台中縣環境影響評估制度中健康影響考量面之案例研究
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(2) 誌. 謝. 中國醫藥大學環境醫學研究所三年生活中，隨著碩士論文的完成而 將要落幕。在這期間感謝恩師. 蔡清讚與江舟峰二位教授諄諄教誨與包. 容，使我這位已脫離學生生活多年的人，再次回到學生生涯時，無論在 學術研究及日常生活均獲益匪淺。 感謝同學與學弟妹們在學校課業與論文上可予許多幫忙與協助， 及家人之包容及同事之協助，使我能家庭、工作及學業上兼顧，由於你 們的全力支持與鼓勵，使我能夠順利完成論文。 論文的完成，看似一個階段結束，卻是一個新挑戰之開始，身為環 保人，營造健康之生活環境，責無旁怠；期望所學能落實於實務上，盡 一己之力，讓世界更美好。. I.
(3) 摘要 環境影響評估制度實施之目的是預防及減輕開發行為對環境與人類 健康之危害。環境影響評估應考量開發行為可能對健康所造成之影響， 目前世界衛生組織(Word Health Organization, WHO)及許多國家之衛生單 位，已體認到將健康納入環境影響評估制度之必要性與效益。然而環境 影響評估制度中有關健康影響考量面，卻很少被提及或欠缺明確評估方 法。目前國內環境影響評估制度之健康影響考量面之研究相當欠缺，因 此有必要瞭解實施現況，以供後續研擬實施對策之參考。 本研究分析台中縣 1996-2004 年各類開發行為之環境影響評估案例 定稿本數 67 個案例，探討其健康影響考量面。研究結果發現環境影響評 估施行第二階段者有逐漸減少之趨勢。針對健康影響考量面分析，參考 Steinemann(2000)四級考量面分類法(未考量、單一風險因子、累積風險效 應、流病調查)，發現具有健康考量面之案例數為 57%，其中以考量振動 之健康影響 38 案次為最多，其次為考量空氣污染之健康影響有 6 案次， 3 案次考量噪音之健康影響，2 案次考量毒化物及 1 案次考量電磁波之健 康影響。進一步分析其考量方式，均僅與國內外法規標準值比較，並未 實證。至於運用風險評估模式評估案例僅 3%，都為評估毒化物排放之健 康風險，惟國內運用健康風險評估模式案例百分比較國外文獻低。另外 由具有公衛背景撰寫者只有 3%。各開發行為中以工廠之設立或工業區之. II.
(4) 開發列入審議基準項目者最多，但將健康影響考量面列入審議基準者， 只有能源開發及放射性廢料儲存或處理場所興建等兩種開發行為。. 關鍵字：環境影響評估、健康影響、風險. III.
(5) Abstract The main purpose of environmental impact assessment (EIA) is to prevent and mitigate the adverse impact of proposed actions to the biosphere environment and the human health. Most environmental impact programs require the consideration of human health impacts. The need for and benefits of addressing health in environmental impact assessment have been recognized by many health authorities, including the World Health Organization (WHO) and by health agencies in a number of countries. Yet relatively few environmental impact assessments adequately address these impacts. Little prior studies in Taiwan focused on human health impact assessments in environmental impact assessment, so it is important to understand its present situation, for proposing the follow-up regulatory actions. In this study, the lack of attention given to health impacts in the environmental impact assessment process is discussed and illustrated through 67 EIA case reports performed in Taichung County in 1996-2004. The study found the second stage environmental impact assessment performed each year has gradually decreased. With reference of the 4-level health assessment scheme proposed by Steinemann (2000), 57% cases was identified to assess health impacts. In the cases addressing human impacts, 38 case times consider vibration, 6 case times consider air pollution, 3 case times consider noise, 2 case times consider toxic chemicals and 1 case time considers electromagnetic wave. Descriptions of the health impacts of the documents were almost exclusively based on comparisons with current regulatory standards. Only 3% documents focused on risks of cancer due to exposure to toxic chemicals. The IV.
(6) results of the study also showed that only 3% of those who had written the documents had used help from experts on health speciality. Proposed actions of factory establishment or industrial park were found to consider more review criteria. Only the proposed actions of nuclear energy and radioactive nuclear waste storage and processing facilities incorporate the consideration of review criteria relating to health aspects.. Keywords: Environmental Impact Assessment, Health Impact, Risk.. V.
(7) 目. 錄. 誌謝…………………………………………………………………..……..Ⅰ 中文摘要……………………………………………………………............Ⅱ 英文摘要………………………………………………....……...........…….Ⅳ 目錄……………………………………………………………............……Ⅵ 表目錄………………………………………………………………………Ⅷ 圖目錄………………………………………………………………………Ⅸ 第一章 緒論 1-1 緣起與目的………………………………………………………… 1 1-2 研究限制………………………………………………………….. ..3 1-3 名詞定義…………………………………………………………… 4. 第二章 文獻探討 2-1 我國環境影響評估制度沿革……………………………………… 5 2-2 國外健康與環境影響評估制度之發展…………………………... 11 2-3 國內健康與環境影響評估制度之發展……………………………17 2-4 案例研究…………………………………………………………… 21. 第三章 研究方法 3-1 研究設計…………………………………………………………… 25. VI.
(8) 3-2 研究架構………………………………………………………….. 26 3-3 研究對象...........................................................................................28. 第四章 結果與討論 4-1 開發行為種類分布分析………………………………………….. 30 4-2 健康影響考量面分析…………………………………………….. 38 4-3 撰寫人與審查人之專業領域分析……………………………….. 46 4-4 審議基準分析……………………………………………………. 49. 第五章 結論與建議……………………………………………………….57. 參考文獻.…………………………………………………………………..60. 附錄 A 本研究原始數據. 附錄 B 審議規範. 附錄 C The Merseyside Guidelines for Health Impact Assessment. 附錄 D 發表於中華民國環境工程學會第十八屆環境規劃與管理研 討會論文. 附錄 E 投稿論文初稿. 附錄 E 個人簡歷 VII.
(9) 表. 目. 錄. 表 2-1 國內環境影響評估制度之重要里程……………………………….. 7. 表 2-2 環境影響評估制度中健康影響考量之重要研究成果……………..22. 表 4-1 全國與台中縣環境影響評估案例之定稿本數……………………. 32. 表 4-2 全國與台中縣各年份環境影響評估案例定稿本數………………. 34. 表 4-3 台中縣各類環境影響評估案例之健康影響考量面分析………… .39. 表 4-4 台中縣環境影響評估案例中不同程度健康考量面與國外案 例比較……………………………………………………………….43. 表 4-5 台中縣環境影響評估定稿本案例撰寫人考量健康之分類………..46. 表 4-6 台中縣環境影響評估案例定稿本審查人專業背景分類…………..47. 表 4-7 台中縣歷年環境影響評估案例中各類核定審議基準分配……… .51. 表 4-8 我國已公告環境影響評估審議規範之各類審議基準……………. 52. 表 4-9 台中縣歷年環境影響評估與已公告審議規範同類開發之審 議基準分析………………………………………………………….55. VIII.
(10) 圖. 目. 錄. 圖 2-1 台灣環境影響評估施作流程圖…………………………………….. 9. 圖 2-2 健康與環境關係圖…………………………………………………..12. 圖 2-3 健康決定因素圖.…………………………………………………….14. 圖 2-4 澳洲健康影響評估實施流程………………………….…………….16. 圖 2-5 風險評估架構基礎…………………………………………………..20. 圖 3-1 環境影響評估制度中健康影響評估考量面實證架構圖…………..29. 圖 4-1 全國與台中縣評估書案例開發行為種類分布比較圖.…………….33. 圖 4-2 全國與台中縣評估書案例定稿年份分布比較圖…………………..35. 圖 4-3 台中縣各類開發行為案例具健康影響考量面及不具健康影 響考量面分布圖…………………………………………………….41. 圖 4-4 台中縣環境影響評估案例中具各類健康影響考量面定稿本 數分布圖…………………………………………………………….42. IX.
(11) 第一章 緒論 1-1 緣起與目的 環境影響評估 (Environmental Impact Assessment, EIA) 是目前世界 各國於開發行為推動之前，先行檢視、預測、評估行為對物化環境 (空氣、 水、土壤、植物及動物) 及人類環境 (社會經濟、文化景觀與健康) 造成 之影響，並藉由推動環境管理計畫以減輕其開發行為所造成之不良影 響。1986 年世界衛生組織 (World Health Organization, WHO) 強調於規劃 階段必需重視開發行為對健康之影響 (Davies and Sadler, 1997)。加拿大 與澳洲等國亦檢討個案，於計畫推動前應將健康影響列入考慮(Health Canada,1999; EnHealth Council, 2001)，環境與衛生單位更需將健康影響考 量面結合至政策面 (Joffe and Sutcliffe , 1997; Lock, 2000; Kemm, 2000)。 然而目前環境影響評估案例仍很少或適當的評估開發過程所造成之健康 影 響 (Arquiaga,1992; Davies and Sadler, 1997; Sadler,1998; Joffe and Stutcliffe, 1997; Fehr, 1999; Steinemann, 2000; Alenius, 2001; Cole et al., 2004; Noble and Bronson, 2005; Demidova and Cherp, 2005；倪世齡等， 2005)。 健康影響評估在國內尚未聚焦成為社會關注之議題，然在環境基本 法通過後(行政院環境保護署，2002)，已逐漸受到重視，行政部門也開始 擬訂健康風險評估指引 (詹長權，2003) 與有毒健康風險評估技術規範.
(12) (吳焜裕，1999；呂賢文等人，2003)，因此，在此時空背景之下，探討環 境影響評估制度中之健康影響考量面之實證研究，實為當務之急。 國外文獻如 Arquiaga (1992)、Steinemann (2000)，其實證結果發現環 境影響評估案例中具有健康影響考量面比例不高，且僅針對排放有毒物 質進行健康風險評估，目前國內欠缺環境影響評估制度之健康影響考量 面等相關研究。 本研究乃針對環境影響評估制度中健康影響考量面進行案例研究， 以瞭解健康於環境影響評估中所占分量與其範疇，並沿用 Steinemann (2000) 之研究設計，及參酌國內環境影響評估施作流程，進行開發行為 種類分布分析、健康影響考量面分析、撰寫人及審查人之專業領域分析、 審議基準分析等四項實證研究，藉以瞭解國內環境影響評估實施現況、 與健康影響考量面被忽視之原因。本研究進一步檢測各類環境影響評估 開發已核定之審議基準中納入健康影響考量面之情形，以作為未來國內 推動將健康影響考量面納入環境影響評估之參考。. 2.
(13) 1-2 研究限制 因受限於時間與資料限制，本研究並未就各案例應否提及健康之議 題，及其範疇加以探討，研究僅實證目前之現況，並與國外文獻比較， 至於造成之原因與未來應以何種方式進行，則未多加以探討；另關於審 查人之專業領域，受限於各報告之審查人員資料無法全部收集，故僅就 2004-2006 擔任台中縣政府環境影響評估審查委員會人員分析，未能就每 次擔任審查委員之人次分析。. 3.
(14) 1-3 名詞定義 環境影響評估 (Environmental Impact Assessment, EIA) 指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經 濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之 調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環 境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考 核等程序 (行政院環境保護署，1994)。. 健康 世界衛生組織於 1948 年提出健康是身體的、心理的及社會的達到完全安 適狀態，而不僅是沒有疾病或身體虛弱而以已 (Davies and Sadler, 1997; Health Canada, 2004)。. 風險評估 (Risk Assessment) 係評估因曝露某種物質而對人體產生某種危害的機率之科學，又稱定量 的風險評估 (吳焜裕，1999) 。. 審議基準 (Environmental Criteria) 考量科學性的毒理或風險，但未經立法院審議者，不具有強制力 (江舟 峰，2004)。 4.
(15) 第二章文獻探討 本篇研究主要瞭解健康於環境影響評估中所占分量與其範疇，因此 文獻探討部分將聚焦於健康影響評估 (Health Impact Assessment, HIA) 與環境影響評估發展、整合體係與目前相關實證研究資料回顧。. 2-1 我國環境影響評估制度沿革 環境影響評估的制度化，肇始於 1969 年美國之「國家環境政策法」 (National Environmental Policy Act, NEPA)。NEPA 被定位為國家環境基本 法，該法要求凡對環境造成影響之聯邦或州政府開發行為人，必需製作 環境影響評估書件，並要求於總統下設立環境品質委員會 (Council on Environmental Quality Council, CEQ)，敦促政府機關制定相關程序與準 則，環境影響評估制度就此確立。其後，陸續有許多國家實施環境影響 評估制度，目前世界已有近百個國家完成相關立法 (Joffe and Sutcliffe, 1997)。. 環境影響評估最初所強調者為生物物理的以及文化的環境。直至 1978年， CEQ制定之條例，始明確規範評估內容尚需包含文化、社會及 健康之影響，但仍以生物物理環境影響為主 (Mauss, 1994; Steinemann, 2000)。. 5.
(16) 評估開發行為可能對人體健康之影響是複雜且困難的，許多已開發 國家進行開發行為時，對健康之影響很少著墨，或僅止於制式條文。許 多環境曝露尤其是化學與輻射性之危害物質，必需長時間觀察研究，才 可知到其對人體造成之影響。尤其，大部份之環境健康效應並不明顯， 或 不 會 產 生 臨 床 症 狀 ， 更 重 要 的 是 其 因 果 難 以 確 認 (Sadler 1998; Steinemann, 2004; Cole et al., 2004)。最近幾年，各國才正視經濟發展所造 成環境污染及健康影響之關係，強調環境與衛生二政府單位應將此相互 之 關 係 結 合 至 政 策 面 (Joffe and Sutcliffe, 1997; Lock, 2000; Kemm, 2000)。. 表 2-1 列出國內環境影響評估重要沿革，國內這項制度始於 1975 年， 由當時行政院「經濟建設委員會」首度把美國環境影響評估制度翻譯引 進入國內， 1980 年行政院召開推動建立環境影響評估制度執行計畫協商 會議，1983 年行政院於第 1854 次會議決議：今後政府重大經建計畫、開 發觀光資源計畫、以及民間興建可能污染環境之大型工廠時，應做好環 境影響評估工作。政府部門並從 1985 年起即積極推動環境影響評估制度 之法制化，行政院先後核定了「加強推動環境影響評估方案」及其後續 方案，1987 年並頒布現階段環境保護政策綱領 (Leu, 1996；李澤民， 1999)，除此之外，其他主管機關亦於其主管之法規、要點或方案中，明 文規定應進行環境影響評估 (行政院環境保護署，1992)。經過多年推動 6.
(17) 表 2-1 國內環境影響評估制度之重要里程 時間. 重要事項內容. 1975. 經建會前身經設會首度把美國環境影響評估制度翻 譯引進入國內。. 1980. 行政院召開推動建立環境影響評估制度執行計畫協 商會議。. 1983. 行政院於第 1854 次會議決議：今後政府重大經建計 畫、開發觀光資源計畫、以及民間興建可能污染環境 之大型工廠時，應做好環境影響評估工作。. 1985. 行政院核定加強推動環境影響評估方案。. 1987. 頒布現階段環境保護政策綱領。. 1991. 行政院核定加強推動環境影響評估後續方案。. 1994. 環境影響評估法公布實施。. 1995. 發布環境影響評估法施行細則、開發行為應實施環境 影響評估細目及範圍認定標準。. 2002. 環境基本法規定各級政府應建立環境與健康風險評 估制度。. 2004. 將健康風險評估納入「開發行為環境影響評估作業準 則」條文中。. 7.
(18) 立法，環境影響評估法終於在 1994 年 12 月 30 日由總統公布實施，隨後 於 1995 年發布環境影響評估法施行細則、開發行為應實施環境影響評估 細目及範圍認定標準。另行政院環境保護署為落實 2002 年所公布之環境 基本法有關健康風險評估之規定(行政院環境保護署，2002)，於 2004 年， 將有關健康或安全風險評估規定，增訂於「開發行為環境影響評估作業 準則」條文中 (行政院環境保護署，2004)。. 我國環境影響評估制度優點為有明確之作業準則及技術規範，使業 者及審查委員有所遵循，制度與美國雷同，皆為二階段環境影響評估 (Leu et al., 1996)。環境影響評估之施作過程，如圖 2-1，根據現行環境影 響評估法，審查作業係為「一級一審制」，而其審查分工，則視對應的 「目的事業主管機關」層級，而分為「中央」及「地方」兩級。. 何項開發行為須實施環境影響評估，我國係依據「開發行應實施環 境影響評估細目及範圍認定標準」決定是否應施作，若決定不須施作， 則逕行開發，如決定應施作，則進行區位分析，撰寫人分析結果不可行， 則終止開發，如果可行，則施作第一階段環境影響說明書 (以下簡稱說明 書)，並送交環境影響評估審查委員會，由委員即審查人進行審查，若無 重大環境影響之虞，即可通過審查取得許可；惟若發現可能有重大環境. 8.
(19) 依「認定標準」1 否 決定是否應施作. 否. 逕行開發. 是 進行區位分析. 終止開發 不可行. 可行 取得許可. 施作第一階段 通 過 通 「說明書」 過 不可行. 不可行. 終止開發. 審查 2. 繼續施作 範疇界定. 施作第二階段 「評估書」. 取得許可. 通過. 不可行 審查 2. 終止開發. 圖 2-1 台灣環境影響評估施作流程圖 (江舟峰，2004) 1 係指開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準 。 2 係由環境影響評估審查委員會審查. 9.
(20) 影響之虞而需進一步確認者，委員會將作成繼續施作之決議，申請者則 需依範疇界定，繼續施作第二階段環境影響評估書 (以下簡稱評估書) ， 而後評估書再送交環境影響評估審查委員會之審查人進行審查，不可行 則終止開發，如通過則取得許可 (行政院環境保護署，1994；江舟峰， 2004)。環境影響評估法中將准駁之決議權保留給環境影響評估委員會， 因此專家學者的專業分佈，將影響審查品質 (陳錦芳，2004) ，而審查的 品質和效益，可從審查結論之審議基準得知 (胡思聰，2002)。因此環保 署為利於審查人有所遵詢，特制定部分開發行為環境影響評估之審議規 範 (行政院環境保護署，2001)。. 如圖 2-1 所示，有重大影響則需提出評估書，但此過程可能需二年或 更久且需龐大經費，目前美國實施第二階段環境影響評估案例數逐漸減 少，有幾個因素造成：(1)較佳的範疇界定；(2)較佳的個案計畫，減少負 面影響；(3)減少訴訟；(4)環境影響評估操作程序純熟，因此一般於說明 書時就將開發所可能產生之影響，提前辦理評估 (黃光輝譯著，1998； Cole et al., 2004; 方偉達，2004) 。目前國內也有此種趨勢 (倪世齡等， 2005)，但是否全然因技術純熟，或可能因相關法令修正所造成，本研究 將進一步探討。. 10.
(21) 2-2 國外健康與環境影響評估制度之發展 1972 年聯合國於瑞典斯德哥爾摩召開第一次「人類環境會議」 ，並 發表「人類環境宣言」 ，明白宣示「享有良好生態環境」是人類重要的生 存權；保護生態環境並傳之後世，是人類的責任，亦是各國政府的義務。. 針對健康之定義，世界衛生組織於 1948 年提出的“健康是身體的、 心理的及社會的達到完全安適狀態，而不僅是沒有疾病或身體虛弱而以 已”。由此可見，健康幾乎是人生的完美境界，由圖 2-2 可看出，人類健 康與環境、經濟、社會相互依存有不可分割之關係，過去，決策者均分 別考量，目前更進一步體認到必需要整合性考量 (Davies and Sadler, 1997; Health Canada, 2004)。. 過去衛生政策多著重於衛生照護與衛生教育，而忽視環境之因素， 目前更體認於執行政策、計畫與方案時，應考量對健康所可能產生之影 響。近年國際間，開始推動健康影響評估 (Health Impact Assessment) ， 但其實世界衛生組織 (World Health Organization, WHO) 早於 1986 年即 強調於開發計畫規劃階段時，需考量對健康影響所可能造成之影響 (Fehr, 1997; Kemm, 2000; Steinemann, 2000)。. 11.
(22) 圖 2-2 健康與環境關係 (Davies and Sadler, 1997). WHO 歐洲衛生政策中心 (European Center for Health Policy, ECHP) 於 1999 年發表之固登堡共識論述 (Gothenburg Consensus) 中，就正式提 到健康影響評估，並將其定義為：“a combination of procedures, methods and tools by which a policy, program or project may be judged as to its potential effects on the health of a population, and the distribution of those effects within the population.”(Lock, 2000; Kemm, 2000; Parry and Stevens, 2001; Mindell et al., 2003; Cole et al., 2005) 。. 健康影響評估之發展深受環境影響評估制度之影響，英國公共衛生 白皮書均曾提及國家及地方政策均需實施健康影響評估，目前英國已針 對交通政策實施健康影響評估 (Mindell and Joffe, 2003; Lock, 2000)。另有 多篇文獻就方法、定義、指引及架構加以討論 (Mindell et al., 2001; Parry. 12.
(23) and Stevens, 2001; Milner et al., 2003)。. 歐盟於1997年之羅馬條約(Amsterdam treaty)第152條指出「釐定及 執行歐盟各項政策及行動中，應確立高度保護健康原則」 ，目前已有多國 建立健康影響評估指引或手冊，如澳洲 (EnHealth Council, 2001)、英國 (Scott-Samuel et al., 2001)，瑞典 (Birley, 2002)，及加拿大 (Health Canada, 2004) 等；另有德國學者Fehr (1999) 研發之環境健康影響評估 制度 (Environmental Health Impact Assessment) 。. 1992 年 澳 洲 國 家 健 康 及 醫 學 研 究 委 員 會 (National Health and Medical Research Council, NHMRC) 提出任何環境或經濟上之決策過程 必需健康風險評估，目前澳洲的塔斯馬尼亞 (Tasmanian)於1996年建立全 世界第一個州健康影響評估於環境影響評估法中(Sadler, 1998; EnHealth Council, 2001)。目前國際上，健康影響評估已經成為一個重要決策考量 面，且為國際組織如世界衛生組織、世界銀行等所接受 (Joffe and Sutcliffe, 1997; Lock, 2000; Kemm, 2000; Alenius, 2001; Birley, 2002)。. 健康影響評估除考量疾病之因子外，有些國家甚至考量生活品質或 心理因素等。以加拿大為例，該國在1994年於健康諮詢會議提出健康受 到許多因素影響，包括社經環境、社會關係、受雇情形及工作環境、物 理環境、教育水準、兒童健康、生物學與遺傳學 、健康照護及個人健康 13.
(24) 行為生活型態等，詳如圖2-3 (Health Canada, 2000)。. 圖 2-3 健康決定因素 (Health Canada, 2004). 有關如何執行健康影響評估目前尚未有定論，目前大致可以分為兩 派，一派主張擴大環境影響評估範圍，使之包括健康影響評估，有加拿 大及澳洲；另一派則以歐盟為主，單獨對政策、計畫或方案進行健康影 響評估，兩種方式各有利弊，健康影響評估納入環境影響評估之優點有： 環境影響評估已實施多年並完成立法，較容易推動，且維護國民健康也 為其立法宗旨；減少負面健康效應及增大正面健康效應；推動永續發展 之概念。但也有其缺點，報告可能會較偏重一方，如環境影響評估報告 14.
(25) 可能重視生態及生物多樣性之議題甚於健康面、報告會過於冗長；各自 獨立，優點為較能考量健康問題，缺點為將增加經費，且未有相關法源 依據，較難推動 (Health Canada, 2000; Kemm, 2000; Cole et al., 2004)。. 另有研究指出，要改進環境影響評估制度中健康影響考量面，唯有實 施政策環境影響評估 (Strategic Environmental Assessment )，因為政策環 境影響評估較能考慮時序、空間、及累積性等因素 (Joffe and Sutcliffe , 1997)。. 澳洲健康影響評估納入環境影響評估之實施步驟詳如圖2-4，首先需 經過篩選之作業 (screening)，如無重大影響則直接撰寫報告，如有影響 則經範疇界定 (scoping) ，決定評估之項目及範圍，而後採用風險評估 (Risk Assessment)方法及風險管理，評估開發所可能產生之健康影響，並 作程決策及辦理後續監督 (EnHealth Council, 2001)。. 15.
(26) 圖2-4 澳洲健康影響評估實施流程圖 (EnHealth Council, 2001). 16.
(27) 2-3 國內健康與環境影響評估制度之發展 1997 年因應世界潮流，行政院設置國家永續發展委員會，2002 年 12 月總統頒布「環境基本法」，該法第 29 條規定，行政院應設置國家永續 發展委員會，正式賦予永續會法定位階；同法第 22 條亦明訂各級政府， 應積極研究建立環境與健康風險評估制度、預防及醫療保健措施，降低 健康風險，以預防及減輕與環境有關之疾病 (行政院環境保護署，2002)。. 2002 年行政院永續發展委員會第 13 次會議，提出增設健康風險組， 這是政府第一次正式面對健康風險評估於環境保護，及永續發展工作上 之關鍵。健康風險組主要任務有四項為：「訂定國家健康風險評估指引」、 「健康風險相關管制及安全標準之檢討」、「特定物質及介質引起健康 風險之監測」、「特定地區環境污染引起健康風險問題之探討與處理」， 其中有關將健康風險評估納入環境影響評估相關規範，已明確列於「健 康風險相關管制及安全標準之檢討」工作項下 (詹長權，2003)。. 行政院環境保護署針對住宅社區、工業區開發、高爾夫球場開發、 文教醫療建設開發、及石油產品貯存槽設置之環境影響評估審議規範， 亦分別列出有關健康風險應包括之項目：開發基地環境現況調查結果， 有土壤污染、地下水污染潛在影響者，應依該污染項目、特質與施工計 畫、營運後之土地利用，進行風險評估，以確保受體得以被保護 (行政院. 17.
(28) 環境保護署，2001)。2004 年於開發行為環境影響評估作業準則亦增訂第 三十條之一：經審查須進行第二階段環境影響評估且有本法施行細則第 十九條第六款情形者，開發單位應進行健康或安全風險評估 (行政院環境 保護署，2004)。. 我國除現階段環境保護政策綱領，明確揭示環境保護以保障國民健 康為先外，其他之環保相關法規於條文中亦明確宣示，以維護國民健康 改善環境品質為宗旨，如環境基本法、空氣污染防制法、水污染防治法、 廢棄物清理法、毒性化學物質管理法、噪音管制法、環境衛生用藥管理 法、土壤及地下水污染整治法等，各法所訂立之標準也以保護健康為首 要目的(法務部，2005)。. 因應毒性化學物質所造成之危害，行政院環境保護署自 1998 年起， 即委託相關學術及顧問公司擬定「有毒物質風險評估技術規範」草案及 進行模式驗證，該規範草案中所稱有毒物質，係指依毒性化學物質管理 辦法第二條之分類物質，但其規範不適用於游離輻射、非游離輻射與電 磁波之健康危害風險評估。並訂定凡環境影響評估法第五條所列之開發 行為，在其開發行為完工並正常運作情況下，仍有危害物質之釋放，對 其週遭居民身體健康危害的風險時，於進行環境影響評估作業時，同時 必須進行有毒物質風險評估作業。針對有害物質之釋放，應對其周遭居. 18.
(29) 民進行適當之健康風險評估，完成健康風險評估後，應呈現風險量化之 計算與結果、各受體類別接受來自不同暴露途徑的劑量與風險、評估範 圍內最大風險，以及不確定性之定性與定量分析，其風險評估架構詳如 圖 2-5 (吳焜裕，1999；呂賢文等人，2003)。. 另近年來衛生與環保部門也共同攜手進行相關研究，調查人體血液 中戴奧辛背景值、食品污染國人總膳食調查、國內整體環境戴奧辛風險、 焚化爐戴奧辛環境流布調查等 (行政院衛生署，2005)。台中縣環境保護 局亦曾委託公共衛生學者，曾針對縣內已開發營運之電廠，進行流行病 學調查，建立癌症罹患率及死亡率之基線資料 (韓柏檉等，2000)。. 19.
(30) 排放與洩漏評估(Release Assessment) 1. 基本設施資料 2. 列出可能對人體健康造成危害的物質 3. 各種排放及洩漏資料(煙囪相關機械設備故障或意外). 選定暴露過程(Exposure Scenario Selection) 1. 描述暴露過程(在 6 公里內土地最近或 者是未來的利用、水源或河川、醫院、 托兒所、幼稚園、小學、養老院、公園 等) 2. 考慮特殊暴露(小孩、醫院、養老院) 3. 暴露的位置與數學模式中的座標. 數學模式模擬 1. 2. 3. 4. 5.. 設施附近環境描述(地面高度、土地使用、建 築物分布高度等) 空氣擴散與沉澱模擬(ISCS3) 地下水模擬 氣象資料 水文資料. 計算各介質中之有害物質濃度 1. 2. 3. 4. 5.. 空氣中的 COPCs 濃度 土壤中的 COPCs 濃度 地面下及地面上農產品中的 COPCs 濃度 水與各種海鮮類產品中的 COPCs 濃度 家畜家禽相關產品的 COPCs 濃度. 1. 2. 3. 4. 5. 6.. 計算時間的暴露量 估計暴露頻率 決定但為時間各介質攝取量 估計暴露時間 平均開始暴露的時間 附近居民體重分布. 計算暴露量. 健康風險與有害物質描述與特性化 1. 2. 3.. 計算致癌物質 估計非致癌危害指數 估算直接呼吸暴露的急性效應. 1. 2. 3. 4.. 辨識各種不確定性的來源 定性風險不確定性分析 定量風險不確定性分析 討論降低風險不確定性之道. 不確定性的詮釋. 圖 2-5 風險評估架構基礎圖(吳焜裕，1999；呂賢文等，2003) 20.
(31) 2-4 案例研究 大部分之國家均要求環境影響評估需納入健康風險之議題，但研究 顯示，大部分之環境影響評估於過程中仍忽視健康之議題，表 2-2 為本研 究彙整的環境影響評估制度中健康影響面之重要研究成果表。. Arquiaga (1992) 曾實證美國於 1980-1990 年所完成之環境影響評估 39 個案，探討案例中是否納入健康影響議題。結果發現 33% (13/39)案例， 無健康影響考量面，67% (26/39) 案例雖具有健康影響考量面，但其中僅 有 28% (11/39) 案例採用風險評估模式，進行評估毒化物與核化物之健康 風險。. Fehr (1999) 為建立環境健康影響 (Environmental Health Impact Assessment) 評估模式，而藉由實證德國 51 例廢棄物處理及 20 例道路交 通環境影響評估案例，及針對 46 位衛生單位人員郵寄問卷調查。研究發 現大部分案例未具有健康影響考量面、或侷限健康影響考量面之範疇； 且有 41% 之衛生單位人員表示從未參與環境影響評估作業；但均認為化 學性曝露產生之健康影響，較易取得相關數據。. Steinemann (2000) 實證美國於 1979-1996 年審核通過之 42 例環境影 響評估案例，採用四級考量面分類法(未考量、單一風險因子、累積風險 效應、流病調查)，以探討環境影響評估實施現況及健康影響被忽視之原 21.
(32) 表 2-2 環境影響評估制度中健康影響考量之重要研究成果 參考文獻. 研究目的. 研究成果. Arquiaga et al. (1992). 探討環境影響評估 案例是否納入健康 影響議題。. 1. 33% (13/39) 案例，無健康影響考量面， 67% (26/39) 案例具有健康影響考量面。 2. 其中僅有 28% (11/39) 案例採用風險評 估模式，進行評估毒化物與核能物質之 健康風險。. Fehr (1999). 建立環境健康影響 評估模式。. 1. 大部分案例未具有健康影響考量面、或 侷限健康影響考量面之範疇。 2. 有 41% 之衛生單位人員表示從未參與 環境影響評估作業；但均認為化學性曝 露產生之健康影響，較易取得相關數據。. Steinemann (2000). 探討環境影響評估 實施現況及健康影 響被忽視之原因。. 1. 62% (26/42) 案例未具有健康影響考量 面，38% (16/42) 案例雖具有健康影響考 量面，但僅針對空氣污染與毒性物質， 所導致之健康影響加以說明或評估。 2. 其中僅有 17% (7/42) 案例採用風險評估 模式進行評估，且僅評估暴露於毒化物 或核化物等之單一污染源、單一效應、 單一世代所產生之致癌機率，而非其致 病率或致死率。 3. 其原因是環境與健康致病因果關係複 雜，不易鑑定；健康影響評估方法未明 確；法規中並未明訂；衛生與環保部門 缺乏聯繫與合作。. Alenius (2001). 探討環境影響評估 中 28 例道路開發案 例，針對噪音與空氣 污染之健康影響考 量面。. 1. 僅有少數案例曾有專家協助探討健康影 響考量面。 2. 幾乎所有案例數據只是與環保相關標準 值比較。. Noble and Bronson (2005). 探討環境與健康影 響評估於加拿大實 施現狀。. 1. 目前納入健康影響考量面者，大部分僅 評估物理環境所造成之健康影響，很少 探討社會因素所導致之健康影響。 2. 其原因為衛生與環保單位缺乏聯繫與合 作，健康評估範疇未建立共識，且目前 並未訂定其評估方法，以致難以推動與 進行。. 22.
(33) 因；另訪談撰寫人、環保、公共衛生之專家學者、政府官員與居民，並 藉由訪談資料分析探討環境影響評估中忽視健康影響之原因。研究結果 發現 62% (26/42) 案例未具有健康影響考量面，38% (16/42) 案例雖具有 健康影響考量面，但僅針對空氣污染與毒化物，所導致之健康影響加以 說明或評估，其中僅有 17% (7/42)案例採用風險評估模式進行評估，且僅 評估暴露於毒化物及核化物等之單一污染源、單一效應、單一世代所產 生之致癌機率，而非其致病率或致死率。其原因是環境與健康致病因果 關係複雜不易鑑定、健康影響評估方法未明確、法規中並未明訂必需考 量健康因素、以及衛生與環保部門及其專業人員未建立合作模式。. Alenius (2001) 探討環境影響評估中道路開發案例，針對噪音與空氣 污染之健康影響考量面。進行檢視 1990-2001 年，於瑞典所辦理之 28 例 市區道路環境影響評估，研究結果發現：僅有少數案例曾有專家協助探 討健康影響考量面、幾乎所有案例數據只是與環保相關標準值比較。. Noble 與 Bronson (2005) 為探討環境與健康影響評估於加拿大實施 現狀。採用調查研究法，針對加拿大之顧問公司、開發單位及官方之人 員計 53 位，進行郵寄問卷調查，另外再針對有意願及時間之 13 位健康 領域之專家學者，進行半結構式訪談法 (semi-structured interview)。研究 發現，目前納入健康影響考量面者，大部分僅評估物理環境所造成之健. 23.
(34) 康影響，很少探討社會因素所導致之健康影響，其原因為衛生與環保單 位缺乏聯繫與合作，健康評估範疇未建立共識，目前並未訂定其評估方 法，以致難以推動與進行。. 由上述文獻整理得知，目前環境影響評估納入健康影響考量面，以 開發個案具有高度風險性且可能造成健康影響之開發行為者，有毒化物 排放、核能開發 (Arquiaga et al., 1992；Steinemann, 2000)、廢棄物處理與 道路開發行為等 (Fehr, 1999; Alenius, 2001) ；另目前之研究方法以實證 環境影響評估案例為主，因此本研究也將以實證方法進行研究。. 24.
(35) 第三章 研究方法 為瞭解國內健康於環境影響評估中所占分量與其範疇，故本研究之 方法如下：. 3-1 研究設計 由表 2-6 中得知，與本研究目的相似之文獻有 Arquiaga (1992)、 Steinemann (2000)，研究設計以 Steinemann (2000) 較為完備，因此本研 究除參考 Steinemann (2000) 四級考量面分類法(未考量、單一風險因子、 累積風險效應、流病調查) 進行實證外，另外依圖 2-1 所示，國內環境影 響評估係依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，決 定是否應施作環境影響評估，並由專業之撰寫人進行各項評估，而後說 明書或評估書送由環境影響評估審查委員會審議，如經審議通過，開發 單位除遵循說明書或評估書定稿本內容外，並需依審議基準進行開發。 本研究分為四大項進行：開發行為種類分布分析、健康影響考量面分析、 撰寫人與審查人之專業領域分析及審議基準分析。. 25.
(36) 3-2 研究架構 因應 3-1 之研究設計，本研究架構如下： (1) 文獻收集與評析 收集國內外環境與健康影響評估之相關文獻，並探討環境響評估制度 之沿革及目前環境影響評估制度中健康影響考量面之實證方法及結 果。 (2) 研擬實證方法 建立本研究案例之篩選原則及實證程序，內容包括開發行為種類分布 分析、健康影響考量面分析、撰寫人與評估人之專業領域分析、及審 議基準分析等。 (3) 開發行為種類分布分析 將全國與台中縣之開發行為定稿數與年份分布進行比較，以瞭解開發 行為種類分布。 (4) 健康影響考量面分析 對環境影響評估案例進行健康影響考量面之案例分析，以瞭解各開發 行為有無健康影響考量面及其考量內容、陳述內容。 (5) 撰寫人與審查人之專業領域分析 探討撰寫人及審查人之專業領域，以瞭解健康因素無法在環境影響評. 26.
(37) 估案例中深入探討及評估的原因。 (6) 審議基準分析 藉由分析案例之審議基準，瞭解環境影響評估各類開發之審議基準與 健康影響考量面之相關性，以作為行政院環保署未來增訂各類開發行 為審議規範之參考。 (7) 數據分析: 藉以瞭解台中縣開發行為種類分布、案例中健康於環境影響評估中所 占分量與其範疇，健康影響考量面被忽視之原因，及環境影響評估各 類開發已核定之審議基準與健康影響考量面之相關性，以作為國內未 來檢討環境影響評估政策之參考。. 27.
(38) 3-3 研究對象 我國環境影響評估分工為「中央」及「地方」兩級，視對應的「目 的事業主管機關」層級而定。為利後續監督，行政院環境保護署將審核 通過之說明書或評估書定稿本送交地方縣市環境保護局。因此考慮地緣 及蒐集資料之便利性，本研究將以台中縣為主要研究對象。 因「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」於 1995 年 始完成公告，本研究案例蒐集年限訂於 1996-2004 年。 蒐集範圍以台中縣土地進行開發，不論其審查權責機關為中央或地 方，只要經委員會審議通過之說明書、評估書案例定稿本，即列入本研 究之分析；但針對審查人之專業領域，因無法收集各案例之審查人員名 單，僅就 2004-2006 年擔任台中縣政府環境影響評估審查委員會人員名單 進行分析。 台中縣歷年送審案件共有 94 例，篩選符合上述條件雖有 70 例，但 經進一步篩選，排除當時係依山坡地開發建築管理辦法規定辦理環境影 響評估，但不符「開發行應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」所 規範應實施環境影響評估之開發行為者，計有 3 例，故最終之研究案例 為 67 例。. 28.
(39) 研究目的. 文獻收集與評析. 環境影響評估制度沿革. 健康與環境影響評估制度之發展. 研擬實證方法. 開發行為種 類分布. 健康影響 考量面. 撰寫人與審查. 審議基準. 人之專業領域. 數據分析 (台中縣 67 案例)： 1.開發行為種類分布分析。 2.健康於環境影響評估中所占分量與其範疇。 3.健康影響考量面被忽視之原因。 4.環境影響評估各類開發已核定之審議基準與健康 影響考量面之相關性。. 圖 3-1 環境影響評估制度中健康影響考量面實證架構圖. 29.
(40) 第四章結果與討論 4-1 開發行為種類分布分析 何種開發行為必須經過環境影響評估？根據環環境影響評估法第五 條規定，下 列 開 發 行 為 對 環 境 有 不 良 影 響 之 虞 者，應 實 施 環 境 影 響 評估：. 一、 工廠之設立或工業區之開發 (以下簡稱工廠開發)。 二、 道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發 (以下簡稱 道路開發)。 三、 土石採取及探、採礦之開發 (以下簡稱土石開發)。 四、 蓄水、防洪及供水排水工程之開發 (以下簡稱蓄水開發)。 五、 農、林、漁、牧地之開發利用 (以下簡稱農牧開發)。 六、 遊樂、風景區、高爾夫球場、運動場地之開發 (以下簡稱遊 樂開發)。 七、 文教、醫療建設之開發 (以下簡稱文教開發)。 八、 新市區建設及高樓建築或舊市區更新 (以下簡稱市區開發)。 九、 環境保護工程之興建 (以下簡稱環保開發)。. 30.
(41) 十、 能源及其他能源開發及放射性廢料儲存或處理場所興建 (以 下簡稱能源開發)。 十一、 其他經中央主管機關公告者 (以下簡稱其他開發)。. 表 4-1 為全國與台中縣環境影響評估案例定稿本數，就環境影響評估 法第 5 條規定，應實施環境影響評估之 11 款開發行為者，進行全國與台 中縣之說明書或評估書案例定稿本數統計，結果發現台中縣之案例中， 除無土石開發外，具有環境影響評估法第 5 條所規定之各款開發行為。 全國與台中縣評估書案例定稿本百分比相似者有工廠開發，全國為 22%，台中縣為 20%；另道路開發，全國為 9%，台中縣為 10%；農牧開 發，全國及台中縣均為 0%。. 全國與台中縣評估書案例開發行為種類分布，如圖 4-1 所示，定稿評 估書百分比，全國開發行為排名第一是蓄水開發，其次為工廠開發，排 名第三者為市區開發；台中縣分析結果與全國之開發行為分布相似，仍 以蓄水開發排名第一，市區開發 及遊樂開發列為前 3 名。. 31.
(42) 4-1 全國與台中縣環境影響評估案例之定稿本數 1 全國定稿本數. 台中縣定稿本數 說明書. 評估書. 定稿本數 及百分比. 定稿本數 及百分比. 15. 12 80%. 3 20%. 10 9%. 10. 9 90%. 1 10%. 43 96%. 2 4%. 0. 0 0%. 0 0%. 24. 18 75%. 6 25%. 2. 1 50%. 1 50%. 9. 9 100%. 0 0%. 1. 1 100%. 0 0%. 76. 70 92%. 6 8%. 4. 3 75%. 1 25%. 161. 144 89%. 17 11%. 8. 8 100%. 0 0%. 215. 176 82%. 39 18%. 5. 3 60%. 2 40%. 158. 154 97%. 4 3%. 5. 4 80%. 1 20%. 52. 48 92%. 4 8%. 6. 5 83%. 1 17%. 十一、其他經中央主管 機關公告者(其他開發). 167. 155 93%. 12 7%. 11. 9 82%. 2 18%. 合計. 1168. 1033 88%. 135 12%. 67. 55 82%. 12 18%. 開發行為 2. 一、工廠之設立或工業 區之開發(工廠開發) 二、道路、鐵路、大眾 捷運系統、港灣及機場 之開發(道路開發) 三、土石採取及探、採 礦之開發(土石開發) 四、蓄水、防洪及供水 排水工程之開發(蓄水 開發) 五、農、林、漁、牧地 之開發利用(農牧開發) 六、遊樂、風景區、高 爾夫球場、運動場地之 開發(遊樂開發) 七、文教、醫療建設之 開發(文教開發) 八、新市區建設及高樓 建築或舊市區更新(市 區開發) 九、環境保護工程之興 建(環保開發) 十、能源及其他能源開 發及放射性廢料儲存 或處理場所興建(能源 開發). 1 2. 說明書. 評估書. 稿本數. 定稿本數 及百分比. 定稿本數. 118. 116 78%. 32 22%. 110. 100 91%. 45. 總定. 及百分比. 總定 稿本數. 指 1996-2004 經審查認可之環境影響評估案例定稿本。 依據環境影響評估法第五條所規定應實施環境影響評估者。. 32.
(43) 全國. 台中縣. 60%. 定 50% 稿 評 40% 估 30% 書 百 20% 分 比 10% 其他開發. 能源開發. 環保開發. 市區開發. 文教開發. 遊樂開發. 農牧開發. 蓄水開發. 土石開發. 道路開發. 工廠開發. 0%. 開發行為種類 圖 4-1 全國與台中縣評估書案例開發行為種類分布比較圖(定稿年份 1996-2004 年). 另就全國與台中縣各年份環境影響評估案例定稿本數，依其定稿本 年份，統計其說明書或評估書案例定稿本數，表 4-2 中，有關評估書案例 定稿本數，全國有逐漸減少之趨勢，並於 2004 年無評估書案例定稿本數； 而台中縣評估書案例定稿本數，也是呈現逐漸減少之趨勢，且自 2001 起， 已無評估書案例定稿本數。. 33.
(44) 表 4-2：全國與台中縣各年份環境影響評估案例定稿本數 全國定稿本數. 台中縣定稿本數. 定稿本年份. 總定 稿本數. 說明書 定稿本數 及百分比. 評估書 定稿本數 及百分比. 總定 稿本數. 說明書 定稿本數 及百分比. 評估書 定稿本數 及百分比. 1996. 130. 96 74%. 34 26%. 4. 1 25%. 3 75%. 1997. 157. 132 84%. 25 16%. 10. 8 80%. 2 20%. 1998. 156. 127 81%. 29 19%. 9. 7 78%. 2 22%. 1999. 174. 155 89%. 19 11%. 13. 9 69%. 4 31%. 2000. 126. 114 90%. 12 10%. 11. 10 91%. 1 9%. 2001. 147. 138 94%. 9 6%. 4. 4 100%. 0 0%. 2002. 88. 86 98%. 2 2%. 3. 3 100%. 0 0%. 2003. 82. 77 94%. 5 6%. 7. 7 100%. 0 0%. 2004. 108. 108 100%. 0 0%. 6. 6 100%. 0 0%. 全國與台中縣評估書定稿年份分布，如圖 4-2 所示， 1996 年全國與 台中縣定稿評估書百分比為最高，而後呈現減少之趨勢，且 2004 年全國 與台中縣其定稿評估書百分比均為 0%，整體而言，全國與台中縣進入第 二階段審查之百分比有逐年減少之趨勢。. 34.
(45) 有關進入第二階段評估書案例逐年遞減之趨勢與美國相似，有文獻 指出，係因環境影響評估實施多年，技術純熟，環境影響評估之撰寫人 將第二階段才需進行之評估，提前至第一階段進行 (黃光輝，1998；胡思 聰，2002；Cole et al., 2004)。. 全國. 台中縣. 80%. 定 稿 評 估 書 百 分 比. 70% 山坡地開發 建築管理辦 法修正 (1997.03). 60% 50%. 促進產業升級 條例修正 (1999.12). 40% 30% 20% 10% 0% 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 評估書定稿本年份 圖 4-2 全國與台中縣評估書案例定稿年份分布比較圖. 國內環境影響評估法及其施行細則，雖明定有重大環境影響之虞應 進行第二階段環境影響評估，但所謂「重大環境影響之虞」 ，則委由環境 影響評估委員會判斷；但研究中可發現，環境影響評估法公告前，據以. 35.
(46) 推動之山坡地開發建築管理辦法第 7 條第 6 款規定： 「申請開發許可應檢 附左列文件：六、環境影響評估報告書」 、促進產業升級條例第 23 條 規定：「……擬具可行性規劃報告及環境影響評估報告書……訂為工業 區」等 (行政院環境保護署，1992)。而該等法規條文，並未於環境影響 評估法公告實施後，立即完成修正。山坡地開發建築管理辦法於 1997 年 3 月始公告修正，至於促進產業升級條例則遲至 1999 年 12 月始完成公告. 修正 (法務部，2005)。因此，有段時間，凡開發區位屬山坡地及屬工業 區之開發行為，仍需依山坡地開發建築管理辦法、或促進產業升級條例 規定提出評估書。由圖 4-2 可看出，山坡地開發建築管理辦法及促進產業 升級條例修正，與定稿評估書百分比之關係，圖中呈現山坡地開發建築 管理辦法修正後，不論全國或台中縣定稿評估書百分比立即減少；促進 產業升級條例於 1999.12 修正，全國或台中縣定稿評估書百分比於 2000 年也呈現減少之趨勢。. 探討台中縣進行第二階段之環境影響評估之 12 案例中，發現早於 1997.03 即提出申請之個案有 6 例，其開發場址之敏感區位均位於山坡. 地，另於 1998 年也有 1 例，依促進產業升級條例送審，並於 2000 年完 成評估書定稿本。故有 7 案例，因受山坡地開發建築管理辦法及促進產 業升級條例之影響而提出評估書。. 36.
(47) 綜合上述，發現國內環境影響評估進行第二階段之案例減少之趨 勢，與山坡地開發建築管理辦法與促進產業升級條例修正可能有關，因 此建議未來能針對國內進入第二階段環境影響評估案例定稿本原因，進 一步探討。. 37.
(48) 4-2 健康影響考量面分析. 本研究係沿用 Steinemann (2000) 方法，針對環境影響評估案例逐案 查核，並依環境影響評估法第五條所規定之 11 款開發行為，進行探討各 款開發行為，是否有健康影響考量面，如有健康影響考量面，則以「有 專節考量」與「無專節考量」進行分類，所謂「有專節考量」 ，係具有健 康風險或健康影響之標題；「無專節考量」，係指無健康風險或健康影響 之標題，其對健康影響考量面分布於各標題中。. 表 4-3 為台中縣各類環境影響評估案例之健康影響考量面分析，研究 結果為，無健康影響考量面定稿本數及百分比為 29 例(43%)，有健康影 響考量面定稿本數及百分比為 38 例(57%)；案例中除蓄水開發之定稿本， 未具健康影響考量面，及因台中縣並無土石開發案例，故無實證數據外， 其他各款之開發，均有健康影響考量面案例定稿本數，其中有健康影響 考量面定稿百分比達 100%者，有農牧開發及能源開發。. 有健康影響考量面之環境影響評估案例定稿本中，以「無專節考量」 之 38 案例，均推估其產生之振動低於 55 分貝，不會使居民睡眠受到影 響；有 8 例除說明振動之健康影響外，並於案例中說明其他可能造成健 康之影響，當中有 5 例係評估空氣污染物對人體之影響，經由模式模擬 得知，預測值皆遠低於空氣品質標準，因此推估不致對人體健康產生影. 38.
(49) 表 4-3 台中縣各類環境影響評估案例之健康影響考量面分析 1. 開發行為. 2. 總定 稿本數. 無健康影響 考量定稿本 數及百分比. 有健康影響考量面定稿本數. 有健康影響 考量定稿本 數及百分比. 無專節考量 3. 有專節考量 4. 振動 空氣污染 噪音. 毒化物空氣污染 電磁波. 一、工廠之設立或工業 區之開發(工廠開發). 15. 7 47%. 8 53%. 8. 0. 0. 15,6. 0. 0. 二、道路、鐵路、大眾 捷運系統、港灣及機場 之開發(道路開發). 10. 2 20%. 8 80%. 8. 35. 25. 0. 0. 0. 三、土石採取及探、採 礦之開發(土石開發). 0. 0 0%. 0 0%. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 四、蓄水、防洪及供水 排水工程之開發(蓄水 開發). 2. 2 100%. 0 0%. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 五、農、林、漁、牧地 之開發利用(農牧開發). 1. 0 0%. 1 100%. 1. 0. 0. 0. 0. 0. 六、遊樂、風景區、高 爾夫球場、運動場地之 開發(遊樂開發). 4. 1 25%. 3 75%. 3. 0. 0. 0. 0. 0. 七、文教、醫療建設之 開發(文教開發). 8. 3 38%. 5 62%. 5. 0. 0. 0. 0. 0. 八、新市區建設及高樓 建築或舊市區更新(市 區開發). 5. 4 80%. 1 20%. 1. 0. 0. 0. 0. 0. 九、環境保護工程之興 建(環保開發). 6. 2 33%. 4 67%. 4. 25. 0. 15,6. 0. 0. 十、能源及其他能源開 發及放射性廢料儲存或 處理場所興建 (能源 開發). 5. 0 0%. 5 100%. 5. 0. 0. 0. 15. 15,7. 十一、其他經中央主管 機關公告者(其他開發). 11. 8 73%. 3 27%. 3. 0. 15. 0. 0. 0. 合計. 67. 29 43%. 38 57%. 38. 54. 35. 25,6. 15. 15,7. 1. 指 1996-2004 經審查認可之環境影響評估案例定稿本。 依據環境影響評估法第五條所規定應實施環境影響評估者。 3 係指指無健康風險或健康影響之標題，其對健康影響考量面分布於各標題中。 4 係指具健康風險或健康影響之題標。 5 指案例同時考量振動之健康影響。 6 運用健康風險評估模式。 7 表示該案例同時考量振動及空氣污染之健康影響。 2. 39.
(50) 響，此 5 案例之開發行為中有 3 例為道路開發，及 2 例環保開發；其餘 3 例針對噪音污染引起之健康影響進行說明，其中 2 例為道路開發，針對 施工或營運產生之噪音品質與勞工安全衛生一般聽力保健規定相差不 多，民眾受到之影響不大；另 1 例為其他開發，係描述營運過程中交通 所造成之影響，未超過人耳感覺閾值 3dB(A)，因此營運期間引起之交通 噪音影響輕微。. 38 例有健康影響考量面中「有專節考量」者 3 例，案例中有 2 例採. 用健康風險評估模式進行評估，其中 1 例為工廠開發，係針對廠內所有 毒化物排放均進行致癌風險外，亦評估非致癌性危害；另 1 例為環保開 發，則針對營運時可能排放之毒化物，進行致癌風險分析；該 2 案例僅 針對單一因子單一世代進行評估。其餘 1 例為能源開發，並未進行健康 風險評估，僅推估空氣污染物排放濃度遠低於法規標準值，所以不致對 健康造成影響，另同時對民眾有所疑慮之輸電線路電磁場影響進行評估。. 台中縣研究案例中因無土石開發案例定稿本數，故無法瞭解該款開 發行為是否具有健康影響考量面，至於環境影響評估法第 5 條所規定之 其他各款開發，由圖 4-3 台中縣各類開發行為案例具健康影響考量面及不 具健康影響考量面分布中可看出，除蓄水開發案例定稿本中無健康影響 考量面外，其餘 9 款開發行為案例，均有健康影響考量面，案例中農牧. 40.
(51) 開發及能源開發，有健康影響考量面定稿本百分比達 100%。. 無健康影響考量面. 有健康影響考量面. 100% 定 稿 評 估 書 百 分 比. 80% 60% 40% 20% 其他開發. 能源開發. 環保開發. 市區開發. 文教開發. 遊樂開發. 農牧開發. 蓄水開發. 土石開發. 道路開發. 工廠開發. 0%. 開發行為. 圖 4-3 台中縣各類開發行為案例具健康影響考量面及不具健康影響考 量面分布圖 有關台中縣環境影響評估案例中具各類健康影響考量面定稿本數分 布，由圖 4-4 得知，以考量振動之健康影響 38 案例次最多，其次為考量 空氣污染之健康影響有 6 案例次，其餘有 3 案例次考量噪音之健康影響， 2 案例次考量毒化物及 1 案例次考量電磁波之健康影響。. 進一步分析國內有考量健康影響之 50 案例次，振動之健康影響考量 面有 38 案例次，因國內尚未公告有關振動管制法，均引用日本振動管制 標準，當地表面振動達 55 分貝時，即影響睡眠；空氣污染 6 案例次、噪 41.
(52) 音 3 案例次係與國內之法規標準值相比較；電磁波 1 案例次，則引用國 外文獻推估健康影響；僅 2 案例次毒化物之排放係評估其健康風險。本 研究多數案例之推估值係與國內外法規標準值或文獻值相較，由 Alenius (2001) 研究亦可驗證，環境影響評估案例之健康影響考量面，只是與環. 保相關標準值進行比較。. 振動. 3. 空氣污染. 2. 噪音. 毒化物. 電磁波. 1. 6. 38. 圖 4-4 台中縣環境影響評估案例中具各類健康影響考量面定稿本數分布圖. 表 4-4 比較台中縣與國外案例不同程度健康影響考量面，有關健康影 響考量部份，發現環境影響評估案例中，並非全然忽視健康影響考量 面。有運用健康風險評估模式案例數及百分比，台中縣僅 2 例(3%)，且 係評估毒化物排放之健康風險；而與 Arquiaga (1992) 實證研究進行比. 42.
(53) 較，其針對美國 1980-1990 年環境影響評估 39 案例中，運用健康風險評 估模式評估者，案例數及百分比為 11 例(28%)； Steinemann (2000) 也是 針對美國 1979-1996 年環境影響評估 42 案例進行實證分析，運用健康風 險評估模式之案例數及百分比為 7 例(17%)。由國內外研究可確定，本研 究案例利用健康風險評估模式之百分比，較國外文獻為低。. 表 4-4 台中縣環境影響評估案例中不同程度健康影響考量面與國外案例比較. 年份. 總案 例數. 無健康影 響考量面 案例數(百 分比). 台中縣案例. 1996-20041. 67. Arquiaga (1992). 1980-19901. Steinemann (2000). 1979-19961. 1. 有健康影響考量面 無運用健康 風險評估模 式案例數(百 分比). 有運用健康 風險評估模 式案例數(百 分比). 29(43%). 36 (54%). 2 (3%). 39. 13 (33%). 15 (39%). 11 (28%). 42. 26 (62%). 9 (21%). 7 ( 17%). 台中縣者為定稿年分，國外案例為參考該文獻，年分定義不詳。. 國外探究健康影響考量面被忽視之原因，係目前環保法規雖以保護 人體健康為主，但其著重於環境曝露，而非產生健康影響之因果關係； 法規也未明確規範應進行健康影響評估，致使業者易產生規避之心理 (Steinemann, 2000; Cole, 2004)。至於何項開發行應予實施健康影響評估，. 國外係規範對環境有重大影響之開發行為，應事先評估對健康之影響. 43.
(54) (Health Canada, 2001；EnHealth Council, 2001)，同時因環境造成之健康影. 響評估技術並不完備，並非所有健康影響皆可進行或必需進行定量評估 (Arquiaga, 1992; Fehr, 1999; Alenius, 2001; Steinemann, 2000; Mindell et al., 2001)，所以健康影響評估時，可藉由徵詢專家與利害相關者主要危害因. 子為何，即利害相關團體 (stakeholders)、專家學者，再進行相關健康議 題之文獻蒐集與引用，如此可控制評估計畫所需之時間及經費 (Milner and Bailey, 2003; Joffe, 2003)。. 有關環境與健康影響考量面之法制化，國內於 2002 年公告施行環境 基本法，該法條文中已明定各級政府應建立環境與健康風險評估制度； 2004 年於「開發行為環境影響評估作業準則」 ，亦增訂有關健康或安全風. 險評估 (行政院環境保護署，2004)；永續發展委員會健康風險組亦將健 康風險之評估納入環境影響評估工作項目 (詹長權，2003)。針對何項開 發行為應進行健康風險評估，行政院環境保護署擬訂之有毒 (有害) 風險 評估技術規範 (草案) 中，規定凡環境影響評估法第五條所列之開發行 為，在其開發行為完工並正常運作情況下，仍有危害物質之釋放，對其 週遭居民身體健康危害的風險時，於進行環境影響評估作業時，同時必 須進行有毒物質風險評估作業，所謂危害物質，係指依毒性化學物質管 理辦法第二條之分類物質，但其規範不適用於游離輻射、非游離輻射與 電磁波之健康危害風險評估 (吳焜裕，1999；呂賢文等人，2003)。 44.
(55) 故為推動環境影響評估之健康影響考量面，應有明確之法令規定及 評估規範，因此建議行政院環保署除應儘速公告有毒 (有害)物質風險評 估技術規範外，另針對非毒性化學物質之其他因子，亦應制定相關評估 規範。. 45.
(56) 4-3 撰寫人與審查人之專業領域 由表 4-5 台中縣環境影響評估定稿本案例撰寫人考量健康之分類，得 知進行振動評估有 38 例、空氣 6 例、噪音 2 例、毒化物與電磁波各 1 例， 均由環工領域人員進行健康影響之描述；而由具有公衛領域 (曾就讀公共 衛生或職業安全系所) 之撰寫人進行評估者僅有 2 例，係針對噪音及毒化 物，所可能引起健康影響。 表 4-5 台中縣環境影響評估定稿本案例撰寫人考量健康之分類 1 撰寫人. 振 動 案 空 氣 污 染 噪 音 案 毒 化 物 案 電磁波案 例次 案例次 例次 例次 例次. 環工領域 2. 38. 63. 23. 13,4. 13,5. 公衛領域 6. 0. 0. 1. 1. 0. 1. 指 1996-2004 經審查認可之環境影響評估案例定稿本。. 2. 就讀環境工程、環境科學等系所。. 3. 亦進行振動對健康影響之評估。. 4. 指運用健康風險評估模式。. 5. 考量空氣所產生健康之影響評估。. 6. 曾就讀公共衛生或職業安全系所。. 分析 2004-2006 年擔任台中縣政府環境影響評估審查委員會人員名 單，瞭解台中縣環境影響評估案例定稿本審查人之專業背景分類，表 4-6 中，將審查人分為機關代表與學者專家，並依其專業背景分為五類，環 工領域係指任職環保局或教授環境工程或環境科學者，經濟領域指任職 46.
(57) 建設局、地政局或教授地政或建築學者，生態領域係指任職於農業局或 教授生物科學者，水土保持領域指任職水土保持單位或教授水土保持 者，公衛領域指任職於衛生局或教授公共衛生者。統計結果，環工領域 8 人最多 (機關代表 2 人、專家學者 6 人)，經濟領域者有 3 人 (機關代表 2 人、專家學者) ，生態領域者有 2 人 (機關代表與專家學者各 1 人) ，水 土保持領域者有專家學者 1 人， 公衛領域者僅有專家學者 1 人。 表 4-6 台中縣環境影響評估案例定稿本審查人專業背景分類 1 審查人. 環 工 領 域 經 濟 領 域 生 態 領 域 水 土 保 持 公衛領域 人數 2 人數 3 人數 4 領域人數 5 人數 6. 機關代表. 2. 2. 1. 0. 0. 專家學者. 6. 1. 1. 1. 1. 1. 指就 2004-2006 年擔任台中縣政府環境影響評估審查委員會委員，遴聘時所依據之 專業領域進行分類。. 2. 指任職環保局或教授環境工程或環境科學者。. 3. 指任職建設局、地政局或教授地政或建築學者。. 4. 指任職農業局或教授生物科學者。. 5. 指任職水土保持單位或教授水土保持者。. 6. 指任職於衛生局或教授公共衛生者。. 相較於文獻，Fehr (1999) 發現評估過程中有 41%之衛生單位參與； 另 Alenius (2001) 研究指出僅有少數環境影響評估案例，有專家協助探討 健康議題，本研究顯示審查過程中雖未有衛生機關代表，但有專家學者 協助審查，因本研究資料收集之限制，僅分析台中縣 2004-2006 年擔任審 47.
(58) 查人專業背景，並未針對每次參與審查人員之人次加以分析。. 有關環境影響評估案件審查及決議，係借重各委員之環保專業，所 作成的決議，對環保政策有直接的影響 (陳錦芳，2004)。但因委員會人 數有限，建議未來各單位於審議過程中，應邀請衛生單位人員或公衛領 域之專家參與，並藉由審議之意見，促使開發單位調整評估之方向，同 時加強專業人員與民眾之宣導，以促使公共衛生領域之人員投入環境影 響評估行列。. 48.
(59) 4-4 審議基準之分析 台中縣環境影響評估案例定稿本審查結論，經整理得知，無論是環 境影響說明書或環境影響評估報告書，其審查結論均是有條件通過審 查。針對上述結論進行審議基準分析，排除其他法規法令規定之事項， 如排放標準應符合法規、水土保持應依水土保持法規定等，及共通性之 審議基準，如：一、應於施工前依環境影響說明書或報告書內容及審查 結論，訂定施工環境保護執行計畫，並記載執行環境保護工作開發單位 於施工前應送環保單位備查。二、開發單位取得目的事業主管機關核發 之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及 對策檢討報告。三、本計畫如經許可，應依環境影響評估法第七條第三 項規定，至當地舉行公開說明會等，不列入統計外；計整理出空氣污染： 總量管制、總量抵減措施。水污染：總量抵減措施、用水回收再利用。 廢棄物：廢棄物區內處理為原則。其他：交通規劃、農藥肥料使用、防 災及緊急應變計畫、生態基流量與流行病學等 4 類 10 項，並依據環境影 響評估法第五條公告應實施環境影響評估者之 11 款開發，進行統計，台 中縣歷年環境影響評估案例中各類核定審議基準分配表，詳如表 4-7。 由表 4-7 看出各開發行為列入之審議基準：工廠開發有 5 項為最多； 另遊樂開發、文教開發、能源開發各有 4 項；其中農牧開發，並未將表 中各項審議基準納入。 49.
(60) 依各項審議基準進行分析，將空氣污染類之總量管制與總量抵減措 施列為審議基準，有工廠開發及能源開發；列入水污染類之總量抵減措 施審議基準，有遊樂開發；另用水回收再利用審議基準，則有環境影響 評估法第五條所規定應實施環境影響評估之 6 款開發列入；廢棄物類之 廢棄物區內處理為原則審議基準，有 3 款開發行為列入；其他類之交通 規劃，亦有 3 款開發行為將其列為審議基準；農藥肥料使用，則有遊樂 開發將其列為審議基準；將防災應變計畫列為審議基準有 7 款開發行為； 生態基流量有蓄水開發，將其列入審議基準，另將健康影響考量面之流 行病學調查列為審議基準者僅有能源開發。 總計各類開發行為核定之審議基準定稿本數及百分比，以防災應變 計畫有 12 例(18%)最高；其次為水污染之用水回收再利用有 9 例(13%)；. 50.
(61) 4-7 台中縣歷年環境影響評估案例中各類核定審議基準分配 1. 開發行為 2. 總定 稿本數. 空氣污染. 水污染. 廢棄物. 總量管 總量抵減 制定稿 措施定稿 本數及 本數及百 百分比 分比. 總量抵減 用水回收 措施定稿 再利用定 本數及百 稿本數及 分比 百分比. 廢棄物區 內處理定 稿本數及 百分比. 其他 交通規 劃定稿 本數及 百分比. 農藥肥 料使用 定稿本 數及百 分比. 防災應 生態基流量 流行病 變計畫 定稿本數及 學調查 定稿本 百分比 定稿本 數及百 數及百 分比 分比. 一、 工廠之設 立或工業區之 開發(工廠開發). 15. 1 7%. 1 7%. 0 0%. 2 13%. 5 33%. 0 0%. 0 0%. 1 7%. 0 0%. 0 0%. 二、道路、鐵 路、大眾捷運系 統、港灣及機場 之開發 (道路開 發). 10. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 2 0 20% _ 0%. 1 10%. 0 0%. 0 0%. 三、土石採取及 探、採礦之開發 (土石開發). 0. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 四、蓄水、防洪 及供水排水工 程之開發(蓄水 開發). 2. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 1 50%. 0 0%. 五、農、林、漁、 牧地之開發利 用(農牧開發). 1. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 六、遊樂、風景 區、高爾夫球 場、運動場地之 開發(遊樂開發). 4. 0 0%. 0 0%. 1 25%. 1 25%. 1 25%. 0 1 0% 25%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 七、文教、醫療 建設之開發(文 教開發). 8. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 2 25%. 1 13%. 0 4 _ 50% 0%. 1 13%. 0 0%. 0 0%. 八、新市區建設 及高樓建築或 舊市區更新(市 區開發). 5. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 2 40%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 1 20%. 0 0%. 0 0%. 九、環境保護工 程之興建(環保 開發). 6. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 1 17%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 1 17%. 0 0%. 0 0%. 十、能源及其他 能源開發及放 射性廢料儲存 或處理場所興 建(能源開發). 5. 1 1 20% 20%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 2 40%. 0 0%. 2 40%. 十一、其他經中 央主管機關公 告者(其他開發). 11. 0 0%. 0 0%. 0 0%. 1 9%. 0 0%. 2 0 18% 0%. 5 45%. 0 0%. 0 0%. 67. 2 3%. 2 3%. 1 1%. 9 13%. 7 10%. 8 1 12% 1%. 12 18%. 1 1%. 2 3%. 合計. 1 2. 指 1996-2004 經審查認可之環境影響評估案例定稿本。 依據環境影響評估法第五條所規定應實施環境影響評估者。. 51.
(62) 再其次為交通規劃有 8 例(12%)，但其中文教開發之定稿本數即有 4 例， 占其半數；廢棄物區內處理為原則有 7 例(10%)，其中工廠開發之定稿本 數即有 5 例；至於空氣污染：總量管制、總量抵減措施及流行病學定稿 本數及百分比為 2 例(3%)；水污染之總量抵減措施、農藥肥料使用及生 態基流量定稿本數均為 1 例(1%)；至於案例中蓄水供水開發行為，其審 議基準，均以地質考量為主，因非本研究範圍故未將其列入統計。 表 4-8 我國已公告環境影響評估審議規範之各類審議基準 空氣污染 公告. 水污染. 廢棄物. 其他 交通 農藥 防災 規劃 肥 料 應 變 使用 計畫. 時間. CO2 排 放總量 管制. 總量管 制計畫. 總量抵 減措施. 用水回收 再利用. 總量管 制計畫. 廢棄物區 內處理為 原則. 住宅社區 開發環境 影響評估 審議規範. 2000.09. -. -. -. -. +. -. +. -. +. 工業區開 發環境影 響評估審 議規範. 2001.10. +. +. +. +. +. +. -. -. +. 高爾夫球 場開發環 境影響評 估審議 規範. 2001.12. -. -. -. +. -. -. -. +. +. 文教、醫 療建設開 發環境影 響評估審 議規範. 2001.12. -. -. -. +. +. -. -. -. +. 石油、石 油產品貯 存槽設置 環境影響 評估審議 規範. 2001.12. -. -. -. -. -. -. +. -. +. +表示規範中有該項審議基準，-表示規範中未有該項審議基準。 52.
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