縣市合併升格教育行政業務整併初探
~~以台南市教育局為例~~
王立杰 臺南市教育局督學室主任一、 緣起
99 年 12 月 25 日對台灣地方自治 史是嶄新的一頁，新四都正式成立， 其中高雄市、台南市及台中市都是兩 縣市合併而成立，高雄市是原高雄市 及高雄縣合併、台南市是原台南市及 台南縣合併、台中市是原台中市及台 中縣合併，兩縣市原有的制度、預算 規模、思考模式、文化生態多少都有 差異，如何縮短二者差異，如何調適 二 者 原 有 制 度 ， 以 營 造 新 政 府 新 氣 象，是新三都首長刻不容緩的事。 教育一直是地方是首長施政重點 之一，因係關學生受教權的保障，所 以在縣市合併過程中原二縣市政教育 局局(處)如何保障學生受教權？如何 維護校長及教師既有權益？如何讓學 校順利運作？都是值得關心的議題， 個人認為四都升格案中，以台南市最 為特殊，因為新北市是直接改制，教 育 局 並 不 須 要 與 他 縣 市 整 合 什 麼 業 務，高雄市是以原直轄市教育局為架 構，整合上只要再考慮高雄縣需求即 可，至於台中市及台南市則必須整合 原二教育處的業務，但台中市比台南 市在整合上的優勢是原台中市市長胡 志強市長當選新台中市市長，在還沒 就任前就可以掌握合併進度，但台南 市則是在 12 月 25 日新市長、新局長 及各科室主管才就位，也造成合併初 期些問題發生，所以本文擬以台南市 政府教育局為例，探討下列問題： (一) 合併前二教育處是如何協調合併 業務？ (二) 合併後初期發生何種問題？ (三) 發生問題時，解決策略為何？二、 合併過程探討
教 育 局 業 務 合 併 ， 可 分 為 準 備 期、磨合期、調和期三階段，準備期 是指縣市合併升格前二教育處協調過 程，磨合期是指縣市合併升格之後六 個月教育局運作情形，調和期是指教 育局目前運作情形，現一一說明各期 運作情形： (一) 準備期 98 年 7 月 2 日行政院院會通過台 南縣市合併改制計畫，台南縣市確定 合併升格後，原台南縣市二位縣市長 要求各局處開始協商合併後法規及組 織相關事宜，以利無縫接軌，故原台 南縣市兩處教育處於 98 年 7 月 23 日 假原台南縣公誠國小召開第 1 次協調 會議，會中重大決議如下： 1. 為利整合進度，協調會原則上每 月底召開 1 次，由雙方處長、科 長共同與會，並由雙方處長輪流 主持。 2. (二)相關各科細節業務之協商整 合，可由各科逕行電話或另擇期 進行細節討論，如遇無法整合事 項則提交協調會進行討論。 之後至 99 年 12 月 25 日縣市合併前計召開 10 次協調會(如表一) 表一 臺南縣市合併升格前教育處協調會開會一覽表 項目 日期 重大討論事項 第 1 次協調會 98 年 7 月 23 日 1. 協調會模式及時間 2. 各業務協商方式 第 2 次協調會 98 年 9 月 3 日 1. 升格後的教育局組織編制 2. 升格後同校名如何處理 3. 教師介聘及教師超額處理 4. 校長遴選及甄選問題 第 3 次協調會 98 年 10 月 22 日 1. 幼童專用的使用年限問題 2. 教育局升格後上班地點問題 3. 學生學籍系統整合問題 第 4 次協調會 98 年 11 月 30 日 1. 各科業務整合表格(經費) 2. 有關補助教師營養午餐費用 3. 99 年各類研習開放名額供對方教師參加 第 5 次協調會 99 年 1 月 6 日 1. 清查自治法規及行政法規 2. 校車管理辦法 第 6 次協調會 99 年 2 月 25 日 1. 南瀛科學教育館及兒童科學教育中心合 併案 2. 100 年全國原住民運動會選拔及報名事 宜 第 7 次協調會 99 年 4 月 8 日 1. 100 年全國中等運動會舉辦模式 2. 有關國中畢業週是否調整 第 8 次協調會 99 年 6 月 3 日 1. 教育局二級機關組織及員額 2. 教育部統合視導如何因應 第 9 次協調會 99 年 9 月 3 日 1. 100 年全國中等運動會舉辦模式 2. 各鄉公所體育公園歸屬問題 第 10 次協調會 99 年 11 月 22 日 1. 辦理校長甄選事宜 2. 教網中心合併 因為二縣市合併升格是台灣地 方自治史頭一遭，兩處教育處也是第 1 次協調合併業務，從表一分析十次 會議內容比較沒有系統性，不過協商 內容可以分為下列： (一) 新 教 育 局 組 織 架 構 及 員 額 配 置：兩教育處參考台北市教育局及高 雄市教育局組織架構和台南縣市需 求，規劃八科五室，即高中教育科、 國中教育科、國小教育科、幼兒教育 科、特殊教育科、社會教育科、體育 保健科、工程營繕及財務管理科、督 學室、秘書室、人事室、會計室、政 風室。 (二) 兩縣市自治法規及行政法規合 併：經整理須要整合修正法規計有
130 種法規，原縣市政府規定須於 99 年 3 月完成合併，事實上每次協調會 都由各科報告法規整併進度，90%的 法規雙方都取得共識，但部份法規無 法草擬，主要因素是在經費或政策不 明 1. 經費問題：因原台南市教育經費 比台南縣充足，所以在學生的補 助 及 教 師 的 福 利 遠 比 台 南 縣 好，縣市合併之後水平必須拉成 一致，所以協調時均以「從優原 則」考量，例如幼稚園員額編 制，台南市每班平均為 2 名，但 台南縣為 1.5 名。再如台南市有 補助教師營養午餐指導費，但台 南縣則無，如以從優則預算經費 大幅提高，主辦科長私下都會懷 疑新市府有這麼經費可以籌編 嗎？ 2. 政策不明：因不知新市長是誰， 所以涉及校長及教師權益的問 題，當雙方協調沒有共識時，無 法有明確指示，就以校長遴選制 度為例，原台南市校長遴選委員 會有 9 位委員中有 2 位浮動委 員，即學校委員 1 位家長代表 1 位教師會代表，是否取消浮動委 員制度？遴選計分方式，在現任 校 長 部 份 是 採 考 績 及 校 務 評 鑑 ？ 考 績 及 校 務 評 鑑 所 占 比 例？候用校長成績採計方式等 等？雙方均認為由新市長決定 為宜。 (三) 新教育局附屬機關的組織架構 及員額配置：主要是針對家庭教育中 心、南瀛科學教育館及體育處等機構 組織架構及員額配置加以合併。 (四) 合併初期必須馬上參與全國事 務之準備工作：協調過程中除處理合 併的問題外，也必須協調在合併初期 因教育部或體委會辦理全國業務事 前的準備業務，例如全國中等運動會 選手如何選拔，教育部統合視導如何 準備的問題等。 (二) 磨合期： 99 年 12 月 25 日縣市合併當日， 大台南市市民正享受升格喜悅時，教 育局卻面臨合併後的問題，雖然合併 前有十次之協調會，90%的法規有共 識，但法令一旦公布後，馬上就有雜 音出現，甚至上了媒體，造成市長及 教育局局長困擾，也打擊教育局同仁 的士氣，問題出現在那裡，現分析如 下： 1. 主管全部是新的組合：前面已陳 述過台南市在合併過程中是最 困難的，因新市長賴清德在 11 月 27 日當選後至就職前，無法 像高雄市陳菊市長及台中市胡 志強市長可以儘快掌握新政府 資源，所以各局(處)長任命之 後，也只能在私下運作，在教育 局方面賴市長任命靜宜大學退 休 教 授 鄭 邦 鎮 教 授 為 教 育 局 長，之前鄭局長曾任 2 年台灣文 學館長，一般認為其經歷與教育 行政較無淵源，雖原 2 位處長被 任命為副長局長，其目的是襄助 鄭局長，可能是處於磨合階段， 所以業務溝通及協調方面難免 有不順暢情形發生，另新任命的 科長都是具有科長或督學的經 歷，惟 6 科科長其中僅有 2 位是 承辦之前業務，大部份是新接業 務，對於業務的熟悉度比較缺乏 且業務擴及原台南縣市業務。 2. (二)員額編制的問題：教育局的 組織構因員額數的問題，合併前
原規劃 8 科 5 室，但在合併前 1 週才確定高中教育科併入國中 教育科改稱中等教育科，工程營 繕及財產管理科併入秘書室，變 成 6 科 5 室，總員額為 100 名， 此 員 額 係 五 都 中 最 少 的 ( 如 表 二)。再分析中小教科員額僅有 23 位，就以國小教育科編制 10 人(1 位科長、2 位股長、7 位科 員要處理 209 所國小有關教訓輔 及總務業務，確實有人力不足現 象。 表二 100 年度五都教育局員額編制 比較一覽表 3. 同仁就地安置的問題：賴市長就 任為讓公務員安心，避免離家服 務，採取就地安置原則，因合併 前二處教育處的共識是特殊教 育科、幼兒教育科、社會教育 科、體育保健科等四科是配置在 民 治 中 心 ( 原 台 南 縣 政 府 所 在 地)，其餘 2 科 5 室配置在永華 中心(原台南市政府所在地)，如 此縱向切割業務，除造成市民或 學校接洽業務不便外，最重要是 原所有業務承辦人員都必須重 新學習新業務，導致合併後無法 馬上熟悉業務，如原台南縣承辦 教訓輔業務人員因就地安置，導 致不是配置在永華中心中等教 育科或國小教育科辦理教訓輔 業務，而留在民治中心辦理幼兒 教育或其他教育業務。 4. 雙行政中心的問題：因永華中心 辦公廳舍不足，且不讓外界有原 台南縣被邊緣化，賴市長採取雙 行政中心政策，但永華中心至民 治中心距離至少 1 小時，事實 上，在公文處理流程及對於市民 服務確實有影響。 5. 業務未歸零思考：因就地安置問 題，原台南縣承辦人員大部份留 在民治中心，原台南市承辦人員 留在永華中心，連二位副局長都 一樣留在原縣市督導原團隊，如 此在辦理業務時常發生以原來 縣市模式思考，如教科書補助原 台南市補助是以審定本為主，非 審定不補助，但台南縣不論審定 本或非審定一律補助，因中小教 科承辦人員都屬原台南市教育 處人員，所以公文一下去就造成 原台南縣學校反彈，再如教師聘 約、常態編班、師鐸獎等等。另 外各科室業務的歸屬，也因未歸 零思考造成科室的爭執及影響 公文的流程，例如民間團體辦理 的研習，之前原台南市是依業務 性質不同由相關業務科承辦，原 台南縣則一律由教學與課程發 展科承辦，所以類似公文來時就 會發生科與科之間為了該誰承 辦起了衝突。 學校期待落空：縣市合併之後， 原台南縣教師希望各項福利措施可 以比照原台南市，例如教師授課時 數、教師兼行政的編制、教師進修補 助費、幼稚園的員額編制等等，目前 部份都可以滿足教師需求，但教師兼 行政的編制(國小比較如表三)，因經 費問題目前無法滿足學校需求，雖學 校瞭解市府的困境，但總不希望合併 後仍是一國兩制。 直轄市名 稱 100 年教育局員額編 制 新北市 278 人 台北市 254 人 高雄市 161 人 台中市 129 人 台南市 100 人
原台南縣與台南縣教師兼行政職務組織一覽表 班級數 台南縣 班級數 台南市 12 班以下 2 主任、2 組長 12 班以下 2 主任、2 組長 13 班-24 班 3 主任、4 組長 13 班-18 班 4 主任、7 組長 19 班-24 班 4 主任、8 組長 25 班-29 班 4 主任、4 組長 25 班-36 班 4 主任、12 組長 30 班-36 班 4 主任、5 組長 37 班以上 4 主任、13 組長 37 班-59 班 4 主任、7 組長 60 班以上 4 主任、13 組長 6. 工程沒有專業人員把關：原二處 教育處是屬縣市府一級單位，有 關工程業務尚可由工務單位協 助，但現在教育局是市府一級機 關，其他一級機關是不會再協助 的，另原本教育局要成立工程營 繕及財產管理科專門負責學校 工程方面，但礙於員額編制，將 該科併入秘書室，只有 3 位工程 專才如何應付 272 所學校工程， 這也是目前教育局工程落後主 要原因。 (三) 調和期： 教育局為解決上述問題，其策略 (一) 組成工作小組：各科室推動重大 業務時，事前一定要邀請原台南市或 台南縣學校校長或是第一線主任或 組長，完成共識後才正式推動或公 布。 (二) 舉辦公聽會：有關政策或法規的 訂定之前，都必須邀請學校代表、家 長團體、教師代表參與，一方面聽聽 不同團體的意見，一方面讓主辦科也 瞭解原台南縣市私差異為何，以便做 出符合學校需求的決策。 (三) 督學蒐集學校的意見：駐區督學 除至學校視導外，也肩負宣導教育政 策及瞭解各校需求，並將各校的需求 及意見，彙整交各科室參考。 (四) 局長不定期與校長座談：局長不 定期邀集各區校長座談，以瞭解校長 對教育政策的看法或是辦學的困擾 等等，有關學校的建議或意見要求秘 書室列管追蹤。 (五) 建置公文上線簽核機制：利用線 上簽核方式解決雙行政中心公文流 程的問題。 (六) 爭取增加員額：利用幼托整合及 101 年國立高中職納入台南市政府的 機會爭取增加員額，以充實人力 (七) 經過 10 月的磨合及上述的策 略，整個教育局運作漸進佳境，當然 還有進步的空間。
三、 結語
二縣市合併升格為直轄市，是台 灣有史以來第一次，沒有任何資料可 以遵循，一切都是由教育局人員自行 摸索，檢討整個合併過程最主要問題 是出在合併前的協調工作，經查十次 協調會議大部份是由兩處教育處科 長級以上人員參加，未納入承辦人、 學校代表、教師會代表及家長團體家 長，造成合併升格後才發現缺乏基層 聲音，所公布的法規不符合學校需求， 也導致合併後初期發生一些困擾，但經過教育人員及學校之間的磨合找 出問題所在，並採取補救措施，至今 己漸漸上軌道了。 不過目前台南市政府教育局還 有一個挑戰就是國立高中職預定於 101 年 8 月 1 日納入台南市，為避免 發生上述合併升格時的缺失，建議一 定要成立小組並納入高中職校長，甚 至各處主任及教師代表，以免爾後所 訂出的法規或政策，不符合高中職的 需求。
