經濟合作暨發展組織地方經濟與就業發展計畫(

經濟合作暨發展組織地方經濟與就業發展計畫(OECD-LEED) 與

愛爾蘭環境、社區、暨地方政府、社會保護、兒童與青年發展部(the Irish Departments of Environment， Community and Local Government， Social Protection， Children and Youth Affairs 及

地方社區部(Pobal) 主辦

「夥伴關係與地方治理論璮─在復甦中建構優質工作」

國際研討會事」

報告

服務機關：行政院勞工委員會職業訓練局

姓名/職稱: 劉兆祥/綜合規劃組國際科科長 派赴國家：愛爾蘭都柏林

出國期間：100 年 10 月 12 至 15 日

報告日期：100 年 11 月 3 日

目 錄

壹、 緣起與背景 ……… 3

貳、 研討會進展與拜會情形 ……… 8

參、 歐(愛爾蘭)、美情況之比較 ……… 15

肆、 愛爾蘭就業服務 (FAS) 機制 ……… 21

伍、 突圍之計畫與可行性 ……… 24

陸、 心得與建議 ……… 31

附件: 一 : 經濟合作與發展組織 ……… 35

二 : 國際研討會議程表 ……… 37

三 : 歐債有解 歐紓困基金增為 1 兆歐元 ……… 39

四 : 巴黎俱樂部在歐洲也適用 ……… 41

壹、 緣起與背景

愛爾蘭在 2008 年全球金融危機前之 20 年的經濟表現，被人們歌誦並被冠 以「 凱爾特之虎 」（Celtic Tiger）的「經濟奇蹟」。20 年以前的愛爾蘭經 濟和希臘、西班牙、葡萄牙各國一樣，同是歐盟的後段班生；其人均 GDP 大約 是歐盟會員國平均額的七成。2007 年其人均 GDP 以市場匯率計算為美金 59,272 元，以購買力計算為美金 43,380 元，均已超過英國（分別為美金 45,445 元與 35,048 元）二成以上，在歐盟國家中人均 GDP 僅次於盧森堡，真是令人刮目相 看，甚至一度稱霸歐元區。所謂的「蓋爾特老虎」經濟奇蹟，一直是很多經濟 學者與執政者亟欲發掘並競相模仿的秘密與對象。20 世紀九十年代以來，愛爾 蘭政府及其經濟策略一直是開發中國大陸家政府與執政者請益的教科書對象，

尤其是初嘗資本主義之中、東歐之歐盟新會員。

愛爾蘭共和國，其面積約為68,890平方公里，約為台灣的2倍。全國大部分 為平原、緩坡、丘陵地；可耕地約占17％。人口卻只有440萬，不到台灣的五分 之一，甚至少於香港及新加坡。

1986年以前，愛爾蘭政府對經濟結構與環境的改善，並沒有什麼大的 作為；而且偏重資本密集的化學與製藥產業，對跨國公司及外包公司沒有履行 其僱用承諾也沒什麼罰則。之後，開始注重服務產業，特別是軟體與資料處理 部門。到1985 年，IBM、Lotus、Microsoft，均已在愛爾蘭成立發展中心。不 過1980年代後半，由於外資大幅滑落，跨國公司包括美國著名的跨國公司 (AT&T、Black and Decker) 紛紛退出愛爾蘭。八十年代經濟發展每況愈下，不 穩定的政府、腐敗的政客與官僚、不負責的財政造成大量的赤字與債務。

以債養債的財政、高至 58％的個人所得稅率、50％的非製造業營利所得稅

率、高估的幣值使得投資遲滯，外資不前，造成大量失業。這種情況了到1987 年 終於有了轉機。當時執政的少數黨與在野的多數黨達成所謂的『Tallaght Strategy 協議』，在野黨承諾只要政策對愛爾蘭有利，在野黨不會為反對而反 對。在此氛圍下，愛爾蘭政府開始採行包括政府減支、減債、減稅、福利改革 等經濟改革措施。這些政策之中包括「社會契約」式的作法。自1987 年開始透 過政府、資方、工會的談判與合作，訂定 Programme for National Recovery，

以降低人民稅負、兼顧穩定就業、工人福利與教育，以交換工會對薪資要求的 自制。勞、資、政三方的協議使1987年之後的轉型期順利度過。由於兩大黨的 協議有良好的開始，這些措施與政策大部份均為後來的政府所遵循。由於都是 減支、減債、減稅、福利改革、偏向市場等經濟改革措施，合乎歐盟宗旨，也 為歐盟所支持。這些政策使愛爾蘭的財政金融步上軌道，也增強投資者的信心。

九十年代就是所謂的 「 凱爾特之虎 」年代的開始。經濟大幅成長，就業 量大幅增加，失業率降低，人口大量回流。愛爾蘭經濟過去三十幾年的追趕過 程，用美金並以購買力加權計價，在1975年人均GDP為3,140 美元，約與葡萄牙 相當，遠低於英國、西班牙和希臘。1990年追過希臘，1995年追過西班牙，2000 年以前追過英國。與其他經濟體比較，愛爾蘭的平均通貨膨漲率 3. 4％是所有 國家中最高的。而由名目人均GDP 遠大於實質人均GDP 觀察，愛爾蘭在所有國 家中物價最高。另外，由於境外勞動移入的關係，愛爾蘭也是各國人口成長率 最高的國家。

當愛爾蘭的經濟規模在 1995 - 2007年以每年7.5%的高速度增長時，步入 全球經濟快速發展國家行列的領頭羊時，人們鮮有不同看法。但人們現在才意 識到時事變化地太快了，他們還在回味那段象徵性的美好時光，對金迷指醉和 豪飲美酒的日子仍然依戀不舍。在看到不動產市場興旺勢頭後，愛爾蘭銀行也 雄心勃勃著開始盲目的向開發商大筆發放貸款。有開發商在回憶當時對貸款條

件和貸款數量的鬆懈管理程度時，仍令他們興奮不已。開口必有的貸款數量從 未被銀行拒絕過，在不動產泡沫中，每人都是贏家，與華爾街追捧衍生性金融 產品情形無異，所謂「由儉入奢易」。

愛爾蘭在上世紀八十年代末之前，一直沒有很好的發展機會。但是隨著英 特爾、戴爾和微軟等跨國企業看中了它擁有特殊地理位置，受過良好教育和以 英語為母語的勞動力，號稱有 7 千萬海外子孫的全球人脈，以及只有 12. 5% 的 企業所得稅率而紛紛在當地投資。愛爾蘭由此逐漸走上興旺之路。跨國企業對 住屋及廠房等建築物的需求刺激了不動產業市場，同時利之所趨，還讓一些本 國及逐利而居的中、東歐新移民的大批未受過良好教育的人群開始湧入建築 業，並變得越來越富有。從未料到，在房市暴跌後自殺的、房價暴跌而身無分 文的、只能聽憑法院處置的現象，又有多少人對當初的瘋狂會追悔莫及。

每個人在這場盛宴中都不甘落後。報紙連篇累牘地報導不動產行情，日報 刊登的不動產消息佔滿篇幅。開發商們的底氣更足，以至於後來乾脆用直升機 出行。愛爾蘭 1980 年代的 GDP 僅區區 250 億美元，而 2008 年時卻飆升至 2，

670 億美元。愛爾蘭人甚至驕傲地對英國人嗆聲，其 GDP 已超過了英國。更有 意義的是，一個目睹國民投奔美、英和澳大利亞的國家，當時的失業率幾乎為 零。其實，早在不動產市場瘋狂之際，一些耐人尋味的跡象已顯露無遺。當時 幾乎無人注意到，在倫敦土地拍賣市場中的角逐者中，除了有美國私人股權投 資基金外，還包括了像印度富商的海外不動產投資者，而參與愛爾蘭土地競拍 者只有當地開發商。都柏林當地的不動產開發商以前對業內的大量資金來路非 常清楚。它是通過歐洲央行流入愛爾蘭的德國資金，而今天愛爾蘭仍舊延續著 同樣的老路。愛爾蘭人長期以來一直被英國新教徒統治階級剝奪了土地，世代 愛爾蘭人因此都想成為地主，他們也帶著「有土斯有財」的觀念。

根據愛爾蘭前央行行長稱，每個愛爾蘭家庭現在欠銀行的債務平均達 13. 2 萬歐元。另依據愛爾蘭經濟和社會研究院 ( Economic and Social Research Institute，ESRI ) 估計，房價自 2006 年的頂峰期以來已下跌 36%，失業率也 從繁榮期的 4%猛增至當前的 14%。眾多愛爾蘭人根本無法在其有生之年償還所 欠債務，幾乎所有商業不動產開發商都已破產。曾被譽為歐洲第二富有國家的 愛爾蘭，已變為具有歐洲最高財政赤字的國家。

更痛苦的是，一個一直為主權而反抗大英帝國的民族，可能今後將失去對 自己金融體系的控制權。有愛爾蘭學界人士認為政府在估算危機影響程度上有 誤。這個國家的銀行讓貨幣體系失穩，進而動搖歐元區。愛爾蘭銀行現在完全 要依賴歐洲央行存活。他們認為，愛爾蘭在面對潛在挽救時別無選擇。

在過去 20 餘年的發展過程中，銀行業面臨的最大問題之一是隨著經濟的高 速增長，以資產估價偏高的房地產和證券抵押形式提供的貸款偏離了真實價 值，形成巨大的“泡沫＂。一旦經濟出現波動，資產價格下降時，銀行業的信 貸資產就會面臨巨大的壓力，以自我實現的機制會傳導到資產市場，使價格水 準進一步惡化。房地產市場的價格與銀行的信貸資產之間具有相互放大的效 應。在經濟增長較快的環境中，多數借款人都具有暫時性的盈利能力和清償能 力，銀行的信貸資產潛在的危機被“虛增＂的價值掩蓋起來，如果這種虛增的 價值突然下降，風險就很容易轉化為現實的危機。事實證明，發展中國家在銀 行業危機發生之前都經歷了信貸資產的過快增長，而危機爆發的主要原因之一 也是信貸抵押資產價格泡沫的破滅。以上房地產市場價格波動和銀行流動性相 互作用關係的概念性框架可以用來分析和解釋在美國、芬蘭、日本、瑞典、泰 國等國家曾經歷過的房地產市場繁榮、蕭條伴隨的銀行業流動性危機。

愛爾蘭八十年代末期以來的經濟再生（economic renaissance）歸因於 多重因素，並很難分辨其相對重要性與傷害性。這些因素包括：

1. 1987 年以後的精簡財政支出；財政改革造成經濟良性循環。

2. 以社會契約建立政府、勞、資三方的夥伴關係，並以之為降低自然人所 得稅負的基礎，造成勞工實質所得溫和增加，勞、資關係改善，減少經 濟運作干擾。

3. 愛爾蘭充分提供高教育、品質良好，以及說英文的技術工人。

4. 對外資有利與友善的環境：1950 年代中期起即對出口製造業外資所得 稅採零稅率或超低稅率，與美國文化、語言接近，地理位置極佳，比從 歐洲其他地方到美國東岸相對方便快速。

5. 吸引外人到愛爾蘭投資行銷成功。愛爾蘭招商引資服國外績優廠商到愛 爾蘭投資，作法積極進步。

6. 善用歐盟的補貼。歐盟的補貼使得愛爾蘭有經費、有計劃、有效率的進 行必要的經濟基礎建設。

7. 匯率政策配合。愛爾蘭於1979 年脫離英鎊區，使用愛爾蘭鎊，其後並 加入歐元機制，並未對英、愛貿易產生顯著不利。愛爾蘭鎊於1993 年 貶值10％對愛爾蘭快速成長非常有利。

8. 1992 歐洲單一市場的建立。

9. 愛爾蘭電訊體系及時現代化。

10. 1980 年代以後對高等教育，尤其是科學技術教育的投入與方向。

11. 愛爾蘭與英國間空中交通的自由化。

12. 人口結構因素，自由出入，讓「看不見的手」發揮最高功能。

14. 勞動參與率（labor participation rate）的提高。

上列因素之中，人口結構因素與勞動參與率的提高，是社會因素導致的，

不但其他各國做不到，甚至愛爾蘭都不可能再度靠這兩種原因持續提高其人均 GDP。其實，愛爾蘭並沒有生產力的奇蹟，而其生活水準也並不如一般統計數字 所指出的那麼好。他們認為所謂的「凱爾特之虎」期間每人所得上昇速度快速，

其實部份是因為能工作的人較多，被撫養的人相對較少，因而平均值較大的緣 故。愛爾蘭二戰的嬰兒潮較歐洲其他地區持續較久，加上1950 年代與1960年代 人口大量外移，以及1990 年代以後的人口淨移入，使得愛爾蘭人口相對年輕。

2008 年愛爾蘭與歐盟主要國家中位數年齡為愛爾蘭34.6、英國39.9、德國 43.4、法國39.2、義大利42.9、西班牙40.7、希臘41.5，台灣則為36。愛爾蘭 每人所得快速接近西歐平均，因為愛爾蘭僱用新的、年輕的、高教育的工人在 新的、薪資較高的非農業、非傳統的部門工作。一個就業人口的撫養人數在1986 年為2.24 人，在2001 年為1.24 人。被撫養親屬相對較少，平均每人所得當然 較高。人口是會逐漸老化的，而且世界生育率的趨勢是下降的。當然愛爾蘭或 其他國家永遠可以引進年輕移民，使每人平均所得提高。但是這種方法只是在 數字上使平均每人所得提高而已，除非產生外部效果，否則對原有住民的經濟 擴散福利是沒有太大意義的。

另外，由於社會變遷的結果，女性勞動參與率提高。女性勞參率提高，增 加就業人口又同時使受撫養親屬減少，當然會增加平均所得。愛爾蘭女性就業 率從1980 年代的低於國際水準，到今日的平國際水準。整體勞動參與率從1980 年代的60％提升到2004 年的70％。不過，女性勞動參與率也不可能無止境的提 高。事實上，就連婦女勞參率增加所造成的經濟成長，部分也是統計的結果。

一個有幼齡孩童的媽媽從自己帶小孩變成職業婦女，在統計上多了兩份所得。

一份是媽媽的所得，一份是保姆的所得。

OECD 成立 LEED 旨在推動地方經濟與就業發展。OECD-LEED 自 2005 開始與 東南亞經濟體發展關於就業技能治理的政策對話平台，韓國最早參加，日本在 2005 年也參加，台灣與中國大陸則是在 2007 年分別與 OECD-LEED 合作辦理研 討會。2008 年，韓國政府再次與 OECD-LEED 合作共同舉辦本次研討會，進一步 以個案研討方式，深入探討地方治理機制推動的障礙及解決之道。

台灣在 2007 年 10 月與 OECD-LEED 舉辦「設計有效之台灣地方就業管理與 技能策略：政策與政府管理」（Designing Effective Local Employment and Skills Strategies in Chinese Taipei：Policy and Governance issues）國 際研討會，邀請美國、法國、丹麥、澳洲及 OECD-LEED 專家及台灣從事就業服 務之者、專家、政府代表、民間及地方政府代表共兩百多人，共同研討促進地 方就業之策略，分享國際經驗，也因而建立與 OECD-LEED 接觸與合作的管道，

OECD-LEED 續而邀請本會參與本次在韓國舉辦的研討會。本次再度應邀派員出 席，繼續與 OECD-LEED 保持密切聯繫。

貳、 研討會議與拜會情形

經濟合作暨發展組織地方經濟與就業發展計畫(OECD-LEED)與愛爾蘭環境、

社區、暨地方政府、社會保護、兒童與青年發展部 (Departments of Environment,

Community and Local Government, Social Protection, Children and Youth

Affairs) 及地方社區部 (Pobal) 於本(100) 年 10 月 12-14 日假愛爾蘭主辦「在

復甦中建構優質工作」(Building Quality Jobs in the Recovery ) 國際研討

會，並邀請我派員參加。適逢隨團出席在英國倫敦舉辦之第 41 屆世界技能競賽，

經洽經濟部國貿局資助，乃順道成行。由報告人與勞委會駐歐盟林秘書永裕代表

參加。

本次予會目標與成果，茲臚列如下:

(一) 參加上述研討會: 此次計有包括愛爾蘭、美國、英國、加拿大、法國、

丹麥、瑞典、奧地利、克羅埃西亞、非洲那米比亞及我國等約 10 餘國超

過 300 名人士出席；另 OECD、Eurofound (歐洲改善生活和工作條件基金

會，European Foundation for the Improvement of Living and Working

Condition) 等國際組織亦派員參加。會中以討論愛爾蘭之嚴峻現況為

主，發言者多重覆敘述情況之嚴重，尤其是失業情況、青年失業、長期

失業、失業的建築工人、高中生輟學、人民外移、中、東歐新移民之移

出、找不到新行業、房地產業之一蹶不振、金融業崩盤，雖然目前愛爾

蘭外銷有些起色，但是整體經濟仍是乏善可陳。第一場大會中，勞團代

表甚至批評說，研討會所訂題目是睜眼說瞎話，愛爾蘭哪來的復甦

(recovery)，哪來的就業 (job)，更遑論什麼優質工作 (quality jobs) ?

具觀察:

本次會議，多數出席的人士多是憐惜愛爾蘭往日光彩不再並深陷泥沼，擁有

四百多萬人口的西歐小國愛爾蘭，1973 年就加入歐盟，當時屬於歐盟中經濟最弱

的國家之一。愛爾蘭在 2008 年全球金融危機前之 20 年的經濟表現，被人們歌誦

並被冠以「凱爾特老虎」（Celtic Tiger）的「經濟奇蹟」。在愛爾蘭十幾年經濟

繁榮的背後，一直潛藏著隱患，那就是房地產泡沫的不斷積累，其重要表現之一

就是房價一路飆升。2008 年金融危機爆發，房地產市場驟然萎縮，依靠幾乎無頭

期款之信貸支撐的房貸體係出現大筆壞賬，金融體係岌岌可危。房地產業綁架了

銀行，銀行又綁架了政府，這就是愛爾蘭陷入主權債務危機背後的簡單邏輯與惡

性循環。

下圖顯示，愛爾蘭國債與 GDP 之比例圖，不論是淨值或是總額，2011 年愛爾

蘭之國債都已經超過 GDP 的 100%。就是整個國家都陷入資不抵債的狀況。

1. 可怕的青年人失業情況。2011 年第一季，愛爾蘭 15-24 歲之青年失業 率是 31%，占該國長期失業人口 (超過 12 個月者) 的 46%；OECD 兩個 平均數字分別是 20%及 27%；OECD 平均失業率是 7%，青年失業率是 17.5%，青年失業率約為成人失業率的 2.5 倍。超過或接近 4 倍的有瑞 典及盧森堡和挪威 ( 雖然它是失業率最低，只有 2.5%與 9% )。兩個 失業率均是兩位數的 OECD 國家有 4 個是，土耳其、斯諾伐克及愛爾蘭，

而下圖右上角的西班牙，青年失業率將近 40% ( 2011/10 已達 46% )，

而成人失業率近 17% ( 2011/10 已達 23% )，已是完全失控的國家。

兩個失業率均是個位數的 OECD 國家是，挪威、荷蘭、捷克及日本 4 國。兩個失業率之比介於 1 到 2 者只有日本和德國。而年輕人之勞參 率更是每況愈下，2000 年愛爾蘭是 49%，而 2010 年跌到 31%。

出席會議者大多僅能介紹愛國慘狀與現況，也大多束手無策。其 中有丹麥籍 Jan Hendeliowitz 提出丹麥在產、官、學之建教合作以及 將家庭與父母責任等的青少年教育，有突出與獨到之作法；目前丹麥 是找不到更多學生加入其建教合作，更沒有較嚴重之甚麼輟學、失業 問題，甚或財政赤字等事；而愛爾蘭與丹麥在人口、面積均類似情況 下，H 氏建議愛爾蘭可以參考之。

2. OECD 下之「本土經濟與就業發展委員會」 (Local Economic and Employment Development Committee, LEED Committee) 成立於 1982 年，主要係負責推廣創業家精神以提振本土經濟之相關工作，亦為 OECD 與國際間提倡婦女創業之先驅，多年來致力於推動與婦女創業及 參與中小企業活動。OECD-LEED 三位主角，包括加拿大籍之 Sylvain Giguere ( OECD-LEED 處長 )、美國籍之 Randall Eberts ( 專門研 究就業問題，成立於 1933 年大蕭條之美國 Upjohn Institute )、及 丹麥籍之 Jan Hendeliowitz ( 大哥本哈根區全國勞動市場署主 任 )；主導歷年來之組織活動與主題。而丹麥、德國及荷蘭算是 2008 年金融危機以來，在歐洲算是就業情況表現最好的國家，丹麥在建教

OECD average

4 times as large

2 times as large

Equal AUT AUS

BEL

CAN CHL CZE

DNK

FIN FRA

DEU GRC

HUN

ISL ITA IRL

JPN KOR

LUX

MEX

NLD

NZL

NOR

POL PRT

SVK

ESP

SWE

CHE

TUR

GBR

USA

0 4 8 12 16 20 24 28 32 36 40

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Youth unemployment rate

Adult unemployment rate

合作以及將家庭與父母責任 ( 類似連坐法 ) 的青少年教育，確有獨 到作法，可供參考。

3. 中輟生與失業的建築工人 :

探討一個國家的教育，可以從不同的角度出發。擁有 34 個成員國的經

濟合作發展組織（OECD） 提供了一整套衡量一個國家的教育體系的指

標。這些指標分成四個方面：(1)、教育的效果和影響；(2)、教育的財

政資源和人力資源投入；(3)、學生接受教育和完成學習後工作的情況；

(4)、學習環境。我們就結合這些指標介紹一下愛爾蘭教育體系的情況。

引用的數據來自 OECD 發表的報告《教育一瞥 2010》（Education at a

Glance 2010）。

(1)、 教育的效果和影響: 愛爾蘭成年人接受高等教育的人口比例是比 較高的。25 – 34 歲年齡段受到高等教育的人數比例達 45%，在歐盟 排第二，僅次於挪威，在 OECD 國家排第七，超過 OECD 平均水平 10%。

OECD 國家中，愛爾蘭、加拿大、和日本接受過高等教育的人口比 例更高，近 60%。據聯合國教科文組織的數據，2008 年愛爾蘭高中生 畢業率達 96%，在歐盟排第二，僅次於德國，比歐盟平均水平高出 13%。

但是，愛爾蘭高中畢業生只有約一半的人升入大學。愛爾蘭大學生入 學年齡平均為 19.3 歲。在愛爾蘭擁有大學以上學歷的 25 - 64 歲的 人口，被僱用的比例為男 90.8% 和 女 83.1%。OECD 指標中對教育成 果的衡量包括: 教育對健康的促進、對人們對政治的感興趣程度的促 進、對人與人之間的信任程度的促進等幾方面的考察。有趣的是，在

一些 OECD 國家，高中教育對健康的提高程度非常明顯，達到 15% ~35%。

(2)、教育的財政資源和人力資源投入

愛爾蘭教育機構每年為每名學生的平均開銷是 8,628 美元，基本上和

OECD 國家的 平均水平相當，這一指標美國最高，達 14,000 美元。2007 年

愛爾蘭把國民生產總值的 4.7%用於教育，這個指標的 OECD 總平均是

6.2%。愛爾蘭政府教育經費支出佔整個政府公共支出的 13.5%，這個指標 和

OECD 平均水平相當。愛爾蘭教育經費的來源主要是國家財政。2007 年，在

高等教育階段，愛爾蘭私人資金支付的教育經費佔整個教育經費約 14%；在

高等教育以下，私人資金支付的部份為零。目前愛爾蘭實施 12 年國民教育，

基本上是免費的；而大學生部分是不用學費的，每學期只收 2 千歐元之註

冊費，如同一家庭有第二小孩上大學，其註冊費減半。與此相對，英、美、

澳等國學費高，補助金也高，50%以上的學生能拿到各種獎學金、補助金。

2007 年，在高等教育以下各階段，愛爾蘭支付給教師的工資占教育花費的

82%；在高等教育階段，教師工資比例就相對比較小，研究開發費用支出佔

了 30%。據聯合國教科文組織的數據，1999 年中國教育經費占國民生產總

值的 1.9%，占政府財政支出的 13%。

(3) 、學生接受教育和完成學習後找工作的情況

在愛爾蘭，全民接受教育的時間達 14 年，或者說，從 5 歲到 18 歲這

個階段，愛爾蘭有 90%孩子在上學。OECD 有 13 個國家達到了 12 年全民教

育，美國、墨西哥、愛爾蘭和希臘為 11 年，土耳其為 7 年，巴西為 9 年。

愛爾蘭義務教育的結束年齡為 16 歲，公民在達到入學年齡後直到 16 歲都

有義務上學。在愛爾蘭，4 歲以下的孩子上學有 34.1%，5 –14 歲的孩子上

學有 101.5%，（由於外來人口，這一年齡段上學的孩子比例超過愛爾蘭孩子

的數量），15–19 歲的孩子上學有 89.7%，20 到 29 歲的學生上學有 18.1%。

愛爾蘭現在財政困頓，但是還計畫出台一項學前教育免費政策，其中

尚無排富條款。其立論基礎是，可以啟動婦女，尤其是育嬰婦女之勞參率。

另一關切點是，對於弱勢團體可以提供社會關懷，屬於邁向社會包容的重

要一步，免得弱勢團體之 ｢惡性循環｣不斷，甚至是所謂的 ｢世襲貧窮｣，

造成社會往後更大的負擔，其立論基礎是，寧可早年支付教育讓弱勢兒童

藉著教育脫貧致富，否則殺燒搶盜關到監獄去，社會除了還是要支付一筆

費用外，還要付出更寶貴的社會代價。另一理由是，兒童早受教育對其學

習是有助益的，如此可以減少輟學情況。所以學前教育成為很重要的議題

與目標。

(4)、學習環境

愛爾蘭 9–15 歲的學生每年的平均上課時間為 800 - 941 小時。對於

9 -11 歲的學生，所有教學時間中各學科的分配比例是：讀寫和文學的時間

占 29%，數學占 12%、藝術占 12%、宗教占 10%、社會學占 8%、科學和體育

各佔 4%。愛爾蘭的小學和初中平均每個班級的學生人數為 24.3 名，歐盟國

家的這一指標平均值為 20.3。愛爾蘭學生和老師數量的比例是小學 17.8，

中學 12.8，大學 15.9。愛爾蘭的中小學老師的年薪起薪平均為 32,000 美

元，15 年教齡的老師平均年薪 54,000 美元，最高年薪平均為 61,000 美元。

數據上似乎很不錯，但事予會之愛爾蘭人士卻多表示，愛爾蘭學生的語言

語數學基本能力都有待加強。

此對求職時造成 ｢學用不一｣，尤其是新移民及弱勢團體的子女，也是

一種需要防範之＂社會惡性循環 ＂，找不到工作也上不了學，成為社會之

負擔。

(5)、 中輟生之問題:

過去的繁華與旺盛的不動產業造成現在的一大負擔，中輟生現象( 請

看下圖 綠色部分 ) 在繁華時離開學校追逐誘人的收入，如今泡沫戳破，

落得一身債務外，兩頭落空，變成高不成低不就的社會現象與挑戰。2008

年後綠色所代表的正是中輟生失業爆增的情形。

4. 會議中還透過駐館拜會愛爾蘭就服中心( FAS ) [ 詳見 肆 愛爾蘭就

業服務 (FAS) 機制 ]，中心因適逢愛爾蘭組織改造，接待人因不知將分往

何組織故多無名片可交換，會中愛方官員亦闡述慘烈現狀，而稱組改只是

又回到 1968 年相同組織情況，並無新意亦無理論基礎，純粹是應付政治與

輿論壓力。原來 FAS 屬於企業部 (Department of Enterprise)，該部被消

除，FAS 改隸屬到教育部 (Department of Education)，原有 33 個地方支

部減到 16 個，並引進私部門作業。將於 2012 年成立新單位 SOLAS，取代

FAS，由教育部編列預算，旨在預測未來科技與新興行業，並負責新行業之

教育與訓練工作。拜會時間是週二下午，PES 站內人煙稀少，確實是沒有

工作機會。愛爾蘭被不動產泡沫破滅後，失業的半技術建築工人與加入盛

會的中學輟學生之問題是困擾執政團隊的首要問題，有些或趁倫敦 2012 奧

運前往英國，或轉赴興旺中的澳洲，但是入奢已久，加上實際上無期限的

失業津貼，該國要在短期間見復甦以及處理這批失業的建築工人恐有極大

挑戰。

(二) 拜會歐洲改善生活和工作條件基金會（EUROFOUND）:

查歐洲改善生活和工作條件基金會( Eurofound，European Foundation for

the Improvement of Living and Working Condition) 係歐盟最早成立之研

究單位之ㄧ(1975)，總部設在都柏林。其旗下之歐洲工業關係觀察資料庫(The

European Industrial Relations Observatory，EIRO) 始於 1997，其目的為

收集、分析並傳播歐洲產業關係重要發展的最新資訊，以其符合會員國及歐盟

層級社會夥伴組織、政府組織與歐盟機關之需要。資料庫累計逾 8,000 筆資

料，資料類別如下: 1. 新聞與特別報導、2. 比較研究、3. 年度回顧、4. 重

要議題年度更新，如薪資與工時等、5. 主題分析、6. EIRO 公報(1997-2004)

目標為最新資訊，期望符合會員國及歐盟層級社會夥伴組織、政府組織與各歐

盟機構之需求。該基金會研究成果豐碩，頗具參考價值。

依據 Eurofound2009-12 年工作計畫，將全球化、人口結構改變、科技改

變及氣候改變等四項議題列為研究重點。另外經濟與就業危機也列入優先研究

項目包括:

‧ 刺激創造就業機會、競爭力與就業之方法 (Measures to stimulate job

creation, competitiveness and employment)；

‧ 激化勞動市場、年輕人就業與人口老化 (Labour market activation,

youth employment and ageing workforce)；

‧ 會員國結構改革以確保其公共財政與社會保障制度之永續性

(Structural reforms in Member States to ensure long-term

sustainability of their public finances and social protection

systems)

‧ 除貧及社會包容性 (Reducing poverty and social exclusion)

參、 歐(愛爾蘭)、美情況之比較

一、 美國現況與原因

6

9.5 million

Unemployment rolls swelled by as much as 9.5 million people since the beginning of the recession, and since the beginning of the decade

Employment steadily increased in the middle of the decade but dropped sharply by 8.7 m during the recession, ending the decade 1.3 million workers short

1.3 million 8.7 m

Change since 2001

美國籍之

Randall Eberts

係來自專門研究就業問題，成立於1933年大蕭條時代之美國

Upjohn Institute

的主持人，在會議上也介紹美國現況，茲略述如下:

(一) 怎麼淪為這個田地? 2008 年一群主打冷戰的科學家失業後轉到華爾街金融業，以其專業 的數學、統計、經濟與物理學創造出人類有史以來最厲害的真正的 ｢大規模殺傷武器 ｣-- ＂ 無人懂的衍生性金融產品 ＂，大家只知道可以很容易賺很多錢，但是貪婪蒙蔽智慧，造成 幾乎無可收拾之 2008 年全球金融危機。

上圖顯示，在過去 10 年中，以 2001 年為基期，紅線是失業變動情形，藍線是就業情形，

在 08 年前，就業機會達到最高峰，但受 08 危機一下失掉 870 萬個就業機會；而失業人口達 到 950 萬人；與基期相比，還少掉 130 萬個就業機會。美國的房地產有多糟糕？根據美國抵 押貸款銀行家協會的數據顯示，金融海嘯迄今，至少有 550 萬筆房貸出現拖欠或喪失贖回權。

民間數據搜集機構 CoreLogic Inc.的資料也顯示，有 1,090 萬個家庭的房產價值抵不上所欠貸 款；這表示每 5 個美國房主當中，就有 1 個以上的房產淨值為負。美國房地產的慘狀，不言 而喻。疲憊的房產市場，拖累經濟復甦，失業率迄今高掛 9％，讓歐巴馬的連任之路異常坎 坷。

美國同樣面臨嚴重的青年失業問題，上圖顯示，全面失業率是 9.4%，青年人 (18-24 歲) 是 17.3%，若以種族來分，拉丁裔 20.1%，而非裔美人則高達 28.8%。這又伴隨著大量的中輟生，

另一名來自加州的美國人表示，北加州一些區域的高中中輟生率達 40%，究其主因係 ｢ 讀書無 用論 ｣ 及 ｢ 學位無用論 ｣ 盛行，看蘋果

( Apple )

的賈伯斯

( Steve Jobs )

、微軟

( MicroSoft )

的比爾蓋茲

( Bill Gates )

臉書

(Facebook)

的馬克佐伯克

( Mark Zuckerberg )

都是中輟 生。另一方面是同學壓力

(Peer Pressure)

與社區期待

(Community expectation)

。

美國勞動力市場之現況是，從 2007 年以來，失業人數幾乎倍增，更嚴重的是，失業人口 中幾乎有一半屬於長期失業者 ( 失業期間已經超過半年以上者 )。現在的勞動市場幾乎是停滯 狀態，雇用人數是危機前的 3 / 4 ( 每月 400 萬對 530 萬 )，工作機會減半 ( 每月 200 萬對 470 萬 )，自願性離職者只有 66% ( 每月 190 萬對 300 萬；這個數字非常重要，代表勞動市場的活力，

勞工敢＂騎驢找馬＂放棄原有工作去追逐較適合自己的工作，證明其對市場的信心，還有是放 出原有可能較容易之工作給後輩勞工能有較低之門檻進入職場，是一種良性循環。 )，裁員與 開除人數稍減 ( 每月約 170 萬人 )，GDP 成長所能帶動的勞動力創造能量劇減。

Time Period

Net total employment change (Million)

Increase in total employment (%)

Real GDP annual growth rate (%)

Ratio of employment growth to GDP growth

1970s 20.6 26 3.2 8.1 1980s 19.5 20 3.2 6.3 1990s 18.1 15 3.4 4.4 2000-2007 9.2 7 2.4 2.9 2000-2010 2.2 2 1.7 1.2

上圖顯示，過去的經濟比較容易製造出就業機會，現在是越來越不容易了。這個現象從 70 年代以來呈現出遞減狀況；從本世紀開始，GDP 所能創造出來的就業機會更是銳減。目前幾乎 已經減到一對一的情況。

究其主因，R 氏認為最近美國私部門是企業大賺錢，手上一大堆現金，但是就是不請員工，

何以公司賺錢卻又不請員工呢 ? 就是對未來沒有信心，光是老闆滿手現金而普羅大眾卻沒有信 心也沒有能力有信心去消費。因為他們的財富都已經被金融危機洗劫一空，經濟也就停滯不前，

失業率也居高不下。

(二) 、 建議解決之道: 如何解決這個勞工失業問題呢? R 氏提議，應從勞動力的供給面與需求面雙管 齊下。

1 在勞動力供給面上: 第一、要技術訓練，包括在職訓練、加強實習生與見習生制度。在職訓 練是最有用的訓練，可以讓勞動力至少立於不敗之地，進可以轉換到薪資更好或更符合興趣之工 作，退可堅守崗位並提高本身職能；另外如果把職訓與工資補貼聯合執行，可以改進就業之機會；

第二、強化促進就業。根據調查研究顯示，採取全方位包裹式 ( 應該包括性向測試、評估、測試、

諮商、追蹤服務等 ) 的促進就業服務；也可以配合勞工履歷歸類及重返職場獎金來鼓勵勞工能夠 積極重返職場；第三、分享就業機會( work sharing)。利用部分失業保險來減少解雇動作，目前在 歐洲頗為流行，在美國也有 23 個州在執行；此舉可以減少失業，還可避免勞工技術衰退以及未 來重返職場之困難調適力；第四、提供工資補貼給員工 (工資保險)；第五、再就業紅利。

2. 在勞動力需求面上: 第一、刺激總體需求，其較直接方式是採取減稅以及刺激消費。第二、

就目標產業部分，可以採用稅務減免方式以及補貼勞工成本之方式；第三、可以在公部門部分直 接開創就業機會；第四、鼓勵自己當老闆，利用失業津貼與稅務減免方式；自我創業方案

( Self Employment Assistance Program )，

允許失業勞工在創業過程中，仍然可以領取失業津貼；目前 美國有 7 個州在執行，其困難是這些都是微小企業很難管理，而政府也缺乏相關訓練計畫；而根 據調查顯示，美國失業者對此種創業計畫也是興趣缺缺。

3. 成功案例: R 氏特舉例說明，美國政府在 1977-78 年採用之新就業稅務抵扣 (

tax credit

) 方案；針對 1975-77 年的經濟衰退，美國國會通過一項法案，提供每個新創就業 7 千美元 ( 已 換算成目前等值金額 )，相當於當時美國平均薪資的 14%，其上限是每家公司 10 萬美元，相當 於一家公司可以增僱 48 個員工。據研究，一年後共創造出 70 萬個就業機會，而在補貼停止後，

受僱人員多數繼續工作下去，轉業的也可以找到其他工作，其立論基礎是，寧快勿遲要促使雇 主僱用勞工來減低經濟衰退衝擊。

這種稅務抵扣獎勵比起其他振興方案要便宜又有效，尤其是創造就業機會又有乘數效果。

二、 愛爾蘭( 兼論希臘 ) 情形:

2010 年 11 月 28 日，在比利時首都布魯塞爾的歐盟總部，歐元集團主席、盧森堡首相容 克佑和歐洲央行行長特里謝出席歐元區及歐盟財長特別會議後的記者招待會。歐盟成員國財政 部長當天決定，和國際貨幣基金組織一道向愛爾蘭提供 850 億歐元資金支持，以幫助這個歐元 區國家應對債務危機並遏制危機蔓延。這是繼希臘之後，愛爾蘭政府成為歐元區主權債務危機 的第二個受援國；正式請求歐盟和國際貨幣基金

( IMF )

提供救助，從希臘到愛爾蘭，兩者成 因迥異，結局相同，個中詳情，耐人深思。

如果說希臘最終陷入債務危機與其多年來經濟缺乏競爭力有關，愛爾蘭並非同病相憐。過 去十幾年裡， 愛爾蘭取得了驚人的經濟成就，從 1996 年到 2007 年， 愛爾蘭平均年經濟增長 率達到了 7.2%，由此贏得了“凱爾特之虎＂的美譽。經過多年的發展，按照居民人均 GDP 計算，

愛爾蘭一躍成為歐盟第二富庶的國家，僅次于盧森堡。客觀地講，愛爾蘭的經濟繁榮並非只是 空架子。自 20 世紀中期以來，愛爾蘭政府就相當注重高新技術發展，推行科技興國戰略，從而 奠定了愛爾蘭企業在醫藥化工和信息通信等領域的競爭實力。無論是出口，還是吸引外來投資，

愛爾蘭都表現相當搶眼，由此促成了經濟騰飛。

如果說希臘陷入危機是因為多年來疏於管理其財政，花錢如流水花慣了，當希臘的碼頭 搬運工之月薪可以達到 1 萬歐元時，試問全世界哪個國家的碼頭搬運工之產值可以支付這種薪

水。 那麼愛爾蘭也絕非另一個不知節制的希臘。從歐盟的記錄顯示，1995 到 2007 年的期間，

愛爾蘭沒有一年預算赤字超過國內生產總值 3%，即歐盟財政紀律劃定的上限，不像希臘是靠 政府與美國評鑑公司一起，以作弊美化數字方式來欺騙歐盟。實際上， 愛爾蘭在這 13 年中僅 3 年出現財政赤字，在歐元區成員國中屬于嚴守財政紀律的一份子。 下圖係 2000 - 2010 年，

愛爾蘭財政赤字 (盈餘) 佔 GDP 之比例。

從當初的“凱爾特之虎＂淪落為今天的“病貓＂，簡而言之，愛爾蘭的大起大落都是不動 產業惹的禍。在愛爾蘭十幾年經濟繁榮的背後，一直潛藏著隱患，那就是房地產泡沫的不斷積 累，其重要表現之一就是房價一路飆升。從 1995 年到 2007 年，愛爾蘭平均房價上漲了 3 到 4 倍， 房價相對家庭年收入的係數也從 4 增長到 10。愛爾蘭房價之高甚至一度創下了歐盟所有 成員之最。從 1996 到 2006 年的 10 年間，愛爾蘭房地產業在國內生產總值中的比重翻了一番，

從 5%提高到 10%。2007 年，愛爾蘭房地產業從業人數所佔比重也比 1993 年時翻了一倍， 達 到 13.3%。房地產業逐漸成為愛爾蘭經濟的命脈和重要增長動力。在愛爾蘭，地產投資者們在 貪婪地享受著房地產泡沫盛宴，寬鬆的貨幣政策促使人們開始瘋狂的投資房地產產業。 2004 年愛爾蘭新建了 8 萬棟新房屋，同時期英國只興建了 1 萬 6 千棟。興建如此眾多的房屋或許顯 示了愛爾蘭的繁榮，是建在沙灘上的城堡。看似美好的產業，卻暗藏風險，樓市泡沫催生畸形 的高房價與高就業機會，使全民盲目追求，惡性循環而不自知 。

問題在於銀行過度寬鬆的房貸條件和政府多年來任其自由發展並樂觀其成，致使房地產 市場槓桿偏高，投資過度，房價一日三市，泡沫不斷累積。2008 年金融危機爆發，房地產市 場驟然萎縮，依靠信貸支撐的房貸體係出現大筆壞賬，金融體係岌岌可危。由於大量新建和正 在興建中的房屋被閒置， 愛爾蘭甚至出現了多處“鬼鎮＂與“蚊子館＂。

為了維護金融穩定，愛爾蘭政府不得不耗費巨資救助本國銀行，把銀行的問題“一肩 挑＂，從而導致財政不堪重負。據愛爾蘭政府 2011 年 9 月底公布的數字，救助該國五大銀行

最多可能需要 500 億歐元，愛爾蘭今年的財政赤字將猛增到國內生產總值的 32%，史上罕見，

由此掀開了債務危機的序幕。房地產業綁架了銀行，銀行又綁架了政府，這就是愛爾蘭陷入主 權債務危機背後的簡單邏輯。

希臘也好，愛爾蘭也罷，陷入債務危機的誘因不同，卻都是因債務而起，前者是政府大把 花錢引發公共債務，後者是銀行大膽放貸導致壞賬成堆，但最終都將由國家皆最後一棒，進而 演化為主權債務危機。兩個案例再次警醒人們，在後危機時代的風險環境下，任何超越其實體 經濟承受能力的消費與投資都可能轉化為“全民買單，獨厚金融財團 ＂，未雨綢繆地調節資 產負債表，維持穩健的負債水平將是何等重要。

肆、愛爾蘭就業服務 (FAS) 機制**

愛爾蘭就業機會不足，青年失業率高，以及地區勞動市場差異化等問題。地區因產業結構不同而 發展差異日漸擴大，部份地區失業率偏高，因此推動地方化的勞動市場政策成為重要議題。

(一) 地方化的發展緣起

在愛爾蘭中央與地方的基本分工原則為中央部會訂定政策，地方政府負責執行。但近年來，愛爾蘭 政府體認到地方發展差異日益擴大，以勞動市場為例，有些地區產業蕭條，失業問題嚴重，中央政府 無法依照地方的需求分別規劃出適當的就業政策，所以自 2003 起，制定「平衡全國發展方針」，確立了 去中央化的原則，各部會紛紛設計地方化的服務機制。以勞動部為例，2003 年制定地方勞動市場及人 力資源發展的基本研究方案，與地方勞工局共同進行研究，自 2006 年依據研究結果開始執行地方就業 方案。

(二) 勞動市場的地方治理機制

自 2004 年起各相關部會建立的地方治理機制非常多，茲以主要的機制作說明:

1. 地區創新發展體系( Regional Innovation System，RIS)

2003 年由商業、工業及能源部在每一個直轄市成立。2007 年轉由政府行政及內務部負責。RIS 的功能是研議地方發展策略，包括運用地方的人力、產業、文化等，成員來自地方政府、議會、

產業、媒體及民間組織代表。

2. 地方人力資源發展及支援中心( Regional Human Resource Development & Support Center，簡稱 RHRD)

2003 年教育及人力資源部(現在改為教育及科技部)在三個地區成立，並且提供經費。2004 年 擴大在大都市辦理。RHRD 原來隷屬於上述 RIS 之下，但功能不彰，後來才獨立出來。RHRD 主 要的業務是推派代表參與中央所推動的大學地區研究方案的評審，但發揮的影響力不大。

3. 地區就業委員會及就業支援中心 ( Regional Employment Council and Employment Support Center) 勞動部依據就業政策法第六條就業政策評估委員會之規定而成立。愛爾蘭「就業政策法」

( Employment Policy Law) 相當於我國的「就業服務法」，其宗旨為確保每一個國民可以發展他們 的能力，改善其經濟及社會地位，促進就業穩定，經由平衡勞動供需，提昇勞動市場的效率。該 法主要內容包括建立及執行就業政策的基本計晝(Basic Plan for Employment Policy)，收集及提供就 業資訊，建立及支援職業訓練體系，提供就業協助，提供雇主取得人力，提供求職者就業適應及 就業穩定措施。

2006 年勞動部修正施行細則，為提昇地區就業委員會的效率，把地區就業委員會發展成為地區 就業機會創造及人力資源發展的地方治理機制。所以，在地區就業委員會之下成立一個工作委員 會及專家委員會，邀請地方勞資團體、專業人士參與，通常地區就業委員會由省長擔任主任委員。

市、縣或區亦可比照成立。

這樣的機制最大的特色是過去就業及職訓方案由中央決定，改由各地區就業委員會來決定。

其目地是為了解決地區經濟，人力供需失調，勞動市場兩極化之現象，因而將人力資源發展計畫 交由地方自行依需要來規劃。然而，多數地區就業委員會仍停留在只能評估及執行中央所交辦的 計畫，真正能夠發揮規劃及調節功能者並不多。

4. 地區三方委員會( Regional Tripartite Commission)

1998 年愛爾蘭為因應金融危機，制定了經濟及社會發展委員會法( The Economic and Social Development Commission Act)，成立勞資政三方委員會以改進勞資關係，歷經 1999 年及 2007 年二 次改組，地區三方委員會自 1998 年成立，成員包括地方政府首長、商業會理事長、僱主、勞工團 體領導人，其目地在於增進勞資關係及創造地區就業。然而，地區三方委員會的功能仍然未能如 預期規劃。因為三方委員會成立的基礎並非地方治理，而是社會同意(social agreement)，其功能在 於勞資合作，而不是就業機會創造，尤其近年來連順利召開會議都很困難。此外，缺乏專業人員 及法律約束力量，該委員會在就業功能上很難發揮。

(三) 地方治理的成效評估

上述地區治理機制經檢討，出現了一些問題，使得預期的績效無法達成。由不同部會所推 動的地方治理機制在某種程度上是嚴重的重疊，初歩估算，有關勞動市場政策相關的地方治理機 制大大小小超過十個。而且，由上而下，由中央訂方針，各部會推動，並非由地方自發性形成要 治理機制，地方的委員會只是執行中央所交辦的方案或計畫，與地方治理強調由下而上，仍然不 同。此外，雖然成立了地方委員會，但多以行政區作劃分，不是以就業市場作劃分，所以，有些 生活圈相鄰( 如同台北市與台北縣)，但分屬兩個行政區，所以就被劃分為兩個地方委員會。再者，

法律基礎仍薄弱，沒有自己的預算，仍需依賴中央的撥款，所以所推動的計畫都屬短期、片斷的，

缺乏整合。

愛爾蘭自一九九九年亞洲金融風暴以來，經濟雖已復甦，但卻產生零就業成長的問題。勞動 市場面臨考驗，尤其受到鄰近國家低工資的影響，部分地區失業嚴重，就業市場呈現差異現象，

因此就業及技能發展策略都需要因應調整，特別是需要強化地方就業，協助弱勢者就業以及減少 地方落差。愛爾蘭的就業政策法早已明定地方需成立就業委員會，而且勞動部自今年起也成立一 個地方就業小組，專責規劃、連繫與推動。而且自 2004 年起訂定方針，各部會都成立地方化的組 織，先不論有組織重複或功能有限等問題，但至少顯示愛爾蘭在推動地方化不是只有口號，而是 有法規依據及具體行動。我國就業服務法雖然己明定地方政府可設立就服機構，但實際設立者僅 北、高及北縣，勞委會近年來也將部分業務委託或補助地方政府執行，但與地方治理的精神仍有 差距，究竟就業服務的地方化是採縣市化或依生活圈採區域化，是勞委會在下一個階段作就業服 務體系改革之課題。

** 節錄自｢愛爾蘭就業政策與就業服務｣考察報告(雲嘉南就服中心/劉美玲課長 [ 2006/ 9/30

- 10 / 21])。此處僅供參考，FAS 已經組改

，將改隸屬教育部

(Department of Education)，

原有 33 個地方支部減到 16 個，並引進私部門作業。將於 2012 年成立新單位 SOLAS，取代 FAS，由教育部編 列預算，旨在預測未來科技與新興行業，並負責新行業之教育與訓練工作。

肆、 突圍之計畫與可行性

一、 如何突破這個金融危機所帶來之難題呢? 又如何來解決這個勞工失業問題呢? 從與會人士之各 種建議可歸類如下:

(一) 刺激雇主僱用員工: 美國的一項研究報告稱，目前不景氣多屬於季節性的衰退而不是結 構性的；我國似乎也是如此。工廠在半年內一下缺工、一下放無薪假，這現象不屬於結構性改變 或失業，純粹是海外市場受到天災或是人禍導致之不景氣所致。在美國是企業滿手現金但不請員 工，所以用稅務抵扣來吸引企業主僱用勞工是較有效的方式。據估算，美國政府提供一名勞工就 業減稅之成本( 稅務抵扣 ) 為 9 萬 5 千美元到 14 萬 5 千美元，而一名勞工對 GDP 貢獻平均值為 10 萬 5 千美元。但是就業的乘數效果、個人價值、保持技術及社會價值應該是無價的。目前統計 顯示，美國州政府或是地方政府以減稅來吸引就業機會的價值是 20 萬 6 千美元 ( 包括職訓、失 業津貼、就業服務等等潛在費用 ) 。尤其是現在的衰退是一種流動性陷阱 ( liquidity trap ) 的情 形，比較適合財政稅務抵扣。

(二) 尋覓職務不如自行創業: 歐、美主政者都有這種想法，但在執行面上是很有挑戰性。首 先就是，創業是這麼容易嗎? 誰來教勞工創業? 似乎西方也比較沒有那種「寧為雞首、不為牛後」

的觀念；台灣 2,300 萬人，勞動力 1,100 萬，卻有 110 萬家中小企業，平均一家不到 10 人，還有 一些不列在官方統計資料的，可以算是「微小企業」；雖然僱用超過 72% 的勞工，也是極具彈性，

今天的生產作業可以立即改變來符合明天市場需要的產品。但是西方世界可以嗎? 根據調查顯 示，美國失業者對此種創業計畫是興趣缺缺。

此次研討會中，主辦單位安排參觀都柏林南部郊區之 Clondalkin 社區回收廠，類似本會 之多元就業計畫，其背景是愛爾蘭以往沒有處理大型廢棄傢俱與家電產品之管道，加上一些無技 術工人失業，故由社區社會公司( Local Social Enterprise )籌劃從 2002 年起開始成立社區回收計劃公 司( Clondalkin Community Recycling Project Ltd. [CCRI] )，透過公司化與社區組織，提供來店丟棄收 取或免費到府服務回收大型傢俱與家電，以預約方式甚至透過保險提供賠償損害賠錢來取信人 民；結果是，一般民眾獲得處理廢棄傢俱管道，而一些長期失業的無技術工人也可以找到適當的 工作。這種在東方世界大街小巷都可看到的資源回收業，在都伯林南郊竟然是可以拿來展示給外 賓看的計畫；似可證明愛爾蘭以前的富裕與質疑人民創業之能力與眼光。試想中國大陸之女首富 還是回收廢紙起家的，東西文化確實有差異。

(三) 包容性社會與拯救中輟生問題: 2004 年 5 月歐盟東擴運動中，舊會員國

(EU 15)

保留所 謂｢過渡時期方案｣，即對中、東歐 8 個新會員之勞動力移動採取了禁止手段。

EU 15

中只有愛爾 蘭、英國及瑞典未採取之；其他包括芬蘭、希臘、義大利、盧森堡、荷蘭、葡萄牙及西班牙，則 在幾年後也放棄之；到 2011 年，這項方案將完全被廢止。歐洲工總聯盟認為，勞動力自由移動是 一種基本權利，一種自由權而不是一項義務。在許多場合，政客常高調推銷移動性而達到其政治 目的，但歐盟則有必要反映現實；增加及加速移動性可能有反效果，導致社會瓦解與侵蝕社區和 諧。愛爾蘭的「 凱爾特之虎 」現象，部分原因也是由於中、東歐人士之移入所致，加速不動產 之泡沫化與建築工人失業的惡性循環；當然愛爾蘭對自然人之移動是有其歷史傳統，從 19 世紀馬 鈴薯歉收移出上百萬人，到現在全球有 7 千萬愛爾蘭裔之人脈就是明証。在過去兩年內，也是幸

好有 7 萬人(包括愛爾蘭人及以中、東歐為主之外籍人士) 自由移到海外工作討生活，不然失業率 可能早就破表。

當高科技人才被迫｢高才低就｣去他國賺取較高薪資，其實對提供國是一種傷害，一種人才 的浪費。有些國家不在產業發展及輔導就業上用心，而依賴國民海外賺取薪資。現在也面臨回流 潮之困境，成千上萬失業國民被迫回國又找不到合適工作，造成社會動盪之種子。愛爾蘭似乎沒 又這種問題，可以包容自然人隨意去留，也是一種特殊之包容性。愛爾蘭所提出之免費學齡前就 學、實務上無時間限制的失業津貼、自由進出國境、關懷中輟生問題等都是社會融合與包容性的 發揮。

  Chances of leaving the Live Register

Job-search ++ Fast, cheap and Effective

General Skills +? Very small impact

Low-level Specific Skills 0 No impact Medium- & High-level Specific

Skills

++ Long-duration increases impact of High-level training

上圖係愛爾蘭就服單位(FAS) 的覓職登錄(job-seekers)系統 ( Live Register)，經由其諮商介紹 轉介到訓練單位所得統計結論，及 2 / 3 的訓練對於一般性及較基本 (低技術) 訓練的成效是不大 的；只有在尋找工作與中高級特定技術之訓練比較有效。這項結論似乎與英國的看法相同，即在 職訓練是最有效之訓練。

(四) 解決長期失業與增加勞參率方式:

ƒ Skill shortage srelatively small; s kill ga pslarg er – p rimarily at ‘intermediate ’ s kill leve ls

ƒ U nemploymen tan dunderem plo y mentev en larg er – u nd er-employ men t o f h ig h er sk illed p eop le is po ss ib ly su b stantia l an d ‘crow ds o ut’ lo w er sk illed

ƒ M ig ratio nis es pecia lly significa nt in s om e o ccupatio ns/secto rs a t different s kills lev els : a

‘b alan cin g ’ force bu t with w hat co ns eq u ences for th e low sk illed?

ƒ Risk o f latent mis ma tches

ƒ W e need to inv est in ‘econo mically v alua ble’s kills to redu ce mismatch es .

23 million 3. 4 mil lio n

63,0 00 1.7 million 18.7 million 2.8 million 2 .1 m illio n

以英國為例，人口 6,200 萬人，其中 0-14 歲 17.3% (男 557 萬 、 女 530 萬 人 )， 15-64 歲 66.2% (男 2,098 萬 /女 2,050)，65 歲 以 上 16.5% (男 456 人 /女 578 萬 人 )；勞 動 力 2,500 萬 人 ， 勞 參 率 不 到 60%。 從 上 圖 顯 示 ， 勞 動 力 供 給 面 是 2,300 萬 人 加 上 失 業 的 210 萬 人 ； 勞 動 需 求 是 2,300 萬 人 加 上 技 術 工 缺 口 6 萬 3 千 人 。

技 術 工 缺 口 人 數 不 多 ， 應 屬 於 較 高 科 技 人 才 ， 應 以 吸 引 全 球 人 才 為 主 ； 而 2,300 萬 就 業 人 口 中，有 1,870 萬 人 屬 充 分 就 業，280 萬 人 是「 高 才 低 就 」的 不 充 份 就 業，170 萬 人 屬 於「 學 用 不 一 」之「 低 才 高 就 」的「 濫 竽 充 數 」勞 工；還 包 括 340 萬 外 籍 勞 工 ， 集 中 在 特 定 之 行 業 的 不 同 層 級 中 ， 他 們 或 許 會 排 擠 一 些 低 技 術 工 作 。

第一、要有一個正確的診斷；目標不是放在如何解決長期失業問題，而是要如何解決經濟發展問 題；要將勞工問題重點擺在勞動需求端；第二、是要集中精神來辦好教育、職業訓練與職能架構，

如此可以確保教育不是製造一些半成品到社會來，政府還要花錢來處理這批畢業生，這是一項浪 費國家資源又重複相同工作的事情；第三、在

(五) 創造新的行業:

技術與就業都是衍生出來的需求，我們所能提供的技術與就業都是經濟需求而來的。經濟發 展的程度、成長與平衡情況就是統合全部就業與技術需求。 企業策略與商業政策是至關重要的。

商品市場策略左右雇主對技術的需求種類與程度。雇主的宗旨(野心目標) 係導因於管理與領導力 的方向與品質。我們需要更高附加價值的企業，向上提高價值鏈，強化產品和服務、製程及執行 之創新。簡而言之，

Match/Mismatch (Skills and Jobs)

Am bit ion (De mand) Sk ills

Up gra ding (Supply)

U nem plo ymen t Sk ill Sh o rtages an d G aps Un derem plo ymen t/Over- sk illing

In /Ou t M ig ration Laten t M ism atches

PUM A

4

Prosp er ity - Employm ent - P roductivi ty - E quali ty

(六) 解決金融問題。

1. 法國俱樂部適用於歐洲 : 2011 年 10 月 22 日歐元區各國財政部長在布魯塞爾召開會議討論 後對外表示，歐元區國家已同意，將要求持有希臘債券的民間銀行「大幅增加」認賠幅度。據最 新的報告顯示，銀行減債幅度恐怕高達 60%。 在這場會議中，歐元區財長針對一份由國際稽核人 員起草的調查報告進行討論，報告指出，即使銀行接受 50%的認賠幅度，那歐元各國及國際貨幣 基金（

IMF

）原先承諾的第 2 輪紓困款 1,090 億歐元仍然不夠，還需加碼 50 億歐元，也就是 1,140 億歐元；如果要維持 1090 億歐元的額度，那就勢必要將認賠幅度提高到 60%。參與歐債危機第 2 天的會談時，大家都已經同意，銀行承擔的額度必須大幅增加。

瑞典財政部長

Anders Borg

強調，銀行不能將納稅人當作免費提款機，而負起該負擔的責 任。銀行必須接受「至少 50%」的債券損失，否則歐洲與國際貨幣基金將無法實施第 2 輪 1,090 億歐元的對希臘紓困行動。無論 50%還是 60%的減債比例，都遠高於 2011 年 3 月時與民間銀行協 議的 21%。

巴黎俱樂部

(Paris Club)

也稱“十國集團＂

(Group-10)

，成立於 1961 年 11 月，是一個非 正式的官方機構，經常在巴黎聚會，故稱巴黎俱樂部。 巴黎俱樂部的誕生是由於 1956 年，導因於 阿根廷向國際社會發出警告，它已無力償還它所欠的債務。其困難在於索債的銀行和其它債權機 構太多，無法進行雙邊談判。於是就產生了建立一個協調機構的想法。由於情況緊急，人們便臨 時在法國召開了一次會議。從此，巴黎俱樂部的名稱便保留下來，在法國首都開會的習慣也固定 下來。

該組織的宗旨是專門為發展中國家討論與協調西方債權國的官方債務推遲償還事宜；協調 成員國的貨幣政策，以便透過共識而能夠在國際貨幣基金組織內採取一致行動；在國際金融領域 的許多方面加強合作，以應付國際收支不平衡和貨幣危機。該俱樂部對於它的活動沒有任何成文 的規定，但有四項基本原則是必須遵守的：出席會議的所有債權國之間尋求妥協和一致；各債權 國享受的“有可以討價還價比較性之崆間＂，這些國家都應受到平等的對待；保證根據不同情況 一個一個地作出決定，以便長久適應債務國的特殊情況；俱樂部只同那些與國際貨幣基金組織簽 署了有關經濟調整方面的協議的債務國進行談判。

巴黎俱樂部擁有包括美國、英國、德國、法國、日本等國在內的 19 個成員，由法國委派一 位部長或高級官員任該俱樂部主席，俱樂部始終是一個沒有固定成員和組織章程的特殊集團，其 核心成員是經合組織中的工業化國家，即美國、英國、法國、德國、意大利、日本、荷蘭、加拿 大、比利時、瑞典、瑞士等，即“10 國集團＂，（1984 年瑞士加入該集團）。在一般情況下，俱 樂部的會議除了債務國和債權國派員參加外，國際貨幣基金組織、世界銀行、經合組織、聯合國、

國際清算銀行和歐盟也派觀察員參加。俱樂部的秘書處由 10 多個常駐代表組成，辦公地點在法國 財政部。

6 月 11 日，八國集團財長會議宣佈，減免 18 個最貧困國家(其中有 14 個非洲國家)400 億美 元的債務；12 日，新任世界銀行行長、美國前國防部副部長沃爾福威茨出訪非洲 4 國，評估非洲 對外部援助的需求；13 日，美國總統布希在白宮會見非洲 5 國元首，表示美國將增加對非洲的援 助；同一天，俄羅斯總統普京向來訪的英國首相布萊爾表示，俄方支持英國提出的援助非洲計畫。

中國國際問題專家指出，富國提出減免非洲國家債務的計畫是個積極舉措，值得歡迎。但在為非 洲減債時，西方國家始終沒有忘記自己的切身利益。

眾所周知，非洲是世界上最不發達的大陸。在聯合國確認的 48 個最不發達國家中，非洲就占 34 個。全世界 38 個重債國中有 32 個是非洲國家。非洲每年用於償還外債的金額約為 230 億美元，占其外 匯收入的 31%。以坦桑尼亞為例，2004 年外債總額達到 82.9 億美元，比 2003 年增長了 5%。同期的貿 易赤字是 3.23 億美元，也就是說，每年政府沒有餘力償還外債，這樣的結局是外債越來越多，包袱越 來越重，給國家和人民生活都帶來沉重的負擔。

面對這一狀況，減債 400 億美元對於非洲國家來說無疑是好消息，受到了非洲國家的歡迎。尚比亞 財政部長在電視裏看到這個消息後說：“難以置信，做夢都沒想到過。聽起來簡直像個神話。聽到這 個消息太高興了。＂首批獲得債務減免的 14 個非洲國家，每年可節省 150 億美元的還債款。這些錢可 用於非洲國家急需的教育、衛生、醫療和基礎設施建設等領域，對非洲經濟發展和人民生活水準的提 高具有積極意義。

另一方面，非洲國家對減債這種“治標不治本＂的辦法也保持著足夠的警惕。首先，由於不公平 的國際貿易環境與規則的存在，以及西方發達國家在改變農產品補貼、貿易保護等方面動作遲緩，非 洲國家非常擔心西方國家會通過“一隻手施捨，另一隻手收回＂的習慣做法，利用其主導的國際貿易 體制輕而易舉地將發展“紅利＂帶回西方。有報導說，在過去 4 年裏，僅英國對非洲國家的軍售總額 就已經突破了 10 億英鎊。就連英國反對黨“自由民主黨＂負責國際援助和發展事務的新聞發言人安德 魯·喬治也說：“當政府的一隻胳膊在努力減輕非洲國家債務負擔的同時，另一隻胳膊卻在積極為那種 不受歡迎的貿易助力，這真讓人噁心。＂

其次，由於此次債務減免採取的是立即一筆勾銷的方式，世界銀行、國際貨幣基金組織和非洲發 展銀行這 3 家主要發債機構的帳面損失將由西方八國承擔和彌補。按照各方達成的協定，英國將在未 來 10 年內支付 7 億到 9.6 億美元作為對國際金融機構的補償，美國將承擔 13 億到 17.5 億美元。德國則 會向世界銀行和非洲發展銀行提供 8.48 億到 12 億美元用於補償兩個機構的債權損失。因此，有的非洲 國家擔心這會影響未來西方國家對非洲的援助力度。

最後，減債 400 億美元的背後還隱含著西方一貫追求的政治和戰略意圖。此次八國集團在宣佈減免 計畫時特別強調，有資格得到債務減免的國家還需在政治透明、打擊腐敗方面達到一定標準。結果，

雖然尼日利亞(非洲最大的負債國，外債總額達 350 億美元)、蘇丹、安哥拉等非洲有影響的大國或不穩 定國家比一些小國更迫切需要債務減免，減免其債務也更有利於非洲總體局勢的穩定，但西方仍以政 治不達標為名，將它們排除在首批減免國名單之外。由此可見，西方在減債的背後更關心自己的戰略 利益，而不是非洲的實際需要。

非洲的債務問題由來已久。上世紀六七十年代，大多數非洲國家在實現初期工業化過程中資金匱 乏，便大量舉借外債。過去 20 多年，初級産品價格下跌和西方國家設置貿易壁壘，非洲國家的出口條 件明顯惡化，導致其國際收支失衡，償債能力下降。

二、 ｢共體時艱｣ (Austerity Package) 計畫

2010 年 12 月之耶誕節和新年對西歐小國愛爾蘭的民眾來說，苦澀多於喜慶。爆發的國債危機和 歐盟的援助，使個性獨立的愛爾蘭人備受打擊，也給整個正在走出經濟危機的歐元區帶來震盪。請看 來自歐盟的報導。 耶誕節前，愛爾蘭國會表決同意接受援助，以 6.7%的利率，接受歐盟和國際貨幣基 金組織總計 850 億歐元的援助貸款。它是繼希臘之後，第二個因為國債危機，接受歐盟援助的成員國。

2008 年開始席捲全球的金融危機對愛爾蘭造成嚴重打擊，成為二戰後歐洲財政赤字最高的國家。

究其主因是它的銀行系統貸款太過浮濫，又加上全球金融危機的影響，這些銀行沒有擺脫困境，要投 入很大資金來重整，愛爾蘭政府已經投入了 150 億歐元。第二個原因是，由於利率較低，愛爾蘭的房地 產一度過熱，房價高漲，達到了不現實的高水平，最後泡沫破裂。愛爾蘭政府無法承受國債壓力，終 於向歐盟提出援助要求。歐盟和國際貨幣基金組織同意提供總量 850 億歐元的援助貸款。

首先，愛爾蘭政府重新修正了預算，其次對銀行業提出重整計劃，目標是，銀行系統要具備自我 生存的能力，增加透明度，有利於正常的經濟發展。為了取得歐盟的援助，愛爾蘭政府決定在未來四 年裡縮減開支 500 億歐元，這意味著每戶愛爾蘭家庭在這期間的收入要減少 4,600 歐元。第一個向歐盟 提出申請的成員國希臘，獲得了 1,100 億歐元的援助貸款。至今為止，歐盟已經對它進行了三次審核，

第三筆貸款將在 2011 年初到位。

而歐洲穩定機制（EFSF）只是為希臘、愛爾蘭、葡萄牙等週邊國家設計的緊急金融援助機制。一 方面面臨金融困境並尋求 EFSF 救助的國家可以退出，另一方面借貸成本很高的國家可以不充當擔保