對目前都市所面臨市中心商業區長期衰退問題的解決，產生反面的阻礙效果。官 員 E 即引述天下雜誌有關農地釋出報導，而對照容積移轉同樣加速了都市郊區發展， I 從 2000 年 政府的農地釋出政策放寬農地自由買賣與興建農舍以來，在都會或都市的郊區出現了大量的豪華 農舍，全部轉為興建農舍的農地面積高連 4 萬 6 千公頃;站在都市計畫的角度，都市日趨空洞化 而產生土地使用效率與公共設施建設成本面的問題。IT'容積移轉」制度對傳統都市發展理性規 劃模式的衝擊更大，尤其是加深發展現況與先前規劃的差距」。專家(B) 同樣認為由於制度開放市 場自由選擇容積移入區位，導致都市規劃更加缺乏對應處理能力， I 目前國內所推動的容積移轉制 度，先天設計上就很難可以完整控制其發展區位、量體及影響」。對此負面現象，就制度內容與運 作檢討，首先乃因現行容積移轉制度自容積總量管制抽離，復加容積移轉接受基地選擇市化的結 果。再者，台灣都市土地普遍存在土地公告地價、公告現值與市場價格分離且落差不一的長期不 合理現象，現行容積移轉法定公式乃以「公告現值」為等值換算基準'對於以公告現值偏低之郊 區土地作為容積移轉接受基地，具有潛在的套利空間。 (四)相關政策間的矛盾與衝突 現行容積移轉接受基地區位的市場化需求導向，可能形成相關都市發展政策與都市計畫所規 劃引導空間均衡策略之阻礙，進而導致整體都市發展定位與空間發展模式層面的內在矛盾。規劃 師 (A)即認為: I 現在容積移轉充其量只是減少都市計畫受到公共設施保留地問題衝擊，並沒有合 理的規劃目標;以台中市而言，容積移轉案例所提供之公共設施用地，也多為已開闢之現有道路 考歐美納入「有保存價值之建築所定著之私有土地」、「作為公共開放空間使用之可建築土地」後，另於第三款特 別創設「私有都市計畫公共設施保留地 J .惟因後者數量龐大，反而成為現行容積移轉制度的主要核心。其次， 對照A.F.T札 997) 、 Pizor(1 986)分析美國應用容積移轉於文化古蹟街區保存、重要農地與環境資源保護、都市公共 開放空間取得等各類案例規劃過程，必需納入容積移入地區的指定與規畫。'常見內容涵蓋地區景觀與空間特色影 響與維護計畫、土地使用與結構計畫的調整、環境與社會層面的衝擊分析，及必要的居民參與或溝通程序等。另 包括日本結合空中權之類似概念，發展「特定街道區」計畫，在歐洲則繼英國之後，法國政府亦於部分地區制定 發展權購買機制，位於受政府指定許可高度發展地區的開發者，可以就超過限度的部分向政府購買容積;但為減 緩對於都市環境與相關利益團體的衝擊，規劃許可地區的過程通常經過多方參與、協商與修訂，必要時亦對遭受 利益損害的地主或居民團體協議補償(
Levinson .1997 ;
Piz仗， 1986 ;林莉婷，2002
;蔡碧雲， 2000) 。或零星的道路用地，讓政策本身所隱藏的盤算則大大打了折扣 J' 他指出政府應該正視都市發展的 整體政策方向而非個別自行其政。規劃師 (B)則認為相關制度及政策問之協調與連結不足， ，容積 移轉制度的部份相關法令位階似乎太過薄弱，橫向連結上，例如與細部計畫內容或其他容積獎勵、 都市更新政策也缺乏妥善的連結，長期在都市發展上可能會有格格不入的情形」。 以容積移轉制度與都市更新政策為例，依據「都市更新建築容積獎勵辦法」第十三條規定之 容積獎勵一般限制， ，給予獎勵後之建築容積，及其他為促進都市更新事業之辦理，輕地方主管機 關報中央主管機關核准給予獎勵之建築容積，不得超過各該建築基地一點五倍之法定容積或各該 建築基地零點三倍之法定容積再加其原建築容積 J 然如「臺中市實施都市計畫容積移轉審查許 可條件及作業要點」所規定接受基地容積增加總量上限，加計都市更新條例、都市計畫或其他法 規規定給予之贊勵容積總量，不得超過其基準容積百分之五十;可謂與都市更新政策問具明顯的 排擠效果 20 。由於實務上都市更新投資資金、投入時間與承擔風險皆遠高於辦理容積移轉過程， 因此該制度內容與實際成本直接衝擊著潛在開發投資者辦理都市更新的意願與誘因。 (五)都市規劃複雜化與管制漏洞 對於現行容積移轉制度之運作，政府規劃與管理部門僅能於事後整合市場容積移轉統計資 訊，有違計畫、管制的前瞻性、預測性與指導性，並易成為都市總量管制與土地使用管制漏洞。 現行容積移轉制度則潛在衝擊著台灣甫全面實施容積管制九年來所逐漸建構的總量管制基礎。建 築師 (D)認為，台中市的幅員遼闊叉在同一個都市計畫區裡面，相互干擾影響的關係非常複雜， 應該多加深入了解後再據以建構適合台中市都市發展的容積移轉制度。不過應該是在內政部和地 方首長的時間壓力下，使這項不得不快速上路，有點急就章的結果就會在實施後出現很多缺失 J ' 「無論是對於都市的空間發展秩序或者生活環境都會產生干擾，這些問題一旦發生很難補救，付 出的代價也非常高」。 對應君主落分析結果，延伸焦點團體訪談共識，可以發現針對容積移入地區之區位、數量仍有 進行推測之必要;有助於對照相關地區現行細部計畫內容與容積移入類型，採因地制宜方式依循 通盤檢討或變更程序修正相關內容，研擬因應策略;對於容積移轉制度在不同空間層次上補強結 構性指導及實質管制功能。
結論與建議
任何土地使用制度或政策除了對於效益的期待外，尚需評估執行政策過程的內部 '1台理成本」 與外部「社會成本 J(Field
,
1986; North
,
1991 )
，尤其後者常成為受忽略的「副產品 J' 甚至可能陷 m 依據「台中市實施都市計畫容積移轉審查許叮條件及作業要點」規定，註 18 所述接受基地(A) 因位屬褔安星地區 細吉估計畫範圍，申請移入容積數量後，加計都市!更新條例、都市計畫或其他法規規定給予之獎勵容積總量，不得 超過其基準容積 80%之上限;而接受墓地(C)則為當有市區細部計畫範圈，依規定不得超過其基準容積 50%之上 限。而該二處墓地皆非屬整體開發地區，依都市計畫容積移轉實施辦法第八條規定之接受基地之可移入容積，以 不超過該接受墓地基準容積 30%為上限;因而於依規定上限全額申請容積移轉後，位於舊有市區的接受基地(C) 如辦理都市更新僅有某準容積 20%的獎勵上限，但位於新市區的接受墓地(A)卻尚有基準容積 50%的獎勵上限; 顯見如此的機制不利於誘導舊有市區推動都市更新。入「公共政策失靈」之困境 O 歐美先進國家之容積移轉案例乃於總量管制原則下，將因公益目的 無法充分利用之容積進行區位轉移。而台灣現行容積移轉制度則係於原本並無「容積」之公共設 施用地上創造可送出之「虛擬容積 J' 透過容積移轉交易加速公共設施保留地之取得，表面上造就 了地主的救濟管道與政府、土地開發業界的利益 21 ，但其對於都市成長管理，無論是都市土地使 用強度與發展總量卻有潛在失控之虞;長期並將衝擊居住或活動人口密度、交通動線及公共設施 服務水準等層面，影響都市空間結構變遷。就都市治理觀點，現行容積移轉政策除制度設計層面 外，缺乏與規劃及治理的適切配合，經整合分析結果討論內容，綜述如下。 (一)都市發展總量與成長管理的脫軌 回顧歐、美、日運用容積移轉維護歷史建築、開放空間或農業生態，政府應先行評估、管控 各容積移入潛在地區相關生活環境層面之容受力，並對於各計畫時程內之容積移轉總量進行適當 分派、規畫。，可避免對於容積移入地區之過度衝擊 O 然台灣現行容積移轉制度運作更形龐雜，對 於容積移入數量及區位的管理與規劃白是刻不容緩。 (二)缺乏引導容積移入合理區位的市場誘因設計 現況問題如台灣多數都市內部土地之公告現值與市場價值普遍存在不合理的落差，導致容積 移轉雖採取「等值換算 J' 卻為新興開發區位之接受基地創造尋租空間。如將該換算公式改良為合 理因地制宜的彈性機制，則可以各容積移入潛在地區的現階段公共設施引申需求及其邊際成本估 算值替代，並將該動態資訊定期更新，反映實際外部成本與社會成本。
(三)欠缺主要容積移入地區的資訊流通及回饋機制規劃
為健全市場資訊之公開與流通，充分掌握規劃訊息，宜建置「容積移轉制度地理資訊系統 J ' 對於主要容積移入地區提供市場資訊查詢及相關規劃作業分析，適度引導建築投資業者及政府的 規劃因應，並作為當地居民與政府部門的對話基礎。對於因容積移入而引申之公共設施服務需求， 應於開發前進行檢討、評估與規劃'並依適當比例原則，由政府部門與土地開發者負擔開闢成本。 (四)亟待整合相關政策性工具，引導都市空間結構的合理發展 當前多數都市面臨著過度外擴與市中心空洞化的危機，脫離以導向連續、緊密性都市空間模 式與管理型發展之原則(賴宗裕，2001 ; Millward
,
2006) 。由於台灣現行容積移轉制度可能成為 都市持續外擴的催化劑，於都市發展政策問形成矛盾而減低整體規劃效力，未來必須於總體層次 加強對於容積移轉制度在都市空間結構層面之引導，進而整合都市計畫、容積移轉、都市更新、 都市設計審議及相關開發許可機制，俾利連串吉多向度工具，共同促進都市發展規劃之有效性與永 續性。 自 2006 年國內全面推動容積移轉政策帶動土地使用制度變遷以來，仍缺乏與符合當前實務需 21 如台中市政府統計該市第一年以容積移轉方式取得公共設施用地，初步獲得成果，計無償取得公共設施用地超過 1 萬 2 千平方公尺，節省新台幣 2 億 7 千萬元以上的經費支出，而接受墓地則增加近 3 萬平方公尺的樓地板面積， 創造市府、地主、建商三贏獲利 (2006 年 7 月 28 日大紀元、中央社報導)求之分析架構與實證研究操作。本文除呼應相關學者、團體對於現行政策提出警訊外，並嘗試拋 磚引玉地務實、深度探討公共政策失靈問題內容與改善方向。雖實證研究內容或有乏善，然於研 究資源與能力限制下，仍基於研究過程淳煉之心得，簡約提供後續研究方向建議，以期有助未來 制度、規劃乃至治理實務之改進。 (一)經由空間統計分析篩選之重要容積移入細部計畫地區，可續結合建築開發市場分析， 如人口特性、建築開發內容或性質等，以聚焦深度探討有效的市場組合誘因。 (二)可延伸結構方程模式 (S.E.M.) 與地理資訊系統之結合，以推進實證研究之空間計量分析 可更擬真處理客觀現象與主要理論概念間之複雜闢係 O (三)對於現行制度之探討，應可從新制度經濟理論，採取交易成本或產權結構面向，嘗試 分析、解釋該制度供需與變遷內涵，推進相關實證研究更趨豐富、完整。
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