科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
我國行政機關內部人力市場人力流動之空間分析(第2年)
計 畫 類 別 ： 個別型計畫 計 畫 編 號 ： MOST 104-2410-H-004-095-MY2 執 行 期 間 ： 105年08月01日至106年07月31日 執 行 單 位 ： 國立政治大學公共行政學系 計 畫 主 持 人 ： 蘇偉業 共 同 主 持 人 ： 廖興中 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理：黃羽薇 碩士班研究生-兼任助理：林懿萱 博士班研究生-兼任助理：賴怡樺 博士班研究生-兼任助理：楊和縉 報 告 附 件 ： 出席國際學術會議心得報告中 華 民 國 106 年 10 月 19 日
中 文 摘 要 ： 本研究是分析我國政府內部人力市場之運作機制，以及其我國人才 流動之影響。我國擁有世界罕見的彈性內部人力市場，容許有公務 人員資格的正式人員，在有一定條件限制下，以請調方式於各機關 自由流動。縱然近年世界各國倡導人力資源之彈性化，惟這彈性化 大多為一種管理者之彈性，並侷限在高階文官之流動。而我國並沒 有這侷限，且容許大量中下階公務人員跨機關、跨縣市、跨專業之 流動。 本研究之目的是分析我國公務人員在如此彈性機制下之流動行為取 向，透過地理空間、事業空間及不同時間空間之面向，分析他們的 流動模式，並歸納出各種影響。 本研究利用深度訪談（與77位來自各地、不同職系、高普初考及地 方特考入職），以及利用「公務人力資料庫」所提供的人力流動資 料，透視我國公務人員之人事流動模式及背後之意涵。 本研究發現，就地理空間而言，公務人員之流動是一定之層級性 ，中央及直轄市機關在吸引人才上是有一定優勢，使北部都會區成 為人才流動的主要核心區域，以及臺中、高雄及臺南市之次核心區 域。就事業空間而言，跨機關流動以平調為主軸，而且更有不少降 調的行為。更重要的是專業之轉變，我們可以看到大量九職等以下 的中下階公務人員會轉變職系，這意味著專業流失多於有系統的通 才訓練。就時間空間而言，2010年四都升格或合拼成直轄市的確帶 動一波人才流動潮。 總體上，我國政府內部人力市場之運作傾向「以員工個人為中心」 的機制，而非基於人才培養或管理彈性所作出的由上而下之管理措 施。這雖然對員工較為友善，但請調往往是基於消極動機，是一種 人員「退縮行為」（withdrawal behavior）的反映，而非豐富員工 歷練，甚至是機關欠缺對人力運用規劃之反彈效果。縱然請調可以 消除員工與組織或管理者之間的緊張關係，但並不會解決某些機關 長期存在的管理缺失問題，因為大家（包括主管）只會用調遷來解 決自身的困局，這最終受害是公眾利益。所以人事政策當局有必要 扭轉這情況，以平衡個人與組織之間的利益。 中 文 關 鍵 詞 ： 內部人力市場、人力流動、請調、職系
英 文 摘 要 ： This study is to analyze the mechanism of internal labor market (ILM) of the government in Taiwan and its impact on the job mobility. The aim of this study is to analyze the job mobility behavior and its mobility patterns under such a mechanism through geographical, career-path and temporal perspectives and to try to find out its impacts.
This study makes use of in-depth interviews (with 77 civil servants nationwide, and from different professional
classes and from different civil service entrance examinations) and the data set concerning personnel
movements retrieved from the data bank of civil service, to explore the pattern of the movements and its implications. This study finds that 1) geographically, there is a
stratified pattern of personnel movements where the
municipalities enjoy a competitive edge in absorbing
manpower. That make the cosmopolitan areas in North Taiwan a primary core of manpower mobility, and Taichung,
Kaohsiung and Tainan secondary cores; 2) in terms of the career-path, lateral transfers account for the majority of inter-agency transfers and there are not a few demotion transfers. The more important is the change of profession. We can see many change of professional class among the civil servants below Grade 9. This implies a professional brain drain; 3) in terms of temporal dimension, the
upgrading or merging of four municipal/county governments into centrally administrated municipalities did encourage a wave of personnel movement.
In general, the government ILM in Taiwan is quite employee-centered in the sense that it is not a top-down management tool for training and development. Even though the
mechanism is quite employee-friendly, the behavior of job transfer is usually driven by negative causes and reflects a sort of withdrawal behavior. Hence, it is suggested that the personnel authority should figure out measures to change the situation for public interest.
英 文 關 鍵 詞 ： internal labor market, job mobility, job transfer, class series
1
科技部補助專題研究計畫成果報告
（□期中進度報告/□
√期末報告）
我國行政機關內部人力市場人力流動之空間分析
計畫類別：□
√個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：MOST
104-2410-H-004-095-MY2
執行期間： 104 年 8 月 1 日至 106 年 7 月 31 日
執行機構及系所：
計畫主持人：蘇偉業
共同主持人：廖興中
計畫參與人員：賴怡樺、黃羽薇、楊和縉、林懿萱
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 1 份：
□
√出席國際學術會議心得報告
中 華 民 國 一○六年十月十八日
壹、 議題背景與研究目的
本研究是探討我國政府行政機關「內部人力市場」(internal labor market [ILM])的人力流動模式， 為本人過去研究成果之延伸。本人在探究我國政府契約人力（主要是指約聘僱人員）問題時，發現部 分機關運用契約人力其中一個原因是基層公務人員流動性太高，反而契約人力因政府工作待遇相對私 人就業市場優渥及有保障，但沒有跨機關流動或晉陞機會，所以流動性反而較低，故出現契約人力竟 然成為機關相對穩定人力，這「不尋常」現象(蘇偉業，2010a；2010b)。及後，針對公務人員的「不尋 常」流動現象，本人發現我國採用考試分發制度是其中一個導因，故進一步考察採用這特殊分發制度 的歷史邏輯，為何堅持使用這種「供應導向」且無法做到實質「考用配合」的制度？(蘇偉業、黎世輝， 2011)。明顯地，作為基層人員的初任人員往往在分發制度下，被分配到不為其喜好的機關部門，驅使 他們另覓職缺。 經過上述研究努力後，本人進一步提出以 ILM 概念分析公務人員與契約人力之相對優勢，指出前 者縱然因分發制度之缺憾而出現職位「錯配」，或因工作上遭遇問題或個人／家庭因素而出現離職傾 向，但我國政府提供他們「低成本」的內部人力市場作為「出口」，不用離開政府。而契約人力則不能 享受相同待遇，導致必須被綁在單一機關內。就此現象，本人提出三項假設理論： 1. 在我國特殊的考銓制度下，政府內部人力市場開放性及低機會成本鼓勵常任人員的跨機關橫 向流動。 2. 在政府內部人力市場差別待遇下，契約人力的穩定性比基層常任文官高。 3. 在政府內部人力市場差別待遇下，契約人力的組織承諾比基層常任文官高 (蘇偉業，2012： 51)。 這三項假設理論在本人過去之研究已獲得證實。首先，在 2011 年臺灣文官調查中，本人加入了相 關公務人員請調機關的題目，發現有六成多的在中央機關工作的同仁樣本有成功主動請調機關之經 驗。1 當中，最多者高達十次(參看表一)。這反映公務人員跨機關橫向流動易獲得性。而初任人員之高 流動性也反映在官方統計上。在 2001 至 2010 年之間，高達平均三成之高普初考之初任者在分發一年 內就作機關調動；而地方機關又比中央機關之人力流失率為高(參看表二)。而契約人力與基層常任文官 之穩定性，則反映在本人兩次相關公務人力研究中兩類人力的機關工作年資中。兩次研究皆顯示約聘 僱人員的機關平均工作年資皆比公務人員為長 (蘇偉業，2010b；蘇偉業、葉上葆，2012)。2 而契約 人力比基層常任文官的組織承諾為高的假設也在考試院委託本人進行之研究中得到證實(蘇偉業、葉上 葆，2012)。 我國政府機關建立了應該是全世界最開放的政府 ILM，促使以上之特殊現象。過去本人之研究及現 存官方資料已反映了這內部人力市場的制度結構，以及人員流動之總體數量或規模，但我們仍不清楚 流動的「空間模式」。縱然我們有一些的基本理解，或時有軼聞控訴自身地方政府或機關人才流失，需 要政策回應以協助人才挽留，間接投射了人員流動的粗略印象，但直至現在尚欠嚴謹分析這內部人力 1 本人曾參與由陳敦源教授主持的臺灣文官調查國科會研究計畫：「民主治理下的政府效能：公共服務動機、繁文縟節、與政 務/事務關係」中問卷之題項設計(NSC100 -2410-H004-097 -MY2)。 2 兩 次 調 查 分 別 包 括 為 「 台 灣 政 府 機 關 人 力 進 用 彈 性 化 改 革 之 實 證 研 究 ： 以 契 約 人 力 制 度 為 例 」 (NSC 97-2410-H-214-010-MY2)(2008-2010)及考試院委託案「政務、常務及契約用人三元體系下政府彈性用人之研究－識才、徵 才、留才」(2012)。
市場中人才流動之具體模式，以作為政策分析之依據。究竟那些透過國家考試進入政府職場的人，他 們會傾向如何利用 ILM 所容許的彈性來發展職涯？他們各自行為之彙總是否會呈現一幅有意義的空 間流動圖像？這是本計畫的研究目的。這研究取向有別於一般所採用的「甄補」及「陞遷」分析框架， 前者多聚焦在考試用人問題(如 施能傑，1996)，極少數處理從其他機關外補人力之面向(即本研究所指 的 ILM)，但僅聚焦在「單一次靜態性」的機關人力進用上3；而後者相對具時間動態性，惟研究較著 重晉陞面向，而忽略「遷調」問題(如陳敦源 等，2013)。ILM 提供更為動態的時空分析，且兼顧公務 人員與用人機關之供需互動關係，所得研究結果可挹注於公務人力資源管理的規劃，包括未來我國政 府人事政策之修正。 表一、2011 年臺灣文官調查樣本中主動請調機關統計表 (n=1,468) 公務人員年資 成功請調至其他機關次數 Σ 1-10 Σ 1-10 /Σ 0-10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 5 以下 101 49 9 5 1 64 38.8% 6~10 53 98 61 31 9 3 1 203 79.3% 11~15 69 58 60 24 12 4 4 1 1 164 70.4% 16~20 97 70 61 31 14 14 3 4 1 1 199 67.2% 21~25 87 68 53 22 9 5 7 1 165 65.5% 26~30 74 31 23 14 9 2 1 1 81 52.3% 31~35 24 26 18 3 5 2 1 1 56 70.0% 36~40 16 3 4 1 1 1 10 38.5% 41 以上 2 1 1 2 50.0% 漏答 1 1 總計 523 404 289 133 59 31 16 6 2 2 3 945 64.4% 資料來源：從 2011 年臺灣文官調查提供數據中整理出來。
貳、 文獻回顧
一、內部人力市場的基本概念 內部人力市場是指一種組織人事措施，當中員工的工作配置及該工作之待遇是由一套行政規則及 程序而非自由市場來決定；而這些工作是由已進入該組織或行業的員工，透過晉陞或遷調來甄補；而 內部人力市場是隔離於外部人力市場的競爭（Doeringer & Piore, 1971）。內部人力市場通常是會在組織或行業中以一些特定的「工作階梯」（job ladders）及「工作流動」（job
mobility）結構來呈現。這市場提供員工在這組織或一定的「職位群組」（job cluster）中發展他們的事
業。相對地，它也提供管理者活用現有的人力資源來應付不斷轉變的工作技術需求。內部人力市場之 存在可減少人力流失，因為其提供內部員工較多的職涯發展機會。內部人力市場之出現首先是肇因於 工業化下大企業之崛起，而由於勞工保障在二十世紀初起基於對勞工權益的立法保障及工會出現而逐 漸得到提升。此外，企業專屬技術之出現，在職訓練之發展，再加上企業人事部門、形式化的規章及 官僚控制之制度建立等皆有助於企業開始不假外求，轉移加強對內部人力的培養，利用內部人力市場 （Osterman, 1984; Althauser, 1989）。 3 最近有一篇碩士論文處理從其他機關外補職缺之研究，但聚焦在招募面向，見余韶誠(2013)。
表二、各類初任考試及格公務人員的工作調動情況統計 單位：人；% 年 別 及 機關層級別 考試及格種類 高等考試 比例 普通考試 比例 初等考試 比例 特種考試 比例 初任 人數 1 年 內 調動 人數 1 至 2 年內 調動 人數 初任 人數 1 年 內 調動 人數 1 至 2 年內 調動 人數 初任 人數 1 年 內 調動 人數 1 至 2 年內 調動 人數 初任 人數 6 年內 調動 人數 6 至 7 年內 調動人 數 2001 年 中央各機關 82 25 17 51.2% 18 6 3 50.0% 155 45 22 43.2% 314 213 8 70.4% 地方各機關 1,151 312 207 45.1% 825 205 143 42.2% 622 185 112 47.7% 3,720 2,442 181 70.5% 2002 年 中央各機關 605 129 98 37.5% 234 37 42 33.8% 91 30 24 59.3% 1,105 730 45 70.1% 地方各機關 463 166 82 53.6% 545 198 92 53.2% 288 95 72 58.0% 2,156 1,528 75 74.4% 2003 年 中央各機關 316 92 62 48.7% 160 52 31 51.9% 55 20 11 56.4% 1,368 849 94 68.9% 地方各機關 315 149 75 71.1% 222 86 48 60.4% 208 96 40 65.4% 1,561 1,046 31 69.0% 2004 年 中央各機關 646 176 186 56.0% 173 50 46 55.5% 172 55 54 63.4% 1,822 1,289 103 76.4% 地方各機關 836 389 269 78.7% 289 105 85 65.7% 242 102 73 72.3% 5,353 4,310 495 89.8% 2005 年 中央各機關 681 284 100 56.4% 180 60 34 52.2% 209 109 36 69.4% 1,930 1,384 173 80.7% 地方各機關 694 461 99 80.7% 278 137 50 67.3% 294 151 49 68.0% 3,153 2,750 66 89.3% 2006 年 中央各機關 603 184 96 46.4% 180 52 31 46.1% 105 35 15 47.6% 1,567 1,148 10 73.9% 地方各機關 825 405 230 77.0% 287 119 81 69.7% 364 143 78 60.7% 3,694 3,007 1 81.4% 2007 年
中央各機關 975 236 148 39.4% 207 58 32 43.5% 108 40 16 51.9% 2,449 1,643 0 67.1% 地方各機關 1,095 606 177 71.5% 350 165 71 67.4% 256 116 37 59.8% 5,015 3,754 0 74.9% 2008 年 中央各機關 846 191 165 42.1% 230 60 45 45.7% 335 127 64 57.0% 2,748 1,481 0 53.9% 地方各機關 1,257 505 277 62.2% 437 177 86 60.2% 528 222 98 60.6% 6,041 3,833 0 63.4% 2009 年 中央各機關 1,201 159 316 39.6% 274 33 75 39.4% 146 26 41 45.9% 3,177 1,143 0 36.0% 地方各機關 1,610 252 1,002 77.9% 767 130 436 73.8% 341 59 192 73.6% 5,425 3,019 0 55.6% 2010 年 中央各機關 903 117 245 40.1% 213 20 74 44.1% 131 12 26 29.0% 2,226 757 0 34.0% 地方各機關 1,128 661 221 78.2% 473 232 117 73.8% 194 69 42 57.2% 5,057 2,603 0 51.5% 2011 年(七月為止) 中央各機關 948 129 70 21.0% 240 77 11 36.7% 123 15 3 14.6% 1,178 237 0 20.1% 地方各機關 1,010 216 99 31.2% 426 63 47 25.8% 271 21 0 7.7% 3,802 330 0 8.7% 資料來源：蘇偉業、葉上葆(2012：98-99)。
如上所述，內部人力市場一般是由一系列的工作階梯所組成，工作流動是依員工所屬階梯以向上 模式流動為主。階梯之間的人力流動會發生在相近的職位群組之間，或當人員升至某一階梯的頂層時，
就可以跳至另一個有較高位階的階梯（Pinfield, 1995）。不過，這種所謂「公司內部人力市場」（firm internal
labor market）並不是唯一的種類。對於某些特定的管理性、專業性及技術性人員（如大學教授、球隊
教練），他們可進行跨機構／組織流動，受不同的雇主僱用，這稱之為「職業內部人力市場」（occupational
internal labor market）（Althauser & Kalleberg, 1981; Althauser, 1989）。簡言之，內部人力市場可分為兩 類：1. 由單一雇主（即單一機構或組織）建立的公司專屬的市場；2. 職業專屬的市場，它橫跨在單一 或相關行業中的不同雇主。 作為一個分析概念，我們必須分辨清楚內部人力市場與外部人力市場之關係及差異。當組織出現 職缺，我們可以由組織以外的勞工市場進用人力（即外部人力市場），也可以從組織內部人員當中替補 職缺（即內部人力市場）。兩者之間差別不僅在於人力之來源性，也在於兩者進用模式及意義之不同。 外部人力市場是由一般開放的勞動市場所支配，可由傳統經濟理論作預測。而內部人力市場是存在一 些行政規則，針對內部勞動力給予特權，同時也限制他們的事業發展路徑，所以是以行政規則多於市 場供需來決定職位的配置。不過，規則寬鬆性也可以決定這市場的彈性。若規則彈性越大，市場供需 力量之決定性也會越高，而彈性程度也決定了內部人力市場的界線（Doeringer & Piore, 1971）。此外， 內外部人力市場是相互連接的。那些能夠進入內部市場的，必須是先經外部人力市場競爭，透過有限
的「入口點」（ports of entry）進入組織內不同工作階梯的最低職位（Pinfield, 1995）。
二、國外對政府內部人力市場之討論
著名美國公共行為學者 L. R. Wise 在 1996 年發表針對公部門內部人力市場之論文應是相關綜合討 論的第一篇。類似以上的定義，她指內部人力市場是「一些行政政策及作為來決定人力資源在組織內 的運用及被獎勵之方法」（Wise, 1996: 100）。而政府內部人力市場則聚焦在公務系統（civil service system）內的人力流動。她認為內部人力市場之動力是由四方面的規則所驅動的：1. 職位定義及分類 制度；2. 陞遷調動規則；3. 工作保障及員工身分；4. 獎勵結構及薪資規則。
就政府部門，內部人力市場之討論焦點主要在如何打破各國人事「分類制度」（classification system）
所帶來欠缺用人彈性的障礙。這焦點是回應「新公共管理」（new public management）所主張的人事彈
性化改革，其主張給予管理者在人事權力上之鬆綁（OECD, 1990）。彈性化也可以透過善用機關現有人
力，協助紓緩政府在員額精簡及人力進用凍結政策下所產生人力緊張情況（Wise, 1996）。從人力資源 管理角度看，鼓勵人力流動可以擴濶員工的經驗及改善他們的總體工作素質。這也可以透過提供具吸
引力的事業願景，甚至「沒有界線的事業」（boundaryless career），來達至激勵作用（Arthur, 1994; Ä ijälä,
2002）。而業務繁多及由上百上千組織結合而成的政府其實是達至以上理想的最佳場域。
雖然西方就政府內部人力市場之學術討論並不多，但在歐洲的比較公務員制度之分析上已將內部 人力市場納入為變項之一（Van der Meer, 2011）。而實務上，經濟與合作發展組織（Organization for Economic and Cooperation Development, OECD）在公務人力資源發展上已開始關注政府內部人力流動 問題，其近年報告也反映出其成員國及夥伴國家有增加政府內部人才流動之趨勢，包括在政府內部公
動內部人才流動（如英國、南韓、德國、匈牙利及澳洲）。4 不過，這種人才流動之鼓勵措施有時是指短暫性的「人才交流」，而非跨機關部門的人事陞遷。例 如澳洲政府近年推動的「員工流動」（employee mobility）方案就是以借調的方式，鼓勵公務員至不同 機關以及私部門學習交流，提升他們未來回到原機關工作時的專業能力。5 而縱使 OECD 報告顯示各國政府有促進人才流動之趨勢，但具體情況及實質意義為何至今並不清 晰。現存的西方文獻並沒有顯示 OECD 成員國具有十分彈性的政府內部人力市場，人才流動傾向縱向 式（即晉陞）多於橫向式（即跨機關部門之流動），原因主要是各國普遍採用分權式的人事進用制度，
所以各機關人事系統互通性不大，故不利於跨機關人才流動（Van der Meer & Dijkstra, 2011）。就算機 關之間有相同職位或職級，但其職務要求也不會一致，所以阻礙人力流動（Wise, 1996）。
不過，採用「職涯制度」（career-based system）的國家一般會對內部人力市場發展比較有利，例如
匈牙利就計劃引進職涯制度以便人才流動（OECD, 2012）。而就算近年英國採取較為職位導向之改革，
但其高級文官仍是先由中央公務員系統任用，再派職至不同部門，他們會在不同機關及政策系統之間
頻繁輪職（特別是「快速晉陞」（fast-track）類別之官員）（Greer & Jarman, 2011; Horton, 2011）。然而，
如此的跨機關橫向流動多侷限在高級文官或「特殊公務員菁英隊伍」（special corps）範圍內，例如美國
的高階文官職務、法國的「菁英文官團」（grand corps）及日本的 A 級職員（OECD, 1990; Horton, 2011;
Van der Meer & Dijkstra, 2011）。換言之，機關之間的人才流動之開放性普遍上仍然不高。而我們也必
須注意，就算外國政府倡導人才流動，其所指涉的是「以組織為中心」的彈性用人，而非我國「以員 工個人為中心」的開放性內部人力市場。 三、我國內部人力市場之基本解構 我國政府人事制度容許高度自由的人事流動可說是重要的特色之一，甚至被認為比先進國家更為 「開放」（Hwa, 2001）。這情況之能夠實現除了因我國採用職涯人事制度外，更重要是：1. 我國政府人 事系統有一套貫通大部分機關的單一人事分類制度；2. 由外在於行政（院）機關的考試院統一控制關 鍵的人事制度及管理權力，即所謂「考銓」工作。 就第一點，除了如警察、關務及司法等特殊系統外，其他公務人員皆納入由十四個職等套入「簡 薦委」官等的通用官職階梯內（即一至五職等為委任官；六至九職等為薦任官；十至十四職等為簡任 官），這單一體制除了建立上下貫通，原則上每一位公務人員皆可由最低職等升至最高職等之管道外， 也建立了大部分機關公務人員人才互通的基礎。不過，這套從 1987 年實施的稱為「官職併立制度」並 非純粹通才式的品位分類制度，其因應專業將公務人員分為不同的職系（現為 96 個），並將各職系二 分為行政類及技術類職系（前者 45 個；後者 51 個），而相近的職系又組成職組（共 43 個），這形成不 同基層公務人員的基本工作階梯。 職系與職組之安排一方面限制了公務人員的職位／務流動，但同時開放了彈性流動之通道。首先， 單一職系並非限制在單一機關，即公務人員可在同一職系不同機關之間流動。第二，職組之設計是容 許同一職組內不同職系之間的人力流動，這又擴大了流動的空間。第三，就算職組之間，其中部分職
4 參看 OECD 的「公共僱用與管理」（public employment and management）網頁，http://www.oecd.org/gov/pem/hrpractices.htm。 5 參看澳洲公務員委員會（Australian Public Service Commission）網站所提供的相關方案指引資料，
系也可以有條件地容許人力流動，當中更容許技術類職系人員調任相關的行政類職系。舉例而言，天 文氣象職組（屬技術類職系）中的天文職系及氣象職系可單向調任至交通行政職系（銓敘部，2012： 137）。此外，以上的職組職等調任限制不適用於簡任十二職等以上人員；而具有調任標的職系專長之 人員，也不受職組織系調任之限制（公務人員任用法第 18 條）。因此，縱然存在職系職組的結構，這 「官職併立制度」建立了非常具彈性的政府內部人力流動管道。 當然，內部人力市場之顯要性是在乎於外部人力市場之運作。採用「職位制度」（position-based system）的國家普遍以公開招聘（即外部人力市場）方式甄補職缺（除需要內部經驗的職位外），而且 多由用人機關自行進用，所以政府內部人力不見得有優勢，內部人力市場自然也不重要。而我國，就 上述第二點，則由獨立考試院控管外部人力市場，透過國家考試進用新任人員，用人機關基本上不能 插手。所有新進人員必須經過由考試院屬下的考選部舉辦不同類科的高、普、初或特種考試選拔，合 格後進入政府人事金字塔的數個「入口點」及進入相應的職系工作。雖然外部人力市場競爭十分激烈， 但若能進入國家機器內，公務人員就享有進入政府內部人力市場的特殊資格。 而上述「官職併立制度」之所以能貫徹也在於我國運用有別於西方「人事管理」（personnel management）運作之銓敘制度（徐有守，1988：112-3），由考試院銓敘部依一體適用的標準銓敘各機 關的公務人員，他們不會因跨職系跨機關的流動而造成個人利益損失，基本上公務人員的銓敘是保障 了公務人員的待遇只會遞增，除非受到懲戒處分。而且法律上容許自願降調，且可保持原有敘俸（公 務人員任用法第 18 條；公務人員保障法第 12 條；公務人員俸給法第 23 條）。這制度給予處於不友善 工作環境，而又無法覓得適合的平調機會，且不求陞官者，一個另類出路。從以上制度之回顧可見， 公務人員進入政府內部市場的代價或風險是頗低。 表三 全國各類機關（構）及學校新進公務人員來源表（2004-2015） 年份 考試及格分發 他機關調進 其他任用資格 總計 2004 26.0% 6,106 63.7% 14,944 10.2% 2,409 23,459 2005 26.0% 6,550 56.0% 14,106 18.0% 4,524 25,180 2006 29.6% 8,072 55.9% 15,234 14.5% 3,960 27,266 2007 32.6% 9,866 46.9% 14,160 20.5% 6,198 30,224 2008 38.4% 12,384 43.5% 14,031 18.2% 5,873 32,288 2009 38.2% 11,080 49.2% 14,283 12.6% 3,658 29,021 2010 38.4% 12,452 46.9% 15,190 14.7% 4,749 32,391 2011 35.9% 11,603 50.7% 16,388 13.3% 4,314 32,305 2012 29.6% 6,817 57.0% 13,142 13.4% 3,088 23,047 2013 39.3% 14,380 40.6% 14,876 20.1% 7,346 36,602 2014 38.2% 13,204 45.3% 15,651 16.4% 5,677 34,532 2015 37.9% 12,896 47.9% 16,305 14.2% 4,824 34,025 資料來源：整理自銓敘部全球資訊網統計資料 http://www.mocs.gov.tw/pages/law_list.aspx?Node=449&Index=4 另一方面，內部人力市場之活躍性也在於甄補職缺之機制。而我國賦予用人機關頗大的裁量權， 決定由外部人力市場（即考試分發）還是內部人力市場（機關內補或從其他機關外補）甄補職缺。而 現實上，機關透過以機關外補的方式多於考試分發方式進用人力，從過去到現在一直沒變（參看施能
傑，2003：184 及參看表三）。而這內部市場之活躍性，也涉及市場內的供需關係。首先是考試分發制 度未能提供用人機關選拔權，而內部人力市場則不受中央考試權干預，因此用人機關可以行使較大的 權力選擇自己判斷的適當人才。還有，內部人力市場也可以提供相對有經驗的人力，降低培育「菜鳥」 的成本，也較容易蒐集欲求調任者的過去工作表現作為參考。而對公務人員而言，考試分發制度本身 經常製造人員與工作的錯配，無法滿足用人機關與初任者的需求，而後者可利用內部人力市場作「分 發事後」的調劑（蘇偉業，2012）。而有經驗的公務人員也可能基於各種職涯發展或個人考量，在踏入 政府職場後不同階段中申請調任機關。 總體上，我國相對於其他國家給予公務人員較多橫向縱向人事流動的機會。在英國，只有高級文 官及快速晉升類別官員才可享有這權利（Greer & Jarman, 2011: 17）。而就算採用職涯制度之法國，縱
然其機關內部的流動性較高，但跨機關之流動並不容易（Bezes & Jeannot, 2011: 199）。所以我國政府內
部人力市場的人才流動不同於一般依所附屬工作階梯向上流動，及從一個階梯頂層轉向另一階梯底層 橫向流動的模式（DiPrete, 1989: 262）。我國開放了不同階梯之間同一等級的橫向流動。 值得注意的是，我國採用如此彈性的內部人力市場是與新公共管理意識型態無關，因為這制度並 非著眼於提升管理者之人事權限。這反而近似一些北歐國家所強調的「人性化」（humanization） 改革， 倡議建立對員工更為友善的職場（Wise, 2002）。不過，我國這類似的做法並非是模仿外國經驗，反而 是沿襲自中國古代官制傳統價值，其傾向通才式的品位制度，容許所有官員皆有機會從最低級擢升至 最高級的官職（Hwa, 2001）。而我國在 1960 年代開始試行的「職位分類制度」（position classification system）對公務人員陞遷造成太多制肘，不利個人職涯發展，故最後於現代專業化要求與通才傳統之 間折衷，採行現在的「官職併立制度」（徐有守，2006）。 不過，這種傾向「以員工個人為中心」的內部人力市場明顯降低機關正式人力之穩定性。一項全 國機關的抽象調查就顯示，機關內的約聘僱人員比公務人員更為穩定，且組織承諾（organizational commitment）比公務人員高，而公務人員的離職傾向（turnover intention (指離開機關)）卻比約聘僱人 員高，這在學理上頗異常之現象（蘇偉業，2010a；蘇偉業、葉上葆，2012）。值得注意的是，研究政
策執行的學者 O’Toole 與 Meier（2011）近年以「人事穩定性」（personnel stability）作為分析政策執
行績效的其中一項關鍵變項。這意味著，機關組織有溫和的人力流動是正常的，甚至是健康的，但人 事過度浮動肯定會對組織績效不利（Meier & Hicklin, 2008）。
此外，當我們現在重視策略性人力資源管理，但基於我國政府內部人力市場的高度彈性，使機關 管理者根本無法掌握機關未來、甚至現在的人力基本動向時，他們如何進行策略規劃呢？例如，有學 者提出應為機關建立「接班人計畫」（succession plan）（胡龍騰，2007），但若機關的重要人才皆能輕 易地請調機關或非由上而下地規劃其職務流動的話，那麼接班人計畫是無從談起的。 四、遏止濫用內部人力市場之措施 人事主管機關對內部人力市場存在的人員流動率過高問題並非不理解，但在不觸動「官職併立制 度」以及考選制度框架之前提下，其所採用的措施僅侷限在對初任者設下進入內部人力市場的屏障， 以及降低內部人力市場的職缺供應。 首先，為協助地方政府保留人才（由於其為人才流失之大戶），在 2003 年將臺灣省基層公務人員 特考整併成地方特考，所有透過地方特考進用之人員三年內不得轉調原分發占缺任用以外之機關，須
經原錄取分發區所屬機關再服務三年，始得轉調上述機關以外機關任職。近年來，地方特考每年為地 方政府補充約二千多名新血，約佔高普初考每年進用人數之一半左右。6 針對高普初考人員高流動率，考試院近年兩次修訂了公務人員考試法，自 2008 年起考試及格人員 於服務一年內，不得轉調原分發任用之主管機關及其所屬機關、學校以外之機關、學校以外任職。2014 年再次修訂規定，將以上轉調限制提升至三年。這是遏止初任人員流失情況嚴重的另一個手段。 而為鼓勵各機關踴躍提報公務人員高普初等考試職缺，行政院人事行政局於 2008 年 10 月 30 日推 動配套措施，要求自 2008 年度起，中央機關提列公務人員高普初等考試提缺比由之前的 17%成長至 20%，2009 年成長至 23%，2010 年成長至 25%，期能逐年提高中央各機關提列高普初等考試之職缺數； 另訂定中央及地方機關提列公務人員高普初等考試獎勵方案，並自 2008 年起實施，將各機關提列年度 考試職缺情形納入人事業務績效考核項目（張秋元，2009：125-6）。 而內部人力市場的受害者或弱勢者也時有提出各項主張試圖扭轉市場對自己不利的條件。例如提 升地方縣市政府公務人員的職務列等，防止人才流進直轄市或中央政府機關（陳雅芃，2011）；而作為 直轄市的臺北市也認為自身機關工作量大，且臺北市生活開支較高，也有人才流向其他都會的情況， 故提出要以「首都加給」來挽留人才（徐子晴、林佩怡，2013）。總體上，地方政府傾向利用市場槓桿 來誘導人才流向，但這些主張會帶來額外經費成本，所以中央政府不傾向採用。
參、 研究問題
從以上討論可知，縱然存在職系(組)之屏障，我國政府 ILM 是一個高浮動性的市場，在西方國家 十分罕見。其一方面由國家考試阻隔了外部人力市場的激烈競爭；但另一方面又在龐大的政府人力隊 伍內建立了次級競爭市場，有著準自由市場型態。所以由高度行政紀律規範的西方政府 ILM 似乎無法 對我國經驗作出解釋，我們必須採取嶄新的研究視野來檢視我國政府的 ILM。 直到目前，我們大概瞭解到我國政府 ILM 人力流動在一些面向的總量，包括每年機關從 ILM 進用 之人力數量；中央與地方政府機關中初任人員流失的總量；公務人員請調次數之調查統計分析。此外， 我們也能從一些軼聞中得到一些人事流動取向的「印象」。然而，現存研究文獻或官方公開資料中並沒 有顯示出公務人員流動的具體「空間」資訊。這裡所謂「空間」是指三度面向：第一度是指「地理空 間」(不同縣市職場空間的流動)；第二度是指由不同機關及職系(組)所形成的「事業空間」；第三度是 指「時間空間」，即牽涉 ILM 之政策變動及執行下，以及公務人員個人在職涯不同發展階段之行為轉 變所產生的縱向變化。在此當中，就人事主管機關推動一些遏制濫用 ILM 的措施後，其對人事流動產 生什麼作用？不論學界及官方皆沒有作任何評估，除了一些在不同時空變化之統計數據外，我們基本 上是一無所知。本人認為上述的空間流動資訊可回應此關鍵問題，且可作為人事管理策略的重要資料 依據，也可以作為評估政策效果的數據，最終可協助未來人事法規之修訂。現在相關人事法規的修正 尚欠循證為基(evidence-based)之分析途徑，僅依軼聞及直覺方式來作判斷。 我國政府現在並沒有以 ILM 作為人事管理概念，相關 ILM 的資料散見在遷調及人力甄補的統計數 據中。少數相關「考用配合」之研究涉及到 ILM，但其仍以「考選」或「外補甄選」作為議題框架(如 張祈良，2001；黃崇文，2005；余韶誠，2013)。總體上，相關研究仍以人力甄補(recruitment and selection)作為分析角度。這角度只能處理「單一次靜態性」的流動，而未及處理上述三方面的動態空間之流動 變化。如能從 ILM 角度納入不同市場行動者的立場及行為變化作分析，我們將更有效處理政府人事政 策規劃，並為各種人事政策調整作事前推估。 本人提出的 ILM 概念已獲得考試院官方的注意，相關論文剛收錄至官方的論叢中7，但本人過去之 研究仍留於靜態的分析。若要進一步處理這議題，我們需要更多的資訊，特別是一些人事空間流動的 資料。本研究計畫正是要處理這部分之議題，為相關人事政策研究提供有意義的佐證。 就以上三度空間面向，本計畫提出具體研究問題如下： 1. 公務人員在 ILM 的地理空間流動實況為何？一般軼聞印象(如地方縣市流向直轄市；地方流向中央 政府機關)有多大真實性？ 2. 公務人員在 ILM 的事業空間流動實況為何？專業職系(組)之結構彈性是否或如何誘導人力流動？ 3. 不同時期之制度與政策變更對 ILM 所起之作用為何？如 1)地方特考進用人員的六年調任限制； 2)2008 年對初任高普初考進用人員的調任限制，以及 3)2010 年多個縣市升格直轄市，三者對 ILM 內人力流動產生什麼效果？
肆、 研究設計與方法
為回答以上研究問題，本研究在設計上採取質化及量化並用之研究方法，針對行政機關的人事流 動進行分析(排除警察、關務及司法人員)。首先採用深度訪談法，針對曾經利用 ILM 的公務人員進行 深度訪談，剖析他們遷調的各種原因、遷調標的職務的考量、遷調過程之遭遇及達至遷調之策略。第 二部分是利用我國政府人事機關的「公務人力資料庫」，從資料庫中抽取一定時間範圍考進政府機關服 務之公務人員樣本，在排除能辨識確實個人身分之前提下，追踪他們的職涯發展路徑，因而勾劃出我 國公務人員的在上述定義的各種空間流動的圖像。 一、機關人員深度訪談 深度訪談對象為經高普初考及地方特考進入公職的之人員，前者範圍是 2008 年後入職之公務人員 （以最後一次考試分發為基準），因為該年是限制轉調制度之開端；後者範圍則以 2003 年該考試啟動 後入職之公務人員（也是以最後一次考試分發為基準）。而為了比較舊世代與新世代之差異，本研究也 同時針對 2003 年前入職的公務人員作少量的抽樣訪問。所有這些樣本皆有成功請調機關及／或轉變職 系經驗。 本研究之受訪者是透過不同管道的接觸聯繫，訪談以「半結構」（semi-structured）模式進行，每位 訪談時間大約半小時至一個半小時不等，訪談是以面對面或電話錄音方式進行（訪談大綱見附件一）。 受訪樣本以立意抽樣方式篩選，除上述兩大類考試及入職時段外，樣本來源也區分為技術與行政職系 （指初任時），並依據現職在中央與地方機關，以及不同工作地域的地方機關，還有曾經或沒有地方機 關工作經驗的現職中央機關人員作為抽樣原則，最終有效成功訪問了 77 人（參看表四）。 7 本人相關論文（蘇偉業，2012）已被收錄於：陳金貴主編，文官新思維：人力、協力與績效，（頁 103-127）。台北：考試 院，2014。表四 有效受訪樣本分佈表 初任年分與 考試種類 現職機關層 級別 其他條件 行政職系 （初任） 技術職系 （初任） 2003 年前 不限 5 7 高普初考 （2008 年後） 中央機關 僅有中央機關工作經驗 4 3 曾有地方機關工作經驗 5 5 高普初考 （2008 年後） 直轄市* 臺北 1 1 新北 2 1 臺中 1 1 臺南 1 1 高雄 2 1 地方特考 （2003 年後） 直轄市* 臺北 1 1 新北 2 1 臺中 1 1 臺南 1 1 高雄 1 2 高普初考 （2008 年後） 地方縣市† 北 1 1 中 1 1 南 2 1 東 1 1 地方特考 （2003 年後） 地方縣市† 北 1 1 中 2 1 南 1 1 東 2 1 地方特考 （2003 年後） 中央機關 4 1
*
在規劃本研究時，桃園仍未升格為直轄市。 † 在這裡，北中南東部地方縣（市）分別是指，北部：基隆市、桃園縣、新竹縣、新竹市、苗栗縣；中部：彰 化縣、南投縣、雲林縣；南部：嘉義縣、嘉義市、屏東縣；東部：宜蘭縣、花蓮縣、臺東縣。 訪談在 2015 年 9 月至 2016 年 10 月之間進行，這 77 人中，男性占 47 人，女性占 30 人。所有樣 本皆有大專以上學歷，最高學歷者於受訪期間正修讀博士學位。他們初任及現職工作地點幾乎涵蓋全 國所有縣市（除了新竹縣、金門縣及連江縣），當中臺北市的數量最多（由於其為大部分中央機關之所 在地）。樣本公職年資最短 2 年，最長達 36 年，大部分界於 4 至 10 年之間。樣本多以高考三級或地特 三等作為最近一次的考試分發，少數 2003 年前入職的樣本是透過基層特考入職或以專技考試入職轉任 公務人員。樣本的現職職等從委一至最高簡十，多數樣本在受訪時的職等為薦六到薦八。他們的工作 （初任及現職）涵蓋 36 個職系，當中初任為行政職系者達 42 人，技術職系者達 35 人（參看表五及六）。 本次訪問樣本最多機關轉調次數達 6 次，大部分樣本僅經歷一次轉調（共 46 人），其次為二次（22 人）。有兩個樣本僅有轉職系經驗，沒有轉調工作機關。此外，共有 36 人有轉變職系經驗，其中 11 人 已從技術轉進行政職系（另有 3 人曾從技術轉進行政職系，之後又轉回技術職系）；因此，於受訪時仍 留在技術職系之樣本為 24 人（參看表六）。表五 受訪樣本初任情況 行政職系 技術職系 性別 男 21 26 女 21 9 初任人員類別 一般人員 31 30 人事人員 8 0 主計人員 2 0 技術人員 0 5 政風人員 1 0 初任考試等級 初考 2 0 普考 4 5 高考三級 16 15 高考二級 2 0 專技考試 0 3 地特三等 12 9 地特四等 4 1 基特三等 2 1 基特四等 0 1 初任服務地點 基隆市 2 0 臺北市 9 5 新北市 2 4 臺北縣 6 1 桃園縣 1 1 新竹市 0 1 新竹縣 1 0 苗栗縣 2 0 臺中市 0 1 彰化縣 1 3 雲林縣 2 2 南投縣 0 0 臺南市 4 2 臺南縣 0 2 高雄市 4 1 高雄縣 0 2 嘉義市 0 1 嘉義縣 2 3 宜蘭縣 2 0 花蓮縣 1 1 屏東縣 1 1 臺東縣 2 3 澎湖縣 0 1
行政職系 技術職系 初任職系 一般行政 12 一般民政 5 社會行政 0 人事行政 8 戶政職系 1 社會工作職系 2 教育行政職系 4 新聞職系 2 會計職系 1 農業行政職系 1 衛生行政職系 1 政風職系 1 地政職系 4 農業技術職系 1 林業技術職系 1 土木工程職系 13 水利工程職系 3 建築工程職系 0 機械工程職系 1 資訊處理職系 2 測量製圖職系 4 交通技術職系 1 衛生技術職系 1 畜牧技術職系 2 獸醫職系 1 環保技術職系 2 環保衛生職系* 1 都市計畫職系 1 公職護士 1 總數 42 35 *現在已不存在環保衛生職系。 表六 受訪樣本現職情況 行政職系 技術職系 性別 男 30 17 女 23 7 公務人員年 資 3 年以下（含 3 年） 3 3 4-5 年 12 3 6-10 年 21 11 11-15 年 11 5
行政職系 技術職系 16-20 年 3 1 20 年以上 3 1 現人員類別 一般人員 43 24 人事人員 9 0 主計人員 1 0 現職等 委一 1 0 委二 1 0 委三 3 2 委五 6 1 薦六 10 5 薦七 13 7 薦八 14 7 薦九 4 2 簡十 1 0 現服務機關 地點 基隆市 1 0 臺北市 14 7 新北市 7 1 桃園市 0 2 新竹市 1 0 臺中市 4 5 彰化縣 3 1 雲林縣 1 0 南投縣 1 1 臺南市 4 1 高雄市 6 3 嘉義市 3 0 嘉義縣 2 0 宜蘭縣 2 0 花蓮縣 3 1 屏東縣 1 2 臺東縣 0 0 轉調次數 0 次 2 0 1 次 28 18 2 次 17 5 3 次 4 0 4 次 1 1 5 次 0 0 6 次 1 0 轉職系 人數 26（含技術轉行政 11 人） 10 現職系 一般行政 19 一般民政 3
行政職系 技術職系 社會行政 2 人事行政 10 戶政職系 1 勞工行政職系 1 文化行政職系 1 教育行政職系 6 會計職系 1 經建行政職系 2 農業行政職系 1 環保行政職系 1 現職系 地政職系 4 交通行政職系 1 交通技術職系 1 農業技術職系 1 林業技術職系 1 土木工程職系 9 水利工程職系 2 都市計畫職系 1 機械工程職系 1 資訊處理職系 2 農畜水產品檢驗職系 1 測量製圖職系 2 衛生技術職系 2 畜牧技術職系 1 總數 53 24 二、「公務人力資料庫」分析 在人事行政總處批准及協助下，本研究獲取使用「公務人力資料庫」的人事資料。樣本的抽取範 圍為 2003～2010 年期間透過地方特考進入政府工作之人員；以及在 2005～2010 年期間透過高普初考 進入政府工作之人員。地方特考者之抽樣範圍是考量到 2003 年為地方特考之起點，而以 2010 年為終 點是由於地方特考人員有三年內不得轉調原分發占缺任用以外之機關限制，2013 年後應為這限制之結 束點。高普初考者之抽樣範圍是考量以 2007／8 年作為中間點，與地方特考抽樣終點一致之前提下， 以前後三年作延伸。 依據上述要求之範圍，人事行政總處資訊部門承辦人員共撈取到 61,081 筆人事資料。在排除個人 姓名及身分證資料項目下，本研究獲取的之資料範圍含：1)性別、出生年月日、現戶籍地址、現居住 地址、現服務機關地址等個人資料；2)學歷資料；3)考試資料：4)公職經歷資料；5)考績資料。雖然本 次研究抽取樣本範圍最早是 2003 年以地方特考入職之人員，但基於不少公務人員有重考經驗，所以他 們的公職經歷起始年不一定在 2003 年之後。而因應資料撈取時間，故本研究收取到的資料最後更新日
期為 2016 年 10 月 27 日。 經排除錯誤部分後，本研究共有 60,957 個有效樣本。這些樣本依他們曾通過之公務人員考試分成 三大類：曾經考取「高考、普考或初考」、曾經考取「地方特考」及曾經考取以上兩類考試。人數統 計如下： 表七 公務人力資料庫之樣本分布 考試型態 樣本人數 曾經考取「高考、普考或初考」 36,834 曾經考取「地方特考」 18,787 曾經考取以上兩類考試 5,336 總 計 60,957 有關樣本的基本資料，包括性別、身障別、年齡、居住地、教育程度，見下表： 表八 樣本之基本資料 項目 樣本人數 百分比 性別 男性 26,293 43.13% 女性 34,663 56.87% 身障別 身心障礙者 258 0.42% 非身心障礙者 60,699 99.58% 年齡 25 歲以下 2,682 4.40% 26~30 歲 12,596 20.66% 31~35 歲 19,904 32.65% 36~40 歲 14,354 23.55% 41~45 歲 6,797 11.15% 46 歲以上 4,623 7.58% 居住地 北部地區 510 44.7 中部地區 280 24.6 南部地區 313 27.5 東部及離島地區 36 3.2 教育 程度 高中職以下 616 1.01% 大學 2,201 3.61% 專科 35,110 57.60% 碩士 22,563 37.01% 博士 467 0.77%
而樣本的戶籍地、居住地及工作地之統計如下： 表九 樣本之戶籍地、居住地及工作地分佈 戶籍 樣本人數 現居 樣本人數 工作 樣本人數 臺北市 7,763 臺北市 8,875 臺北市 17,521 基隆市 926 基隆市 1,076 基隆市 845 新北市 10,350 新北市 13,601 新北市 7,984 宜蘭縣 1,299 宜蘭縣 1,106 宜蘭縣 1,030 新竹市 864 新竹市 906 新竹市 880 新竹縣 840 新竹縣 953 新竹縣 912 桃園市 4,189 桃園市 4,636 桃園市 4,646 苗栗縣 1,173 苗栗縣 995 苗栗縣 1,090 臺中市 7,356 臺中市 6,713 臺中市 5,750 彰化縣 3,554 彰化縣 2,715 彰化縣 2,038 南投縣 1,402 南投縣 1,109 南投縣 1,262 嘉義市 889 嘉義市 777 嘉義市 665 嘉義縣 1,155 嘉義縣 940 嘉義縣 1,155 雲林縣 1,484 雲林縣 1,155 雲林縣 1,308 臺南市 5,313 臺南市 4,677 臺南市 3,955 高雄市 7,979 高雄市 6,941 高雄市 5,688 澎湖縣 388 澎湖縣 322 澎湖縣 369 屏東縣 2,042 屏東縣 1,553 屏東縣 1,477 臺東縣 457 臺東縣 600 臺東縣 835 花蓮縣 807 花蓮縣 881 花蓮縣 1,076 金門縣 600 金門縣 321 金門縣 354 連江縣 107 連江縣 88 連江縣 102 遺漏值 20 遺漏值 17 遺漏值 15 針對「公務人力資料庫」的資料分析，本研究分成兩部分。第一，以一般統計方法，分析樣本在 不同職等期間的跨機關（跨縣市）流動次數，包括平調、升調及降調情況，以及樣本的職系異動情況， 還有分析樣本的考試情況。 第二，針對地理空間的分析，本研究主要針對各樣本跨機關、跨區域流動進行分析。基於資料時 空之限制，本次分析集中在2008至2015年之間的流動資料。在抽取「公務人力資料庫」相關資料之後， 所有流動資料共有198,607筆資料（1976～2016）。接著透過以下幾項原則進行資料整理與剔除： 1. 資料完整性：許多資料會因為缺乏流出或流入機關的地址資料，因此無法確認其地理位置進行地 理資訊的運算，這類的資料會進行剔除，共計58,663筆資料（2008年之後這類的資料筆數為57,510）。 2. 現址流動：另外有許多流動的資料，流出與流入機關為相同地址資料，在地理空間上並無法呈現 其流動狀態，因此加以排除，這些資料共計81,862筆資料。在排除2016年之資料後，最後篩選出 57,398筆可進行空間流動的資料。 3. 另外本研究把醫院、學校與國營事業的流動資料篩選出來，可分析的流動資料則變為45,607筆（共 剔除了11,791筆）。
確認流動資料後，本研究根據流動資料中流出機關的編號、流入機關的編號、公務同仁在流動資 料中的編號、將所以資料接合，包括欄位有：公務同仁於本研究流動資料中的編號、機關的分類、流 動的年月、流出的原因與流入的原因、流出機關的XY座標、流入機關的XY座標。資料空間化的部分， 本研究主要將利用各機關地址作為地理位置資訊，透過地理資訊圖資雲服務平台(TGOS)進行空間定 位。定位方面使用1997 臺灣大地基準(TWD97)，並利用地理資訊系統完成XY座標定位。 而後本研究利用流出與流入機關的XY座標，利用ArcGIS中 XY to LINE的功能，將所有的流動資料 製成線地圖。並利用核密度分析估算並製作出每年公務人員流動的密度。本次線核密度分析的概念， 主要是先將臺灣地圖的空間範圍劃出合適的網格，由ArcGIS針對各年度流動資料自動設定網格的大 小，如下圖中的grid cell。而後由ArcGIS針對各年度流動資料自動設定搜尋的範圍大小，如下圖的 radius。而線密度是透過：圓中線的長度總合÷圖中圓的面積；來計算出所有線密度結果，可以轉化成 空間密度圖進行呈現與分析(Silverman, 1986)。 圖一 線密度計算示意圖
伍、 資料分析與研究發現
就上述質性與量化之分析，由於上述提及「公務人力資料庫」存在不少之資料錯漏及不完整，故 以下會以質性資料（深度訪談內容）為中心，輔以量化資料為佐證，呈現出我國公務人員的內部人力 市場之行為取向。分析內容包括：1)受訪者的進入公門之原因；2)請調動機；3)請調機關之取向；4) 「公 務人力資料庫」樣本之區域流動狀況；5)受訪樣本及「公務人力資料庫」樣本的職系轉變狀況；6) 受 訪者之請調技巧與長官反應。 一、 進入公門之原因 在討論本研究深度訪談樣本的內部人力市場行為之前，本節先簡略分析他們進入政府職場工作之 原因，這有助於理解他們後來之請調行為。絕大部分受訪者當初考公職的原因皆是追求「穩定保障」。 當中，部分樣本所受專業教育較導向公職（如政治／公共行政、公共衛生、社工、護理、水利／土木 工程），另一部分則因為其所受教育之專業出路不佳（如教師）或不感興趣、或家裡所在地私部門工作 機會不多，故直接選擇投考公職。而那些曾經在私部門工作的樣本當中，頗多是因為不喜歡或不適應 相關私部門的工作環境（例如工資低、工時長或上下班不定時、無法兼顧家庭），再加上經濟不景氣， 故轉移投考公職，期待改善工作環境及待遇。也有一些樣本在投考公職前就在政府機關（包含郵局） 擔任約聘僱人員或臨時人員，或者工作上有與政府機關業務往來，覺得政府工作環境待遇不錯，或覺 得既然已在政府機關工作就「順理成章」地往正式人員的方向走。另外，一些樣本反映自身畢業後不知投身什麼行業，故就「試試看」；而且不少樣本的父母家人（特 別是父母也是公務人員的）也往往會鼓勵他們考公職。個別樣本剛巧因為準備證照考試，順便考相關 的公職類科，或因為出現時間空檔可以「考一下」（如服兵役前或於讀研究所期間），就「意外」考上。 受訪者在選擇考試類科上，一般會受到其學校教育所引導，傾向與其所學專長有關，特別是技術職系 入職者。但行政職系入職者則較因應考試準備難易度、職缺情況或受補習班的推薦影響來挑選類科， 比較會脫離原本的專長，且有一些會採策略性選擇，先找容易進入政府機關工作的考試類科，然後進 去後再轉職系。其中一位現於地方政府教育處工作的受訪者，他本身也接受過師範教育，但卻刻意考 一般行政類科，因為他覺得職缺比較多，且知道未來可憑學分轉教育行政（受訪者 ABCN1）。 基本上，樣本所反映進入政府職場主要動機並非認為公部門工作具挑戰性或有意義，這些積極動
機或具所謂「公共服務動機」（public service motivation）（起碼在進入公門時）。8 對大部分受訪者而言，
公職就是一個「職海救生圈」，作為遇到私部門工作情況不理想、經濟不景氣工作難求或對自己前途不 知去向下的最佳選項。他們當中，部分對政府工作的想像是工作壓力較低，比較安逸，但有時考試分 發的工作單位情況比預期往往有落差，這也促使他們必須進入政府內部市場找職缺進行調適。其中一 位受訪者對機關人力流動現象就作出以下評論： 他們會走可能就是．．．不是你想像公務人員那麼的輕鬆，那如果是這樣，一樣賺三萬多、 四萬多，要被你這樣壓榨的話，那我寧願去業界就好了，大家最終的想法就是，我考試的目 的就是穩定跟輕鬆嘛，可是如果這個工作不是穩定或輕鬆的話，是不是大家就會走了（受訪 者 TCBE2）。 二、 請調動機 樣本公務人員經考試分發到政府機關服務後，其請調動機可大約分為三大類：家庭地理因素、積 極因素及消極因素。 （一） 家庭地理因素 家庭地理因素是基於家庭所在地與工作地域之間距離所作出之請調。這首先導因於我國的考試分 發制度，其以考試分數高低並依考試錄取者填寫志願優先順序作分發的依據。然而，絕大部分樣本皆 傾向以「離家近」作為選擇機關的優先考慮。一旦由於自己分數不高或其所選的地區較為熱門但職缺 較少或考試類科本身職缺不多，則極有可能分發到「離家遠」的地方，所以他們多在轉調限制屆滿前 後（俗稱綁約到期）就開始尋找職缺。有些主管對外地來之菜鳥已早有心理準備，他們不會待很久。 有一位受訪者更說：「我一去（報到），主任介紹我的時候，就說啊，這是我們新科員，高考來的，很 優秀，可是應該待不久，應該期滿就會回臺北」（受訪者 ABAC2）。而實際上，所謂綁約也並非完全不 能動。其中一位受訪者是 2015 年高考入職，但分發到一個相對「離家遠」的機關（其實已是他家鄉的 所在縣市）。理論上他要被綁約三年，但由於這限制僅是主管機關以外之機關，所以他仍可調到其他所 屬機關，故他分發報到後就馬上找新職缺，在一年內遷調到「離家近」的機關（受訪者 TBBD1）。 就算經地方特考管道入職的公務人員，情況也沒有差太多。基於職缺分佈的不平均，很多受訪者 是以職缺多寡及職缺競爭度作為報考地區的標的，甚至自己家鄉根本沒有相關職缺，而必須報考他區。 8 只有一位受訪者反映，因為大學時曾投入學校的公共事務，所以對公共服務很有興趣，所以投考公務人員（受訪者 ACCS1）。
而過去地方特考是以大區劃分，就算報考到自己家鄉所屬的大區，也不一定能分發到自己家鄉的縣市， 所以他們仍會在三年限制期限屆滿後，尋找該大區內較「離家近」的職缺。 反而，一些「舊世代」入職的公務人員則不用煩惱上述問題。本研究有訪問了一位 2008 年前普考 入職的公務人員，因為他是增額錄取的，家在宜蘭。在當時制度下，他不用填志願，而是直接從行政 院人事行政總處「事求人」網站找職缺，投履歷面試。所以他可以直接挑選宜蘭的職缺（受訪者 AANG3）。 此外，部分受訪者在入職時仍未成家，但後來結婚，甚至已有兒女，所以為了與另一半團圓或方 便照顧孩子而必須請調到「離家近」的機關。當然，也有一些樣本個案在轉調考慮上不一定以「離家 近」作為考量。個別一些未婚樣本是多年在臺北上學的中南部人士，大部分朋友都在北部，所以最終 挑了北部中央機關為轉調對像（受訪者 ABAL2；ABAL3）。不過，也有分發到新北市政府工作之普考 入職人員認為雙北生活費太高，所以必須請調到雙北以南的地區（受訪者 TBBB1）。 另外，不少受訪者反映，他們本身除了以「離家近」為考量外，也會以「中央機關優於地方機關」 作為基準。這除考量到中央機關升遷機會相對較佳、資源福利比較多之外，也有人認為地方機關比較 辛苦，特別是要面對民眾的部門。不過，對已成家的受訪者而言，家庭考量仍然是優先。若家庭不在 大臺北地區，他們就算想往中央機關發展，也只會考慮派駐地方的中央機關。 在本次受訪中，有一個特殊案例，他是土木工程職系入職的，其填寫分發志願時，就是以「容易 異動的單位為優先」。他根據前輩的分析，認為就土木相關職務不能待在一個機關太久，否則負擔會越 來越重。所以他挑了一個容易異動的中央機關，但工作地點在臺東，其家卻在臺中（受訪者 TBAC3）。 （二） 積極因素 所謂積極因素是指因應未來「進取性」的發展考量而尋求請調。不論是否分發到「離家近」的機 關，大部分受訪者工作到一段時間後就開始萌生去意。在 2008 至 2014 年之間以高普初考入職的公務 人員有所謂一年綁約期的限制（實質上連同訓練時間算是一年四個月）；而地方特考入職的公務人員則 受三年內不得離開原分發機關之綁約，所以追求「離家近」高普考初考入職者大多會在工作一年多後 就試圖請調；而地方特考則三年後。但就算沒有這考量，大部分樣本會在綁約期滿後之一段時間內因 應其他相關職涯發展之因由而請調。其中一位分發到大學工作的受訪者就認為：「公家機關比起來它是 比較輕鬆啦．．．[但]在學校學不到公務的那些東西啊」（受訪者 ABAL2）。所以他僅待了該大學一年 八個月就請調到其他機關。另一位分發到區公所工作的受訪者就認為公所「編制比較小．．．事情比 較單純，想看看．．不同的，看看比較大的單位在做什麼事」（受訪者 TBBF1）。所以他在公所工作三 年半後就請調離開。另一位受訪者則在第一個機關待了 8 年，「忙了 8 年．．．想要換一下環境．．． 單純想挑戰一下不一樣的工作」（受訪者 AANG3）。一位以地方特考五等入職分發到地方稅捐處擔當辦 事員的受訪者也認為其工作「不會[辛苦]，但是因為比較制式化的工作，就是收發．．．比較 routine」 （受訪者 ACBA1），所以也在該機關工作三年半後請調。也有一位在地方教育局工作的受訪者，於他 在該機關工作七年後，知覺自己有一些「行政慣性」，一些「大家不喜歡的公務員性格就出來了」，所 以便想去其他縣市相同性質機關磨練一下，未來再去教育部工作（受訪者 ACCN1）。其實對很多受訪 者而言，待一個機關三年本身就算是頗久或是基本歷練，需要換一換工作環境。 也有一些基於自身的專業志趣，希望找到一些貼近自己工作興趣的工作，這特別是從技術職系人 員中發現。有兩位在農委會所屬機關工作之受訪者便是如此，其中一位在初任分發到的機關中被行政
雜事纏身，故請調到試驗單位（受訪者 TBAL4）；另一位本身是臺北人，但其考試分發機關為澎湖， 其後請調至臺中，皆是以工作內容為優先考慮，希望跟研究工作有關（受訪者 TBAC2）。 總之，工作單調、想學習新東西、專業志趣，甚至就是想換一換工作環境的想法往往是請調他機 關之「推力」（起碼作平調）；同時，外機關提供的晉升機會就進一步給予請調之「拉力」。當公務人員 考績結果不差，其往往很快就獲得升職等資格（只需要三年考績一甲、兩乙或兩年考績皆列甲等）。若 外機關有更高職等或職務列等更高的職缺，便會吸引他們跳槽，也較能合理化他們的請調。在各職系 受訪者中，人事行政職系似乎較為有系統地安排人員以請調方式升遷，而且請調過程也較順暢。有某 直轄市人事人員就表示，其機關針對做滿兩至三年的薦任人事科員，會把他們納入名單，並主動提供 基層主管升遷資訊，讓他們去報名申請（受訪者 ACAG1）。另外兩位在不同直轄市工作的人事人員也 有類似的說法（受訪者 ABBB1；ACBE1）。 不過，求取晉升的請調有時也不一定是完全積極性的。有受訪者就提及他的觀察：因為臺南縣市 2010 年合併升格直轄市，有很多新的缺，他發現有很多雲嘉南的公務人員就跑去臺南市，占高職等的 缺，然後過一陣子又降調回來，這並不影響其本俸薪水（受訪者 AANG5）（以下區域流動分析有類似 之反映）。另外，有一些職系本身在機關內缺乏升遷機會，例如資訊技術職系。有這職系之受訪者就表 示其工作機關就只有一個資訊技術職系的職位，所以要升遷必須往其他機關跑（受訪者 TCBA1）。 此外，有一些請調他機關的動機是為了方便讀書進修。這裡也視為積極因素。當工作單位業務繁 忙而又想進修時，一些受訪者就會請調到工作相對輕鬆或容許請假上學的機關。另外，其中一位受訪 者原本是主管，準備出國進修，但因為進修期間不能兼任主管，必須降調，所以他就請調他機關（受 訪者 TCBA1）。 （三） 消極因素 所謂消極因素是指基於對自身不利的因素或對工作不滿而尋求請調，這相對於積極因素更為普 遍。具體上，這因素包括工作負荷量、工作適應問題、工作高風險性、人際關係問題、公平性問題。 首先，雖然有一些曾於私部門工作的受訪者認為在政府的工作相對輕鬆，但這要視乎是什麼地方 及什麼機關。對很多受訪者而言，公務人員的工作比預期中壓力大，因此萌生請調的動機。 [比預期]差太多吧，以前覺得公務員就沒什麼太多業務（受訪者 TBAL4）。 大部分公務員都會說跟預期[想像]中不太一樣．．．公務員怎麼會加班加成這個樣子（受訪 者 ABBE2）。 業務壓力很大，然後我比較當初會想當公務員其實就是希望比較安穩一點，或是我的假日 有我自己的時間（受訪者 TBAL2）。 壓力好大．．．一開始[來到這單位]就很想跑，其實我是想忍耐一年，因為想說有工作經驗， 然後也的確忍耐了一兩年（受訪者 TBAL5）。 當工作壓力造成人力流失時，這會進一步增加留下來工作人員的壓力，迫使更多人離開，甚至寧願重
考。 那時候大家都想走，因為大家都跑不了（註：即商調不放人），都靠考試走，所以那一年度 我記得同一次考上走的就三個，一個科而已就一次走三個，都考試走的（受訪者 TBCT1）。 其實，本次研究受訪者大多反映其離開過的機關人事流動率非常高，特別是地方基層機關。而本次 「公務人力資料庫」的統計中，60,957 樣本共通過 81,245 次公務人員考試。有 26%樣本有通過兩次以 上考試，即是有重考通過之經驗。最多者為六次，達 56 人。這意味著有一定數量的公務人員以重考方 式（外部人力市場）作工作調適。 另外，少數受訪者並不適應某些工作形態或不想持續維持該工作形態，故請調到工作屬性不一樣 的機關。其中一位被分發到交通部觀光局工作的受訪者，由於要負責稽查工作，會隨時被召回處理事 情，工作時間不固定，又需要跟旅遊業者交際，與個性不合，所以請調到工作比較靜態的機關（受訪 者 ABAC1）。另一位被分發到地方環保局工作的受訪者（技術職系），在環保機關工作已八年，由於不 想一直輪班工作，所以轉到其他機關做一般行政工作（受訪者 TCBB1）。 還有一些是涉及工作的認同問題。其中一位受訪者是政風人員，其覺得「自己做得累啦，然後可 能就覺得做政風的工作好像有點不知道重點在哪裡呀，不知道在做什麼」（受訪者 ABBF1），故最後調 到一般行政。另一位則是專業社工，原服務於社會局。她批評機關首長（非社工專業的）常常基於政 治回應性而要求他們做一些超越社工專業應該做的事，並影響到其專業應該要處理之部分，所以她最 後請調至區公所做民政工作（受訪者 ABBA1）。 上述所提及的工作壓力問題，部分是涉及某些職務的高風險性。所謂高風險主要是指容易「犯官 司」。很多受訪公務員表示一旦要負責採購工作，都會面對司法風險。其中，土木及水利工程職系的工 作者更是最大宗。當中一位受訪者更說：「如果一直做水利土木業，你要一生不卡官司，很難」（受訪 者 TBAL3）。另一位更認為他找職缺請調時，「好缺的定義，就是不用辦工程[採購]」（受訪者 TCBE2）。 另外一位原本一直做機械維修工作的公務人員，由於家庭因素請調到高級工業職業學校工作，原本職 務也是維修工作，但主管突然要求他接手兼辦採購。當到任兩個月後，上一手承辦人就被羈押，使他 非常恐懼；且接手這工作後，一直都有檢調人員來做調查，使他必須承擔額外工作。所以他待在該校 三四年後就請調離開（受訪者 TANG5）。 另一個請調的消極因素是人際關係問題。有部分是與長官不和，例如與新升任的長官在工作上有 不同看法或衝突（受訪者 AANG1；ACBF1），又或者長官管理方式太苛刻，所以部屬陸續請調離開： 其實我算是第十二個離職的．．．到今年年底大概二十五個離開了，然後大部分其實都是 中堅分子，像課長啊，然後課員這樣子（受訪者 ACCT1）。 另一位受訪者原本在機關內工作一直十分愉快，但後來工作調動後被某位同事不斷騷擾，長官無 法有效處理，所以她只有自行找職缺請調（受訪者 ACAG3）。 最後，員工知覺到工作場所的不公平待遇時，也會催生請調行為。一位被分發到地方工務機關的 一般行政人員就覺得相對於技術職系人員，自己會不被重視，所以他「考進去當下[他]就想換單位，只 是[他]有受那個限制，一年四個月」（受訪者 ABCN1）。另一位普考分發到地方衛生機關當辦事員受訪
者就抱怨她跟單位內其他委五～薦七的衛生稽查員一樣要跑外面做稽查工作，所以覺得不公平，故綁 約期滿後就馬上找職缺（受訪者 ABBE1）。 上述案例可能只是個別工作安排問題，但也有受訪者評論指出普遍上對新人有不公平的工作安排 情況。一位公職年資十一年的受訪者就批評，很多機關內的資深人員沒有協助新人做適應工作，「有新 人[來到]就會想法趕快把不喜歡的業務趕快丟給他，抱著我喜歡做的」（受訪者 TCCN1）。另一位受訪 者也觀察到由於勞逸不均，新人流動率很高。他本身在某一機關待了四年多算是最久了（受訪者 TCCT1）。 三、 請調機關之取向 不管是考試分發填志願或分發後之請調，受訪公務人員會有一些挑選機關之普遍取向。一般認為 中央機關優先於地方機關 （地方特考入職者除外，其在入職及最初六年不能轉調到中央機關），直轄 市機關又優先於一般縣市機關；地方一級機關又優先於基層機關。根據本次地理空間的分析，樣本公 務人員之空間流動的確呈現一定的層次規律。首先，各年度地方機關流入中央機關樣本比中央機關流 入地方機關樣本為多，且多出近乎兩倍。而直轄市與一般縣市之間，則以直轄市人力流進中央機關為 多，尤以兩大最早直轄市 ─ 臺北市及高雄市 ─ 占最多，當中臺北市更比高雄市多四倍；中央機關 人力流向地方機關也以直轄市居多，但分佈較為平均，且流去臺中市比高雄市還略多一點(參看表十與 表十一)。 高層級機關較受歡迎除了上述提及的升遷機會外，也涉及到認為機關運作較有制度；當中，更多 會提及對地方／基層機關的負面形象。就算不涉及上述「犯官司」的風險，很多受訪者對地方，特別 是第一線機關，都會有所卻步： 問：主計總處有什麼好處？答：好處喔！比較不對民眾，他業務比較單純（受訪者 TBAL1）。 越非直轄市的地方，覺得被政治干涉[比較多]（受訪者 ABBA1）。 縣市政府常常要加班到八九點，而且有派系．．．因為[有]政黨輪替．．．比較多輿情壓力 （受訪者 TBAL5）。 [地方]幾乎都是民選首長，所以有時候他們就會不太把公務人員當成公務人員，就有點像是 那種，反正今天我選上了我就是一方之霸，就是接下來全部是我的（受訪者 ABAL1）。 第一線人員比較容易接觸到廠商或者一些民代壓力（受訪者 TBAL3）。 誠然，中央機關不見得就不會接觸民眾或不用做政策執行工作，這主要是指一些四級機關，那裡 的工作人員其實跟一般地方第一線機關無異，所以某些於中央四級機關工作的受訪者，其工作單位之 人事流動率一樣很高。不過，總體而言，本次受訪樣本中，甚少有從中央轉調地方機關之個案。9 這 些少數個案都是跟家庭因素有關，包括婚姻（受訪者 TBCM1）；父親過世，需要人照顧母親（受訪者 9 本次抽樣涉及現職中央機關的部分有區分是否有地方機關工作經驗，作為抽樣原則，但針對地方機關樣本，並沒有特別 作這樣的區分。
