現代化：台灣的土地改革與十大建設（草稿） 國科會獎助「台俄研究」專題計畫： 台灣、俄羅斯與中國現代化之比較－政治、社會與經濟層面之分析 NSC97-2923-H-004-001-MY3 2008 年—2009 年第一期研究 論文撰稿人：高永光教授 國立政治大學國家發展研究所教授 兼社會科學學院院長、台灣研究中心主任 時間：2008 年 11 月 16 日至 22 日 發表地點：俄羅斯莫斯科 計畫主持人：高永光教授 協同主持人：李酉潭教授 朱美麗教授 趙竹城教授
現代化：台灣的土地改革與十大建設 一、前言 現代化（Modernization）一詞充滿爭議，究竟指的是西方社會的 民主化（democratization）或者是工業化（industrialization），抑或是 充滿著歐美社會種族中心至上主義（ethnocentrism—民族優越感）的 西化（Westernization），大體上都是指歐美在工業革命後，政治、經 濟及社會發展的經驗。因此，現代化理論，曾經成為十分流行的發展 （development）理論。 不過，由於其意義比較上隱含著學習歐美發展模式的意涵，遭受 到以拉丁美洲等發展中國家學者的排斥。依賴理論（dependency theory）可以說代表著這些不接受「現代化理論」的學者，其論述的 結晶。 當然，現代化理論不免有著較偏向歐美發展模式的意涵。但是， 在一般生活用語上，現代化也常為人所朗朗上口，假定現代化是追求 一種與過去相比，更好的生活方式，而不是和西方相比。那麼，現代 化只是和一個國家自己過去的成就做比較，自然不存在西方，歐美化 或西方式民主化的問題。 因此，個人認為用現代化一詞，來研究台灣的政治、社會及經濟 的發展，用此來探索在政治發展上台灣所欲追求的進步的目標；經濟 發展上，所想要達成的更加的經濟發展；以及在社會層面上，如教育、 新聞文化的發展等等，各方面的進步，現代化仍然是一個可以使用的 改念。 有鑑於此，我門在台灣組成研究團隊，企圖用「現代化」的概念， 來探討在1949 年之後，國民黨政府從大陸撤離到台灣之後，政治、
經濟及社會方面，對於現代化的追求過程，並期望能總結出一些現代 化發展的經驗，提供他國參考，並且在學術上，作為比較研究的基礎。 不過，這個核心概念源起於俄羅斯的拉林教授。他建議我們在整 理彼此國家的現代化經驗後，可以進行比較；同時，最後，也可以再 比較中國大陸的發展。由於中國大陸歷經毛澤東式的社會主義極權統 治，政治、經濟及社會現代化的發展十分遲緩；但一九七八年之後， 鄧小平重新掌權，啟動了「改革開放」政策，採取了「向資本主義補 課」的方式，向現代化的目標努力。如今，中國大陸已經是一個外匯 存底接近二兆美金的國家，此外匯存底的數量，居於全世界第一。假 定經濟成長是現代化的一個指標，顯然，中國大陸的成就斐然；而其 政治及社會的相對應變化為何？未來發展趨勢如何？也深深值得台 灣和俄羅斯加以比較。台、俄及中國大陸的現代化歷程確實擁有比較 研究的價值。基於此，莫斯科方面的研究團隊，也在拉林教授的主導 下組織而成。 本文即是為台俄兩國在2008 年，雙方經過半年多研究後，在莫 斯科舉行的「現代化：台、俄、中國大陸的發展經驗」學術研討會， 所撰寫之初步的研究成果。 由於現代化的層面甚廣，有關1950 年代到 1970 年代，台灣在二 位蔣總統統治下，採取動員戡亂體制及戒嚴之統治。雖然在政治民主 的發展上極為有限，但社會的變化，因教育普及，經濟發展的影響， 都有巨大變化。而戒嚴體制下，確保了國家安全，也為台灣經濟發展 帶來繁榮進步所需的空間與時間。有關台灣在1970 年代以國家安全 為主要目標的政治現代化歷程，將由台灣本研究團隊的另一位教授執 筆。本人第一年（2008-2009）所探索的是，對台灣在 1950 年代到 1970 年代之間，經濟發展影響極為重大的兩個重要因素，一個是土地改 革；另一個則是「十大建設」。前者是農業與經濟改革，但卻帶來預 期要消弭可能的農村問題所帶來的政治不穩定及社會安定，可以說是
經濟因素對於政治發展和社會發展發生重大影響的現代化經驗。 至於「十大建設」奠定了台灣工業化基礎。前面說過，在現代化 眾多爭議的定義中，工業化是其中一個普遍被提及的內容之一。但台 灣的「十大建設」是在一九七Ｏ年代陸續完成。一九七Ｏ年代世界經 歷了兩次因石油危機所帶來的世界經濟蕭條，台灣卻在當時啟動了需 要大量資金、人才及技術的十大建設。十大建設的完成使台灣在一九 七Ｏ年代末期，造就了兩位數字的經濟成長，經歷了經濟起飛前的階 段，也進入了經濟起飛（take off），邁進了新興工業化國家。台灣與 南韓、新加坡、香港，之後同時名列「世界四小龍」之一。 十大建設的工業化，造就了台灣的經濟奇蹟。但也同時啟動了台 灣的政治現代化。一九七七年年底，台灣首次爆發了大規模的群眾抗 爭事件──中壢事件。一九七八年反對國民黨的統治勢力，有了初期 的凝結成型的雛期。雖因台美斷交，導致一九七八年立法委員選舉的 中斷，但其發展動力未曾稍歇。一九七九年發生「高雄事件」，反對 勢力的主要領導人紛紛被捕入獄，創造了後來台灣另一個與執政的國 民黨對抗的民進黨，最初的創黨領導人──美麗島世代的政治菁英。 一九八Ｏ年，立委選舉恢復，當時反對勢力，也就是現今民進黨 的前身，籌組中央助選團，發表聯合政見，全台串聯助選與競選。八 Ｏ年代是反對勢力形成，以及衝撞執政的國民黨威權統治，最為劇烈 的時代。1986 年 9 月 28 日民主進步黨正式成立，1988 年 1 月 13 日 蔣經國總統去世。台灣的發展頗為符合現代化學者中有一派所主張 的，經濟發展帶來政治民主的理論。而政治民主化從經濟發展中所取 得的動力，最主要的源頭，就是十大建設所帶來的經濟發展的工業化 基礎。 二、土地改革及其政治、經濟與社會意義
1949 年中國大陸統治的國民政府與中國共產黨陷入全面的內 戰，中國共產黨深受農村農民的歡迎，原因是其主張土地公有，傳統 中國受到地主剝削的佃農，無不群起而支持。1950 年共產黨的領導 人毛澤東建立了中華人民共和國，中共自稱是「新中國」，而新中國 的產生被認為是毛澤東領導了一場農民戰爭，打敗了以官僚、地主為 主代表資產階級的國民黨。 歐洲封建制度的瓦解，雖是資本主義的勝利，但是卻是建立在封 建農奴對封建領主，以及世襲國王，長期對農奴的剝削，資產階級利 用「人生而身由」的論述，獲得了人民的支持，從國王及貴族的手中， 奪取了統治權，建立了資產階級的資本主義式民主。不論是傳統中國 的經驗，以及歐洲的近代歷史，都證明了農村問題的重要。而農村問 題的癥結，就在於擁有大量土地的地主、富農、中農，對佃農、貧農 的剝削。佃農勤苦耕耘所得，絕大多數為地主及大租戶取走，所剩之 農產品及出售所得，多數時僅能餬口維生，一旦發生天災人禍時，農 民無法生存，經常不得不揭竿起義。歷史上，農民暴動層出不窮，正 是因為租佃關係的不和理，佃農被壓迫，而擁有土地的自耕農比例極 少之故。 台灣在明朝時代之墾田，皆為「王田」，概為公有，對佃戶之管 理採層級節制，其實是一層一層地剝削。荷蘭人統治期間，土地為殖 民者所有，農民形同農奴。鄭成功驅逐荷蘭人，田地墾殖，仍循舊制， 但除官田外，另有文武官田，即王室宗爵、文武官吏以及士庶有力者， 自行招募佃農墾成之田地。實質上，形成了私有土地，一六八三年（清 康熙二十二年），清朝統治台灣，及採行土地私有制。已開墾之土地， 包括過去的官田、文武官田，一律允許成為私有田地。至於尚未開墾 之土地，無論移民或土著，都可申請開墾，開墾完成之後，即可擁有 「業主」之權。但有能力開墾者，自為富賈貴人，取得墾地後形成「墾 戶」，立即招佃耕墾，被招之農人在當時稱為「佃戶」或「佃人」。其
後，承租之大佃戶，又可分租予小佃戶。於是形成「大租戶」和「小 租戶」。由於租金收取關係，演變至後來，小租戶反而成為農村之擁 有實力之階級。一八九五年（清光緒二十一年），將台灣割讓與日本， 日本殖民政府消除大租戶，而以小租戶為業主，從此台灣農村的土地 的擁有及經營，形成兩級制。 但日據時代雖採兩級制，小業主對佃戶仍收取高額租金，且不喜 以書面訂定租佃契約，以致地租不公，佃農被剝削情形仍嚴重；而因 租佃均以口頭約定為主，以致加租、加押，任意撤佃所引起之糾紛， 層出不窮。日本本國政府雖於一九三九年（昭和十四年）十二月六日 頒布地租統治令，不得超過是年九月十八日地租之標準。但由於負責 施行之一般鄉鎮長及地方行政人員，本身多係地主，故實施後成效不 佳。 日本於一九四五年年中戰敗，台灣歸還中華民國。戰後台灣因受 美軍轟炸關係，農工商破壞甚鉅，恢復農業生產，增加農產，改善農 民生活，乃為當務之急。國民政府為此特地在台灣地區設立直屬行政 院之行政長官公署。但由於戰後民生問題嚴重、通貨膨脹、對大陸來 台之領導公署有較高之期望，以及地域觀念之不同，遂發生影響台灣 日後政治發展相當嚴重之「二二八事件」。 二二八事件發生於一九四七（民國三十六）年二月二十八日，因 警察取締婦人販賣私烟，引發警民衝突，進而爆發台籍民眾和省籍民 眾之間的衝突。後因當時台灣地區行政公署之最高長官陳儀處置不 當，逮捕省籍地方政治、社會及經濟菁英、領袖，並請南京中央政府 派軍前來台灣鎮壓，至情況一發不可收拾。中央政府又因為與中國共 產黨在大陸地區之對抗，懷疑有中共及台共因素之介入，除強烈鎮壓 之外，更引發日後長達一、二十年之所謂的「白色恐怖」時期，異議 人士或被疑有與共黨間諜活動相關者，被秘密逮捕處死者，其總數至 今仍為爭議之議題。
雖然尚無研究顯示，國民政府在1950 年由大陸撤退至台灣，蔣 介石亦於當年3 月重新以總統之位，主持大局。或許是 1947 年二二 八事件的陰影，迫使國民政府必須消弭種種導致社會及國家不穩定之 因素。而有隨即在1949 年就開始的農村「三七五減租」，1951 年的 「公地放領」，以及 1953 年的「耕者有其田」，等連續三項土地改革 的主要政策。 台灣的土地改革，實際內容即為前述三項重要政策，現分項總數 如下： （一） 三七五減租 1. 最高租額之限制 此即耕地地租租額不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分 之三百七十五，原地租超過千分之三百七十五者，不得增加。 三七五減租政策之施行，尚需確定何為「主要作物」，此指當地 農業習慣種植最為普通之作物，或實際輪值之作物。此外即為何謂「正 產品」，正產品指農作物之主要產品而為種植之目的者而言。再其次 則為「全年收穫總量」，此由各縣市之推行三七五減租委員會擬定報 省政府核定。減租政策尚配合：災歉之減免、額外負擔之取消如押租 金，田舍之租金等一概不得收取。 2. 佃權之保護 為保障佃戶之承租耕耘權利，租佃必須以「書面租約」為主，書 面租約中舉凡地租之數額、種類、成色、標準、繳付日期、地點，租 期及租約之訂立、變更、終止或換標準，均應載明，並由業主和佃戶 雙方會同向政府申請登記。 為保障佃權，原租約各縣市由三年、五年及六年不等之情形，亦 由行政院在1951 年 9 月規定，凡耕地租約原訂租期不及六年者，一 律延長為六年。 此外，為預防地主假借「收回自耕」或「退耕」名義，擅自收回
放租之耕地，對此亦有嚴格之限制： （１）耕地租約在期滿前，除非佃農死亡而無繼承人，或佃農遷徙、 轉業、放棄其耕作權，以及地租積欠達兩年之總額，否則業主不得收 回耕地。 （２）地主不能自任耕作者，地主所有收益足以維持一家生活者， 以及地主若收回耕地將導致佃農失其家庭生活依據者。以上各種情形 下，地主不得收回耕地。 （３）租約期滿時，除地主有自耕能力，而無前項各種情形時，得 收回自耕；但當佃農願續租者，應續訂租約。 （４）地主如違反減租條例規定，而為上述之終止契約，或收回自 耕，或扼絕續訂租約者，各處一年以下有期徒刑或拘役。如以強暴脅 迫方式，強迫佃農放棄耕作權利者，處三年以下有期徒刑。 當然，如果承租之佃農，又將耕地轉租，不僅造成租佃制度混亂， 不易管理；又會產生更多一層之剝削，次租戶或分租戶，在第一手承 租佃農之剝削下，生活畢竟更為艱苦，反造成農村農民之間矛盾。因 此，佃農必須完全自任耕作，其分租及轉租行為一律禁止。違者不僅 處以拘役並且施以罰緩。 在佃權保障部份，最後一項是當原出租之地主有意出賣或典讓其 土地時，現耕之耕農有優先的承買權。 3. 行政監督 在行政制度上為了監督三七五減租政策之實行，1949 年施行時， 各縣市已設立「三七五地租委員會」。其後，則依據立法院通過之「三 七五減租條例」，在各縣市設立「租佃委員會」；縣市以下之鄉鎮亦設 立同樣之委員會。縣市及鄉鎮之「租佃委員會」委員都為11 人。縣 市部份之當然委員為縣市政府地政科長及農會理事長；鄉鎮部分則由 鄉鎮長及公所地政幹事為當然委員。縣市鄉鎮之其他委員，則分別由 佃農中選出2 人，自耕農委員 2 人，地主委員 2 人。
在選舉方式上則採間接選舉，由村里之佃農，自耕農及地主，直 接選出其代表，再由這些代表互選產生鄉鎮一級的租佃委員。待所有 鄉鎮租佃委員選出後，由其選出代表，再由鄉鎮租佃委員的代表互 選，產生縣市一級的租佃委員。 （二） 公地放領 三七五減租之目的在改善佃農生活，促進農業增產、抑制耕地地 價、鼓勵佃農購地。但要達到這些目的，最至要關鍵，還在於讓耕者 擁有其自己的田地，願意在自己地上投資，增加農產，才能一方面增 加整個社會的農產；另一方面又能改善自己生活。 公地放領之前，事實上，台灣自1946 年 10 月當時的行政長官公 署就曾經辦理過「公地放領」的政策，但因種種因素，並未達到預期 之減輕地租，改善農民生活，以及農民能合作經營，改進生產方式。 因此，1949 年實施減租政策後，就直接施行公地放領。 1951（民國 40）年，台灣省政府，參照過去已有之經驗，重訂 「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」，規定以每年國有土地 放領地價收回之全部及省有地放領地價超過原租額部份，撥作扶植自 耕農基金之用。此項辦法經省參議會第一屆第十次大會通過，後由行 政院於同年六月四日核准實行。 所謂「放領」最終目的是要讓自耕農能擁有自己之耕地。因此， 以國有及省有之土地為限。放領之對象自然是原來沒有耕地之農戶， 但若該現耕農不宜或不願承領時，則另行審擇放領。放領對象可分： １.承租土地之現耕農 ２.雇農 ３.耕地不足之佃農 ４.耕地不足之半自耕農 ５.無土地耕作之原土地關係人(指原來之墾民)而需要土地耕作 者
６.轉業為農者 放領的農地有多少面積？其標準為水田部份，上等 0.5 甲，中等 1 甲，下等 2 甲；旱田部分則上等 1 甲，中等 2 甲，下等 4 甲。 公地放領後，農戶自需攤還地價，如何以農戶能負擔之方法，償 還地價，最終取得耕地所有權，必須詳加規定。 1.放領地價之規定 放領地價規定是否適當，實為公地放領成敗之關鍵。依當時台灣 省地政局的建議：按照各等則耕地主要作物正產品全年收穫總量二倍 半，為計算地價之標準，此標準後來各縣市統一採用。此種計價方法 有如下優點： （１） 放領地價恰為工地地租之10 倍，計算方便，農民易了解 並記得； （２） 地價以實物計算不受幣值及一般物價波動之影響 （３） 與土地市價相近。 2.放領地價之攤還 農戶攤還地價之期限若太短，則負擔過重，失去扶植自耕農之意 義。因此，不論水田、旱田，一律於10 年內均等攤還。至承領之農 戶，每年攤還額度，包括田賦或土地稅，以不超過其所領耕地主要作 物正產品全年收穫總量之千分之三百七十五為準。當然，有能力提前 還清者，亦允許其縮短攤還之期限。 在公地放領之程序上，由政府先查定擬放領之耕地，隨後公告， 並由農戶進行承領申請，經過各縣市扶植自耕農促進委員會審查，予 以核定。自此，農戶由「佃農」轉變為「自耕農」，不再繳納地租， 而改繳承領之地價，並負擔田賦或土地稅。在第一期地價繳清後，即 由政府發給公地放領證書。等到全部地價繳清，再憑承領證書，換發 土地所有權狀。 （三） 實施耕者有其田
公地放領以承租公有地之農戶為主。但承租地主耕地之佃農，亦 須扶植其為自耕農，讓耕者有其田，以避免發展中國家地主階級與佃 農階級之間的鬥爭。當然，地主之耕地若全部轉為耕農所有，亦會引 起地主之強烈反對，因此，如何保障地主之基本權益，在施行耕者有 其田時亦需照顧到。 至於在農戶方面，必須讓其有能力經營耕地，地價之償還，不致 造成生活負擔；又有關生產投資方面，亦應予以貸款協助，獎勵農戶 彼此合作經營，改善農作生產技術。而農戶對於地主釋出土地時，享 有優先購買權，但購買金有問題時，政府應協助其貸款。 而在土地方面，耕地必須維持「現耕」之事實。不論承租、承領， 至購買農地，只要維持耕作，並不需交換、碎割，或按人地比例，平 均配份，對於農村生活應儘量減少任何干預。 基於以上之原則，1953（民國四十二）年一月二十日立法院在第 十會期第三十一次會議，通過此一重要之法案：「實施耕者有其田條 例」。其重要內容如後： 1.耕地徵收之範圍：耕地之徵收，以私有出租者為範圍，下列出 租耕地一律由政府徵收： （１）地主超過本條例規定保留標準之耕地； （２）共有之耕地； （３）公私共有之私有耕地； （４）政府代管之耕地； （５）祭祀公業、宗教團體之耕地； （６）神明會及其他法人團體之耕地； （７）地主不願保留而申請政府徵收之耕地。 共有耕地出租人如像老弱、孤寡、殘廢藉土地維持生活，或個人 出租耕地因繼承而為共有，其共有人為配偶，血親兄弟姐妹者，經政 府核定，得比照本條例規定地主保留標準，保留耕地。而祭祀公業及
宗教團體，在本條例施行前設置者，得照保留標準加倍保留其耕地。 2.耕地保留之標準：地主保留出租耕地，以七則至十二則水田三 甲為標準，其他等則之水旱田，依照規定標準折算。至自耕間出租之 地主，其保留之出租地，連同自耕地合計不得超過保留標準，但自耕 地以超過保留標準者，則出租地不得保留。 3.地主之定義及其分戶之限制：所謂地主，只以土地出租與他人 耕作之土地所有權人。其不任耕作，或雖自任耕作而以雇工為主體 者，其耕地除自耕部份外，以出租論。而依本條例徵收保留耕地之地 主，以民國41 年 4 月 1 日地籍冊上之戶為準。4 月 1 日以後耕地之 移轉，除因繼承或因本條例施行前之法院判決，現耕農民承購，及政 府依法徵收等情形外，視為未移轉。 4.特殊性質之耕地得予以免徵，如教育及慈善團體所需之耕地。 5.徵收地價之規定與補償。征收地價，採用公地放領辦法，依各 等則耕地主要作物正產品全年收穫總量之二倍半計算，並以各縣市為 辦理三七五減租時所評定之收穫量標準為準據。由政府以實物土地債 卷七成，公營事業股票三成搭配補償之。實物土地債券年利率百分之 四，本利合計，分十年均等償還。 6.附帶徵收。為保持佃農現有之經營規模，凡被徵收耕地範圍內 現供其使用收益之房舍、曬場、池沼、菓樹、竹木等定著物及其基地， 應予附帶徵收，一併放領。但其價額則應由政府核定後，併入地價內 補償之。 7.耕地之放領與承領。 耕地經徵收後，轉換與現耕之佃農或雇農承領。其地價之計算標 準，與徵收地價同，連同附帶放領之定著物及基地價額，並按固年利 率百分之四加收利息。由承領農民等繳清。並准免其徵契稅監証費。 其每年平均負擔，以不超過同等則耕地三七五減租後佃農現有負擔為 準。至於未獲承領耕地之佃農或雇農，自本條例施行之日起一年後，
地主出賣其保留地時，得優先承買，並得向政府申請貸款，以償付地 價。 8.土地利用之改進。政府於實施耕地之徵收，放領調整地價分配 外，為確保土地利用，增加生產，應指定專款，設置生產貸款基金， 低利貸予農民，並應獎助承領農民以合作方式，為現代化之經營。 （四）土地改革的政治經濟社會意義 前面談過土地改革最主要的政治目的，在清除農業社會可能發生 的，因地主剝削佃農所產生的階級鬥爭，以及因此而可能引發的農民 革命。 台灣在土地改革後自耕農在1955 年時佔 59％，半自耕農 23％， 佃農18％，但到了 1970 年，則自耕農佔 77％，半自耕農佔 13％， 而佃農僅佔10％。相較於 1949 年自耕農則只佔 36％，半自耕農佔 25％，佃農佔 39％。換句話說，土地，特別是耕地，確實移轉到自 耕農手中，削弱了地主藉由土地可能形成的剝削機制。 而1952 年的平均農家所得是 12000 台幣，但在土地改革之後， 1957 年則達到 24043 元，幾乎成長了一倍。 就農業生產之總產出而言，以1950 年為 100％，土地改革後到 1955 年，成長了 14％多。 即就地主而言，地主獲得補償地價之股票種類有水泥股、紙業 股、工礦股及農林股。由於多數不再從事耕農之工作，地主轉而從事 工商活動的人開始增加。 根據一些研究顯示，地主對於當時政府強制徵收超過一定比例之 耕地，雖獲得補償，但難免心中有所不滿。但是，由於地主或較富有 之自耕農，原本在農村社會中就居於較高的社會地位，例如有些擔任 鄰長、村里長、鄉鎮長、鄉鎮民代表會代表，以及在農業組織中，具 有較大權力的總幹事一職，多數仍由地主階級所擔任。因此，在土地 改革後，實質上，地主及富農之自耕農，政治及社會地位並未受到傷
害，這是地主及富農階級沒有聯合起來，反對政府進行土改的一個主 要原因。反之，地主階級若經營工商事業有成，尚可向較高之民選政 治職位發展，地主階級自無絕對反對土改之理。証諸後來台灣地方政 治派系多與佔有農會、水利會資源，或居於這些組織中權力地位者有 關，可見，台灣之土地改革並未傷害地主富農之政治及社會地位。 反之，自耕農及佃農的經濟情況好轉，經濟地位獲得改善，尤其 在擁有自耕之土地後，不再需要看地主及租戶之臉色過日子，總而言 之，其社會及經濟地位都獲得改善，雖然政治地位改善有限，但比較 日據時代，以及光復後，土地改革前的狀況，差別很大。從半自耕農 或佃農轉變成擁有自己土地之自耕農，心理的滿足，必然使他們傾向 支持政府。 國民政府撤退至台灣後，一直到韓戰爆發（1950 年 6 月）後， 才重新獲得美國之支持，第七艦隊協防台灣，之後美援之物質及資金 到位，都是台灣當時政府，能夠放心進行土地改革且能成功的重要原 因。 從今天的角度來看，台灣無法形成以農民為主的農民政黨，或者 農民固定支持某一政黨，和土地改革之後，農村耕地為多數自耕農所 擁有，應有密切之關係。而長期統治的國民黨則以國營企業為主，掌 握資本，毋須倚重原台灣社會之地主及富農，使得台灣農民不會與國 民黨站在敵對的位置。而執政的國民黨也不再會重蹈在中國大陸的覆 轍，為毛澤東「以鄉村包圍城市」的策略所打敗。 三．十大建設及台灣的工業化 台灣的發展經驗，其實是一種均衡的策略（balanced strategy）， 以土地改革為例，為了扶植自耕農，自不免犧牲地主之利益，但對地 主則又有一些補償。而農業的發展則是為了支持工業，但工業發展又
會回過頭來去協助農業的繼續發展。此即所謂的「以農業培養工業， 工業發展農業」的策略。土地改革之後，農村發展的一些配套措施並 沒有停止，例如農村基層建設的配合，對於農業投資給予農民的低利 貸款，卻未曾稍歇。 以 1951 年到 1965 年七月一日為止的美援為例，十五年之間，每 年均獲得美援一億元之數目。因美援而產生的可用新台幣值總數約 10 億 9 仟 2 佰萬美金，其中用於基本公共建設的部分最多，佔 37.3%； 其次是人力資源，佔25.9%；第三才是農業部門，佔 21.5%；工業部 門最少，僅佔15.3%。似乎對於工業化的發展助力沒有很大。但事實 上，基本建設中主要接受的援助上，是用在電力、運輸及通訊上，對 於1970 年代的工業化有極大的幫助。 不過，真正奠定工業化基礎的則是 1970 年代的「十大建設」。以 下摘錄蔣經國1973(民國 62)年 11 月 12 日的講話。可以知道他發動十 大建設的動機、目的。他說： 「…我們在未來五年中間，要為經濟建設奠定一個重工業和基本 建設的基礎。就經濟發展的理論和史實來看，任何一個國家，如果本 身沒有重工業和基本建設的基礎，經濟發展一定會受到影響和滯礙， 所以發展重工業是促使經濟的高度發展基本條件。經國個人一向不願 意用『經濟起飛』這個字眼，『經濟起飛』究竟飛到哪裡去？飛不好 會迷失道路，甚至會掉下來的。因為今天不重在經濟的起飛，而重在 如何鞏固經濟的基礎，才是首要的問題，這是和整個經濟發展有密切 關聯的。要鞏固經濟的基礎，既以發展重工業和基本建設為前提，有 一件事也許本次全會可以記錄下來，作為對行政院的一個考驗，一個 考核，就是未來五年之中，政府除了一般的經濟建設以外，有九項重 大的工程設施：第一項要完成南北高速公路；第二項要完成台中港； 第三項要完成東部的北迴鐵路；第四項要完成蘇澳港；第五項要完成 石油化學工業建設；第六項要建立大鋼鐵；第七項要建立高雄的大造
船廠；第八項要完成鐵路電氣化；第九項要建桃園國際機場。…」 可見在 1973 年底蔣經國宣佈國家重大建設的是說九大建設，所 以後來說是十大建設，是因為興建核能發電廠之故。但核能一廠是早 在1969 年就奉准興建，當核一廠要興建時，核二廠就計畫興建了。 事實上，核三廠及核四廠的準備工作都在推動當中。所以，核能發電 是長期性的建設，一開始並沒有把它加總到九大建設中。不過，由於 核能發電對工業發展十分重大，不言可喻。因此，總的來說，1970 年代，台灣的十大建設啟動了工業化發展，以及爾後的快速及穩定的 經濟發展的基礎。為了解十大建設的政治、經濟及社會意義，以下分 別敘述之： (一)南北高速公路 在沒有南北高速公路，北起自基隆，南至高雄縣的鳳山市，一般 的鐵路需花上一天的時間；而經由省公路則至少需十個小時以上，對 於南北人員來往，以及貨物運輸均十分不利，尤其是台灣在當時最富 饒地區乃西部平原，擁有全省人口達百分之七十以上，而全省工商業 又有百分之九十以上集散於這片廣大的平原上。國民政府自1950 年 代到1970 年代的統治，人口、農業、工商企業的發展都愈來愈繁華， 以致台灣西部幹線的容量已達飽和。因此，如果不興建一條新的高速 公路，交通擁塞問題會十分嚴重，必然影響日後的經濟發展。 自基隆到高雄縣鳳山市全長共 373.4 公里，當時預計從 60 年 7 月開工，預計在64 年 4 月完工。 南北高速公路完全以國際標做依據進行設計與興建。但也因此所 需資本十分龐大，共需約新台幣200 億元，平均每一公里的工程費高 達新台幣五千七百七十萬元。 台灣興建南北高速公路有如下之特點： 第一，路基工程是由公營工程機構來承辦；第二，橋梁結構工程 則由民營廠商來承包；第三，主要使用材料，如鋼筋、水泥及瀝青等，
都是道路工程的主要用料，由政府自購，以免興建時發生停料待工而 延宕工程；第四，在資金籌措方面，則爭取國際貸款，引進資本；而 對內則發行建設公債，向民間籌款。第五，雖然興建標準國際化，但 各項工程之人才培訓則由高速公路局，榮民工程處及中華工程公司自 行培訓，而民營廠商由其荐送人員前往受訓。 (二)西部鐵路電氣化 台灣西部鐵路幹線原雖為雙軌，日夜發車，但到 1960 年代末已 趨於飽和。為了提高列車行駛速率，1970 年 8 月鐵路局聘請英國甘 迺迪鄧肯顧問公司，從事西部縱貫幹線的電氣化可行性之研究。 台灣鐵路西部幹線的電氣化，可以淘汰缺乏效率的蒸汽機車頭及 柴油車頭，大大提高運輸的客貨運量。以行車時間為例，台北到台中 之間的快速直達車「光華號」，可由先前之2 小時 27 分，縮短為 1 小 時50 分，縮短時間約百分之二十五。如果以貨車為例，從臺北的華 山車站到高雄港，鐵路電氣化之後，與原先所需時間相比，僅需要一 半的時間，減少貨物運輸成本之大，實無法估算。 鐵路電氣化除了提供經濟、安全、舒適及快捷的客貨運輸外，最 大的特色乃是原估算所需經費為新臺幣58 億多，其中 73%均係外 資，需要政府支持者僅在施工期間新臺幣貸款四億多元而已。歐洲、 美國及英國的銀行團，均因電氣化後之效益預估甚高，以及其預估之 投資報酬率相當高，是吸引外國銀行願意投資的主因。 鐵路電氣化後沒有柴油車排煙問題，接近都市部分可以地下化， 紓解都市交通問題，間接促使都會區捷運系統得已規劃興建；又鐵路 電氣化所拆卸下來的之鋼軌、機車和其他設備，可供政府的另一項大 建設─興建北迴鐵路使用，也可謂一舉數得。 (三)北迴鐵路的興建 臺灣的東部與西部相比，東部明顯落後，肇因於交通之不便，即 使到今天，花蓮縣仍被稱為臺灣的「後山」，此即除交通不便外，因
而導致發展遲緩，以致偏僻落後。 臺灣鐵路原只有西部幹線，東部則由基隆到宜蘭，鐵路局原本規 劃興建環島鐵路。但因同時興建，所需費用甚鉅，政府無力負擔。至 1970 年秋，鐵路局完成了「環島鐵路北迴線興建，及東線拓寬計畫」。 臺灣省政府於1971 至 1972 年間，不斷勘察路線，經數度修正後才予 以動工。此因北迴鐵路所經地區大多為崇山峻嶺，到處懸崖，施工不 易，全長不過82 點 3 公里，但其中大橋總長 6300 多公尺，隧道總長 則達3 萬 1 千 6 百公尺。以橋墩來算共 34 座大橋，隧道則有 34 座， 因此，所需經費高達新台幣27 億 7 千 7 百萬元。 北迴鐵路開通後，對於東部國防的防衛，臺灣社會東西文化交流 及經濟發展方面助益甚大。特別是東部地區的林產開發、土地開發、 水資源開發、工商業發展，發展觀光，以及花蓮港的功能提高都有幫 助。當然，鐵路營運本身所帶來的利潤，亦可增加。東線鐵路原為窄 軌，又不與西部貫通，致原先營運有所虧損，北迴鐵路拓寬軌距，運 量大增，成本降低，可以轉虧為盈。 (四)桃園國際機場 臺灣是海島型國家，本身資源有限，必須發展外向型的貿易，以 及吸引觀光客來台消費。因此，除海運之外，空運亦非常重要。 但是在桃園國際機場興建之前，唯一的國際航空港只有松山機 場。臺北松山國際機場因受東北高山、河川環阻，西南又毗鄰市區， 根本沒有擴建的餘地。當時估算到1976 年松山機場的運量將達到飽 和，日後不論客貨運均無法滿足需求。因此，急需覓妥地址建設另一 國際機場，且必須以當時國際化標準加以興建，才能配合工商經濟及 觀光旅遊發展所需。 桃園國際機場經過不斷地履勘、設計及規劃，後來核准的興建計 畫是分三期施工，每一期以十年為目標，第一期以1976 年預測運量 為設計依據；第二期則以1990 年為依據，第三期則以 2000 年為依據。
發展到最後，機場總面積達一千兩百餘公頃，預計共有三條跑道，五 座現代化航空站大廳，及貨運站、機場、停車場及旅館等公共設施。 桃園國際機場第一期工程推算，計新臺幣 57 億 4 千 5 百 40 萬元， 包括由國庫撥款五億元(徵收土地)，民航局自籌十億元，國內銀行貸 款21 億元，及國外銀行貸款 21 億元(採購裝備)，分十年還清。 當時估算如果在 1976 年完成機場之興建，到 1980 時，可多爭取 到173 萬觀光客，以每人平均停留 4.56 天計算，每人每天消費 33.1 美元，觀光客直接消費可高達美金2 億 6 千 2 百萬元。而觀光客此一 直接消費，可產生臺灣國民所得，在1976 年到 1980 年五年期間，達 到國民所得美金八億三千九百萬元。就機場之報酬率而言，1977 年 一年之內，機場總收入，將可達新台幣伍億元，投資報酬率高達百分 之十四以上，估計七、八年之後，即可收回總投資額。在十年之內， 即從1976 年到 1986 年，桃園國際機場總收入可高達新台幣八十四億。 （五）核能發電廠 台灣在 1960 年代末期就開始興建核電廠，原先就預計興建四座 核電廠，可以說是十大建設中最重大，且歷時最久的建設。尤其，核 四廠後來在台灣21 世紀初，發生政黨輪替後，還成為朝野嚴重衝突 的公共議題，甚且演變成憲政問題，由大法官作出釋憲案。如今，核 四廠尚在興建當中。 核一廠則是 1969 年開始興建，1970 年 4 月聘請美國依日斯公司 為工程顧問，負責設計及採購，同年九月與美國奇異及西屋公司簽訂 主要設備之採購合約，十一月進入工地開始施工。當時預定第一部機 在1976 年 10 月完工，第二部機則在 1977 年 10 月完工。 核能發電最主要之效益為： 1、 提供經濟發展所需能源。 2、 培植核能科學所需人才。 3、 每年增加發電量 85 億 5 千 6 百萬度。
核二及核三廠也幾乎同時動工，並在1979 年及 1982 年間先後完 成。台灣的發電主要靠水力及火力發電，水利發電部份由於山高水 急，較有可觀之效益，但水庫建立對於生態破壞較大，經常引起非議； 另外，則電力不足部分依賴火力，火力發電所需燃煤，則依賴進口， 在成本及效益上均沒有核能來的划算。 電力提供是工業發展最基本的能源需求，台灣在 1980 年代末 期，由於反核人士的抗議，核電廠的興建受到阻撓，尖峰用電時間， 電力供應不足已成為經濟發展的障礙。但是對於核電廠的安全性、核 廢料對人類社會可能造成的污染性破壞，又成為反核人士獲得人民支 持的正當性訴求，形成今天台灣經濟發展的一個問題。但總體言之， 由於核一、核二及核三廠的興建及運轉，奠定了工業化的能源基礎， 則是不爭之事實。 （六）石油化學工業 所謂石油化學工業，就是利用石油做為原料，來製造各種有形的 「人造」或「合成」化工產品。因此，在其原料到產品製作完成的過 程中，可以分成上游計劃和下游計劃。 上游就是提供製造聚酯纖維（達克龍）、聚胺纖維（尼龍）等石 油化學中間原料。此過程所需資金龐大，而引進的新技術也比較多。 由上游所產生的中間原料轉製成塑膠及人造纖維時，需經過下游 計劃加工後，才能成為產品，這是石化工業最後產品，需要大量勞工。 由此可知石油化學工業乃是第二次世界大戰之後，新興的工業， 石化工業就是塑膠、合成橡膠、合成纖維等產品的源頭，對紡織業及 塑膠業影響甚大。台灣的經營之神王永慶，於最近（2008 年 11 月） 過世，其手中所建立的台塑、台化……等事業，使其成為台灣產業界 的龍頭老大。而其臨終前念念不忘的則是希望現在台灣執政當局，能 允許其興建第六輕油裂解廠。 1968 年中國石油公司在高雄完成第一座的輕油裂解工廠，這是
台灣石化工業的起源。1974 年中油完成了第二座的輕油裂解廠。 台灣的石化工業先由政府啟動，屬於國營企業；但其下游的計劃 工業產業，則由國營，公民營企業合營，或交由民間投資。因此，政 府投資、民間資金投入，以及外國廠商的資本投入，在三方面合作下， 奠定了石油化學工業的基礎。 石油化工業的建立，直接產生以下三項實質的益處： 1、 台灣較缺乏耕地與林場、牧場。因此，使用合成化學品代替 天然纖維品，可使土地儘量用於種植稻米、蔬菜等主副糧食之 用。 2、 石油化學工業可以大量生產化學肥料和農藥，使農業生產能 有所助益。 3、 農業機械化和農業生產力增強之後，農民轉業問題可藉石油 化學工作的發展而解決。 （七）大鋼鐵廠 鋼鐵工業是重工業。台灣省鋼鐵年產量在 1945 年之前，大約在 3 萬公噸左右。二戰期間，盟軍對台轟炸，破壞甚鉅，工廠、房舍、 橋樑等均需重建，鋼材之需求量甚大，不夠供應。但是 1965 年開始， 政府開放廢船進口，輔導拆船業，軋鋼產量漸增，小的軋鋼廠數擴張 很大，但也因此局限了大鋼鐵廠的發展。由於鋼材的需求市場不限島 內，外國市場的需求量也因世界局勢的趨穩，而日益增加，在這種國 內國際市場都有市場的考慮下，台灣決定成立「中國鋼鐵公司」，發 展鋼鐵產業。 籌備一貫作業的大鋼鐵廠始於 1971 年底，1976 年開始動工興 建，1977 年就完成第一期工程並開展生產。一貫作業的現代化大鋼 鐵廠，設置於高雄臨海工業區內，佔地達四百七十公頃，年產量初期 以一百五十萬公噸為目標，但最高年產量估算為年產六百萬噸。 台灣所以快速興建大煉鋼廠，除了市場需求看好之外，另外則是
為了配合高雄大造船廠的建設。大煉鋼廠可以提供船廠所需的船鋼原 料，因此，興建大煉鋼廠自然迫在眉睫。 鋼鐵工業乃是「工業之工業」，台灣在工業化初始之階段即以此 為建設之一大目標，所遭遇到的仍然是如天文數字的資金，以及現代 化的製鋼技術。同時，台灣天然資源如鐵砂的產量有限，原料的獲得 亦需努力。 結果鐵砂決定向澳洲、印度、巴西等國採購，至於煉鋼所需之煤， 則部分由台灣自己供應；另外則向美國、加拿大、澳洲進口。而配合 煉鋼的另一項原料為石灰石，台灣產量甚豐，足以供應。 至於資金和技術方面則幾經波折，原與奧地利合作，但奧地利銀 行團採圍標手法，又以美元貶值要求我提高投資及貸款額度，台灣至 不得不予以解約。 在與奧地利終止合作之後，改與美國鋼鐵公司交涉。美國方面承 諾提供技術合作，同時美國銀行同也願意給予台灣合理之貸款條件及 額度。因此，1972 年 8 月台美正式敲定技術合作。 鋼鐵工業的建立，使日後台灣重工業發展如造船工業、機械工 業、鑄造及汽車工業，建築業和電氣器具業的發展取得了堅實的基 礎，對台灣經濟發展貢獻十足。 （八）高雄大造船廠 除了「中鋼」之外，台灣亦在高雄成立「中國造船公司」，亦位 於高雄港臨海工業區內。座落於高雄第二港口斜對面臨海工業區，佔 地面積達九十三公頃。第一期之二程於1973 年動工，而在 1974 年的 5 月全部完成。造船廠的基本重要設施─大船塢，則與日本合作，在 1975 年完成，這是一座可以建造一百萬噸超級巨型油輪的大船塢， 耗費數千萬美金，長度達九百五十公尺，寬九十二公尺，吃水十二公 尺，在當時是世界第二大位的大船塢。 大造船廠的興建資金仍是大問題，初期所需資金即高達美金一億
元以上，但台灣定下投資比例，本國資金佔百分之五十五，外資則不 得超過百分之四十五，取得造船廠之主導權。 另外則是技術問題，以及造船訂單。大造船廠之發展必須一邊造 廠、一邊就能接獲訂單，開始造船，以造船之收入，挹注後續之造廠 資金。由於當時國際經濟日益發展，航運事業之發展勢頭很強，尤其 在能源使用上。因此，工業先進國家很需要噸位數高的油輪。中船在 1973 年正式成立後不久，立即獲得美國惠固公司四十五萬噸級油輪 四艘的承造訂單，對中船後續的造廠計畫助益很大。 造船廠除了造船之外，也進行修船之業務。與鋼鐵業一樣，造船 業也會帶動其他工業如機械工業、電氣工業等之發展。當然，與煉鋼 業相輔相成。與大鋼廠一樣，它提供了很多就業機會，一個大造船廠 需要之員工人數在萬人以上，大造船猶如一個小小都市，週邊所有的 學校、醫院、商家等都依賴它而發展起來，對台灣的經濟發展幫助非 常大。 （九）台中港 台中港是在1973 年的十月三十一日開工興建。當時預計投資八 十億元，位於台中縣的梧棲。新港的規格是以吞吐國際貿易貨物之商 港為主，同時利用挖泥，以填築大量新生地，作為臨海工業發展之用， 此外並配合中部漁業之發展，附設漁港，作為遠洋及近海漁業基地。 因此，台中港是一座商業、工業和漁業的綜合國際港口，其港區範圍， 北至大甲溪南案，南至大肚溪北舉，東邊接臨港大道及其延長線，西 臨台灣海峽。 由於台灣以外資導向為經濟發展之策略，港口之運輸以基隆及高 雄兩大國際港口為主，其貨物吞吐量，早已達飽和。為此，必須闢建 新的國際商港，而為了中部地區的工商及漁業發展，特別選擇了台中 梧棲，做為港口所在地。 台中港建港工程分三期，全部在1982 年 10 月完工。完工後擁有
雜貨碼頭20 座，貨櫃碼頭 2 座，穀類及水泥肥料碼頭 20 座，散貨碼 頭2 座。 台中港的興建是為了台灣全島北、中、南經濟人口的平衡分佈， 促進中部之工業發展，也使得內陸運輸更趨便利。 （十）蘇澳港 和興建北迴鐵路的目標是一致的，蘇澳港位於北迴鐵路的終點 站，正好可以成為宜蘭地區北端的出海港。對於繁榮東部、東北部， 發展該地區之工業，促進經濟貿易成長，會有莫大助益。 蘇澳港東瀕太平洋，三面環山，風景秀麗，為於蘇澳鎮東南2 公 里處，從天空看下去宛如一隻鞋子，深入太平洋，港口面積達四百五 十萬平方公尺，較水域面積三百六十二萬平方公尺的基隆港，大了將 近90 萬平方公尺，而且，蘇澳港水深在十公尺以上的水域面積約估 一半以上。 蘇澳港的興建，可以使宜蘭地區的一切貨物資源，不必再運往基 隆港輸出，所需的進口原料也不需往基隆港轉運過來，可降低貨物之 成本，對經濟發展助益很大。 蘇澳港從1974 年 7 月 1 日起動工，在五年之內予以興建完成。 全部經費37 億元，共計有六大工程。興建完成之後可以疏減基隆港 的船貨壅塞現象，繁榮地方，增加就業機會，有利地方發展，也可以 促進全國之航運交通發展。 四、結論 台灣為何在1970 年代啟動工業化？以當時的財力物力及人才而 言，是一個非常大的挑戰。國家機器必須擁有強大的自主性 （autonomy）以及能力（capability），否則，很容易因為發展失敗而 引起通貨膨脹、物價高漲，反而引起經濟發展遲滯、社會恐慌、政治
動亂。1979 到 1982 年韓國快速投資重工業發展，就導致這種惡果。 台灣的政經發展策略一直是「在安定中求發展」，以及「均富」 的政策：一方面顧及成長，一方面力求所得分配的平均，以免引起貧 富懸殊，社會階級對立。這些都是1911 年中華民國的創建者孫中山 先生三民主義的基本理念。尤其孫中山先生的「發達國家資本，節制 私人資本」，以及引進外資，協助開發，都是土地改革及工業化得於 成功的指導原則。 1950 年代的土地改革，強化了國家機器的自主性。因為，1947 年的228 事件，社會經濟菁英多數被捕或殘害，以致於社會沒有強而 有力的階級能與國家機器對抗。農村地主即使心中不願意，也無法無 能去串聯其他社會階級。再加上美援使政府的償付能力加強，國家偏 好（state preference）加上能力（capability），是促使土改成功，把地 主引向國家工商企業投資的一種改革。基本上消弭了農業社會最根本 的不安因素，政治穩定，也建立了經濟發展的基石，這就是「安定中 求發展」的策略落實。 1950 年代到 1960 年代地主，原本就不具有龐大的政治能力及經 濟力量，尤其對中央政治權力，後者完全掌握在戒嚴體制下的黨國機 制，以及150 萬以上的軍公教官僚體系中。因此，1950 年代的台灣， 其實只有羸弱的地主，而沒有農業土地資本家，足以和國家機器對抗。 而土地改革中，黨國機器又有足夠的償付能力，以實物債券，以 及四大國營企業的股票給予地主。然而，地主也無法因此形成商業或 工業資本家，也就是說，黨國機器的自主性及能力，幾乎也沒有來自 工商業資本家的挑戰。 1970 年代的重工業發展，其政治背景是 1971 年台灣退出聯合國 （中華人民共和國取代台灣的中華民國成為聯合國會員，並為安全理 事會的永久常務理事國）。台灣在面臨國際社會生存壓力之外，以憂 患意識，即「退此一步，即無死所」的氛圍，喚起全國民眾支持政府
更進一步的經濟發展。
當然，因為國家有強而有力的能力及偏好，使得國家資本與外國 資本得以在維持自主性下，獲得高度密切的合作，國營企業扮演代表 國家資本的關鍵角色，進而得以扶植本土資本家的發展。台灣在1970 年代的重工業十大建設的發展，確實形成「依賴－發展」學者Peter Evans 所說的「三角聯盟」（triangle alliance）。 不僅成功地發展國家 資本，又塑造了支持政府發展的本國資本家，更成功地引進外國技 術。因而成為新興工業化的經濟體。 1970 年代的經濟發展使黨國機器有能力及自主性，渡過 1975 年 蔣介石去世後的權力繼承危機；1977 年中壢事件政治異議份子第一 次聚眾引發的大規模政治抗爭；1978 年的台美斷交，以及 1979 年的 高雄美麗島暴動事件，阻礙了台獨分立主義運動的發展。 當然，現代化的發展是曲折的、辯証的，1970 年代的經濟發展， 使人民生活好轉，社會新興力量不斷產生，台灣逐漸進入一個多元社 會，強烈壓制政治參與的戒嚴體制，遂在1980 年代受到嚴峻的挑戰， 也開始了1980 年代台灣的民主化腳步。
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Willmott, E. E. 1972, Economic Organization in Chinese Society, Stanford, Stanford Univ. Press.
台灣威權統治時期的政治發展(1949-1987) 李酉潭(國立政治大學國家發展研究所所長) 一、 前言 台灣自 1996 年之後，根據自由之家(Freedom House)對世界各國 自由年度調查報告，首度被列入自由的國家，而在2005 年的報告當 中，更難能可貴的在兩項指標上均獲得最高等級的1，使台灣成為亞 洲唯一最自由的國家，並與美、英等其他四十九國家並列為全球民主 及自由度最高的國家。台灣成為自由國家最佳的表徵是：人民享有大 部分的基本人權，且可以藉由選舉改變他們的政府。自從1996 年進 一步民主化以來，台灣在政治上已轉型為具有多元主義色彩的東亞政 體1。台灣，無疑的是亞洲在民主化過程中的典範，而這個典範的基 礎，某些部分乃是奠基於台灣過去特殊殖民歷史過程中所具備的特 性，本文將會闡述在 1949-1987 年間，台灣在威權統治之下所呈現的 面貌，探討台灣民主化的奇蹟背後的成因與基礎。1949 年國民黨來 台之後，所實行的威權統治與台灣獨特政治文化相互激盪出火花，而 結成民主化之豐碩果實。 本文分為五大部分，第一部分為台灣背景特色，主要闡述由過去 的殖民歷史及今日台灣所呈現的面貌與特性；第二部分說明國民黨 「準列寧主義式政權」的威權政治特色及其實際執行情況，亦即將戒 1請參見李酉潭，「民主鞏固或崩潰：台灣與俄羅斯之觀察(1995-2005 年)」，問題與研究，第
嚴法與動員戡亂體制結合，從政治、經濟以及社會等層面由上而下的 控制且穩定政權；第三部分為國民黨統治下壓抑民意的真實案例及其 意義，包括二二八事件、自由中國案以及美麗島事件等；第四部分為 威權體制下的民主萌芽，國民黨政府奉行的孫中山思想中蘊涵了民主 的要素，包括建國三階段論最後的理想狀態為「訓政民主」，且也倡 議地方自治的精神，因此國民政府遷台後，實行有限制的政治參與 等，這些奠基於威權時代的民主種子，也為日後台灣政治自由化與民 主化帶來動力；最後一部分為結語部分，對於本文作一回顧並且提出 結論，強調台灣的民主化成就並非是偶然的奇蹟，而是奠基於過去歷 史以來民主種子的萌芽。 二、 台灣背景特色 台灣面積約三萬六千平方公里，除了台灣本島之外，周遭還有其 附屬島嶼：澎湖群島、金門、馬祖及南海諸島等2；地理位置上，鄰 近歐亞大陸，又面對寬廣的海洋，因而使它在世界的舞台上，有著特 殊的歷史發展。總歸來說，台灣歷史發展的特性，主要有以下幾點： (一) 島國開放與多元性3： 台灣本身的地理位置，屬於開放性的海洋島嶼。自15、16 世紀 以來，西方積極尋找新航路，在哥倫布發現新大陸發現，引起了 2薛化元等撰，台灣的歷史(台北：玉山社，民國 93 年)，頁 10
近代歐洲重商主義4(mercantilism)國家的海洋競爭，紛紛前來東 方，找尋原料與市場，並爭奪殖民地，荷蘭與西班牙接連的來到 台灣，把台灣當作是對中國、日本的轉口貿易基地或傳教基地； 之後，鄭成功驅趕了荷蘭人，建立了第一個華人政權。之後1684 年正式納入清帝國的版圖，清朝對於台灣的治理也一向採取消極 的態度。1895 年之後，由於甲午戰爭戰敗，使得台灣成為日本 的領土。台灣的歷史是由荷蘭、西班牙、中華以及日本文化互相 交雜所形成的，現今的台灣各地，也不難發現這些文化所遺留下 來的痕跡，不僅於是建築，也包含了生活習慣。豐富且多元的台 灣歷史特色，也突顯了台灣本身的開放性以及文化多元性。 (二) 台灣人民的自主性： 殖民的國家中，對於台灣的治理目標大都著眼於經濟利益的奪 取，藉由台灣開放的地理位置，希望把台灣建立成一個轉口貿易 的基地，能夠與中國或是亞洲從事貿易，因此，在重商主義的影 響之下，在政治或是日常生活上，給予台灣人民某種程度的自主 性，而這種自主性也反映在台灣人民一旦受到壓迫，習慣於勇於 發聲，以及社會運動的萌芽，特別是日治時期，初期日本接收台 4 重商主義強調積累金銀貨幣和對外貿易的重要性，把金銀看作是財富的唯一形式，認為國家的 繁榮依賴於資本（貴金屬）的供應，貿易的全球規模是不可改變的，貴金屬所代表的資本量可通 過多出口少進口來增加，認為財富的真正源泉是對外貿易，要獲取更多的金銀財富只有通過出
灣採取武力鎮壓台灣反抗的民眾，但此時期「台灣民主國5」的 成立或是霧社事件6的發生等，都是台灣人民不畏強權、自主性 的表現。之後一次大戰之後，國際社會興起民族自決 (self-determination)的風潮，台灣的新興知識分子在民族情感的支 持下，以非武裝的抗日手段，爭取台灣的民主與自治，其中1921 年蔣渭水結合青年學生，及各地社會領袖，於1921 年成立的台 灣文化協會7，成為日後台灣諸多民族運動、社會運動、政治運 動的大本營，也是許多社運團體的母體。而日本政府也回應了社 會運動的要求，1935 年 4 月 1 日，總督府公佈《台灣地方自治 制度改正》，並於同年 11 月實行台灣史上第一次的選舉，雖然選 舉的層級不高，但是代表的意義卻是非常重大。 三、威權統治的類型及準列寧主義黨國體制 5 台灣民主國為 1895 年起短暫成立的台灣的一個共和國政體，起因於甲午戰爭戰敗，清廷被迫 簽定馬關條約，割讓台灣與澎湖，而台灣人為免於被割讓，而由丘逢甲提倡建立「台灣民主國」， 推舉唐景崧為總統。相關研究文獻可參考： 黃昭堂著、廖為智譯，台灣民主國之研究：台灣獨立運動史的一斷章，(台北：前衛，民國 94 年) 6 1930 年 10 月 27 日，在大頭目莫那魯道的率領之下，共六個部落 300 多位族人發動對日本殖 民統治的反抗，殺死在霧社小學舉行運動會的 134 名日本人。事件發生後，總督府主張對原住民 擁有報復及討伐權。於此理念下，總督府遂展開近二個月的軍事討伐，以泰雅族為主，參與反抗 行動的三百名原住民兵勇非戰死即自盡，其家人或族人也多上吊或跳崖，史稱霧社事件。該事件 使得總督府多位高級官員下臺，成為台灣日治時期最直接且最激烈的武裝抗日行動。(相關研究 文獻可參考：李筱峰，一百年來台灣政治運動中的國家認同，台灣，我的選擇！：國家認同的轉 折，(台北：玉山社，民國 84 年)，頁 73‐145) 7 伊藤幹彥，日治時代後期台灣政治思想之研究：析論台灣抗日運動者的抗日思想，(台北：鴻
Samuel Huntington 在其書中，提到了威權統治的三種形式8：一 黨專制、軍事政權、以及個人獨裁，其共同的特點為實踐上都是壓制 競爭以及限制人民參與政治的空間或是機會。個別特點如下所述： (一) 一黨專制： 政黨為有效壟斷權力之主體，透過黨的嚴密組織以及意識形態將 其統治權力合法化，此類型的統治，通常比其他二類能夠取得高 度的政治制度化，代表國家為共黨國家、台灣以及墨西哥等。 (二) 軍事政權： 以軍事領袖以及軍事執政團(military junta)進行集體領導，透過由 高級將領輪流擔任政府職最高首長進行權力共享。然而，這種政 權底下往往缺乏文官系統的專業知識，使得其統治能力以及專業 常常受到質疑。代表國家為拉丁美洲(如秘魯、阿根廷等)或者是 非洲國家(如奈及利亞)居多。 (三) 個人獨裁： 個別領袖的魅力為權力之來源，而個人的權力則取決於與領袖接 近的程度、親密的程度和受領袖支持的程度，有高度的人治色 彩；但統治基礎較不穩固，隨時可能隨著魅力領袖(charismatic leader)的隕落而失去統治權威。因此個人獨裁的統治形式，最後 8 Samuel P.Huntington，劉軍寧譯，第三波：二十世紀末的民主化浪潮，(台北：五南，民國 83
大部分會轉換成一黨專制的類型。代表國家為1936-1975 年佛朗 哥政權之下的西班牙或者是1980 年代馬可仕時期的菲律賓。 民主化之前的台灣屬於是一黨專制的威權統治，此型態與中國不 同的一黨專制類型不同，必須要加以區分：而其最根本的不同為政治 體制的差異：台灣為威權國家，中國則是極權國家。而主要的又表現 在以下的幾個方面9，而這種差異，因此，台灣的體制學者界定為是 準列寧的黨國體制(quasi-Leninist party state)。其內涵與中國共產專制 國家(中國、古巴、蘇聯…等)，有本質上的差異： (一) 政治上的多元主義(Political Pluralism)： 在台灣，地方仍維持限制選舉，地方選舉相當制度化10，只是選 舉的型態常常是封閉且獨厚於某些特定的團體或是派系等，而國 民黨政府即是利用政治上的空間來換取地方派系的支持來鞏固 其政治基礎；另外台灣的威權政體，也隱含了經濟上的多元主 義，也就是允許私有財產權和市場經濟的存在；但是在共產專制 的國家裡，政府的控制是全面控制的，更遑論擁有某程度的民主 自由或者是經濟上的自主權。 (二) 意識形態： 9 林佳龍，解釋台灣的民主化，兩岸黨國體制與民主發展：東西方哈佛學者的對話，(台北：月 旦，民國 88 年)，頁 94‐101 10 省市議員和縣市以下的公職人員定期由人民直選產生，包括農會、漁會和水利會等地方社團
這兩種形態之下的政府，官方都有意識形態，台灣標舉以孫中山 先生的三民主義作為官方的意識形態；而共產國家則是馬克思共 產主義至上，但是兩者不同的是台灣是缺乏縝密(elaborate)但有獨 特的心態(distinctive mentality)11。由於三民主義是一種混雜不同 學說的折衷性思想，因此在內容詮釋上也存在著模糊性；而馬克 思主義則是除了具有理念之外，同時在詮釋上也更為具體且獨 斷。 (三) 動員程度： 威權主義之下的台灣，對於市民社會的控制仍然保留空間，並不 是對於社會的全面控制，缺乏廣泛跟激烈的政治動員；但中國或 是其他共產專制國家與台灣不同的是，其動員常常是激烈且大規 模的，而且其結果影響深遠：中國文化大革命即為例子，而且社 會控制也是滲透於各層面，而非僅止於政治場域中的控制。 四、戒嚴體制(Martial law)與動員戡亂體制的結合 為了因應國共內戰的局勢，1948 年國民大會制定了動員戡亂時 期臨時條款，取代憲法的緊急命令，並提供方便的機制，成為日後總 統實質擴權的來源。臨時條款的起始條文簡單12，也因此解釋以及修 11 Juan Linz，2000，Totalitarian and authoritarian regimes，(US: Lynne Rienner Publishers) 12 臨時條款起初只有簡單的條文：「總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危機， 或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲法第三十九條或四十
正的空間也相對的大。而起初的出發點為因應特殊時期需要所設計， 但是在運用上，此違背憲法精神的臨時條款則成為國民黨穩固統治台 灣工具，從臨時條款四次的變遷情形(表 1)可以看出來，國民黨的統 治基礎不斷的擴大，國民大會職權的擴張使得政治的影響力足以干預 立法或者是行政系統當中。 日期 目的 主要內容 意義與影響 1948.5.10 應付國共內戰 1.「緊急處分」 凍結憲法 39、 40 條之適用 擴張總統之緊 急大權(plenary power) 1960.3.11 蔣介石連任第 三次總統 1. 動員戡亂時 期臨時條款 常態化(第 7 項) 2. 總統得連選 連任(第 3 項) 3. 國民大會擴 1. 強人總統制 的入憲 2. 開啟國民大 會收取修憲 租的惡例： 立法院參與 權的弱化 3. 修憲模型開 不斷的擴張政府統治的權力基礎。(可參考：葉俊榮，民主轉型與憲法變遷(台北市：元照，民國
權(第 4 項) 4. 預告修憲條 款(第 4、5 項) 5. 總統獨佔臨 時條款延續 的決定權 始 1966.2.12 蔣介石連任第 四次總統 1.國民大會擁 有創制、複決權 之行使(第 4、5 項) 國民大會對於 立法干預權擴 大 1966.3.22 行政權變動 代表性補強 1. 設立國安 會、國安局 以及人事行 政局(黑機關 13) 2. 增補中央民 代 1.超級總統制 2.行政院取得 原憲法規定考 試院擁有的部 分人事權 3.萬年國會危 機初現，異形的 13 不經過組織法等法律途徑所設立的行政機構，而是由臨時條款賦予的緊急命令權而設立的機
代表性補強機 制 1972.3.23 代表性再強化 增額中央民代 (第 6 項) 面臨國際地位 為機，本土人才 參政壓力，加上 萬年國會之凋 零，正當性危機 補強機制 整理自：葉俊榮，民主轉型與憲法變遷(台北市：元照，民國 92 年)， 頁118-119 社會控制這方面，則是利用戒嚴體制來補強，戒嚴的 38 年14期 間，台灣人民自由權利遭受政府法令任意侵奪限制，此時憲法保障的 一切人身、言論、出版、結社、通訊、行動等權利徒具虛文，也被稱 為「白色恐怖15」時期。依照戒嚴法的規定，台灣社會如同軍區，受 到嚴格的軍事管制16。戒嚴時期的法令多以行政命令形式直接侵犯人 14 1949 年 5 月 19 日由台灣省政府主席兼警備總司令陳誠頒布的台灣省戒嚴令，一直到 1987 年 7 月 15 日蔣經國總統宣佈解嚴之前。 15 戒嚴其間。立法院通過了《懲治叛亂條例》以及《動員戡亂時期檢肅匪諜條例》，擴充了解 釋犯罪的構成要件，情治單位機關得以介入所有人民的政治活動。人民的基本權利完全失去保 障。請參考：魏廷朝，台灣人權報告書：1949‐1995(台北：文英堂，1997 年)，頁 1 16 戒嚴法第七條規定：「戒嚴時期，接戰地域內地方行政事務與司法事務，疑歸該地最高司令 掌管，其地方行政官應受該地最高司令官之指揮。」此時的最高統治單位為軍事的司令，而非文
權，如出版自由17、言論或是結社自由等。 有了動員戡亂及戒嚴的體制，執政者可依其施政方便而訂立法 律，且無需要經過民意機關的監督而直接頒布實行，更甚者，行政機 關還擁有很大的裁量權，可以將其業務執行範圍擴大解釋，以符合其 需要來控制社會，也因此在這段時間，台灣菁英選擇沉默來面對強而 有力的國民黨政府，對於台灣民主化的進程造成莫大的負面影響。 五、準列寧黨國體制的統治運作 1949 年 12 月迫遷來台的國民黨政府，蔣介石開始檢討為何被中 共政權奪取大陸的主因，他將基本原因歸諸於黨員的腐敗、組織的鬆 弛、軍隊軍閥化等18因素，而針對這些缺點，當國民政府來台，而蔣 介石重新掌握政權19統治時，他開始進行「改造」，而這種改造是大 規模而且全面性的。不只是黨組織的整頓，同時也加強了黨內派系對 於領導者的服從，也確立以黨在主，進行對國家機構的一元化領導。 其精神是「以黨領政」、「以黨領軍」。經過這些改造之後，台灣形成 準列寧的政黨國家，因此黨國體制於焉產生。而整體來說，可以用雨 傘20做為比喻，來說明國民黨威權體制的特性，細部區分上，又可以 17 最著名的為 1950 年代，雷震創辦<自由中國>雜誌針砭時事及挑戰國民黨之統治正當性，最後 1960 年警備總部執行「田雨專案」逮捕雷震與相關人士，最後由軍事法庭以「連續以文字為有 利判徒宣傳」之名，判處雷震等人十二年不等之刑期。 18 若林正丈著，許佩賢、洪金珠譯，台灣：分裂國家與民主化(台北：月旦，民國 83 年)，頁 91 19 因為蔣介石於 1949 年「下野」，而於 1950 年復行視事，重新履行總統權力。
表現在以下六個特色上： (一) 蔣家父子的個人獨裁： 雖然憲法在36 年正式施行，但是由於國共內戰的關係，因此一 直都無法正式的實行憲法，而國民政府迫遷來台之後，蔣中正也 利用動員戡亂時期條款而不斷的擴權而且延長自己的任期，蔣中 正的總統任期從有年限任期制而到了無任期之限制，他的總統任 期自1950 年延續到了 1975 年去世為止；除了任期之外，擴權部 分，他也在第四次的修正會議中增訂了臨時條款，賦予了總統設 置「動員戡亂機構」的權限，蔣介石據此設立了國安會21，國安 會的權力地位，有時候可以超過行政院長，而能夠讓總統跨過行 政院而直接行使權力等。而蔣經國尚未接任總統大權之前，卻掌 握了台灣所有情治系統，而情治系統的運作，有學者形容成為「小 型的行政院」或是「地下的小朝廷22」。因此，透過法制上以及 組織上的運作，蔣家父子在台灣的統治儼然成為是個人獨裁式的 統治方式，而且也是利用世襲來分享權力，此時的台灣，民主的 價值並未體現。 傘的骨幹，而傘柄則控制再強人的手中，強人利用雨傘末端輻射出去的枝幹，乃能穿透國家和社 會，撐起威權統治的傘面，這個傘狀結構，在他認為並沒有結構上的瑕疵。請參考：林佳龍，解 釋台灣的民主化，兩岸黨國體制與民主發展：東西方哈佛學者的對話(台北：月旦，民國 88 年)， 頁 94‐101 21 國家安全會議由總統召集，成員包括所有一級的政府官員，依其運用可成為內閣之上的太上 內閣。總括特務機構的國家安全局也隸屬於此。這個會議的設置將長期非正式的國防會議正規化，
(二) 國民黨組織與黨政運作： 1950 年國民黨中常委通過「中國國民黨改造案」，著手進行黨組 織的改造，而組織整頓，分為中央及直屬區黨部、地方黨部、知 識青年黨部、職業黨部、海外黨部、特種黨部及敵後(中國大陸) 黨部；而進行整頓的順序是：現有黨員之重新登記和整肅、吸收 新血、黨員編入組織最後召開黨大會改定黨綱、黨章，並形成新 中央23。有關黨與政府的關係，在 1951 年中央改造委員會制定 「中國國民黨黨政關係大鋼」(如圖 1 所示)，國民黨在中央、地 方各級的民意機關都設有黨部、黨團及小組，而這些政治小組所 欲達到的目的就是貫徹黨中央的政策，同時也是對於這些民意機 關的監控，同時也扮演了整合或是控制地方派系的主要管道。此 時的台灣政治，入黨以及對國民黨的忠誠是在黨國體制之下追求 政治仕途所不可或缺的準則24。 (三) 緊密的軍事、情治與團務系統運作： 軍事部分，同樣也是緊密的以黨領軍，軍事系統下面成立了政治 工作組織(也就是政治作戰系統)，50 年 3 月開始在國防部內設「總 政治部」(後改為總政治作戰部)，這種可謂是蘇聯式的黨對軍的 介入，而政工系統的工作內容主要是負責黨的組織估作、部隊內 23若林正丈著，許佩賢、洪金珠譯，台灣：分裂國家與民主化(台北：月旦，民國 83 年)，頁 91 24 Tien, Hung‐Mao，1989，The Great Transition: Political and Social Change in the Republic of
