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權能區分的政治理念及其運作
孫正豐
壹、問題陳述
人類邁向社會化(的。旦旦旦丘吉口)的過程，便是持續性的衝突過程 (9 口 En 立品罪。 2 凹的)。。其表現最顯著的衝突，則為主觀 與客觀、大我與小我、公益與私盆、義務與權利、服從與自由、集體化與個體化、公共意識與個別意識、社會行為與反社會行為等之衝突 行為;尤以人類由自然社會演進到政治社會，部落、國家漸次出現，人際社會邊產生了統治者與被統治者、領導者與被領導者、政府與人 民、領袖與群眾的角色衝突(悶。古【 USE-n 同);兼之人際、群際之間很此互動 (HEoznz8) 日益頻瓏，其所追求的目標(。 z2 同) 、價值(〈巴 5) 、地位(可。旦旦。口)以及蟲知(閏月。 m 旦旦 2) 等之不同，以及所需資源(悶。 gzzo) 不易桶足，致使人保社會衝 突行為不但不可避免，且有愈演愈盛之趨勢。所以國欠孫中山先生說:「人類自初生以至現在，天天都是在奮圍之中。」@並指出人類奮 闇可分為三個時期 .• 第一時期為人同獸爭，第二時期為人同天爭，第三時期為人同人爭。@ 衝突雖為人類社會生活本質之一，但人類社會生活本質決非止於此一層面(旦 BS 巴 8) 。否則，人類社會將會走上毀棋崩潰之途。 按請人類進化之事實，除了衝突之外，更有互助的另一層面之存在，且兩者相互關聯而不可分。惟學者對於面突垣論 -((USE-丘吉 m → zo 。呵呵 V 的研究，認為衝突固有正功能(開丘呂立門 2) ，但亦有其負功能(巴山、民呂立 -8) 之存在。自一九七 0 年伐以後的學者，對 衝突仍然強調具有破壞性的作用，應儘量予以平衡;並力求獲致相對的調和，促使人類社會得於和諧之中生存發展。關於此一論題，國 計入孫先生具有偉大的創見與貢獻，其中尤以平衡政治衝突，更有其極為精闢的析論，且在我國近代政治發展與政治現代化上具有重大之成 就。本文試擬加以引伸發揮，藉供對此一論題採討之參考。 權能區夕趴政治理念及其運作 七 九三民主義學報 /\ O
貳、政治街突的歸因
人際、群際社會的衝突根釀歸因理論(〉=立 σ 丘吉。吋宮。 3) 的分析，不外有內在和外在的兩種因素。。人圖為社會動物(印。旦旦 hH 巴 B 旦)，但入乃是一種具有高度主觀性的動物，自我觀念常為其價值判斷(〈巴 5 古已悅。 BOE) 的主體。@誠如哲學家康德(阿昌， BS5 戶開 MHE) 所說的，人先天具有社會性與反社會性兩種相反的傾向，既社會化亦復個人化，這種相反適足以相成的發展，人類歷史 就在這種形式之下進行，這兩種相反適足以相成的行為，其交接處就是國家;@同時叉由於人後天的各項變數(〈 MM 門古巴。一)，以及人際 關係、自然環揖、暨次級文化等因素之不同，難免產生認知和行為上的差異。因此，當成員參與社會之峙，便將其人格結構、認知態度、 價值觀念等投入社會，而構成社會的動聽面。 成員在此一社會動態面一裊，將與其社會發生不同程度的衝突，其中尤以敢治系統的公共事物與社會每一成員關係極為密切，其衝突的 程度更為劇烈。所以國女演講五權憲法時，他說: 敢治一裊頭有兩個力量，一個是自由的力量，一個是維持秩序的力量。政治學中有這兩個力量，好比物理學中，有離心力和向心 力一樣。 •••••• 政治襄頭的自由太過，便成了無故府;束縛太過，便成了專制。古令中外數千年來的人類政治變化，總不外乎這兩個 力量之往返伸縮的衝動。。 敢治社會襄既有紛學衝突，然則如何使之調節達到和諧的境地?國女曾提供極為高明的途徑，他說: 兄弟所講的自由同專制這兩種力量，是主張雙方平衡，不要各走極端，像物體的離心力和向心力互相保持平衡一樣。如果物體 是單有離心力或者是單有向心力，都是不能保持常態的。總要兩力相等，兩力調和才能夠令萬物均得其平，成現在宇宙的安全現象 。@ 社會系統及敢治系統原是一平衡系統(開《 HE--冒 EBω3Z 自由)，必讀維持平衡狀態，一則社會整體將能生存發展。平衡就是中和社 會上各種的衡突，使之做到不偏不倚，不可太過或不及，而又能恰如其分，亦即中庸上所說的 .• 「中也者，天下之大本也;和也者，天下 之達道也。致中和，天地位焉，萬物育焉。」@所以，國女基於此一論點，在國際政治上提出 .• 「天下為公」「世界大同」的主張;在 國家政治上提出 •. 「權能區分」「均權制度」的主張;在國家經濟上提出 .. 「平均地權」「節制資本」的主張。這些平衡的主張，對於國際故治系統、社會系統、及國家政治系統之間的衝突，都是絕好的處理。
夫-一、權能區分的政治理念
傳統與琦代民主故治的重太分野，依循現代比較政治學與政治發展學的理念，在於前者無廣泛的故治參與
(25 古巴 EZEE 立。口 ，而後者則充分具備。國父對於政治參與體認深切，曾提出創新的主張，強調「全民政治」@與「主權在民」 ωo 主權(的。〈司已官司 )乃是一個國家對內實施統治，對外維護揖立的最高權力。基於主權在民的政治理念(可旦=古巴 Zg 吉思)之推咦，人民有權力管理 政府，官理故府的權力，稱之為故稽。人民有了故槽，可以指揮監督政府，以顯示主權之權威。所以，就歧權的性質言，乃權之源泉。@ 而政府、亦有為人民辦事的能力，為人民辦事的能力稱之為治權。因此，就治權的性質言，是權之行使。@這是國父所說的 •. 「所以政治 之中，包括有兩個力量，一個是政權，一咱是治權。這兩個力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量。」@由此可知，權能 區分的故治理念，可以做為民權主義的中心環節。 惟西方民主國家自實行民權以來，政權雖屬譎人民，但其運作故權的模式卸不盡相同。大體言之，約有直接民主制(可立自己河口? 目。 2 仙的明)與代表民主制(月 3 「命的呂立 5 口。目。已旦河)等二種。然而上述二種模式，均非故權運作的適當模式，乃為歷來學者所公 認。因此，勢必非另闢康莊大道不可。國文鑒於此，乃提出權能區分的政治理念。國欠認為這一政治理念，乃「從前歐美學者都沒有 發明過」「是世界學理中第一次發明」@又說:「近日這種學理之發明，更足以證明我向來的主張是不錯的。這是什麼辦法呢?就是權與 能要分別的道理。」@國欠發明權能區分的故治理念，主要的是將國家政治上權與能的權力概念，加叫台理的一區分與歸屬，以政權屬之 於人民，由人民管理政府，以實現民治政治;以治權屬之於故府，由政府為人民辦事，以達成人民的需京。權能區分的理想，就是平衡人 民與故府之間的權喂，做到人民有權，政府有能。如此，則使人民的自由獲致保障，故府的能力得以發揮。所以，國父說: 在人品一方面的大權， .••••• 是選舉權、罷免權、創制權、接決權。在故府一方面的， .••••• 是立法權、司法權、行政權、考試權 、監察權。用人民的國儡故權來管理政府的五個治權，那才算是完全的故治機關。有了這樣的政治機關，人民和故府的力量才可以 互相平衡。@ 權能區分的故治理念之所以可行，是由於人民有充分的政權，就可避免代表民主制的缺點，而採取直接民主制的長處;故府有充分的 權能區分的政治理念及其運作 /\三民主義學報 治槽，就可避免直接民主制的鍾處，而採取代表民主制的長處。故權能區分的政治理念，平衡了直接民主制與代表民主制，而為解決民權 運作最新和最適當的模式。 /\
肆、權能平衡的逆作
權能平衡(因旦宮。。。司開 gEσZCB) 並非平均而相等，乃是權與能各有所合理的歸屬，並保持融和之意。@平衡的精義，只有中 庸二字是最好的註闕，中庸第六章之中，「于曰:『揖其大知也與，舞好問而好察遍一盲;隱惡而揚善，執其兩端，用其中於民，其斯以為 舞乎。』」@論語堯日第二十之中，「堯曰:『咨繭麓，天之歷數在商躬，允執其中，四海困窮，天祿、水絡。』」@這二段話，乃是平衡 最恰當的說明。 就權力平衡而言，必以分權為前提;不如此，則平衡無存在之可能。因此，國失主張權能平衡的運作，由人民運用四種故權來管理 政府，由政府運用五種治權來為人民辦事。人民要如何管理故府，「就是實行選舉權、罷免權、創制權和使決權。」@人民對政府的官員 或民意代表有甄選罷點之權，使國家重大人事均操之於人民;人民對議會的法案則有創制接決之權，使國家重大法制亦均操之於人民。因 此，人民有了選舉罷免二權，對人事上能收能放，有了創制直決二權，對法制上可創可改，既杜專制，叉防失職。雖有萬能敢府，不患其 跋屋，政府亦將因此有所發展。所以，國欠會將權能區分的政治理念作一比喻，他說 .. 「像這樣分閱，就是把故府當作機器，把人民當 作工程師，人民對於政府的態度，就好比工程師對於機器一樣。」@ 政府要如何為人民辦事，「就是實行行政權、立法權、司法權、考試權和監察權。」@行敢、立法、司法三權，各本既定的職能，建 設其故治系統，並有殼的執行故策。至於監察權之設置，在於促進改治系統的賢，考試權之設置，則在於保持故治系統的能。如此，始能 為人民謀取福祉。所以，國欠說:「故府有了這樣的能力，有了這些做工的門徑，才可以發出無般的威力，才是萬能敢府。」@叉說 .. 「用人民的四個政權去管理政府五個治權，那才算是一個完全的政治機關。有了這樣的故治機關，人民和政府的力量，才可以彼此平衡。 」@ 名政治學者伊斯頓(巴巴互開自叩門。口)的系統理論 (ω 可叩門。自由吋宮。呵呵)之系統分析 (ω32 目〉 E-苟言)，實為權能平衡運作之 最好說明。@按照三民主義故治系統的模式，人民行使四種故權，是民意的充分表示，可稱之為輸入 (ZEZ); 政府行使五種治權，依婦人民的需求 (32 旦回)、支持(曾司。立的)、和反對 (S 穹的戶丘。口)，經由三民主義的故治系統的轉換過程(們 SSE-g 中月 8 )，制定政策或行動，然後貫徹執行之，可稱之為輸出(。 EZZ) 。政策或行動經實施之後，其輸出投入環境(開雪芹。 BOE) 所引起 輸入的反應，可稱之為反饋(間"。旦 σER) 。由於反饋的作用，使政治系統適時適切的注意調整，保持平衡。@唯有輸入與輸出保持平衡 ，才能使政治系統趨於正常，並導致國家政治的安定與進步。 權能平衡的保持，決非單方面的，而是人民與政府均讀共同維護。何況民主政治是一種理性化的政治行為，絕不容許暴力的支配。因 此，任何一方對於民主政治的認知(月 2 。 mE 丘。口)與內化 (HERE-凹 NE 古口)，均應儘力施為。為使人民有殼的運行四權，除擴大政 治參與外，應敦促實施政治社會化(可已=古巴的。旦旦 Z 耳目。口)，以增進人民的政治智能與活動;而政府五種治權的運作，除發揮分工 合作的功能外，尤廳強化政府與人民之間的各種溝通系統(切可叩門。目的。問 BEE-n 。 BBS 古丘吉口)，展開雙向的政治溝通(可。=丘。巴 (4BBE 戶口里戶。口)以孕育一種歷史使命感，並促成政治系統之次級系統及成員的社會感。
伍、結論
基於以上的研究分析，我們堅信人民與政府之間在政治上各種衝突，唯有貫徹權能區分的政治理念，使權與能有合理的劃分與歸屬， 並為有效的運作，始能促進彼此之間的和諧，導致政治系統的平衡發展。惟人民與政府之關係'自民權革命以來，曾有極端不同的思潮出 現。十九世紀初，歐美自由主義 (FFZnzmB) 盛行，強調個人自由，而不顧社會大眾酌幸福，並主張限制政府權力。追至廿世紀初， 社會主義(的。已丘吉自)興起，又主張擴大政府職權，忽現人民自由，實違反民權的潮流。因此，自由主義與社會主義不但對人民與政府 的關係未加改善;而相反的促使彼此衝突之加深。國矢鑒於此，乃提出權能區分的政治理念，糾正了自由主義者的缺失，也糾正了社會 主義者的偏見，確是民主制度的新發明新貢獻。@ 美國現行市經理制(吋古巴是 BB 品 RES) 、縣經理制(→ zn 。哥哥 BS 品 ZES) 是一種權能區分的制度，亦為美國市 縣所流行的制度，此為權能區分的明證。@英美戰時的授權法案(口已 aE 立廿品 ZZZ8) ，乃為彌補現行民主國家政治制度的弊端， 所採行的有效行動。此一舉措，亦為一種權能區分的制度，回國會有權、政府有能。或謂英美只有戰時始有授權法案，但一九七三年十月 由於阿拉伯國家禁運石油，於是發生能源危機。美國為因應此一情勢，乃有國會通過授權法案，授權尼克森總統(吋 ZBZFgEOE 權能區分的政治理念及主運作 i\三民主義學有 八 四 ZMS) 緊~忍處置之權力。去年美國聯邦地方法院劍決卡特總統(可呵。也已。皂白 ω2 月)未經國會同意 h 片面廢止中美協防條約為違反其國 霉蔥法，亦.為權能衝突之事實，此均為重血區分叉一明證。西方學者亦有相同的論躁，美國耶魯大學社會暨故策研究所所長林甫陸( PEg 戶一門、 Eaz2) 曾在其政策制訂的過程(吋 Foy--3.EEDmHJ 。 nom 明)一書中，由認為政策的採一討頭把握兩個面向 .• 一為 人民如何行使主權，以策定公共政策(可 ZE 凹的可。 -ZM 刊)，另一為政府如何發揮其既定職能，以處理公共問題 (2zzp 。里。目的) 兩者必須相互配合，不能有所偏頗。前者為人民的樓，後者為政府的能。@由此可知，此一學說與國父權能區分的政治理念若合符節。 我國雖已將權能區分的政治理念納入現行憲法，並作為政治系統政治建設之基礎。惟權能區分政治理念的貫徹，首須加強對民主敢治 的認知與內化，使人民與政府在思維系統與行為模式上，表現真正理性化的政治行為。從而有殼的運行四種政權，及發揮五種治權的功能 。如此，始能保持敢治系統的平衡，促進人民對國家的故治認同 (2-= 古巴 ZOR 且古巴 -8) ，導致政治系統的和諧、團結、和進步。 ?註 串串 @
間。口口。阱，冒開﹒目。旦內出口
mu 門 Z0 萬河。 HAWUZω 呵。。吋凶口已悶。看 2σ= 島 ZmwHR---SN)PEw-國矢，「民權主義第一講」'國父全集，第一冊，(台北 .. 中國國民黨黨史史料編黨委員會，民國五十叫年十一月)，貞 世宣五一。 @0 8
同上註'頁壹五三 l 五五。 同 -Z ﹒閃丘吉凶可 R 〉立立 σ 丘吉口同目圓。。吋可戶口曲。 nz-umM 刊， nu 。-。閥、叫阿口 Fmwizw 巳﹒(開門戶 )wzoσBmwω 明可目。。由 EB 』旦 -ZWFESEU(Zoσ 叫 UCE ﹒。問 ZoσZ ∞』且可注明明 w 】也 mw). 可可﹒】也 N-Mho-柯三吉，「組織中人員的衝突與適廳」'人事行政，第四七期，戶台北:人事行敢學會，民國六十五年十二月)，頁二三。
@ @ 逮扶東，西洋政治思想史，三版(台北 .. 三民書局，民國五十 九年一月)，頁四 O 八 l 凹 O 九。 國矢，「五權憲法」'前揭書，頁二凶。 同上註'頁貳七。 宋'朱熹，「中庸」'四書集注，二版(台北 .. 台灣中華書局 ，民國五十七年三月)，頁二。 國矢，「民權主義第六講」'前喝書，頁宣一一八。 國矢，「中國革命史」'前揭書，頁渠九 -r 王昇'國女思想，四版(台北 .. 架明文化事業公司，民國六 十三年十月)，頁二五九。 同上註。 同註@'頁壹一一固。o (;)
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