古蹟保存與都市更新經濟議題之研究

全文

(1)古蹟保存與都市更新經濟議題. 內政部建築研究所委託研究報告. 年度. 98.

(2) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 內政部建築研究所委託研究報告中華民國 98 年 12 月.

(3) （09801070000G1003） PG 9802-0086. 古蹟保存與都市更新經濟議題. 受委託者：中華民國建築學會研究主持人:李素馨協同主持人:侯錦雄研. 究. 員:歐雙磐. 研究助理:謝亞婷、黃嘉健. 內政部建築研究所委託研究報告中華民國 98 年 12 月.

(4) 目次. 目次. 表次‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧Ⅲ 圖次‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧Ⅴ 摘要‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧Ⅶ 第一章緒論‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧1 第一節研究緣起與背景‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧1 第二節研究流程‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧3 第二章蒐集之資料與文獻分析‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧5 第一節古蹟與歷史建築保存之論述‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧5 第二節都市更新意義與比較‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧19 第三節文化與經濟‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧45 第四節案例分析‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧54 第三章研究方法‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧75 第一節研究方法與研究面向‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧75 第二節研究範圍‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧79 第三節研究基地現況調查‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧81 第四節研究設計與方法‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧115 第四章研究發現‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧117 第一節質性訪談發現‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧117 第二節問卷調查發現‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧129 第五章結論與建議‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧145 I.

(5) 目次. 第一節結論‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧145 第二節建議‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧148 附錄一初步訪談記錄‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧157 附錄二質性訪談紀錄‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧167 附錄三問卷內容‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧277 附錄四專家學者座談會議紀錄‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧281 附錄五工作會議意見及廠商回應一覽表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧289 參考書目‧‧‧‧‧･‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧297. II.

(6) 表次. 表次表 2-1 國際古蹟保存宣言‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧6 表 2-2 歷史街區構成要素之層次‧‧‧‧‧‧‧‧13 表 2-3 歷史街區的構成結構‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧14 表 2-4 古蹟保存外立及內立方式的認知概念‧‧‧15 表 2-5 歷史性建築與歷史建築之差異比較‧‧‧‧16 表 2-6 英國都市更新到都市再生之發展‧‧‧‧‧28 表 2-7 美國都市更新到都市再生之發展‧‧‧‧‧33 表 2-8 台北市都市更新相關歷程‧‧‧‧‧‧‧‧39 表 2-9 文化產業之地方發展意涵‧‧‧‧‧‧‧‧51 表 2-10 京都市景觀計畫區‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧57 表 3-1 98 年大同區各年齡層人數‧‧‧‧‧‧‧85 表 3-2 台北市迪化街容積移轉總表‧‧‧‧‧‧‧87 表 3-3 大稻埕及區內古蹟一覽表‧‧‧‧‧‧‧‧87 表 3-4 大稻埕及區內歷史建築一覽表‧‧‧‧‧‧88 表 3-5 大稻埕風貌特定區上位計畫及相關計畫‧‧93 表 3-6 大稻埕歷史風貌特定區劃設經過‧‧‧‧‧95 表 3-7 迪化街商圈輔導活動效益‧‧‧‧‧‧‧‧98 表 3-8 台南市各行政區人口數表‧‧‧‧‧‧‧104 表 3-9 孔廟文化園區國定古蹟一覽表‧‧‧‧‧105 表 3-10 孔廟文化園區市定古蹟一覽表‧‧‧‧‧105 表 3-11 孔廟文化園區歷史建築一覽表‧‧‧‧‧111 表 3-12 孔廟文化園區上位計畫及相關計畫‧‧‧108 III.

(7) 表次. 表 3-13 孔廟文化園區推動時程表‧‧‧‧‧‧‧120 表 3-14 孔廟文化園區歷年遊客量‧‧‧‧‧‧‧113 表 3-15 孔廟文化園區歷年計畫經費投入表‧‧‧113 表 3-16 訪談題項內容‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧115 表 4-1 迪化街受測者社經背景調查表‧‧‧‧‧131 表 4-2 孔廟文化園區受測者社經背景調查表‧‧133 表 4-3 劃設文化園區（歷史風貌特定區）後效益感受之因素分析表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧136 表 4-4 地點差異之效益感受‧‧‧‧‧‧‧‧‧139 表 4-5 迪化街對本地了解程度之效益感受‧‧‧141 表 4-6 孔廟對本地了解程度之效益感受‧‧‧‧143. IV.

(8) 圖次. 圖次圖 1-1 研究流程‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧4 圖 2-1 國內古蹟與歷史建築保存各階段‧‧‧‧‧11 圖 2-2 台灣都市更新流程圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧43 圖 2-3 地方文化產業分類架構‧‧‧‧‧‧‧‧‧47 圖 2-4 地方文化產業價值體系‧‧‧‧‧‧‧‧‧50 圖 2-5 景觀法運用區域之意象‧‧‧‧‧‧‧‧‧54 圖 2-6 京都市景觀計畫區域分區‧‧‧‧‧‧‧‧58 圖 2-7 京都市招牌‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧59 圖 2-8 1963 年澳門舊城區地圖‧‧‧‧‧‧‧‧61 圖 2-9 澳門歷史城區歷史建築分布‧‧‧‧‧‧‧63 圖 2-10 新加坡主要保留地區‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧67 圖 2-11 牛車水位置圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧68 圖 2-12 1990 年代牛車水街道‧‧‧‧‧‧‧‧‧68 圖 2-13 牛車水現況‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧69 圖 2-14 內湖庄役所位置‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧70 圖 2-15 庄役場會議室現況外觀‧‧‧‧‧‧‧‧‧71 圖 2-16 內湖統制倉現況‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧71 圖 2-17 內湖庄役場光復初期外觀及現況‧‧‧‧‧72 圖 2-18 庄役場及會議廳光復初期外觀‧‧‧‧‧‧72 圖 2-19 基地分區示意圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧73. V.

(9) 圖次. 圖 3-1 研究架構圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧76 圖 3-2 研究面向‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧78 圖 3-3 台北迪化街研究範圍‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧79 圖 3-4 台南孔廟文化園區研究範圍‧‧‧‧‧‧‧80 圖 3-5 大稻埕地區歷年平均公告地價‧‧‧‧‧‧86 圖 3-6 迪化街交通動線圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧90 圖 3-7 大稻埕地區區位圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧91 圖 3-8 大稻埕歷史風貌特定區都市計畫圖‧‧‧‧97 圖 3-9 迪化街魅力商圈輔導宣傳 DM‧‧‧‧‧‧100 圖 3-10 孔廟文化園區再利用現況圖‧‧‧‧‧‧106. VI.

(10) 摘要. 摘要關鍵字：古蹟保存、文化園區、都市更新、都市經濟. 一、研究緣起歷史街區為都市景觀重要的文化資產，歷史街區之古蹟保存與都市發展常存在衝突與競合問題，其衝突多在於居民對於「古蹟」、「土地價值」與「商業經濟」的價值觀不同。過去台灣古蹟建築保存與都市發展產生衝突時，多難逃被拆除的命運，或僅以個別古蹟或歷史建築之指定保存為主，較少顧及週遭環境保存與都市機能更新需求。近年來，在都市治理的文化策略思維下，逐漸將都市古蹟保存與發展從政治經濟學轉向文化經濟學，從單一保存政策轉換成與市民日常休閒消費生活接近，使得古蹟與歷史建築從歷史文化價值推向文化觀光發展，並使古蹟保存從單純的保護建築物本體，走向整合都市更新的保存，發展為大區域的保存概念，為一種保有實質空間與生活、文化形式的方式，將古蹟及歷史建築再利用賦予新生命，帶動實質地方產業發展、觀光效益外，亦能增加廣義經濟效益，像是無形文化經濟效益、社會重新連結所產生之經濟效益等。目前台灣老舊市區之古蹟保存與都市更新仍以政府單位為推動主體，民間企業及組織投資意願不高，都市更新最常以劃設「歷史風貌特定區」或「文化園區」為範圍，以「容積移轉」手法促進更新速度，雖然容積移轉政策下，確實有加速都市更新，但在權利變換背後所衍生問題更為棘手，像是造成都市發展更不平衡、圖利權利變換中介者等。本研究目的探討台灣現行古蹟保存與都市更新政策推行所產生之經濟議題，針對古蹟與週邊環境形成之文化園區或歷史風貌特定區，由產、官、學及使用者感受探討環境、社會、文化與經濟層面之影響，了解台灣古蹟保存與都市更新之瓶頸與衝擊，可供為政府推動保存與再生利用政策之參考。. 二、研究方法及過程. VII.

(11) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 本研究以是否具法令位階與不同更新手法之區域，台北迪化街與孔廟文化園區為個案研究地點，分別探討基地現況問題、法制層面、與衍生之經濟效益。台北迪化街屬於大稻埕歷史風貌特定區內，擁有特殊牌樓歷史建築，是台灣南北貨、中藥、與布料最大的集散地，範圍內多為私有地，為台灣容積移轉頻率最高之地區，為具法令位階基地之代表性。台南市孔廟文化園區包括台南市最完整的政治、文教、商業等公共歷史性建築，以及傳統寺廟與街巷空間，為台南市最重要之歷史性街區，並無劃設特定區計畫，但市府優先進行公有地、公共空間環境更新改善，朝向文化觀光發展。兩個案例各有政策推行的代表意涵與執行成效，因此選取此兩地為案例研究進行討論。台北迪化街研究範圍北側以台北橋、南側以南京西路、東側以安西街、民生西路 326 巷和南京西路 233 巷、西側以西寧北路為界，台南孔廟文化園區研究範圍北側以開山路、南側以忠義路一段、東側以府前路、西側以中正路為界。研究方法針對研究範圍與研究基地，進行文獻檔案收集、回顧、與質性訪談及問卷調查，最後召開專家座談會議，對於研究議題與困境進行收斂。質性訪談之受訪者包含公部門成員、專家學者及地方民眾，台北迪化街共訪談 9 位（2 位專家學者、3 位迪化街居民、2 位迪化街店家、1 位迪化街商圈促進會成員、及 1 位商圈輔導團隊成員）；台南孔廟共訪談 12 位（4 位專家學者、6 位孔廟文化園區魅力商圈店家、1 位孔廟文化園區產業促進會成員、及 1 位商圈輔導團體成員）。訪談內容以古蹟保存與都市更新對於文化園區（或歷史風貌特定區）所產生之影響，從政策、文化、社會及經濟等四個層面，深入了解受訪者之感受與建議。經由文獻回顧及質性訪談內容發展為結構性問卷，分別對兩基地居民與遊客進行問卷調查，受測者為 18 歲以上看懂中文者，台北迪化街共得有效問卷 125 份，台南孔廟文化園區共得有效問卷 194 份。問卷內容包括三部分—對此地瞭解程度、古蹟及歷史建築保存與都市更新之效益感受、及受測者基本資料，其中效益感受部分包含受測者對於劃設為文化園區（或歷史風貌特定區）的政策、社會、文化、及經濟面之感受。問卷經由因素分析萃取效益感受之因子，進一步從受測者的屬性及對研究基地瞭解程度，分析效益感受因子差異性，作為評估其再生價值。. VIII.

(12) 摘要. 綜合質性訪談內容與問卷調查結果探討現況困境與議題，最後藉由研究者與專家學者進行座談，收斂研究基地現況議題及提出解決方向，提供未來台北迪化街及台南孔廟文化園區古蹟保存與都市更新共存之建議。. 三、重要發現台灣都市發展快速，空間不夠使用，需從舊市區之都市更新找尋都市再發展的春天，目前台灣遇到都市更新最大的問題是因為產權複雜、民間企業取得資金困難，投資意願低、推動人力不足、中央無循環運用經費、權利變換機制無健全估價制度配合等，在面臨這些問題，必須先從政策面及法令進行適宜性評估，加以調整內容，都市更新效益才能提升。指定古蹟及歷史街區仍是政府為主導，政府可循都市計畫程序劃設歷史風貌特定區或特定區（法令限制區域），維護珍貴文化資產，但法令限制建築形式及高度，造成民眾認為權益受損，不願配合政策，政府乃使用「容積移轉」更新手段鼓勵民眾維護私有古蹟、歷史建築，卻造成都市其他地區發展問題，及造成權利變換中介者圖利。另一種形式為僅劃設古蹟或歷史建築涵蓋範圍之文化園區，不訂定特定區計畫，由於無法令限制房屋形式與發展，只能以柔性勸導私有地之屋主盡量保留配合當地風貌，造成更新速度緩慢。目前古蹟保存與都市更新仍有許多瓶頸，政府應對政策與法令進行適當檢討調整，可以廣義的都市再生概念進行活化利用。政府需正視古蹟及歷史建築之保存意義，除改善歷史街區環境景觀及生活品質外，古蹟、歷史建築與周邊環境應相互融合，並掌握古蹟、歷史建築之真實性，避免過去迪化街立面修護粗糙事件重演。全球歷史街區朝向經濟利益再發展的風潮，台灣舊市區發展亦朝向實質經濟利益。但都市再發展所產生的經濟價值，除了實質觀光帶動經濟發展及地方產業振興經濟效益外，還有廣義的經濟價值被人們遺忘，像是珍貴的無形文化經濟價值—古蹟與歷史建築所具備之精神象徵意義、文化教育意義，傳統社會互動形式。政府與民間在面對都市擴張快速下，獲得實質經濟利益考量下，更應該思考如何保存失去即無法再回復的無形文 IX.

(13) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 化經濟。對於古蹟、歷史建築保存意義更應藉由教育、推廣，使在地人真正愛護這些文化資產，觀光客亦能對其產生尊重。本研究針對台北迪化街與台南孔廟文化園區現況研究發現之詳細研究結果如下列顯示： 1. 問卷之效益感受問項經因素分析萃取出 7 個因子，分別命名為「文化觀光行銷效益」、「歷史文化認同效益」、「文化資產保存利用」、「環境改善效益」、「產業活化效益」、「房地產效益」、及「社會關係效益」。其中以「產業活化效益」之效益因素的平均得分最高，可見受測者認為在劃設文化園區（歷史風貌特定區）後，可以活化本地的產業。 2.以迪化街進行深入分析，顯示： (1)非本地受測者認為迪化街在劃設為歷史風貌特定區後，對於當地所產生的文化觀光行銷、歷史文化認同、文化資產保存利用、環境改善、及產業活化效益感受較本地者(居民及店家)好。 (2)受測者了解者何謂歷史風貌特定區，對於文化觀光行銷、文化資產保存利用、及產業活化效益之感受較不了解者好；了解部份者的歷史文化認同效益之感受較不了解者好。 3.在台南孔廟進行深入分析，顯示： (1)受測者知道此地已劃為文化園區者，對於歷史文化認同產生之效益感受較不知道者好。 (2)受測者了解何謂文化園區，對於歷史文化認同、及環境改善之效益感受較不了解者好。 4.綜合研究發現，雖然迪化街與台南孔廟文化園區經歷多次改造計畫，引起民眾之反彈，但是兩地之公部門或民眾仍對迪化街及台南孔廟文化園區未來前景抱有期望，以下針對兩基地現況問題及對策分別討論： X.

(14) 摘要. (1)大稻埕歷史風貌特定區迪化街:(a)政策面：政策適宜性審慎評估，釐清發展定位，並整合公部門力量及資源，加強基礎民生設施改善；(b)社會面：傳統社會連結網絡式微，地方有力人士應帶動社區力量凝聚，活絡商圈店家及居民參與地方組織，得以永續社區發展；(c)文化面：公部門應加強教育在地者重視歷史文化意義及保存，恢復地方指標建物作用；(d)經濟面：傳統批發產業面臨轉型壓力，使得產業活化及轉型為發展趨勢，公部門應溝通與輔導在地店家之經營轉型，鼓勵歷史建築應朝向複合式利用，使歷史建築活力再現，鼓勵新興行業進駐，而將蓋之台北橋捷運站應帶動周邊發展，公部門及社區組織應把握時機，同時帶動觀光與經濟效益，與經濟發展並存。. (2)台南孔廟文化園區:(a)政策面：文化園區之範圍及定義不明確，並未有法令位階，爭取補助經費較為困難，孔廟周邊舊街區之街區結構影響產業發展、巷弄更新不易，造成生活品質無法提供，應對舊街區之公共設施及民生設施改善；(b)社會面：年輕人口外移，過去傳統社會網絡示微，居民、店家彼此連結性弱，應活絡社區組織力量，帶動社區自願發展；(c)文化面：孔廟文化園區鄰近多座古蹟及歷史建築，但彼此串連性低，可藉由小型公共設施，如統一之鋪面，加強串連性，增加文化氛圍；(d)經濟面：目前孔廟文化園區以觀光發展為主，但遊客中心地點不明顯，效果不彰，應改變位置或加強宣導，而園區內之魅力商圈發展僅只於府中街應發揮魅力商圈促進會力量，公部門從旁協助，以達整體經濟活動再復甦及永續發展。. 四、主要建議事項根據研究發現，本研究針對古蹟保存與都市更新經濟議題，提出下列具體建議。以下分別從立即可行的建議、及長期性建議加以列舉。立即可行之建議—容積移轉政策適宜性重新評估主辦機關：行政院營建署協辦機關：台北市都市發展局、台北市都市更新處、大同區公所. XI.

(15) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 過去為鼓勵大稻埕歷史風貌特定區歷史建築屋主進行房屋保存及維護，因此擬定容積移轉政策，從民國八十九年劃設大稻埕歷史風貌特定區至今，容積移轉政策搖擺不定，造成容積移轉中介者投機心理，亦造成民眾對於政府產生不信任感，建議應檢討現階對容積移轉之政策，對於容積移轉之審查應嚴格把關，並審慎考慮是否改變容積移轉政策。針對歷史建築之維護應從過去較消極態度轉為積極處理，不只與屋主溝通與柔性勸說，應訂定更明確歷史建築修復法令，對於有心修復房屋之屋主應予以獎勵，增進迪化街歷史建築保存與都市更新之實質效益。. 長期性建議—公部門各單位應相互溝通，協調合作主辦機關：台北市政府協辦機關：台北市都市發展局、台北市文化局、台北市都市更新處、台北市立社會教育館、台北市交通局迪化街從過去至今，為數不少之計畫於此地進行，過去計畫為各單位自行負責，並未有一整合單位，因此迪化街及周圍環境時常進行工程，不但易造成資源浪費，亦造成當地店家及民眾困擾，台北市政府應該整合各單位力量及計畫，相關計畫應協調計畫執行內容及施工時程，避免重複工作項目及重複施工，影響在地交通及經濟發展。. 長期性建議—迪化街及台南孔廟文化園區永續發展計畫，須公私部門合作主辦機關：台北市都市更新處、台南都市發展局協辦機關：台北市大同區公所、迪化街社區發展協會、台北迪化街商圈發展促進會、台南市中西區公所、台南孔廟文化園區魅力商圈產業促進會過去台灣的古蹟保存與都市更新之推動與發展，為公部門單向操作，以強制性手段及政策進行保存及政策推行，雖然保存及改善部分景觀及環境，但仍產生經濟利益及民生問題，造成民眾反彈，對於政府不信任感。綜合來說，兩基地皆應參考國外經驗，促進公私部門合作，鼓勵私部門進行投資。. XII.

(16) 摘要. 以迪化街來說，獎勵迪化街願意成為示範點之屋主，輔導傳統產業轉型或新興行業進入，配合未來觀光市場的發展，以成功案例帶動其他商家群起仿效；對台南孔廟文化園區而言，公部門應鼓勵民間進行投資，帶動文化園區經濟再發展，公部門給予投資者相關稅務或其他獎勵優惠，並且應鼓勵店家加入商圈促進會，鼓勵商圈促進會成立共同基金，將共同基金進行公共建設及辦理活動基金，互利共享。. XIII.

(17) 古蹟保存與都市更新經濟議題. ABSTRACT Keywords: Historic Preservation, Cultural Area, Urban Regeneration, Urban Economy Historical street is an important cultural property of urban landscape and urban recreation. There are many conflicts coming into being residents’ values of historical building, land value, and commercial economy between historic preservation and urban development. It is significant for urban preservation how to cooperate historic preservation and urban regeneration plan and brings the benefits of urban economy. However, urban conservation awakening rises recently, and it is focus on historical building, village, and historical street preservation to remain a lot of precious cultural property. There was only point preservation in the past, and entire area conservation now. In the last several decades, Taiwan’s city development are towards economic benefit, less focus on the quality of residents' life and conservancy of the region; city preserves individual historic sites or historical buildings, but less regards for the whole environment conservancy and the need of city function renewal. The method of city preservation and renewal working separately and without careful and attentive programming strategy, usually cause limits to regional developments, the indirectly obstruction on city preservation promotion becomes the obstacle to Taiwanese city conservancy and renewal development. Cultural area is the index sign of city rebirth programming path. Take the historic preservation as important potential of idiosyncratic cultural park area in its history trace, therefore it is often called historical cultural area; the target of city preservation program is to preserve the city structure and characteristic, to respect city veins and space order, and to protect historic sites and historical building landscape. It is also important in preserving unphysical cultural property and to contribute to sustainable development of the cities. Under the condition that central and local government is limited in money resources, the result of the program and the fulfillment of the cultural area usually is greatly concerned, whether the program has reach the benefit and the value of the city conservancy. Whether the history XIV.

(18) 摘要. resource and the industry environments have been promoted and developed or not, and if the properties have economical value, and have the source of vitality increase the original industry and development to bring new economic industry. This research is focused on established cultural areas selected by their historical cultural and implements features in Taiwanese region. Two to three areas will be selected to carry out the program to compare the analysis of before and after the implement. The research will use city space structure, containing land usage and industrial structure, to carry out the investigation analysis and evaluation. The aim of this research is to analyze the historical cultural park area under the development program target and implement speculation, and to investigate its space organization and structure variety, and the development of the related city space and convert. The appearance that analyze current historical cultural area space in the park composition, and the outside area that incorporates implicit of society, economy, culture, development meaning, and then evaluate the value of the historical cultural area rebirth. In order to promote the benefits of urban economy of historic preservation and urban regeneration, this project concludes that: 1. To integrate government departments into a specialized organization and combine resources. 2. Government and civil should respect the essence of historical building. Policy and economic support. 3. To combine government and civil power to proceed historic preservation and urban regeneration. This project comes to the immediate and long-term strategies. For immediate strategies: XV.

(19) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 1. Government need to estimate the policy of Transfer Development Rights (TDR), and reform abuses. 2. To integrate government departments into a specialized organization and combine resources. For long-term strategies: 1. To combine government and civil power to proceed historic preservation and urban regeneration. 2. To development local characteristic to attract tourists. 3. To extent economical center area. 4. To revise the policy of historic preservation and urban regeneration. 5. Government set up the regulation of donate historical building.. XVI.

(20) 第一章. 第一章第一節. 緒論. 緒論. 研究緣起與背景. 壹、研究緣起歷史街區為都市景觀重要的文化資產，歷史街區之古蹟保存對於都市發展常存在衝突與競合問題，其衝突常存在於居民對於「古蹟」、「土地價值」與「商業經濟」的價值觀不同，古蹟保存活用與都市更新計畫如何能夠相互配合，並因而達到較高的都市經濟效益，是目前都市保存的一項重要課題。在台灣各地的老舊市區中具有歷史價值的古蹟或歷史建築，都市皆有其成長期與衰退期，為了使都市地區能夠永續發展，及在有限的土地上擴大使用面積，故以更新之手法促進都市空間得以改變。過去具有歷史價值的古蹟建築面臨到都市開發變遷之問題，難逃被拆除的命運。從 80 年代以來，許多研究指出歷史保存並不總是一個反開發的力量，事實上，在許多案例中，保存反而成為「後現代社會」或「後工業社會」中資本積累的重要手段(Jacobs, 1992; Reichl, 1997)。近年來在都市治理的文化策略思維中，逐漸從政治經濟學轉向文化經濟學的，從這些思為背後的推力，即是所謂「文化經濟」，亦逐漸朝市民日常休閒消費生活接近(趙珮伶，2007)，台灣在都市保存及發展上朝向經濟利益，而都市保存以個別古蹟或歷史建築之指定與維護為主，較少顧及週遭環境保存與都市機能更新需求。這種都市保存與更新各行其是的作法、未經周密規劃的都市保存策略，往往造成地區發展受限，間接阻撓都市保存的推動，造成過去台灣都市保存與更新發展的瓶頸之ㄧ。然而，近年來各國的保存運動及都市更新開始蓬勃發展，尤其是歐美國家，由於歐洲各國擁有豐富的歷史文化資產，因此很早就有維護保存的意識；東方國家例如日本，保存觀念之起步亦早，國外之都市更新與古蹟保存結合經驗及國內專家學者、保存團體的努力，使得我國對古蹟保存之觀念逐漸改變，從單純的保護建築物本體開始走向整合都市更新的保存，進而使之能夠被再利用，賦予老建築新生命。我國從過去僅只單點保存的方式，逐漸發展為以大區域的保存概念為出發，發展文化園區及歷史特定區的劃設為一種保有實質空間與生活、文化形式的方式，構想成為具指標性的都市再生規劃途徑， 1.

(21) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 但是仍舊有利益考量及衝突問題存在。以古蹟保存為特質的文化園區之重要潛力在其歷史積累，因此也常稱為歷史文化園區；其規劃目標是以突顯歷史過程積累的城市結構與特性、尊重都市紋理與空間秩序、保護古蹟與歷史建築物視覺景觀，以及相關無形文化資產，貢獻於所在城市之永續發展。歷史文化園區並非是一個剛硬的範圍，它是一種「生活圈」的概念，將在地的古蹟、歷史建築、居民生活包含在其中的概念，是一種軟性的規範。然而，在中央與地方政府財源有限的情況下，文化園區的規劃與實踐之效果，是否達到都市保存的效益與價值？歷史資源與產業環境是否正面提升與發展，成為有經濟價值的資產？並增加了原有產業發展的生機或是帶來新的經濟產業等?這些都成為受到關注和討論的議題。本研究以是否具法令位階與不同更新手法之區域為研究地點，分別探討基地現況問題，研究目的以台灣現行古蹟保存與都市更新政策推行，對於文化園區（或歷史風貌特定區）環境、社會、文化與經濟層面影響，以及使用者心理效益感受之影響，深入了解台灣於古蹟保存與都市更新之瓶頸與衝擊，可供為政府推動保存與再生利用政策之參考。. 2.

(22) 第一章. 第二節. 緒論. 研究流程. 本研究步驟首先界定出研究內容，再確立研究目標與研究範圍，之後針對相關內容進行文獻回顧，包含相關基本資料與二手資料、相關理論、以及相關案例，以及針對研究個案進行現地初勘與初步訪談，從訪談中歸納研究討論之議題，爾後據以擬定量化問卷，以個人心理認知態度作為評估其使用再生價值之標的，最後提出關於本研究的結論與建議。研究步驟如下圖 1-1：. 3.

(23) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 初步作業. 期初階段. 界定研究內容. 確立研究目標與範圍. 相關理論. 相關案例. 議題研擬. 文獻回顧與議題研擬. 文獻回顧. 期中階段. 個案研究個案研究與問題研擬調查. 台南市孔廟文化園區. 台北市迪化街. 個案調查與訪談. 問卷擬定與調查問卷分析. 政策. 社會. 文化. 研究結果與討論. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖 4. 經濟. 分析與建議. 期末階段. 評估古蹟保存與更新價值.

(24) 第二章. 第二章. 蒐集之資料與文獻分析. 蒐集之資料與文獻分析. 第一節古蹟與歷史建築保存之論述壹、古蹟與歷史建築保存之世界觀歐美國家在歷史古蹟保護與都市歷史地區的保存上，一直處於開創性的地位，法國從成立保存組織開始以列冊管理的方式來保護歷史性建築物，之後通過了“保護半徑＂(protected perimeters)的方式保存歷史性建築的周圍整體環境；1930 年代的法案開始將建築群與具有美學、歷史或科學特質意義的地區納入保存的範圍，爾後建築群體的維護與加強開始得到政府經費的補助；1962 年 Malraux 法案 1 中建立了「保護區」的保存制度，也確立了其在都市計劃與區域計畫的法定地位。在歐洲的都市保存發展過程，「保護區」制度代表著對舊有歷史地區由傳統的凍結保護轉化為積極的維護保存，基本精神是在保持歷史地區傳統氣氛的同時，重視地區性的經濟基礎，使歷史地區在整個都市中扮演正面積極的角色，而不是使之成為凍結的博物館（許哲禎，1995）。而美國紐約州在 1956 年首次以地標的設計管理規劃來維護各別具有歷史與藝術價值的建築，並由紐約市設置保存委員會審查管制歷史地區或具有美感建築的整修，逐漸帶動都市保存立法與行動（邱宗成，1992）。 Jacobs 在 1961 年的著作「偉大城市的誕生與衰亡：美國都市街道生活的啟發」使人們認知到歷史建築與歷史區對都市經濟的復甦、城市的吸引力及可居性有重大的貢獻，他認為城市的實質保存是一項促進混合使用與增加視覺吸引力，以獲致經濟與社會上成功的重要方式。爾後的三十年，這個概念成為了美國都市市中心計畫的主要課題。為了使都市成長及振興都市活力，許多城市擬定相關計畫及土地使用分區法令，雖然各城市都有當地的歷史保存法令版本，但不外乎有下列共同項目：土地使用分區獎勵、發註1：法國於1962年8月4日通過的Malraux法，保存區的定義為：“…具有歷史、美學特色或其他值得保存、修復和提升價值的部份或整個區域，都可以畫定、成立為保存區。＂在界定保存區範圍之後，還要附加一份PSMV，內容包括：一份書面報告，重點為區內全面性的資料，如人口組成、社會結構、經濟活動；一份實行細則，根據該區域內本來之建築和城市特色而制定，外加對於交通的規劃；一張比例尺為1：500的圖，標明區內每一棟建築物的保護層級，以及公共或私有空間計畫中的特別處理。. 5.

(25) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 展權轉移、設計審議規範、財務上的獎勵等。在亞洲的日本對於古蹟保存亦有許多案例，例如文化古都的京都，在 1982 年即自訂文化財登錄的地方法規，京都政府在 1991 年提出「保護、再生、創造」的概念，將京都界定為三個範圍：新興之都市機能集中區域、以新舊調合為基礎的都心再生區域、自然歷史景觀保存區域。國際間古蹟與歷史建物群的保存概念之變遷，反映了對於文化資產的重視與保存，在二十世紀以來，透過世界各地有識之士的推動，已於國際間發展成為一個重要的議題，隨著時間的演進，關乎保存的觀念也一直在改變，從下列的國際性憲章中，我們得以對古蹟保存運動在國際社會中的地位與角色演變，一窺端倪，其隨時間變遷的古蹟保存國際宣言如表 2-1 所列：. 表 2-1 國際古蹟保存宣言國際宣言. 主要內容. 雅典憲章 (1933). 揭示了當代國際歷史保存運動的共同先聲。全世界建築專業界首次對「城市中的歷史遺產」提出了共同看法：包含了對歷史建築做為都市歷史的見證之尊重及歷史建築維護以不妨礙居民生活品質的改善兼顧、對古蹟周邊土地的配合改善等。. 威尼斯憲章 (1964). 歷史性建築師及專業技術國際會議通過，對於古蹟紀念物與歷史場址提出了美學與文明見證的基本標準。這種考古學式的美學倫理與恢復歷史見證不容偽造真實的保護與修復態度，在很長的時間、很多的地方影響了後世歷史保存的發展。. 弗羅倫斯憲章 (1982). 國際古蹟保存總會(icomos)在弗羅倫斯通過的歷史性花園文件（弗羅倫斯憲章）。它提具了對自然地景整體環境的保養、修護與維護。確保與該指定地景所有關聯的自然條件包含地質、水文等與人為造物如道路、平台等及文化性的神話、傳說等場所意義形成所有關聯事物的維護。. 華盛頓憲章 (1987). 國際古蹟保存總會在華盛頓通過的華盛頓憲章-保護具有歷史意義的城鎮，在累積了 12 年各國的研究基礎後，首次針對城市、城鎮或街區面臨工業化社會發展的衝擊、所應面對地區性場域在整體社會生活上個人性的記憶協調與文化特質的保存之看法。. 奈良議定書 (1994). 由聯合國教科文組織與國際古蹟保存總會合作召開，這次會議主要的重點在於擺脫了過往傳統歐陸的古蹟保存思維，正視了世界文化的多樣化與各地地域文化遺產的多樣性。其價值要用該地區文化價值的標準來衡量文化遺產的價值，而非再憑恃一個全球普同性的評價標準。對於歷史. 6.

(26) 第二章. 蒐集之資料與文獻分析. 續表 2-1 國際宣言. 主要內容建築的思考其實應亦應有因地制宜與尊重個別城鎮獨特發展脈絡的不同價值尊重。. 文化觀光憲章草案 (1999). 基於尊重每一個地區性文化遺產作為當地文化表徵的重要產物，文化性的旅遊將扮演重要的媒介。強調同時思考有地區性文化的持續與地域經濟的發展促進，俾進在財務上回饋於地區性自然與文化環境。這是一種結合文化表達、保存維護與經營管理的新的文化保存實踐。地方性草根的自主建立取代了傳統菁英式的推導方式，建立當地的文化價值信念、技術傳承及教育宣導機制的建立，從而在文化旅遊中，塑造出在地對自我文化資產的尊重與興趣，並成為當地共同的願景。. 聯合國文化遺產決議文 (2001). 認為自然與文化遺產是相輔相成的，不只紀念生的遺產是生活文化反應，文化景觀成為一複雜整體。提出多樣、對話與責任作為現代人面對新觀念文化遺產的態度。. 布達佩斯世界遺產宣言 (2002). 「4Cs」概念：1.加強世界遺產名錄的「可信度」(Credibility)、2. 確保有效的「維護」(Conservation)世界遺產、3.提昇締約國相關「能力培養」(Capacity-Building)的訓練以、4.藉由良好的「溝通」 (Communication)來促使大眾瞭解與支持世界遺產。. 世界襲產委員 (2008). 在 2008 年版的《世界遺產公約執行作業要點》第 26 條中將原有的「4Cs」擴大為「5Cs」，新增加的第五個「C」正是「社區／社群」(Community) 的角色。希望藉由加強社區或社群的角色來達成世界遺產公約所欲追求的目標。. (資料來源：本研究整理) 基於上述整理內容，得知保存理念概可分為三個階段來探討： 1.1980 年代前對於歷史建築物保存價值觀念開始衍生，如雅典憲章、威尼斯憲章中對於歷史建築開始認同其對人類、世界文化資產的重要性，並加以定義與設置標準，藉以評定具有價值的歷史建築，講求建築的歷史真實性。1964 年的《威尼斯憲章》是古蹟保護第一個國際憲章，其古蹟修護理論比先前更成熟，目前被世界文化資產界公認最具有權威的國際憲章，尤其以修護與維護有明確界定。英國在 1967 年頒布「城市文明法」首先考慮是地區的“群體價值＂包括建築群體、古鎮、街道、村莊，還有傳統居住區，劃入保護區的 7.

(27) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 建築不可任意拆除，新建或改建要符合該地區的風貌特性。在歷史不悠久的美國已感受到被創造出來的優美環境對社區是有穩定力量及安定的成長的因素，也代表每一個生活在此環境之個人的定位及地位提升，所以保存古老建築與古老城鎮聚落值得鼓勵。因此，越來越多公部門以公權力介入保存行動，公家機關能以不同的強制工具來保存古老建築與古老城鎮聚落是世界各個國家對其價值的認知。 2.1980 年代對於自然地景的維護與修護進行進一步的宣示，亦強調地區性場域中，如城市、街區、城鎮之具體建議，並同時提出對於歷史保存需同時思考保存與可犧牲部分的雙重性務實態度。1987 年的《華盛頓憲章》其層級更為提升，將古蹟保存維護之對象從點推廣及面的層級。因基於古蹟常被道路的穿越及拓寬而遭受破壞，因此規範主要公路不可穿越歷史城鎮與地區。《華盛頓憲章》中的原則與目標中「對於城鎮聚落和歷史中心的保護與維護」正是我國所強化的文資法。 3.1990 年代由於經濟全球化的驅動之下，同質文化之危機已浮上檯面，文化之多樣性原則隨之昭然若揭，認為歷史建築之評價非再以全世界性的普同標準而定，而是尊重各個地方不同文化之多元化，並提出為使此多樣性文化能真正提供實質上的幫助，應積極發展文化性旅遊。1999 年『國際文化觀光憲章』提出「遺產必須要被經營管理，而其首要目標仍是將遺產的重要意義與維護之需求與當地居民及外來訪客相互溝通」，許多傳統建築經過整修後，適度包裝也可成為商品行銷，『國際文化觀光憲章』一再呼籲文化資產的經濟化，所以古蹟被經營管理要讓社區居民得到好處，維護社區居民的利益，也要讓社區居民擁有尊嚴。整體來看，歐洲人自覺應當如何善待自己的傳統與文化，至今他們仍然保持對傳統風土民情以及民間藝術體現出來的那種對生活的虔誠與執著。如果到歐洲古鎮旅遊，會感受到他們對所保留的風俗、節日、慶典活動的狂熱，這是一種對傳統與文化的尊重。. 8.

(28) 第二章. 蒐集之資料與文獻分析. 相對的，在歐洲許多國家都立法保護古鎮及其周邊環境，政府每年花巨資修護古鎮的古建築。因為這些古鎮已成為國家「活文物」，施展其獨特與無法取代的觀光旅遊的價值，為歐洲許多國家創造外匯與旅遊商機。不論公部門或私部門的參與，對於傳統建築保存與修護朝向公益性目標，政府需要是輔導與鼓勵的角色。保存古老建築與古老城鎮聚落，也可創造經濟效益，全世界已有越來越多人認知配合旅遊發展，在先進國家強調這些歷史建築是因為不同利益提供，古城鎮與聚落也會因為不同利益受到保護與維護，全世界各個國家未來對於傳統聚落、傳統建築的保護越來越重視，而民間基於經濟效益或顯示個人的地位及提升周邊環境的價值會自願性的保存。人們意識到保存成歷史空間，能形成傳統歷史風貌的景緻完整，使得歷史文化區或位於周邊環境之價值因而提昇。. 貳、古蹟與歷史建築保存在台灣的發展我國對古蹟保存的歷史與概念起源於日治時期，從民國七十一年文資法的公布到近年來對本土環境與在地文化日益重視，國內對古蹟與歷史建築保存的觀念演進可分為四個階段（張恩凱，2004）：（一）. 日治時期. 日本從 1895 年統治台灣，時間長達五十一年之久，對於台灣近代歷史發展造成了深遠的影響，而台灣的古蹟保存可追溯至大正八年（1919 年），日本制定「史蹟名勝天然紀念物保存法」，大正十一年（1922 年）公布「行政諸法台灣施行令」，展開官方主導的古蹟保存工作，主要為「名所舊蹟」的調查與研究工作，由總督府指定保存名單，其內容偏重於紀念價值與配合都市發展的項目。1931 年「台灣建築會」的成員栗山俊等人曾對安平古堡、赤崁樓等進行深入研究，爾後有千千岩助太郎、藤島亥治郎等人對台灣進行許多研究。（二）1945 年至 1971 年 1945 年台灣光復後，古蹟保存法隨中央政府各項法規在台灣沿用，對傳統建築的思 9.

(29) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 考以北方清官式的建築為依歸，1958 年擬定「發展台灣觀光三年計劃」首次將古蹟保存列入政府的觀光政策中，1966 年文化大革命，保存中國式建築更為積極，此時亦有學者開始注意台灣的傳統建築，包括漢寶德、林衡道、施翠峰、席德進等學者，推動許多相關研究。（三）1971 年至 1982 年七 0 年代初期台灣歷經保釣事件、中日斷交、退出聯合國等政治事件，台灣社會開始重視生活週遭的本土環境，許多鄉土文學、校園民歌、本土電影都是在此時興起，例如「鹿港的古風貌研究」。同時，台灣的經濟起飛，都市化及現代化的壓力下，出現了台北林安泰事件，引起廣泛的討論，民眾開始逐漸意識到古蹟保存的重要性，對之後的文化資產保存法產生了催生的效用。（四）1982 年至今我國開始重視文化保存後，於 1982 年 5 月頒布「文化資產保護法」、1984 年 11 月頒布「文化資產保護法施行細則」，由文建會與內政部共同組織專家學者進行古蹟的勘查與指定工作，此時古蹟保存開始有了法源地位，到了九 0 年代，文化建設產生了新的論述，將社區總體營造與古蹟保存社區化連結，其後於 1997 年 1 月與 5 月分別進行了第一階段性的修法，主要因應精省的社會政治變遷，將指定方式與指定權下放。1999 年發生 921 大地震，當時對古蹟與歷史建築造成相當的災害，這個天災也成為 2000 年修法的動力。之後文資法的修訂以及例如發展權轉移、古蹟保存獎勵要點、歷史建築登錄辦法、古蹟修復工程採購辦法等相關法令的頒布，對古蹟與歷史建築的保存觀念也不斷進步。 1986 年鹿港瑤林街與埔頭街為首次以劃定為「古蹟保存區」做為保存方式，爾後開始進一步討論關於老街及聚落的保存方式，備受政府相關單位、學術研究單位、民間團體的重視。於 2005 年頒布新的文資法，於第三條提及文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產： 1.古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。. 10.

(30) 第二章. 蒐集之資料與文獻分析. 2.遺址：指蘊藏過去人類生活所遺留具歷史文化意義之遺物、遺跡及其所定著之空間。 3.文化景觀：指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境。 4.傳統藝術：指流傳於各族群與地方之傳統技藝與藝能，包括傳統工藝美術及表演藝術。 5.民俗及有關文物：指與國民生活有關之傳統並有特殊文化意義之風俗、信仰、節慶及相關文物。 6.古物：指各時代、各族群經人為加工具有文化意義之藝術作品、生活及儀禮器物及圖書文獻等。 7.自然地景：指具保育自然價值之自然區域、地形、植物及礦物。回顧國內在古蹟與歷史建築保存的發展上，從早期的「林安泰事件」、「林安泰古厝」，到後來的「鹿港老街重建」，進而開始到「各地老街之保存運動」，並且修訂文化資產保存法，漸漸走向區域保存的方向（黃其泰，2001）。在古蹟或歷史建築群構成的歷史街區中，阮儀三（2003）認為歷史街區應具備三個特徵，即為有完整的歷史風貌、有真實的歷史遺存、有一定的規模與視野所及之範圍風貌基本一致的街區，範圍不宜過小。應同時滿足歷史的真實性、生活的真實性、與風貌的完整性。歷史的真實性是指街區中如古蹟或歷史建築這類記載歷史資訊的真實物質載體，必須具有一定的數量與比例，能展現出傳統風貌；生活的真實性則有兩個判定標準，一為原有居民的保有率，另一為原有生活方式的保存度；風貌的完整性指街區內必須保留一定數量和比例的風貌較為完好之古蹟或歷史建築。. 拆除重建與凍結式保存. 與觀光結合. 文化消費. 空間活化再利用與文創產業. 1950~1960 年. 1960~1970 年. 1970~1990 年. 1990 年至今. 圖 2-1. 國內古蹟與歷史建築保存各階段 11.

(31) 古蹟保存與都市更新經濟議題. （資料來源：本研究整理）目前國內有關歷史環境的維護範圍，大體分為兩種形式：市鎮（聚落）或街道形式，以及以指定古蹟之建築本體、基地範圍及依附指定古蹟的保存區為主。歷史街區聚落如台北迪化街、彰化鹿港等，多為在發展過程中，以位居交通樞紐等優勢條件，匯集興盛的商業活動而成為地區發展的中心，以住商混合形式去形成線形街道的都市空間紋理。根據文建會（文建會，2009）公佈至 97 年底台灣地區古蹟數量共有 690 處，其中數量最多為分布在台北市 145 處，其次為台南市 112 處、台北縣 60 處，古蹟數量最多則集中在北部，而近年來文建會與許多縣市先後成立文化園區，將古蹟或歷史建築以大範圍的區域型式作保存，我國目前在文化園區的類別上有許多種，例如：自然、文化、藝術、創意…等主題，除了以文化園區的形式呈現外，亦包括各地的美學生活館、文化館、博物館等。上述的文化園區皆圍繞著歷史建築或古蹟而設置，雖然在再利用的項目狀態上不盡相同，但仍是以保存的觀點而進行其發展，使之能永續利用。像華山藝文中心，成為台灣地區藝術展演的主要中心，各地的舊酒場、火車倉庫亦發展為文化藝術的展演場地，甚至有讓藝術家進駐的藝術村（南投中興新村），或是以歷史古蹟為主的孔廟文化園區、以及以民族文化為主的客家文化園區、原住民文化園區，亦或以產業歷史為主的文化園區（酒廠、糖廠）、以及街區生活保存為主的迪化街，儘管目前的用途與以往不同，這些挾帶著歷史回憶的場所，皆成為歷史文化園區的重要因素。從早期的冷凍式單點保存，到園區概念的成型，從硬體空間的維護到軟體活動的投入，古蹟與歷史建築的保存已經朝更生活化的方向發展，開始結合地方民眾的意見，甚至在地居民自發性的關心自己的生活環境與歷史文化，其中社區總體營造成為串連的角色。其主要的訴求在於透過空間建築、產業文化與藝文活動等議題做為公共領域，激發提升地方社區公民與共同體的自主意識，以重建一個新的公民社會和文化國家做為目標，這個理念後來成為重要的國家政策，並為地方文化工作者所認同。. 參、古蹟與歷史建築保存的意涵古蹟與歷史建築是一種透過時間累積的文化展現。地理學家所定義的地方(place) ，意指為生活空間、社會網絡交流的場所，也是人們產生地方感的來源，其中古蹟與歷史 12.

(32) 第二章. 蒐集之資料與文獻分析. 建築扮演著不可或缺的角色，它增加了一個地方的深度與廣度，也成為凝聚居民向心力的場域，幫助在地居民形塑地方感，亦可讓外來者瞭解本地歷史文化的脈絡。六 0 年代的都市規劃大師 Kevin Lynch 認為保存社區的歷史環境往往比保存國家古蹟更有助於建立居民的地方感。而古蹟與歷史建築的保存對象除了實質的空間之外，更包含了文化傳統、生活方式、與社會網絡。因此，以古蹟或歷史建築群形塑而成的歷史街區構成要素包含形象、表象、抽象：形象為視覺上直觀外表的感受，表現形式以城市面貌、建築造型、色彩、城市輪廓、城市自然風光、以及城市居民的服裝舉止等；表象意指除眼睛外其他感官的綜合感受，例如城市的風貌特色、城市人們的經濟發展水平、城市居民的文化素養、情趣等；抽象則為將形象與表象的感受聯繫，透過傳達、分析而得出的文化特徵，像是城市變遷、城市格局、城市文化特徵（塗芳岳，2004），故以區域概念保存古蹟或歷史建築便成為地方的特色與代表。歷史街區構成要素之層次說明見表 2-2。歷史街區的環境構成結構有人文環境、建成環境、自然環境，人文環境包含歷史人物、傳統節慶、民間工藝、名肴佳點、街巷風情；建成環境則為歷史遺跡、文化古蹟、橋樑、街巷、故居；而自然環境則包含地形山脈、江河、綠地、氣候、特產，見表 2-3。. 表 2-2 歷史街區構成要素之層次歷史街區構成要素. 說明. 表現形式. 形象. 視覺上直觀外表的感受. 城市面貌、建築造型、色彩、城市輪廓、城市自然風光、城市居民的服裝舉止. 表象. 除眼睛外其他感官的綜合感受. 城市變遷、城市格局、城市文化特徵. 抽象. 將形象與表象的感受聯城市變遷、城市格局、城市繫，透過傳達、分析而得出文化特徵的文化特徵. （資料來源：塗芳岳，2004）. 13.

(33) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 表 2-3 歷史街區的構成結構歷史街區構成結構. 人文環境. 建成環境. 自然環境. 自然環境. 構成要素. 說明. 歷史人物. 歷史上具有一定重要地位之人物. 傳統節慶. 節日慶典. 民間工藝. 當地傳統的工藝美術品. 名肴佳點. 特色佳餚. 街巷風情. 大街小巷的各地景色. 歷史遺跡. 歷史上殘留與地面上或埋藏的陳跡. 文化古蹟. 以建築物為主的歷史古蹟. 橋樑. 吊橋、鐵橋、獨木橋. 街巷. 街巷阡陌狀態. 故居. 名人舊時的住所. 地形山脈. 地表的起伏、形狀等特徵. 江河. 水道、河川、湖泊. 綠地. 園林、草地等綠帶. 氣候. 大氣的平均狀況. 特產. 特有的名產. （資料來源：塗芳岳，2004）我國目前隨著社區總體營造的推動，地方居民始關心自己所擁有的資源，從古蹟與歷史建築保存引申出的地方認同感，對於古蹟或歷史建築的所有人、管理者或附近民眾而言，當地平日的日常生活與空間環境是一體的，正如人文地理學者 Yi-Fu Tuan(1977) 將地方與空間的定義做分隔，他說當我們感到空間非常熟悉的時候，這個空間就被稱之為“地方(place)＂，空間轉換成地方後，地方便獲得了定義與意義。而 Massey(1997) 對地方的定義中提到，地方是多元認同與歷史的位置。在這“歷史位置＂上的見證就是古蹟與歷史建築，它是具有實體的、可圍塑出空間的、可用肉眼看見、用手觸摸到的，能成為凝聚社區力量的中心。透過古蹟與歷史建築這樣的生活場域被保存下來，地方感的產生與強化，在保存方式上可由過去偏向技術操作邁向到文化認同概念，將官方意識轉為地方意識，由當地凝聚保存共識前提下行程地方上的社會制約力，從外力介入式的保存轉為自發性的內力保存，如此才能邁向永續保存的目標（廖世璋、錢學陶，2002），見表 2-4。 14.

(34) 第二章. 蒐集之資料與文獻分析. 表 2-4 古蹟保存外力及內力方式的認知概念保存模式. 外力. 內力. 關鍵者(或主導者). 公部門及專家學者. 日常生活之空間使用者. 所著重的操作概念. 專業技術. 文化認同. 形成的保存規則. 文化資產保存法. 約定俗成、市民公約、守護公約. 古蹟的環境作用. 古蹟只是標籤. 地方歷史印記. 附近地方未來發展. 不思考. 融合. 對附近住民而言. 官方意義. 地方意識. 對所有人而言. 負債. 資產. （資料來源：廖世璋、錢學陶，2002）而台灣的「歷史建築」一詞，在八十九年二月九日修正的《文化資產保存法》第三條中有明確法定地位：「歷史建築指未被指定為古蹟，但具有歷史、文化價值足以為時代表徵的古建築物、傳統聚落、古巿街及其他歷史文化遺蹟。」依照文化資產保存法，第二十七條之一第二項規定訂定之歷史建築登錄及輔助辦法，歷史建築之登錄，依其辦法第二條為之：一、創建年期久遠者。二、具歷史文化意義，足以為時代表徵者。三、表現地域風貌或民間藝術特色者。四、具稀少性，不易再現者。五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。前項基準，直轄市、縣(市)主管機關得依地方特性，另定補充規定。歷史性建築與歷史建築比較見表 2-5。. 肆、保存與再利用的探討都市保存的論述在近數十年的發展下，從最初單純地保存古老城市的歷史與景觀面 15.

(35) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 貌，發展到動態保存、整修再利用、再活化等整體規劃發展概念，都市保存計畫就現代都市發展策略而言將愈來愈重要，也是現在都市的解決之道（許哲禎，1995）。. 表 2-5 歷史性建築物與歷史建築之差異比較歷史性建築物. 歷史建築. 公告機關. 台北市民政局於民國 81 年指定 (當時古蹟主管機關). 由民間「主動」來申請登錄，文化局公告(至 98 年 12 月迪化街已指定 24 棟歷史建築). 法令適用. 89 年「擬訂臺北市大同區大稻埕歷史風貌特定專用區細部計畫案」. 文化資產保存法. 都市計畫審議程序. 依規定須經本市都市設計審議及土地使用開發許可審議委員會審議程序，包括幹事會暨現場會勘、委員會審議及核備等，過程中均請歷史建築修復相關專家學者及文化局參與審議，嚴格管制其原貌修復方式，並依都市計畫規定核定容積獎勵。. 消防設備檢討. 應依「各類場所消防安全設備設置標準」及「消防機關辦理建築物消防安全設備審查及查驗作業基準」辦理，或提「替代方案」送中央消防局審查。. 依「文化資產保存法」第 22 條規定，「歷史建築」不受消防法及相關法規全部或一部之限制，因使用型態及結構(木造) 有其危險性，雖適用消防相關法令有困難，仍應提「因應計畫」送本府文化局會同消防局及建管處審查。. （資料來源：台北市都市更新處，2009）一、再利用之面向對於「再利用」這樣一個概念的形成，經由整理分析，從下列四個角度切入探討： (一) 資源再生 60 年代轉入 70 年代全世界的環境保護運動崛起，使得一般人對不可再生資源的認知加深，使得歷史性之建築物亦被視為不可再生之文化資源，一旦毀壞即不可復得。亦即永續發展的經營理念，亦對歷史空間之經營管理產生影響，永續發展意涵裡的保存現有建物資產，即為考量其合適性而達到新的使用。為了預防建物的侵蝕與毀損，通常為 16.

(36) 第二章. 蒐集之資料與文獻分析. 它找尋一個合適的使用是必要的，而這也是在保存工作中，最困難的問題之一。 (二) 活化保存再利用為歷史保存的觀念也是手段，其效益乃是可以使凋零的老建築重獲新生，亦即再利用就是把舊的建築重新利用之行動。提供今昔時空中，文化資產連續性的可能；古蹟歷史建築的保存觀念已衍生為人與環境的同時性保存，也就是活化利用的觀念。在文化的意義上，由空間形式的「凍結式保存」擴展到地方在發展中「新地方」的創造過程。關乎於再利用是符合現代化場所的一部份，多元化的保存觀念是來突破過去只關注外在的價值，運用結合人文的保存觀念，將地方歷史與地方環境相融合，是將人、事、物作串連，使古蹟建築能融入生活環境。 (三) 都市保存從都市保存的角度切入時，透過都市保存引入合適的使用行為，藉著對建築物的持續使用，達到對建築物、都市紋理與都市生活型態的保存。為發揮其城市發展潛力，則地方資源的競爭優勢應被重視，故都市文化資源的規劃運作蔚為風潮，而對歷史建築之倚重已為形塑都市文化特色的重要內容之一。 (四) 經濟機能除了保存之外，再利用也是必要的，亦是經營管理重要過程，因為這會讓它在保存之後因繼續使用而在經濟上及使用機能上仍具有正面的效益，且能夠與周圍再發展地區相輔相成，促進地區的繁榮；經濟生存能力的問題，乃是促使古蹟空間再利用的原動力，又文化資產是具有經濟向度，當展現文化價值之手法從實用機能與擴展可能性出發，則將可創造古蹟之市場價值。二、再利用之發展時程根據建築百科全書（John Wiley & Sons 出版）對美國建築再利用運動之描述，將之主要分為四個階段，分別就其世界局勢、社會環境、經濟狀況、人民思索為其主要探索的觀察對象（施進宗，1992）。 17.

(37) 古蹟保存與都市更新經濟議題. (一) 第一階段：發現的十年(Decade of Discovery, 1958-1968) 1. 肇因─都市更新之推行 2. 懷舊情緒增長與重返都市運動之展開此階段對於古蹟再利用的關心並未開始萌芽，因為經濟因素的考量並無法吸引投資者進入荒廢地區，作投資開發的行為。 (二) 第二階段：新策略的十年(Decade of New Strategy, 1968-1978) 1. 古蹟價值與發展潛力的認同 2. 能源危機的助長 3. 政府政策的獎勵 (三) 第三階段：接受的十年(Decade of Acceptance, 1978-1988) 1. 理論的建立與實質計畫的實現 2. 成為美國都市變換特質的原動力 (四) 第四階段：新的開始(Decade of New, 1988 至今) 新階段之開始來自於第一階段：發現十年的瞭解與接受，建築再利用作為一種已經擴張其應用的範圍，從建築物到建築群，並成為保存工作者常運用並能獲得實際成效的手法。活化再利用為古蹟與歷史建築的外部經濟之一，近年來國內開始著重發展文化創意產業，並提倡全民一起瘋美學，將文化推廣為全民運動，目前更積極推動「生活美學」之課題，包括以「美學啟蒙，美麗台灣」為宗旨的『台灣生活美學運動』，從美感素養提升、美感城市創造、美感環境生根等三個面向來推廣。「創意」除了創造新的文化外，亦是將傳統文化創新的來源與動力，將歷史文化園區與文化創意產業結合，除了可形塑地方特色風貌，並且推動地方美學的教育，培植地方居民的文化素養，發展永續的文化經濟。. 18.

(38) 第二章. 第二節. 蒐集之資料與文獻分析. 都市更新意義與比較. 壹、都市更新的定義傳統的都市更新理論有四：人文區位學派、新古典經濟學派、新馬克思主義學派、都市政治經濟學派。一、人文區位學派著重以人口在空間上的分布來觀察社會關係及背後隱含之經濟文化因素，其強調人口高度集中於市中心，過度擁擠導致許多都市問題產生，例如：環境衛生、生活水準、休閒空間、交通系統…等等，因此人們開始向都市外圍遷移，間接使得老舊市中心區逐漸凋零；二、新古典經濟學派主要著重在對都市社會所產生之影響，尤其是都市房地產之運行及產生之後果，其理論主張都市稀有土地資源的分配，是通過市場來組織與平衡，而市場價格的運作則受制於一般規律，以解釋都市型態變遷的動因和預測未來都市發展的趨勢；三、新馬克思主義學派的主要代表人 Smith 以貶值循環來解釋市中心鄰里價值下降的過程與原因，貶值循環理論主要由 1.新建及第一次使用循環、2.租賃使用轉變為單純佔用、3.房屋的轉移及破壞、4.融資機構的拒絕往來戶、5.放棄，此循環最後產生租隙(殘餘價值或利潤)的存在，將創造衰敗地區再投資的機會(李承嘉，1998)；四、都市政治經濟學派研究之重點在分析都市的政治經濟結構，將都市的地點或地區當作一種抽象的特殊產品，房地產即為具體表現之一，在都市政治經濟學者的研究中，造成此社會影響因素大於地理因素之原因在於政治、經濟與權力結構運作的結果。Bellush 與 Hausknecht 認為都市更新是一種政治過程，更新地區的實質結構是政治決策對資源再分配的結果。總括上述各學派理論，可知當都市發展至一個飽和後，則產生各項衰退，若適時的給予更新則能使衰退都市再次活絡。都市更新之目的根據都市更新條例第一條：「為了促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。」而其精神除了改善生活環境外，亦提升生活品質，包含了經濟與文化的層面。就都市經濟學的角度而言，舊市區之所以要進行更新是因為舊市區存在「外部不經濟（external diseconomics）」，使得該地區的社會成本遠高於其效益，例如房價下跌、交通擁擠受阻、設施維護費用遠高於其稅收、潛在的公共危險 19.

(39) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 就業機會缺乏…等。（一）都市更新法令定義依據都市更新條例第 1 條：「都市更新是為了促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」，而在民國九十二年修正第 3 條則載明：「都市更新係指根據本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。」更新條例第 4 條載明都市更新處理方式可分為重建、整建、維護，另第 45 條規定更新地區範圍內公共設施保留地、依法應予保存及獲准保留之建築所坐落土地或街區，其建築容積的一部或全部轉移至同一更新地區範圍內其他建築基地建築使用（營建暑全球資訊網站）。（二）都市更新原文意義而「都市更新」這個字眼是外來語，中文的「都市更新」與下列幾個英文的意思相關，但都可翻譯為更新： 1.Renewal（更新） Renewal 這個字眼特別意指美國六 0 至七 0 年代聯邦政府所推動的大範圍大規模「都市更新政策計畫」(Urban Renewal Program)，以掃除貧民窟為其目標。Urban Renewal 的制度根據美國 1949 年住宅法(Housing Act)進行，由聯邦政府補助地方政府徵收都市更新之貧民窟土地，以較低價格轉售給民間開發商進行再開發。其所引發的問題相當多，特別是對於有色人種及貧窮社區的拆遷有失公平，此一做法已因受到各界的嚴厲批評而停止。 2.Redevelopment（再發展）在八 0 年代後，美國大規模的 urban renewal 雖已停止，但個別街廓或數個街廓的小規模再開發則方興未艾，特別是著重與鄰近舊市區紋理的結合與交通系統的改善。同時，在日本也開始許多都市更新的計畫，他們稱之為「市街地再開發」，主要的目標是為了改善市區公共設施服務水準以及提升防災功能。. 20.

(40) 第二章. 蒐集之資料與文獻分析. 3.Reuse/ Remodel（再利用／整建）對於更小規模的建築物或幾塊土地所進行的調整工作，往往是以建物保存或整修的方式進行。整修建物賦予新用途稱之為 remodel，對於土地或建物使用重新調整（例如工業區變商業區，工廠變商場）則是 reuse。Reuse 或 remodel 往往並不牽涉到大規模的街廓系統調整或都市交通系統的改變，例如舊金山的吉拉德利廣場(Ghirardelli Square) 或波士頓的法尼爾廳市集廣場(Faneuil Hall Marketplace)都是。 4.Regeneration（再生）在英國，都市更新往往用 Regeneration 這個字眼，其代表的意義不只舊房子改為新房子或是都市實質環境的改善而已，而有更廣泛的社會與經濟意義。都市更新應追求的是全面的都市再生，創造更多的工作機會改善都市經濟，改善都市財政，建造符合環保的綠建築，引入豐富的文化活動活化都市，降低都市犯罪率（財團法人都市更新研究發展基金會，2002）。. 貳、都市更新之新精神都市更新之所以應該推動是因為都市更新在都市發展中注入新的精神。所謂「新的精神」是指將對於傳統都市計畫只是靜態管制的作法，而都市更新則強調主動開發，整合政府與民間、建築設計與都市設計、社會面與經濟面的影響。都市更新係以公共利益為前題，為都市實質環境與機能帶來全面性的改善，甚至更廣泛地帶動社會與經濟環境的改善，創造更多的工作機會改善都市經濟，建造符合永續發展的建築，引入豐富的文化活動活化都市等。更重要的是要引入民間投資的資本與企業化管理，擴大政府與民間的合作關係。單純改建房屋只是相當狹義的都市更新，這類型的工作應當盡量讓民間主動進行，地方政府則站在協助的立場。但政府應進行主導的更新則應朝對於地方經濟發展、都市機能提升、創造長期性就業機會具有重大影響的計畫進行主導。此外，對於公有土地的積極運用更是政府責無旁貸之施政重點。於都市更新是為了提升都市公共利益所做的特 21.

(41) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 殊作為，而且是公共領域的作為，因此不能單單考量地主既有的權益與利益，更應創造出市民共享之公共利益（財團法人都市更新研究發展基金會，2002）。另都市更新條例第 46 條提供了更新地區內之土地與建築物減免稅捐的規定，引用此規定尚可輔助加強古蹟、歷史街區、傳統巷弄空間或紀念性建築保存之誘因。一、開放空間、人行系統引入二、災後重建與防災應為都市更新的一環三、引入綠建築與資訊化城市設施(營建署全球資訊網) 都市的發展是一長時間的歷史過程，而此一過程中許多有價值的空間行是應受到較多的尊重，以增加城市生活的多樣性與吸引力。保存的手法，不一定是像一個博物館的展示品神聖不可侵犯地原樣保存，可能是稍加修改變更他種用途，或是以新的構造物予以強化配合，賦予整體建築物展新的生機。但在台灣一談到都市更新，一般僵化的觀念認為就是徹底毀滅式的拆掉老房子蓋新房子，為忽視歷史保存相對立的作法。更新開發與保存維護是可並行不悖的，單棟建物或單點地區劃定為保護區，是否能達成文化資產之保存目的，仍然存疑。或可藉由都市更新地區的整體配合，使文化資產保存由點延伸成線、由線擴展為面，不僅可與周邊環境與發展紋理相結合，更可全面思考古蹟的活化與再利用的實際問題。更新條例第 4 條載明都市更新處理方式可分為重建、整建、維護，另第 45 條規定更新地區範圍內公共設施保留地、依法應予保存及獲准保留之建築所坐落土地或街區，其建築容積的一部或全部轉移至同一更新地區範圍內其他建築基地建築使用。更新開發與保存維護是可並行不悖的，單棟建物或單點地區劃定為保護區，是否能達成文化資產之保存目的，仍然存疑。或可藉由都市更新地區的整體配合，使文化資產保存由點延伸成線、由線擴展為面，不僅可與周邊環境與發展紋理相結合，更可全面思考古蹟的活化與再利用的實際問題。整建維護之補助依實施者所提出之更新事業計畫書所需經費，並參酌其對周圍都市環境之貢獻，經都市更新審議委員會同意酌予補助，經費來源依更新條例第 18 條第 2 22.

(42) 第二章. 蒐集之資料與文獻分析. 款，得以都市更新基金補助之。. 參、都市更新新思維—保存式的都市更新歷史保存(Historic Preservation)工作，從個別的古蹟保存，擴大到其他歷史建築、老街以及歷史地區與聚落，是近三十年來世界先進國家共同推動的保存目標與內容，對於台灣來說，過去在推動老街保存、聚落保存及古蹟鄰近地區的景觀維護方面，遭遇極大困難與挫折，因台灣地狹人稠，且都市計劃部門位階低、編制小，使得都市計畫部門失去主導歷史保存的重要角色，而過去古蹟保存常與經濟發展有所衝突，造成投資者與民眾的不滿，也造成古蹟保存的不易，孫全文(2004)提到對於歷史城鎮或街區可運用「保存式的更新」手法，參考國外的經驗，像是德國柏林 Kreuzberg 地區之都市更新，其更新並非全面將房屋剷除，而是將舊市區改變成可居住的場所，其更新指導原則為： 1.需針對居民之需求；2.保存現有的都市紋理，以新建不如舊房子的現代化，而老房子的現代化不如整修的觀念進行；3.保存居住與工作混合的建築類型；4.公共討論與決策； 5.提高更新計畫的可信度；6.合裡的老舊房屋的現代化；7.增設公共設施，而施工中不影響安居。事實上，台灣過去有許多珍貴的歷史街區及區域，因年久失修或是利益關係而被拆除，實為可惜，若能利用國外經驗，以保存式的都市更新手法帶入台灣，能改看善都市風貌與環境品質，並且使得經濟發展亦得到平衡。. 肆、各國的都市更新制度主要針對英國與美國都市更新起源、現行相關制度與政策及成功案例介紹，以他山之石經驗對台灣都市更新相關方面有所建議與助益。一、英國都市再生制度英國於工業時代擁有驚人的都市成長，許多遠景家提出許多想法是要「逃離都市」 (escape from the city)，如霍華德(Ebenezer Howard)和柯比意(Le Corbusier)。霍華德的花園城市(Garden City)提出一種新的郊區生活，以新市鎮減少都市現有的過度擁擠狀態，不僅能維持原來都市的機能狀況，亦能藉由整體窳陋地區及環境污染問題，使得 23.

(43) 古蹟保存與都市更新經濟議題. 都市環境能夠改善進而提升，故都市再生機會是由於科技革新、生態衝擊、社會轉變等等引導而改變形成之。（一）英國都市再生起源與歷程(C. R. Couch, 1990) 英國於工業革命時代，工業化使得都市內部的經濟活動盛行而向外擴張，都市中心為求更高的土地使用價值，遂成為經濟活動與工業的活動範圍，而服務部門皆在都市外圍的郊區，服務那些因所得上昇而搬遷至郊區的中產階級者。第二個都市更新之因素為「服務部門的擴大」。因尋求更高的土地使用利益及工業使用代替服務部門，故都市呈現經濟活動與服務部門（三級產業）之產業型態，而郊區成為中產階級所居住，郊區化亦明顯上昇。之後都市中心成為購物中心及辦公中心的所在地。直至鐵路的興建使得交通運輸方式改變，都市中心鐵路的驛站中心之一定範圍成為新的中心，但是後來興建的鐵路破壞了原有的都市紋理，新的中心、新的住宅的產生卻造成鐵路中站與站之間的都市衰敗之地，過度擁擠的都市成為貧民窟所在，都市更新也因此而產生。由以上可知，「土地價格」為一重要因素，使得「土地使用強度」必須朝向高度使用，驅使都市中心改變為最有利用價值的活動。英國歷經工業革命之後，經濟與製造業衰退，取而代之為商業金融興起，兩股力量導致都市機能衰退，使都市朝向死亡。當時都市問題包括經濟的重建、失業、不堪使用之公共設施、土地污染、環境污染等等，故當都市產生問題時，政府政權或政策便有所改變。此時英國政府以四個面向進行都市再生策略，包括經濟、社會、實質及環境等四個面向，希冀可提供適合人居住的、具備經濟競爭力，並且財政平衡與社會面服務完備之處。從 1950 年代的戰後都市重建時代，使得都市得以重新分配區位，使得工業區位置轉移及促使郊區發展，並導致都市內部的衰退。60 年代之復興時代，住宅與人口的壓力成為此時期的主要問題，一些政策也無法解決失業、經濟等問題時，政府便於住宅部門設立都市計畫部門。 24.