社會主義國家「傳播失靈」現象的組織社會學分析—以中國及前蘇聯為例

(1)

社會主義國家「傳播失靈」現象的組織

社會學分析—以中國及前蘇聯為例

*

潘祥輝

** 投稿日期：2010 年 9 月 3 日；通過日期：2011 年 5 月 4 日。 *_{本文受香港城市大學媒體與傳播系中國大陸青年傳播學者訪問項目的資助，特此} 鳴謝。 **_{作者潘祥輝為浙江傳媒學院新聞系副教授。e-mail: [email protected]。}

(2)

《摘要》

「傳播失靈」指特定社會系統下由於結構性的功能缺失所引起的資訊短缺、傳遞失真或扭曲現象。從組織社會學的角度考察，社會主義體制下的傳播失靈是其組織體系的內在特徵所決定的。龐大的黨—國科層體系，複雜的委託代理鏈條以及嚴密的權力等級控制都使社會主義的資訊傳遞系統發生扭曲。本文通過對前蘇聯與中國等社會主義國家組織結構的分析，來探討「傳播失靈」現象與社會主義體制間的內在關聯，從而深化我們對社會主義國家政治與傳播系統本質特徵的認識。關鍵詞：中國、社會主義、組織分析、傳播失靈、蘇聯

(3)

壹、問題意識：「社會主義」與「傳播失靈」

「社會主義國家」總是創造「奇蹟」。在中國大躍進年代，小麥平均畝產可以達到上千斤，甚至上萬斤。這些令人瞠目結舌的數字堂而皇之地出現在新華社與《人民日報》的報導中，以顯示人民公社的優越性。在蘇聯，科學都可以弄虛作假，變成神話。李森科主義（Lysenkoism）的出現一度「推翻」了遺傳學理論，卻受到蘇聯《文學報》、《真理報》等大肆吹捧。1 不管有沒有社會主義國家的生活體驗，社會主義總是令人聯想到三個字：「假、大、空」。在社會主義體制下，假經驗、假數字、假典型層出不窮。這種假大空也曾給社會主義國家帶來了巨大災難，社會成本的損耗難以計數。如中國大躍進時的「浮誇風」直接導致了大饑荒的出現，數以千萬計的人餓死（楊繼繩， 2008）。無獨有偶，蘇聯在 1932-1933 年間也發生過空前嚴重的大饑荒，在這場大饑荒中造成了成百上千萬農村人口的死亡（李燕， 2008）。一九九八年諾貝爾經濟學獎得主 Amartya Sen（1999）曾對世界上各個國家的災荒進行研究，結果發現一個重要規律，即新聞自由具有相對獨立地位的任何民主國家，從未發生過真正的饑荒。可見，饑荒的成因並非自然條件，更需要從社會體制和傳播機制的角度加以探尋。社會主義一詞的詞根源自拉丁語 Sociare，意指聯合和共用。社會主義是法國大革命之後的產物，1820 至 1830 年是其產生的關鍵時期。它既是一種政治意識形態，也是一種國家建制，有著豐富的內涵與眾多流派（Crick, 1987; Vincent, 1995）。作為一種社會建制，蘇聯是世界上第一個社會主義國家，並因此成為社會主義體制的樣板。社會主義國家最主要的特點在於生產資料的公有制。在 Schumpeter（1950）看來，社

(4)

會主義社會即由公共權力機關（中央當局）控制生產資料，決定怎樣生產，生產什麼，誰該得到什麼東西的那種社會組織和制度模式。奧地利經濟學家 Mises（1936／王建民、馮克利、崔樹義譯，2008，頁 202）以蘇聯為參照，對社會主義的本質進行了表述，他指出：「社會主義的本質是全部生產資料完全處在組織起來的社會的控制之下。這就是社會主義，也只有它是社會主義」。另一名經濟學家的 Kornai（1992／張安譯，2008，頁 19）則區分了社會主義體制的三種不同原型：（一）革命過渡體制（從資本主義過渡到社會主義）；（二）經典體制（或經典社會主義）；以及（三）改革體制（或改革社會主義）。Kornai 指出，在歷史上沒有任何一個特定國家與這三個模式完全雷同，它們只是對社會主義歷史現實的抽象總結。經典社會主義體制以蘇聯為代表，「史達林模式」是其化身，它最主要的特徵或總特徵，是高度集權和高度集中。全國的政治、經濟、文化、外交、軍事、教育和科學等所有事業的所有決策權皆集中於中央，執政黨對社會生活則進行全面統一和高度集中的管理（劉俊奇，2007，頁193-195）。隨著 1989 年蘇聯解體，東歐巨變，作為一種國家體制的蘇聯已不復存在，但社會主義的遺產仍然影響著這些國家的社會轉型。一九八九年之後的社會主義也被西方學者稱為「後社會主義」或「後共產主義」（苑潔，2010，頁 27）。本文借用「市場社會主義」（market socialism）的概念來指代這一時段的經過改良的社會主義。市場社會主義的思想可以追朔到 1920-1930 年代（Brus, 1991），它指的是一種經濟體制的理論概念或模式。在這種經濟體制中，生產資料公有或集體所有，而資源配置則遵循市場規律（Roemer, 1994／余文烈譯，2009）。在筆者看來，1978 年以來鄧小平實行的具中國特色的社會主義市場經濟可視為市場社會主義的現實版本。中國市場社會主義與經典社會主義

(5)

的不同處在於，前者解放了對經濟領域和社會生活領域的嚴格管制，僵硬的計畫機制和命令機制為「市場機制」所取代。但經典社會主義體制的其他特徵仍然在市場社會主義體制下有所保留，如政治管理與運行的高度集權、一黨執政、以黨代政與自上而下的幹部委派制度等。這種結合了集權傳統與市場競爭的體制也被學者稱為「市場列寧主義」（Market-Leninism），用來描述國家壟斷權力推動與控制的市場經濟模式（任劍濤，2009；Nicholas, 1993, September 6）。理解社會主義體制要著眼於其科層結構。正如 Kornai（1992／張安譯，2008，頁 31）所認為的「理解社會主義體制的關鍵是要考察其權力結構」。基於這種理解，本文所指的「社會主義體制」乃以馬列主義意識形態為指導的權力高度集中的政治組織體制，其核心特徵仍然是「行政命令體制」和「官僚主義體制」。它包括經典社會主義體制，即傳統意義上的以計劃經濟為主導，以共產黨執政為標誌的社會主義國家，如蘇聯和改革開放以前的中國實行的體制；也包括市場社會主義體制，如 1978 年以後的「有中國特色的社會主義」體制。不管是經典體制還是市場社會主義體制，都具有「科層龐大，權力高度集中」的特點。美國政治學家 Almond 與 Powell（1997）將中國和其他國家的社會主義體制稱作是「權威主義—技術官僚—動員」戰略的「滲透性—激進的—權威主義」體制。這種體制的一個特點是具有龐大、等級分明的科層體系。這種科層體系影響著社會生活的各方面，包括社會主義的媒介體系和資訊傳播體系。市場社會主義體制儘管在經濟領域實現了市場化的資源配置方式，但在政治體制層面仍然是一個以官僚領導為主的科層結構。對社會主義的研究成果眾多，且形成了多種研究範式，如極權主義的範式、群體形象論（多元利益集團影響政策）、共產主義的新傳統主

(6)

義形象、現代化理論範式及新制度主義範式等等（孫立平，1997）。但對社會主義國家的治理困境與其傳播體系的關係進行的研究卻十分薄弱。已有的一些研究（Hachten, 1987; Siebert, Peterson, & Schramm, 1956）都僅片面強調或描述社會主義媒體的政治功能，卻忽視了社會主義媒介體制所衍生的後果，以及這種後果與社會主義體制本身的內在關聯機制。社會主義的資訊流通呈現什麼樣的特徵？這種特徵與社會主義的科層體制有著怎樣的內在關聯？為了解答這些問題，筆者引入組織社會學的視角，2 並提出了「傳播失靈」（communication failure）的概念。在筆者看來，傳播失靈是社會主義科層組織下資訊傳播的一個基本特徵，它與社會主義體制相互嵌套，兩者是一種共生關係。

貳、傳播失靈：概念及表徵

任何社會合作都離不開資訊與傳播。Innis（1950）便提過，在任何國家政治的組織和實施中，傳播佔有關鍵一席。傳播系統是任何科層制組織運轉所必須具備的條件。Downs（1994／郭小聰譯，2005）亦指出，在官僚組織中，資訊的蒐集與調查在決策制定和執行決策過程中有著舉足輕重的作用。決策者在決策形成過程中、選擇最佳行動方案、以及評估下屬執行情況，都需要大量的資訊作為依據。同樣，下屬官員在執行過程中也依靠執行環境的資訊來貫徹上級命令，並根據其他資訊對決策進行及時的回饋與調整。資訊的生產與傳播狀況決定著組織的運轉效率。在一個理想的狀態下，資訊的真實、透明與完全流通是實現社會最佳合作與治理的保證。在此理想狀態下，任何組織與社會成員都可以掌握到變動不居的真實資訊，並據此做出判斷，調整自己的行為策略，社

(7)

會系統故能有條不紊地運轉。而要實現這種狀態，我們需要一個理想的資訊資源配置方式。正如現實世界中物質資源的市場配置會出現「市場失靈」，3「政策資源」的配置會出現「政府失靈」，4 現實社會中資訊資源的配置也會出現「傳播失靈」。所謂傳播失靈，5 指特定社會系統下由於結構性功能缺失所引起的資訊缺乏、失真或扭曲，進而導致資訊溝通不暢、資源配置無效率或組織治理出現困境的狀況。理解這一定義有三個要素：第一，傳播失靈表現為資訊缺乏、失真或扭曲。傳播失靈不是沒有媒體，而是沒有真實的資訊或資訊在傳遞過程發生變形或走樣。第二，傳播失靈是由社會系統結構性的功能缺失引起的。它不是偶發的，而是一種「系統性偏誤」。第三，傳播失靈的後果會導致社會福利的損失或資源配置無效率。傳播失靈與市場失靈及政府失靈有著密切的聯繫，互為因果。一方面，傳播失靈有可能是市場失靈或政府失靈之果，前者如西方資本主義國家媒體市場壟斷所造成的資訊操控或扭曲，後者如社會主義國家政黨控制媒體所造成的「真理報無真理，消息報無消息」的現象；另一方面，傳播失靈也是政府失靈或市場失靈之因。筆者之所摒棄「資訊市場失靈」或「資訊政府失靈」之類的說法（查先進，2000；查先進、嚴亞蘭，2001），就在於這樣的提法將資訊扭曲與失真看作是市場失靈或政府失靈的副產品（衍生結果）而不是其原因，失之片面。實際上，不論政府失靈還是市場失靈，資訊不足或資訊失真都可能是其因而不是其果。在市場競爭或是政府干預的過程中，資源配置或政策調控的合理性與有效性，都必須以資訊的完備性與準確性為前提，如果資訊傳播系統出現問題，就可能導致市場失靈或政府失靈。然而，現實社會任何資訊的傳遞與流通都置身於一個結構系統，總會受到一定的干擾與扭曲，因此，傳播失靈難以避免。但不可否認的

(8)

是，不同社會體制下之傳播失靈的程度及所造成的社會危害會有所不同。比之資本主義，社會主義體制由於其權力高度集中，資訊傳播系統高度封閉，因而傳播失靈更加普遍，這是造成社會主義國家政府失靈或治理困境的重要原因。從蘇聯和中國等國的社會主義歷史及現實來看，社會主義體制下的傳播失靈十分普遍，這主要表現在以下幾個方面：

一、政治體系內溝通不暢，資訊扭曲嚴重

政治溝通是「政治資訊通過一定的通道進行交換與傳遞的過程」（謝嶽，2006，頁 7）。在傳統社會主義體制下，政治溝通的主要方式有選舉、會議、彙報、學習、巡視、考察、信訪等形式，形式雖然很多，但政治溝通的效果並不佳。由於政治溝通的主要通道侷限在政治科層體系內，受到政治科層體系的約束（如會議和文書制度有嚴格的級別限制），加上資訊傳遞的層級過多，因而存在不可克服的侷限性：在上情下達或下情上達的過程中，歪曲走樣、封鎖資訊、隱瞞資訊、甚至偽造資訊等情況十分常見。在下行傳播中，即便政治領袖的理念闡述，經過層層傳達有時也會失真。例如在中國經典社會主義時期，毛澤東與黨中央強調「破除迷信，解放思想」，其最初的意涵是要強調擺脫權威思想的束縛，更好發揮人的主觀能動性。但經過媒介以及若干層次的組織傳播過，卻演變成為全國性的反對正常的規章制度和生產秩序，甚至反對科學常識的鬧劇（許靜，2004）。較之下行傳播，上行傳播中的扭曲則更為嚴重。如在毛澤東時代，瞞騙成風，中央領導人更是閉目塞聽。中央在 1961-1962 年大饑荒時，還下達被視為荒謬的高配額糧食徵購計畫，這個配額就是根據重大錯誤資訊制定的，造成了嚴重的社會後果（Lieberthal, 1995／胡國成、趙梅

(9)

譯，2010）。在蘇聯也是如此。Пихоя（2000／徐錦東譯，2006，頁 6）在《蘇聯政權史：1945-1991》中指出：「蘇聯政權組織特有的權力高度集中和追求惟我獨尊導致出現眾所周知的管理問題：從下面來的『資訊流』不可能被用於做出決策」。由於激勵機制的扭曲，上下級之間不可能充分分享資訊。從組織溝通的角度來看，由於資訊傳遞過程中有太多中間環節，當資訊（如民意或政治信號）到達傳播終端時，已經發生大變樣。這樣的情形在一些中國社會的民謠中也得到了體現。「村騙鄉，鄉騙縣，一層一層往上騙，一直騙到國務院」反映的是下情上達受到的扭曲；「中央政策大晴天，下到地區起點雲，傳到縣裏變成雨，落到鎮裏淹死人」反映的是政治資訊在下行傳播過程中逐漸失真的情形；「上級壓下級，一級壓一級，級級加碼，馬到成功；下層蒙上層，一層蒙一層，層層摻水，水到渠成」與「官出數位，數位出官」這樣的怪現象在社會主義國家司空見慣。它不僅存在於經典社會主義體制時期，在中國市場社會主義時期也仍然普遍（鄭永年，2010）。

二、媒體報導充斥假大空，「真理報無真理，消息報無消息」

大眾媒體是現代社會最為重要的資訊蒐集工具，也是最為重要的政治傳播工具。然而，由於社會主義體制下的媒體受到黨政機關的嚴格控制，是作為一種喉舌和動員群眾的工具出現的，因而其資訊蒐集和傳播功能十分有限。例如在蘇聯，列寧去世後，媒體和輿論就為史達林嚴密控制，服從於其肅反和政治鬥爭之需。直到赫魯雪夫（M. Nikita Khrushchev）當政，史達林時期的一些殘酷的迫害事件才為世人所知（李全，2007；沈志華、於沛，1993）。在中國 1950-1960 年代的大躍

(10)

進時期，一方面人民公社餓死人，另一方面媒體大放衛星，虛報產量成風。在整個毛澤東時代，媒體以「事實服務於政治」為理論指導，導致了「造謠新聞」的氾濫（何川，1994，頁 52）。在這種情況下，媒體無法承擔傳遞真實資訊的功能，也無法建立自己的公信力。「真理報無真理，消息報無消息」這句話可說真切反映了社會主義體制下的傳播失靈狀況。「報喜不報憂」也是社會主義體制下傳播失靈的一種體現。在「正面宣傳為主」的報導方針下，媒體有選擇性報導新聞，報喜不報憂成為普遍現象。此外，新聞報導缺乏時效性和經常性的「出口轉內銷」也是社會主義傳播失靈的體現。在社會主義體制下，新聞機構發稿不是根據時效性，而是根據政治氣候以及宣傳效果要求播發。在這種背景下，記者通常是「提著籃子挖菜」，帶著已規劃好的題目去採訪。社會主義國家的新聞還通常在國內失語，卻由國外進口。中國現代文學作家沈從文於1988 年 5 月 10 日病逝的消息，首先就是香港媒體報導的，大陸的主要媒體比海外媒體遲了幾乎一個星期才報導（何川，1994）。在市場社會主義階段，媒體的資訊傳遞功能儘管較經典體制進步許多，但正如 Sparks（2008）所言，轉型後的社會主義體制與經典社會主義體制有著很強的延續性，媒體仍然普遍受到菁英階層或執政黨的影響和控制。即使在市場化改革後，中國媒體仍受黨政部門、宣傳部門和意識形態的控制，新聞篩選與審查十分嚴格（Brady, 2006; Lee, He, & Huang, 2006）。因而仍然難免有「失語」、「遲滯」、「扭曲」等傳播失靈症狀。在 1960-1970 年代，中國大陸數以百萬計的人逃往香港，但直到 2010 年陳秉安的報告文學出版及《中國青年報》的報導出來，「大逃港」事件才為一般人所知。6在2003 年的 SARS 危機中，政府封鎖媒體瞞報疫情，直接導致了疫情的擴散。大陸著名異議人士劉曉波於 2010

(11)

年 10 月獲得諾貝爾和平獎，大陸媒體卻集體失語，彷彿根本沒有這麼一回事，傳播失靈依然如故。

三、形式主義和文牘主義盛行，資訊超載嚴重

受社會主義體制所限，其傳達資訊的信號系統功能不全，效率低下。在政治領域，明明形勢糟糕，但所有的資訊傳達出來的卻是形勢一片大好。在經濟領域也是如此，價格信號失靈，社會資源配置效率低下，一方面是社會性的浪費，另一方面卻是普遍性的物資短缺。在經濟學家 Mises（1944）和 Hayek（2001）等人看來，這正是社會主義的計劃經濟體制的內在特徵。Kornai（1992／張安譯，2008）認為，社會主義的計劃經濟體制具有一種制度化的「父權制」（paternalism）特徵，價格與價值背離，資源的配置則以官僚制度為基礎。由於沒有價格機制傳遞信號，社會主義體制下的經濟活動處於一種依靠官僚指揮的盲目狀態；依賴官僚體系蒐集資訊和處理資訊使社會主義體制下的資訊超載十分普遍。如在 1950 年代的蘇聯，國有企業必須向部委和中央計畫辦公室彙報一些規定專案的計畫及其執行情況，有時是 10 天彙報一次。即使到了 1980 年代，蘇聯中央政府每年都必須處理成千上萬個單位的經濟和政治資訊（Lane & Ross, 1994）。這些資訊中央政府根本處理不過來，不可避免地導致了「形式主義」和「文牘主義」。中國社會主義體制也不例外，一方面有「文山會海」，另一方面是資訊阻塞。在《中華人民共和國史手冊》收錄的 1976 年 11 月至 1985 年12 月 10 年間的 177 項重要事件中，屬於會議事件的就達 41 件，占 23.6%，其中除中共中央、全國人大等決策性會議以外，僅屬於實施決策或配合實施決策的會議就達 16 項之多（朱光磊，2002）。可見中國

(12)

會議之多，處理資訊之難。毛澤東在 1960 年代寫有〈官僚主義的二十種表現〉一文，這20 種表現中的第 12 種就是：「指示多，不看；報告多，不批；表報多，不用；會議多，不傳；來往多，不談。這是文牘主義和形式主義的官僚主義」（毛澤東，1999，頁 167-168）。從毛澤東的批評中我們可以看出社會主義體制下傳播失靈的特徵及其後果：它一方面表現為資訊超載，另一方面則表現為資訊缺乏。資訊超載導致了文山會海和官僚主義，資訊缺乏則導致壟斷資訊的尋租行為，腐敗由此滋生。由於資訊是一種稀缺資源，官員對資訊的控制就成了一種權力，這種權力容易被官員所盜用和濫用。從前蘇聯到毛澤東時代的中國，再到「有中國特色的社會主義」的今天，傳播失靈表現得非常明顯與普遍。顯然，社會主義國家的傳播失靈與社會主義體制有著內在的關聯，我們可以從社會主義體制的組織層面找到原因。

四、社會主義科層制與傳播失靈的內在關聯

Simen（1961）指出，任何一個組織，其實質是一個人類群體當中的資訊溝通與相互關係的複雜模式。社會主義體制是一個典型的科層組織，如韋伯（Weber, 1978）所言，「科層制」（bureaucracy，又譯作「官僚制」在社會主義社會仍將存在，並有可能比資本主義社會佔據更強的支配地位。這種科層制既保證了組織的效率，但又帶來資訊傳播上的困境。組織管理研究者發現，在由上而下的層級制中，上行傳播往往被曲解（Ashford, 1978）。這一組織傳播特點在社會主義的龐大科層體制中表現得尤其明顯。從組織社會學的角度來看，傳播失靈正是社會主義的科層體制的內在特徵。

(13)

在匈牙利學者Maria Csanádi（2006／李陳華，許敏蘭譯，2008）看來，社會主義國家的組織結構其實是一種「政黨－國家」合一的體制。它由一套複雜的科層結構構成，包括政黨科層、國家科層、國有經濟以及結構內可供攫取和分配的資源、政黨科層和國家科層之間的互聯線（interlinking threads）、及可用於更深地融入該結構的結構性回饋（structural feedback）等。政黨科層和國家科層都由一個權力金字塔構成，從最高職位開始延伸至普通黨員或國家單位中的個人。以中國為例，有學者把經典社會主義體制下國家權力的結構描述為一種「軸心輻射模式」：權力中心輻射邊緣，邊緣依附中心。如圖一所示：圖一：中國政治軸心輻射模式示意圖資料來源：《當代中國政府條塊關係研究》（頁 136），周振超，2009，天津：天津人民出版社。中央政治局常委會省委市委省縣委鄉鎮黨委市縣黨立法機關行政機關司法機關人民團體其他軍隊

(14)

在這一權力結構中，黨是國家政治生活中的核心領導，是全國政治的總軸心和終極權威中心。在組織結構上，每一科層都具有清晰的基層和頂層。頂層對基層具有支配性，基層對他們的上級具有依附性。在社會主義體制下，資訊的流動嚴格地依照這個科層等級進行。由於權力高度集中，組織表現出一定的制度效率，例如自上而下的資訊流動往往較為暢通，政策傳達可以一貫到底。但與此同時，嚴密的等級分明的科層體系也是造成傳播失靈的內在原因。首先，層級分明的科層體制造就了一大批「理性的官僚」或官僚集團，他們會從自己的部門或行業利益出發，壟斷資訊，投機鑽營，「欺上瞞下」為自己爭取最大利益。而由於資訊的不完全和不對稱，包括中央政府在內，沒有人知道「國家利益」、「部門利益」與官員個人利益的界限所在。在蘇聯，從赫魯雪夫— 勃列日涅夫（ Leonid Ilich Brezhnev）時期開始，從基層到中央，在生產、服務、教育、衛生保健、文化、體育、藝術、文學、科學、管理等各個領域，就開始形成了大大小小、形形色色的利益集團。他們在蘇聯社會各領域的不同層次上牢牢紮根並不斷出現。這些利益集團打著為人民服務、社會服務的幌子，謀取部門利益或個人利益，形成了一個特殊的階層—特權階層（黃力茀，2006）。由於缺少制衡力量和獨立的資訊蒐集機構，這個特權階層可以通過壟斷資訊，操縱媒體和國家機器進行尋租，造成了社會利益和國家利益的受損。Townsend 與 Womack（1986／顧速、董方譯， 2004，頁 180）也認為在社會主義的科層體制下，「官僚自然會傾向於表達他們自己的利益，在權威主義的政權中，這些利益特別強大」。社會主義的科層體制促使官員只對局部利益和自己的個人利益負責，而不用關心全域利益。」事實上，任何官僚體制都具有自我膨脹的趨勢。全職文官會通過控

(15)

制資訊、政策提案和有關可行性的知識的能力來影響政治決策（Peters, 2001／聶露、李姿姿譯，2006）。集權體制下的官僚尤其如此。他們擅長透過壟斷資訊來形成自己的權力。中國的政體是一種「分散的集權主義」，即「多頭領導」，這「使得某個人阻撓重要政策的採納或成功實施變得相對容易了」（Lieberthal, 1995／胡國成、趙梅譯，2010，頁 190）。在一個按照科層等級運作的權力體系中，資訊來源單一，高層就很容易「閉目塞聽」，因而決策失誤的概率也非常高。第二，社會主義體制的科層層級過多和委託代理鏈條過長導致了傳播失靈必然出現。社會主義的科層體系可以看作是一個委託－代理的鏈條，在這個委託－代理鏈中，「人民」是委託者，黨和政府是代理者。但由於人民是一個集合概念，在金字塔式的政治科層結構中，中央政府（黨委）成為真正的委託者，地方政府（黨委）則是代理者。從組織社會學的角度看，在委託—代理關係中，由於代理人的目標函數與委託人目標函數不一致，加上存在不確定性和資訊不對稱，代理人有可能偏離委託人目標函數而委託人難以觀察並監督之，因而會出現代理人損害委託人利益的現實，這就是「委託— 代理問題」（賴茂生、王芳， 2006）。經濟學家Stiglitz（1987）指出，在任何等級制中，由於機會主義的存在，都會存在資訊不對稱現象，代理人總會有意或無意地隱瞞某些資訊，並且利用這種相對於委託人的資訊優勢來謀求自身的利益。在社會主義科層體制內的委託－代理問題主要有三種類型：管理者與工廠和集體農莊的工人之間的委託－代理、政府計畫者與企業經理之間的委託－代理，以及公眾與計畫者之間的委託－代理。在社會主義政體中，計畫者被認為是盡其所能為他們的集體委託人（即公眾）效力的代理人。但實際上，計畫者（政府官員）並沒有、也不可能有這種高尚的道德，大

(16)

多數人不能一輩子以为公共利益服務激勵自己（Roemer, 1994／余文烈譯，2009）。而即便計畫者具備利他主義的高尚道德，也無法掌握充分的資訊進行計畫和決策，因為在委託—代理鏈條中，資訊不對稱始終存在。越是基層的代理方，越是掌握著更多的一手資訊，如果沒有一定的制度激勵，代理方很容易從自己的利益出發隱瞞資訊，進而導致「道德風險」的出現。事實上，正是由於社會主義的科層體制沒有足夠的機制和激勵（如價格機制或媒體機制）傳遞資訊，因此在社會主義科層組織的委託—代理鏈條中，傳播失靈問題很難克服。中國社會主義科層體制的委託－代理鏈條十分複雜。從政府構成上看，它是一種「條塊分割」的雙重體制，表現為縱向層級化和橫向部門化的特徵。「通過層級化把整個行政區域切成了塊塊，又通過各層級對應的部門化把塊塊切成了條條」（謝慶奎，1995，頁 91）。條塊分割使政治權力橫向上的職責分工與縱向上的層次分工相交織，形成了一個立體交叉的科層權力結構網路。如圖二所示：

(17)

圖二：中國的「條塊」雙重體制資料來源：《當代中國政府條塊關係研究》（頁118），周振超，2009，天津：天津人民出版社。從縱向上看，中國實行的是「五級政府」的設置（中央、省、地市、縣、鄉）。研究者認為，五個層級的委託─代理關係使政權各項事務運作的時間加長五分之二，甚至更長，政權的運轉成本和機會成本也大大增加。五級政權還使資訊傳達速度放慢，訊息量的損失和資訊失真的概率加大（周天勇，2008）。在嚴密的科層體制下，中央的決策要通過許多中間層次才能到達目標群。反之，群眾的反應也要通過地方政府的層層上達才能到達中央。由於中央政府與地方政府的角色與利益的差異，兩者之間的矛盾不可避免。地方政府不是中央政府的機械執行者，中央政府部委省政府部委廳地市級政府廳局縣政府局局鄉政府局站所

(18)

他們也有自己的目標、資訊與權力，因此政府間既會有合作，也會有衝突與博弈（Bressers & Honigh，1986）。在科層體制下，地方政府可以通過虛報數字，隱瞞資訊來欺騙中央。「數字出官，官出數字」就是這種資訊失真、傳播失靈的體現。除了層級較多，中國各級政府機構的數量也十分龐大，這增加了這個龐大科層體制內部的協調和資訊橫向流通的困難。Tullock（1965）指出，龐大的官僚體制，需要大量的協調，而任何涉及大量機構或人員的協調活動都是極端困難的。在缺乏資訊優勢的情況下尤其如此。很不幸的是，社會主義條塊分割的「雙重體制」使資訊被分割和壟斷在各個部門間，加劇了傳播失靈的程度。社會主義體制下的部門之多，協調之難可以從表一中得到體現：表一：中國的行政單位數年份省級行政單位地級行政單位縣級行政單位鄉級行政單位 1955 28 288 2785 4487 1960 28 244 2105 4429 1970 29 291 2583 缺 1978 29 310 2653 2173 1982 29 323 2776 2664 1990 30 336 2833 12084 1995 30 334 2849 17300 2000 31 333 2869 20312 2004 31 333 2862 19883 2005 31 333 2862 19522

資料來源： “Spatial Dimensions of Chinese Economic Development,” by K. W. Chan, J. V. Henderson, and K. Y. Tsui, 2008, in China’s Great

Economic Transformation (pp. 776-828), edited by L. Brandt & T. G.

(19)

從組織分析的角度看，官僚體制的穩定性與它所依存的資訊的廣泛性和擴散性是不相容的。社會主義的科層制內在具有傳播失靈的風險。在這個嚴密的科層體制中，資訊的傳遞過程面臨太多的關卡，如果沒有一些制衡因素，傳播失靈無可避免。

叁、社會主義科層體制下的反傳播失靈措施

為了克服龐大官僚體制所產生的制度惰性及資訊傳遞過程中的傳播失靈現象，蘇聯、中國等經典社會主義國家也採取了一些措施，但效果卻差強人意。這些措施主要有以下幾種：

一、視察、巡視與信訪

視察或巡視是一種下行傳播，是中央集權體制下解決監督資訊不足的重要舉措。領導人的視察或巡視對於打破科層體制下的「瞞和騙」具有一定的作用。早在 1950 年代，中國就設有「人大代表視察制度」。一九五五年5 月，中共中央專門向地方各級黨委和中央各部委黨組發出通知：代表們定期下去視察工作，應該成為黨和國家領導機關聯繫群眾、調查研究的一種工作制度（劉政，2004）。「巡視」的歷史則更為久遠。在中國歷史上，它發軔於西漢，成熟於唐朝，延續至明清。漢武帝時將全國劃分為 13 部，每部設立一名刺史，刺史通過「乘傳周流」的方式下去瞭解情況。到唐代，中央下去巡視的官員，由監察部門的監察禦史擔任。在 1949 年以後，「中共中央紀律檢查委員會」擔承了此項檢查和監督功能。中共中央於 2003 年頒佈《中國共產黨黨內監督條例（試行）》以黨內法規的形式把巡視制度確定為黨內監督的十項制度

(20)

之一。中紀委、中組部於 2004 年制定了《關於巡視工作的暫行規定》，賦予了巡視機構重大的責任和權力：巡視組可以列席所巡視地方的黨組織的有關會議，查閱有關檔案、資料，召開座談會，與有關人員談話，瞭解和研究群眾來信來訪等，以便有效地監督官員，預防腐敗。巡視制度的資訊功能非常明顯，它的存在對於打破科層體系下的資訊壟斷有一定的作用，但卻不容高估。巡視工作仍然面臨聽真話難、摸實情難的困難，幹部對巡視組不講真話的現象比較普遍（王仰文，2010）。而前「腐」赴後繼的官員腐敗也映襯出這一制度的侷限性，它不足解決幹部監督中的資訊難題。為了獲得真實的資訊，克服資訊壁壘，社會主義國家的領導人還間或使用「微服私訪」或「突然襲擊」等方式來視察下情。如毛澤東就經常做火車巡視，他會在事先沒有安排的車站上停車，突然走訪群眾或村莊，並仔細追問地方幹部。在大躍進年代的1958 年，毛澤東有近 10 個月的時間在全國巡視，只是偶爾回北京參加重大會議，其他領導人也如此（Lieberthal, 1995／胡國成，趙梅譯，2010）。但微服私訪的侷限性非常明顯：領導人如果隱瞞身份，離開了下級單位的接待和配合，要瞭解真實資訊則非常困難。但公開身份的「視察」又容易被下級操控，同樣難以瞭解到真實的資訊。中國前總理朱鎔基曾在 1998 年時視察一個國有糧站，但卻被欺騙：那家糧庫的糧食許多是臨時借調來應付總理的該次視察。若不是後來中央電視臺焦點訪談的曝光，朱總理斷然無法得知此真相。直到今天，中國黨政機關的領導調研也是形式大於內容。「調研靠排演」的情況非常普遍，幹部扮「貧困戶」，民警演「群眾」，群眾背「臺詞」的現象時有發生。而幹部們也樂於「安排性調研」，一唱一合，導致真實情況嚴重失真（黃豁、殷耀、葉建平，2011 年2 月）。

(21)

信訪制度則是打通上行傳播障礙，讓普通民眾的意見、資訊能夠越過科層體制直呈上層的一種制度設計。所謂信訪，指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。7 可見信訪也具有重要的資訊傳播功能。中國信訪制度的確立，最早可以追溯到解放初期。在 1949 年 8 月就正式成立了中央書記處政治秘書室，負責處理群眾來信來訪（刁傑成，1996，頁 25）。頒佈於 1951 年 6 月 7 日的《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》被視為信訪制度正式確立的起點。信訪對於打破社會主義體制下官僚階層對資訊的壟斷固然有一定的作用，但由於它實行的是「分級負責，歸口辦理」的管理方式，其能夠發揮的「下情上達」功能有限，尤其在社會矛盾比較激化的時期，信訪量激增，政府根本無暇顧及，遑論解決問題（應星，2004）。在地方官員的阻撓下，「上訪難」的問題日益突顯，信訪制度所能發揮的資訊傳播功能亦十分有限。

二、內參制度

在社會主義體制內，媒體被整合進科層組織，其功能主要在於宣傳和動員，資訊蒐集能力十分有限。為了克服「消息報無消息」的侷限，中央領導設立了「內參制度」以保障不失真的資訊流能夠從基層直達高層。所謂內參，即官方新聞機構專為各級領導採寫和編譯的國內外重要新聞稿件，這類新聞統稱內部參考資料，大都被定為國家秘密，只供相應級別的官員閱讀。內參是一種制度化的資訊傳播形式，幾乎所有大的新聞機構包括國家級、省級、地市級傳媒都具有內參的報導任務，區別

(22)

在於不同級別的新聞機構內參傳遞的層次不同。各級黨委的官員不僅十分重視閱讀這些內參報導，而且還常常就內參做出批示，提出解決問題的辦法。在中國，新華社、《人民日報》等媒體既是中央的喉舌，也是中央的耳目。喉舌的作用表現在把黨中央和中央政府的聲音宣傳出來；耳目作用表現在替黨和政府蒐集資訊。目前固定向中央和國務院領導呈送內參的主要媒體是新華社、《人民日報》、以及中央電視臺等中央級媒體，其中影響最大、發稿最多、內參制度最健全的是國家通訊社－新華社，故新華社被稱為「當代中國最高決策機構最主要的資訊蒐集機構」（謝嶽，2006，頁 42）。新華社的「內參系列」主要為中共高層服務，是名符其實的「通天」報導。內參制度從毛澤東時代一直延續至今，其報導的真實度、敏感度、深度都遠遠超過公開報導，它是大陸省部級以上高級領導決策的主要依據之一。事實上，一些官員幾乎不看公開出版刊物，其資訊主要則來自內參（諶彥輝，2005 年 3 月）。內參的資訊功能十分強大，在社會主義科層體制下，內參幾乎是惟一不受地方政府操控的最有效的資訊蒐集和回饋管道，也能相對客觀、中立地反映真相，在政治決策中它提供的資訊至關重要。那麼內參會不會傳播失靈？答案依然是肯定的。因為它無法擺脫社會主義科層體制的控制和制度激勵。作為一個耳目喉舌的機構，在「路線重於事實」、「為政治服務」的觀念指導下，新華社的內參無法全面客觀，寫內參也往往大談「政治藝術」。「上有所好，下必甚焉」，在新華社的內參報導系統中，有一批人就專門分析高層人物的意向和政策取向，在寫作前就將從何角度切入能引起中央領導的重視視為出發點之一，因為這意味著其報導能否得到高層的批示或「禦筆親點」，也意味著能否受到表揚和嘉獎。在這樣的激勵下，其資訊傳播功能必然發生扭曲。一些記者、編輯甚至把寫出有份量的內參當作往上爬的臺階（何

(23)

川，1994）。在地方上，新華社的內參對於監督地方要員、向中央彙報地方動態有重要作用。但正所謂「上有政策，下有對策」，地方政府也會通過各種方式「運作內參」，如一些地方政府給新華社駐地分社撥款或批地，與分社聯絡感情。也有少數媒體和記者利用內參搞交易，替老闆和地方政府打官司、要項目，對方則回報以金錢、廣告和贊助。例如在 2002 年的山西繁峙礦難中，就有多名新華社記者被當地縣委收買（諶彥輝，2005 年 3 月）。這種「收買」往往導致內參的耳目功能時有失靈，最後變得既失聰又失明。新華社雲南分社曾於 2002 年 6 月主持創辦該分社的《雲南內參》，這份內參刊物就被批評和地方政府過於密切、有損新華社國家耳目的功能而被裁撤（鄧飛，2010 年 12 月）。

三、反官僚主義的群眾運動

官僚政治包括社會與技術兩個層面（王亞南，1981）。社會層面的官僚政治主要是一種社會體制；而技術層面的官僚政治主要指官僚主義的作風與流弊，「如講形式，打官腔，遇事但求形式上能交代，一味被動、刻板地應付，一味把責任向上或向下推諉……諸如此類」（頁 92）。社會主義的科層體制兼具這兩種官僚主義的特徵。MacFarquhar 與Fairbank（1987／楊品泉、俞金堯譯，1998，頁 48）指出，「共產黨的教義和實踐都不傾向於擺脫『官僚統治』，即由官僚中心進行統治，而這自古以來就是中國政治生活的特點」。實際上，包括蘇聯在內，龐大的官僚體系與社會主義始終合一。蘇聯幹部職務的任命制與終身制，以及取決於上級組織部門的幹部選拔，導致了官僚主義的盛行。官僚主義者懶得發現問題，也不願深入瞭解實際問題，高高在上，陷入文山會海，地方幹部甚至懶到對任何檔案都「不肯動腿」的地步。儘管每個機

(24)

關的編制內都有一些巡視各地區並為之解決問題的工作人員，但他們不是深入實際瞭解問題，卻「只來回行走於辦公室之間」（黃力茀， 2006，頁 275）。中國實行社會主義以後，由於消滅了私有經濟和民間社會，國家的官僚科層結構變得超級龐大。伴隨著黨國體制的龐大，疏誤之處也越來越多（陳永發，2010）。毛澤東（1999，頁 265）曾深感憂慮地說：「現在我們的黨政機關中間，存在著一部分很不健康的現象，這就是嚴重的官僚主義、命令主義和違法亂紀這些事情」。毛澤東顯然是瞭解官僚主義的弊端和危害的，但他開出的藥方不是在制度設置上制衡官僚的權力或設置獨立的資訊蒐集機構反制「資訊扭曲」，而是通過定期或不定期的「幹部下放」、「整風」或「群體運動」來克服這種傳播失靈。在 1949 年後毛澤東不斷發動的政治運動中，幾乎都有反對官僚主義的內容。毛澤東於1957 年 4 月 27 日為中央起草《關於整風和黨政主要幹部參加勞動的指示》，把整風與黨政主要幹部每年抽一部分時間下鄉勞動並列，作為反對主觀主義、官僚主義，正確處理人民內部矛盾的主要方法（王永華，2009）。「整風運動」甚至要求高級幹部長期下放蹲點，親自到農村或工廠去瞭解狀況。其目的在於通上下之情，但收效甚微。毛澤東經常強調群眾路線，希望用群眾路線從民眾那蒐集資訊，也用群眾路線來打擊官僚主義，但卻事倍功半。綜觀社會主義發展的全過程，始終難以根除「五風」：命令風，浮誇風、共產風，瞎指揮風、特權風。這五風與社會主義的傳播失靈有著內在的關聯：黨國體制中的官僚通過命令來指揮各類機構，形成了命令風；下情上達的扭曲則催生出浮誇風；決策層佔有的資訊不足，自然容易出現瞎指揮。而特權風的盛行也與媒體的監督功能失效直接相關。這五風伴隨著中國社會主義的始

(25)

終。在蘇聯，為了遏止官員的自利，俄共也採取了一些打擊措施。蘇聯於 1921 年 3 月成立了中央監察委員會，規定該委員會的任務之一是「同侵入黨內的官僚主義和升官發財思想，同黨員濫用自己在黨內和蘇維埃中的職權的行為……做鬥爭」（沈志華，2010，頁 217）。但歷史證明，蘇聯的官僚主義與貪污腐化並沒有從根本上得到遏止。除了以上途徑，社會主義國家還存在一些其他蒐集資訊的管道以克服傳播失靈，如一些秘密管道和私人管道。「情報系統」就是很重要的一種秘密傳播管道，它是一種「非公開」的資訊蒐集方式與途徑。黨務系統、政府系統、軍隊系統、政法系統等都有情報系統，這個系統通過蒐集各種有關資訊，提供給高層供決策參考（何川，1994）。這些管道的存在在一定程度上也打破了科層體制下的「資訊壟斷」。但這樣的情報蒐集由於「信源單一」，同樣容易扭曲，或者冤枉好人，或淪為利益鬥爭和打擊報復的工具。在蘇聯，領導人也有秘密的資訊管道。如通過「契卡」（Cheka）等特務組織對官員進行監督、蒐集資訊。在整個史達林時期，包括媒體在內的所有監督機關職能被削弱，只有「安全機關」成為一種耳目和喉舌，它淩駕於法律之上，成為最高領導人裁決一切的依據。但這種管道顯然隱藏著太大的風險，不可避免地成為當權者肅清異已的工具。在史達林時期，由於社會糾偏機制的失靈，最終導致了「肅反擴大化」的政治悲劇（沈宗武，2004）。私人管道也是社會主義政治傳播的管道之一，社會主義國家的高層領導人通常配有私人助理，其中最重要的是「私人秘書」和「私人警衛」兩類。如毛澤東至少有五名秘書，周恩來有十多名秘書。秘書的影響力非常大，很多時候壟斷了領導人的資訊來源。在文化大革命早期的關鍵年代，作為中共中央副主席、中央軍委副主席及毛澤東接班人的林

(26)

彪（1907-1971），自己不看檔案，卻依賴秘書為他整理辦公室每天收到的信件，並提供摘要。秘書承擔了林與外界聯繫的主要責任。毛澤東也是如此，他的主要秘書如田家英和胡喬木，是毛主席獲取資訊的關鍵管道。除了秘書，還有私人警衛。私人警衛為首長提供範圍很廣的服務，包括為首長出行找前探及打探消息等，毛澤東在中國大躍進年代就曾讓他的警衛去農村調查到底饑荒有多嚴重。除此之外還有如司機、老鄉等，這些「私人關係」都是領導貼身的「耳目喉舌」（Lieberthal, 1995／胡國成，趙梅譯，2010）。這是一種非制度化的資訊傳播管道，但這種資訊蒐集方式充滿了風險和不確定性，例如無法避免「門子擅權」或「秘書亂政」之類事情的發生。

肆、社會主義體制如何克服傳播失靈

從前文的分析可以看出，社會主義高度集權的管理方式碰到最大的問題，便在於如何有效地搜集資訊和傳遞資訊。不幸的是，社會主義國家並沒有找到一個很好的解決途徑，在龐大的科層體制和官僚理性的交互作用下，傳播失靈成為一種普遍現象，加劇了社會主義國家的治理困境。儘管社會主義國家也發展出一些反傳播失靈的措施，但不論從經驗還是歷史來看，都無法克服這套官僚體制的內在缺陷。從資訊傳播的角度看，社會主義科層制是一種「單向通道資訊傳輸體制」，最終必然導致「資訊偏離的傾向性積累」。在這一傳輸體制下，由於正負反饋的調節機制不健全，使得資訊系統呈結構系和系統性失真，在官僚體制下，所有資訊都會朝著一個固定的方向──「上級偏愛」的方向偏離，從而必然導致與決策中既有偏差相一致，甚至放大錯誤（朱光磊，2002）。

(27)

這正是中國政治難以解決的一個治理困境。不論在經典社會主義階段，還是在市場社會主義階段，扭曲資訊都是官僚的本性，也是社會主義體制的通病。這種制度窘境曾經給中國社會造成巨大的危害，今天的中國也仍然深受其害。那麼，如何從根本上克服社會主義體制下的傳播失靈呢？前文所述 Sen（1999）關於饑荒的研究可以為我們提供啟示。為什麼大規模的災荒、大規模的饑饉、大規模餓死人的事件，往往發生在獨裁國家、專制國家？為什麼在同樣貧窮的印度並沒有發生過大規模的饑荒？Sen 的答案是，饑荒與社會民主和新聞自由有關。獨裁和專制體制導致了資訊的不流通、封閉和扭曲，進而導致了大規模饑荒的發生。印度最後一次饑荒是在 1943 年，即獨立之前四年，但在印度出現多黨制和新聞自由之後，饑荒就消失了。與此相反，作為社會主義國家的朝鮮，居然到現在還沒有消除饑荒。發生在 1995-1998 年的大饑荒造成了朝鮮數十萬人死亡。這使我們不得不相信Sen 的結論：民主的最大作用之一，就是可以防止經濟與社會災難。順著Sen 的思路，我們很容易得出這樣一個結論：民主政體與新聞自由才是解決社會主義體制下傳播失靈的根本之道。民主的政體意味著權力的互相制衡與互相監督，這對於打破社會主義科層體制下的權力金字塔結構，對於克服官僚主義及其對資訊的壟斷都是一劑良藥。Tullock （1965）指出，對任何一位獨裁統治者的決策進行近距離的研究之後會發現，獨裁下的欺騙機會遠遠多於民主下的欺騙機會。要克服這一點，只能通過權力下放與權力分散來進行。權力分散也意味著決策分散，這有助於減少中央集權官僚從事活動的總量和所需資訊的總量，提高資訊佔有的品質和決策的品質。由於「理性官僚」的存在，在社會主義的科層體制下，大量的資訊

(28)

以「私有資訊」的狀態存在。所謂私有資訊，即在委託－代理鏈條中一方知曉而另一方並不知情的資訊。私有資訊的存在導致資訊不對稱。理論上，媒體的功能在於將私有資訊轉化為公共資訊，新聞的存在就在於打破資訊的私人處境（汪丁丁，2009）。但在社會主義的科層體制下，由於傳播失靈的存在，大量的私有資訊無法轉換成公共資訊。因此，對一個龐大的國家官僚機構而言，一個獨立而自由的媒體是至關重要的。正如 Tullock（1965, p. 224）所言：「倘若這個等級制所在的國家有一個積極而自由的媒體，而且倘若這個媒體作為製造『新聞』的機構足夠重要，報紙上的文章很可能就是有用的」。新聞自由則意味著傳播媒體能夠獨立自主地蒐集資訊、傳播資訊，呈現資訊，能夠實現對政治科層體制的監督，提高社會的資訊透明度，進而優化所有的社會成員和社會組織的決策。 Brus（1975）在對社會主義體制進行研究後發現，維持社會主義體制需要兩種互相矛盾的條件：既要讓特別發達的和自由流動的資訊流進和流出中央決策機構，又要有一個可以加以限制和調節的資訊系統，這個矛盾逐漸變為社會主義生產力發展中的強大阻力。Brus 認為，要消除這個矛盾的基本條件是政治體制的民主化，「即創造一種政治壓力和類似的控制，使決策中心必須把它的選擇建立在充分的資訊來源基礎上，建立在真正地綜合利用不同的分析方法以解決計畫的關鍵問題和次要問題的基礎上」（p. 193）。美國學者Kotz 與 Weir（1996／曹榮湘、孟鳴歧譯，2008，頁 241-242）在總結蘇聯體制的教訓時指出，蘇聯體制有三個主要相互關聯的缺陷：第一，與成為一個工人國家的要求相反，蘇聯是由一個特權菁英階層來統治的；第二，通過菁英統治的國家是一個專制國家，否定公民權和人們的自由；第三，政治和經濟機構都是中央集權化、等級森嚴

(29)

的，所有的重要決策都是由處在中心和少數高級官員作出的，而其他人只是簡單地執行他們的命令。如何吸取社會主義失敗的教訓呢？他們也提出了三個建議：第一，一個可行的社會主義制度必須包括一個民主的政體，尊重個人的公民自由；第二，集權化和等級制必須由可供選擇的體制所替代；以及第三，社會主義必須擁有預防特權和統治菁英滋生的體制。這三個建議對於解決中國社會主義的治理困境具有重要的啟示：一個集權化和等級制的政治科層結構必須被打破，如不打破就無法克服傳播失靈，而不克服傳播失靈，就無法實現「善治」。從理想的層面來看，「定期的選舉＋競爭性政黨＋獨立的媒體」能夠最大程度的克服科層體制下的傳播失靈。但這種改革顯然是目前的中國市場社會主義的「政治機會結構」8所不允許的。那麼，次優的選擇是維持威權體制下的資訊自由流通，這對於改善威權體制的品質不無裨益。中國當下的市場化媒體，特別是互聯網正發揮著這種改善資訊傳播品質的功能。儘管中國的互聯網受到嚴格的控制，但仍比傳統媒體有著更高的獨立性和自由度。即使中國的互聯網變成一個國家內的局域網（事實如此），它仍然具有一定的民主化功能，其功能就在於能夠將社會主義科層體制下的一個個「資訊堡壘」推平（潘祥輝，2011）。在社會主義體制下，引入市場機制、打破傳播媒介的科層困境與角色束縛，也能夠一定程度上克服傳播失靈。在傳統社會主義體制下，作為資訊蒐集和傳播機構的媒體本身是政治科層的組成部分，難免被官僚化，這使其「社會瞭望」和「看門狗」的功能弱化。由於大陸新聞機構的隸屬關係以及其內部各級黨組織的設立，使媒體本身的組織失去了新聞部門的特點而成為黨的組織部門，並表現出明顯的「衙門」色彩（何川，1994）。這種情形在經典社會主義體制下尤其明顯，媒體完全成為黨的喉舌。但在市場社會主義體制下，市場機制的引入與湧現，使媒介

(30)

的獨立地位得以彰顯，資訊傳播功能得到提升，一定程度上克服了經典社會主義體制下的傳播失靈。市場機制形成了一種制度激勵，改變了組織的運行模式。儘管政治的控制依然嚴密，但引入了市場機制後（中國傳媒業內稱之為「企業化管理」），新聞媒體就有了競爭和盈利的衝動，就必須通過爭取和服務受眾以贏得市場佔有，在這種市場激勵下，媒體一定程度上衍生出了資訊生產和傳播的獨立性和多元性。有研究顯示，中國媒體的發展和市場化明顯弱化了政府的媒體管制和審查，市場化下資訊的遽增和媒體越來越注重受眾的需求，使民眾更為見多識廣，政治上更具判斷力（Donald, Keane, & Yin, 2002），這無疑是一種進步。當然，市場化和商業化也會對資訊生產產生腐蝕，尤其在西方的語境下，市場化被看成是對公共利益的背棄（Baker, 2001／馮建三譯， 2008），但在社會主義國家所建立的龐大科層體制宰制下，媒體的市場化利大於弊，它更多的是一種解放力量，有助於矯正社會主義體制下的傳播失靈，只要這種市場化不致導致新的壟斷。9 此外，在一個日益開放的社會中，國際體系的嵌入或說國際社會的壓力也是一種糾正國內傳播失靈的管道（潘祥輝，2010）。比如中國的食品安全問題如果沒有國際社會的壓力，如美國、歐盟、日本等在出口方面的限制，可能就不會引起中國政府和媒體對此問題的重視。又如國際賽事中中國運動員（特別是體操和游泳運動員）的年齡造假問題，在外媒曝光前，國家體育總局和國內媒體總是緘口不言。政府部門為了自身的政績和榮譽，甚至會鼓勵這種行為，但在一個日益開放的國際體系內，這種欺騙會受到國際媒體或國際組織的監督與質疑。其他一些類似的問題也是如此，國際媒體實際上發揮了一種資訊監測與輿論監督的功能，客觀地促進了中國政府的進步和改良。因此，擴大開放與允許國際媒體進入中國，進一步打通國內—國外兩個市場的資訊互動與互通，也

(31)

能夠一定程度上克服傳播失靈。引入國際體系（國際媒體）相當於在封閉的集權體制內引入了一個橫向監督的力量與資訊管道，這恰恰是傳統社會主義體制所最缺乏的。加強這種國際輿論監督，可以減少社會主義體制下標準化資訊帶來的負面效果，彌補中國政府在現有管道上資訊獲取的不足，進而能夠提高決策的科學性和有效性。總之，一個開放的社會，一個有政治民主與新聞自由的社會，一個由健康的市場機制配置社會資源和資訊資源的社會，才會是一個傳播通暢的民主的社會。儘管民主有多種表現形式，但不管是社會主義民主，還是資本主義民主，作為一種理念與制度設計都需要充分而透明的資訊環境。任何形式的民主都要先保障資訊民主與傳播民主，沒有這種傳播民主，就沒有真正的民主政治。對於今天的中國大陸而言，如何在市場社會主義的基礎上，發展出更加獨立和多元的資訊蒐集機構以克服傳播失靈，進一步改進和完善社會主義的民主政治，已經顯得十分迫切。

註釋

1 李森科（T. D. Lysenko, 1898-1976），前蘇聯生物學家，曾發展出一種稱為「春化處理」的育種法，聲稱可以大幅度提高小麥產量。他不是依靠科學實驗，而是借助於浮誇、弄虛作假和政治打壓，獨霸蘇聯科學界三、四十年。李森科主義成為在科學上弄虛作假的代名詞。 2 組織社會學是一門研究專業組織（包括企業、機關或其他社會組織）的結構、功能及其運轉規律的社會學分支學科。Weber 對官僚制（科層制）組織的分析是組織社會學研究的先驅。一九四○年代中期以後，組織社會學發展為一門獨立的社會學分支學科。它以組織研究為中心，舉凡組織目標、組織結構、組織決策、組織衝突、組織變遷、組織發展等都是其研究內容（李友梅，2001；周雪光，2003；Scott & Meyer, 1994）。組織中的資訊與溝通也是其重要的研究對象，其相關研究成果為本文所引用和借鑒。

3 市場失靈（market failure）是指市場機制在特定情況下導致資源配置不當或無效率的狀況。

(32)

4 政府失靈（government failure）指政府為了矯正和彌補市場機制的功能缺陷而干預市場，採取立法、行政管理以及各種政策手段卻最終導致資本配置效率低下和社會福利損失的狀況。 5 傳播失靈的概念係筆者自創，主要受資訊經濟學（economics of information）和組織理論（organization theory）對資訊問題研究的啟發。實際上，很多學科都有對資訊傳播問題的研究與論述，但卻缺少一個通用的核心概念。筆者提出傳播失靈概念的初衷就在於整合不同學科的思想，並將之納入傳播學的研究視野與概念範疇。發展這一概念對於開展傳播學與其他社會科學的對話不無裨益。 6 在深圳特區成立 30 周年之際，陳秉安的長篇報告文學《大逃港》終於公開出版。他前後用了22 年時間，歷經坎坷才完成了這部 30 多萬字的作品。《中國青年報》2010 年 12 月 8 日冰點特稿第 778 期以〈人民會用腳投票〉為題對此進行了報導（林天宏，2010 年 12 月 8 日）。 7 參見2005 年 1 月 5 日國務院第 76 次常務會議通過的〈信訪條例〉第一章第 2 條（見http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/23/content_271.htm）。 8 所謂政治機會結構指一群以國家組織為中心的變項組合。McAdam（2003，轉引自蔡前，2010，頁 56-57）列舉了政治機會結構的構成要素：(1)政治體制的開放性與封閉性；(2)菁英體制的穩定性；(3)菁英聯盟者的存在與否；以及(4)國家鎮壓的能力與傾向。 9 需要特別指出的是，在資本主義社會也會出現傳播失靈。主要有兩種類型：一種是Coase（1950, 1959）所批判的政府的媒體管制所導致的失靈。另一種則是過度市場化所導致的傳播失靈，主要表現為媒體壟斷下的資訊扭曲與失真（Bagdikian, 1997）。筆者認為，任何形式的媒體壟斷都會導致傳播失靈，不管是行政壟斷還是市場壟斷。當前社會主義國家最應該做的是放棄對媒體的行政壟斷。當然，在轉型過程中也要避免過度市場化，走向巨頭壟斷的另一極端。這兩個極端都會導致傳播失靈。

參考書目

刁傑成（1996）。《人民信訪史略》。北京：北京經濟學院出版社。毛澤東（1999）。《毛澤東文集》（第 6 卷）。北京：人民出版社。王永華（2009）。〈百萬幹部下放勞動始末〉，《黨史縱覽》，11: 26-29。王仰文（2010）。〈黨內巡視制度民意表達問題研究〉，《黨政論壇》，3: 18-20。王亞南（1981）。《中國官僚政治研究》。北京：中國社會科學出版社。王建民、馮克利、崔樹義譯（2008）。《社會主義：經濟與社會學的分析》。北

(33)

京：中國社會科學出版社。（原書 Mises, L. V. [1936]. Socialism: An

economic and sociological analysis. London, UK: Jonathan Cape.）

朱光磊（2002）。《當代中國政府過程》。天津：天津人民出版社。

任劍濤（2009）。〈市場列寧主義的「中國奇蹟」與米賽斯斷言的反思〉，《中國社會科學輯刊》，29: 38-51。

何川（1994）。《中共新聞制度剖析》。臺北：正中書局。

余文烈譯（2009）。《社會主義的未來》。重慶：重慶出版集團。（原書 Roemer, J. E. [1994]. A future for socialism. Cambridge, MA: Harvard University Press.） 李友梅（2001）。《組織社會學及其決策分析》。上海：上海大學出版社。李全（2007）。〈赫魯雪夫時期蘇聯的意識形態工作〉，《俄羅斯研究》，2:

40-45。

李陳華、許敏蘭譯（2008）。《自我耗竭式演進：政黨-國家體制的模型與驗證》。北京：中央編譯出版社。（原書 Csanádi, M. [2006]. Self-consuming

evolutions: A model on the structure, self-reproduction, self-destruction and transformation of party-state systems tested in Romania, Hungary and China.

Budapest, Hungary: Akadémiai Kiadó.）

李燕（2008）。〈蘇聯 1932-1933 年饑荒問題研究綜述〉，《西伯利亞研究》，6: 23-27。沈志華（2010）。《一個大國的崛起與崩潰：蘇聯歷史專題研究（1917-1991）》。北京：社會科學文獻出版社。沈志華、於沛（1993）。《蘇聯共產黨九十三年──1898 年至 1991 年蘇共歷史大事實錄》。北京：當代中國出版社。沈宗武（2004）。《史達林模式的現代省思》。昆明：雲南人民出版社。汪丁丁（2009）。〈新聞的處境〉，汪丁丁（編），《盤旋的思想：知識、秩序、自由》，頁264-266。北京：三聯書店。周天勇（2008）。《中國行政體制改革三十年》。上海：上海人民出版社。周振超（2009）。《當代中國政府條塊關係研究》。天津：天津人民出版社。周雪光（2003）。《組織社會學十講》。北京：社會科學文獻出版社。林天宏（2010 年 12 月 8 日）。〈人民會用腳投票〉，《中國青年報》，冰點特稿第12 版。查先進（2000）。〈論資訊市場失靈與政府干預〉，《中國圖書館學報》，4: 18-21。查先進、嚴亞蘭（2001）。〈再論資訊市場失靈與政府干預〉，《中國圖書館學報》，4: 9-12。胡國成、趙梅譯（2010）。《治理中國：從革命到改革》。北京：中國社會科學出版社。（原書Lieberthal, K. [1995]. Governing China: From revolution through

(34)

reform. New York, NY: WW Norton and Company.） 苑潔（2010）。《後社會主義》。北京：中央編譯出版社。孫立平（1997）。〈社會主義研究中的範式及其轉變〉，《戰略與管理》，5: 50-59。徐錦棟譯（2006）。《蘇聯政權史：1945-1991》。北京：東方出版中心。（原書 Пихоя, Р. Г. [2000]. Советский союэ: История власти—1945～1991. Росси́йская Федера́ция, Новосибирск: Сибирский хронограф.）張安譯（2008）。《社會主義體制：共產主義政治經濟學》。北京：中央編譯出版社。（原書Kornai, J. [1992]. The socialist system: The political economy of

socialism. Princeton, NJ: Princeton University Press.）

曹榮湘、孟鳴歧譯（2008）。《來自上層的革命—蘇聯體制的終結》。北京：人民大學出版社。（原書Kotz, D. M., & Weir, F. [2007]. Revolution from above. New York, NY: Routledge Press.）

許靜（2004）。《大躍進運動中的政治傳播》。香港：香港社會科學出版社有限公司。

郭小聰譯（2006）。《官僚制內幕》。北京：中國人民大學出版社。（原書 Downs, A. [1994]. Inside bureaucracy. Long Grove, IL: Waveland Press.）

陳永發（2010）。《中國共產革命七十年》。臺北：聯經出版。

馮建三譯（2008）。《媒體、市場與民主》。上海：上海世紀出版集團。（原書 Baker, C. E. [2001]. Media, markets ,and democracy. New York, NY: Cambridge University Press.)

黃力茀（2006）。《蘇聯社會階層與蘇聯劇變研究》。北京：社會科學出版社。黃豁、殷耀、葉建平（2011 年 2 月）。〈不良作風影響決策〉，《瞭望新聞週

刊》，9: 11-12。

楊品泉、俞金堯譯（1998）。《劍橋中華人民共和國史之革命中國的興起：1949-1965》。北京：中國社會科學出版社。（原書 MacFarquhar, R., & Fairbank, J. K. [1987]. The Cambridge history of China: The People's Republic. The

emergence of revolutionary China, 1949-1965. New York, NY: Cambridge

University Press.）楊繼繩（2008）。《墓碑──中國六十年代大饑荒紀實》。香港：天地圖書有限公司。劉政（2004）。〈代表視察制度的創立：張治中建言毛主席首肯〉，《上海人大》，1: 54-55。劉俊奇（2007）。《20 世紀的社會主義》。廣州：廣東省出版集團。潘祥輝（2010）。〈論國際體系作用於中國媒介制度變遷的途徑與機制〉，《杭州師範大學學報》，2: 77-83。

(35)

潘祥輝（2011）。〈去科層化：互聯網在中國政治傳播中國的功能再考察〉，《浙江社會科學》，1: 36-43。蔡前（2010）。《以互聯網為媒介的集體行動研究》。南昌：江西人民出版社。鄭永年（2010）。《中國模式：經驗與困局》。杭州：浙江人民出版社。鄧飛（2010 年 12 月）。〈一個「非典型」宣傳部官員的一天〉，《鳳凰週刊》， 36: 7-10。諶彥輝（2005 年 3 月）。〈內參揭秘〉，《鳳凰週刊》，14: 35-39。賴茂生、王芳（2006）。《信息經濟學》。北京：北京大學出版社。應星（2004）。〈新中國信訪制度的歷史演變〉，《山東人大工作》，1: 67-72。謝慶奎（1995）。《中國政府體制分析》。北京：中國廣播電視出版社。謝嶽（2006）。《當代中國的政治溝通》。上海：上海人民出版社。聶露、李姿姿譯（2006）。《官僚政治》。北京：中國人民大學出版社。（原書 Peters, B. G. [2001]. The politics of bureaucracy. London, UK: Routledge.） 顧速、董方譯（2004 ）。《中國政治》。南京：江蘇人民出版社。（原書

Townsend, J. R., & Womack, B. [1986]. Politics in China. Boston, MA: Little, Brown and Company.）

Almond, G. A., & Powell, G. B. (1997). Comparative politics today. New York, NY: Harper Collins.

Ashford, D. E. (1978). Comparing public policities: New concepts and methods. London, UK: Sage.

Bagdikian, B. H. (1997). The media monopoly. Boston, MA: Beacon Press.

Brady, A. (2006). Guiding hand: The role of the CCP Central Propaganda Department in the current era. Westminster Papers in Communication and Culture, 3(1), 57-76. Bressers, H., & Honigh, M. (1986). A comparative approach to the explanation of policy

effects. International Social Science Journal, 38(2), 267-287.

Brus, W. (1975). Socialist ownership and political system. London, UK: Routledge & Kegan Paul.

Brus, W. (1991). Market socialism. In B. Tom, H. Laurence, V. G. Kiernan & M. Ralph (Eds.), A dictionary of Marxist thought (pp. 9-336). Oxford, UK: Blackwell. Chan, K. W., Henderson, J. V., & Tsui, K. Y. (2008). Spatial dimensions of Chinese

economic Development. In L. Brandt & T. G. Rawski (Eds.), China’s great

economic transformation (pp. 776-828). New York, NY: Cambridge University

Press.

Coase, R. H. (1950). British broadcasting: A study in monopoly. London, UK: Longmans Green.

Coase, R. H. (1959). The federal communications commission. Journal of Law and

Economics, 2, 1-40.

(36)

Donald, S., Keane, M., & Yin, H. (2002). Media in China: Consumption, content and

crisis. New York, NY: Routledge Curzon.

Hachten, W. (1987). The world news prism: Changing media, clashing ideologies. Ames, IA: Iowa State University Press.

Hayek, F. A. (2001). The road to serfdom. New York, NY: Routledge.

Innis, H. A. (1950). Empire and communications. Oxford, UK: Oxford University Press. Lane, D., & Ross, C. (1994). Limitations of party control: The government bureaucracy in

the USSR. Communist and Post-Communist Studies, 27(1), 19-38.

Lee, C. C., He, Z., & Huang, Y. (2006). Chinese Party Publicity Inc. conglomerated: The case of the Shenzhen Press Group. Media, Culture and Society, 28(4), 581-602. Mises, L. V. (1944). Bureaucracy. New Haven, CT: Yale University Press.

Nicholas. D. K. (1993, September 6). China sees “Market-Leninism” as way to future.

New York Times, pp. Al, A5.

Schumpeter, J. A. (1950). Capitalism, socialism, and democracy. New York, NY: Harper & Brothers.

Scott, W. R., & Meyer, J. W. (1994). Institutional environments and organizations:

Structural complexity and individualism. London, UK: Sage.

Sen, A. (1999). Democracy as a universal value. Journal of Democracy, 10(3), 3-17. Siebert, F. S., Peterson, T., & Schramm, W. (1956). Four theories of the Press: The

authoritarian, libertarian, social responsibility, and Soviet communication concepts of what the press should be and do. Champaign, IL: University of Illinois

Press.

Simen, H. A. (1961). Organizations and markets. Journal of Economic Perspectives, 5(2), 25-44.

Sparks, C. (2008). Media systems in transition: Poland, Russia, China. Chinese Journal of

Communication, 1(1), 7-24.

Stiglitz, J. (1987). Principal and agent. In E. John, M. Murray & N. Peter (Eds.), The new

palgrave: A dictionary of economics (pp. 1035-1040). London, UK: Macmillan.

Tullock, G. (1965). The politics of bureaucracy. Washington, D.C.: Public Affairs Press. Vincent, A. (1995). Modern political ideologies. Oxford, UK: Blackwell Publishing Ltd. Weber, M. (1978). Economic and society. Berkeley, CA: University of California Press.

(37)

“Communication Failure” Phenomena in the

Socialist Countries from the Perspective of

Organizational Sociology: A Case Study of China

and the Soviet Union

Xiang-hui Pan

*

ABSTRACT

“Communication failure” refers to information shortage or distortion in communication caused by the structural deficits in specific social systems. It is very common in socialist systems based on the study of the history and the reality of the Soviet Union, Eastern Europe and China. From the perspective of organizational sociology, communication failure is determined by the intrinsic structural characteristics of the socialist systems. The intrinsic structural characteristics, leading to the distortion of information communication system, include the huge party-national hierarchy system, a complex agent chain, and strict control of the power hierarchy. Being lack of independent information channels/organizations causes the problem of communication failure hard to be solved in the socialist systems. It is communication failure which is the symbiosis of the socialist systems that lead to the socialist countries into governance dilemma. Democracy and

* _{Xiang-hui Pan is Associate Professor at the Department of Journalism, Zhejiang} University of Media & Communication, Hangzou, China.

(38)

freedom of the press is the fundamental path to overcome the dilemma. Combination of the regular elections and competitive political parties and the independent media can overcome the communication failure to the fullest extent possible.

社會主義國家「傳播失靈」現象的組織 社會學分析—以中國及前蘇聯為例