PPGIS與傳統民眾參與方式在社區議題討論與居民參與程度上之比較研究

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地理研究第55期民國100年11月

Journal of Geographical Research No.55, November 2011

PPGIS與傳統民眾參與方式在社區議題討論與居民參與程

度上之比較研究：以宜蘭縣龜山島社區為例

*

A comparative study of PPGIS-based approach and traditional

public participation approaches on community discussions

and participation: the evaluation of Guishan Island Community

in Yilan County

莊永忠

a

廖學誠

b

Yung-Chung Chuang Shyue-Cherng Liaw

Abstract

Following the substantial raising of modern democracy consciousness in the last two decades, people’s participation in public affairs has become the mainstream of community development, especially by widely using Public Participation Geographic Information Systems (PPGIS). However, due to barriers of PPGIS technique and high cost of computer hardware deployment, so many communities in Taiwan could not get good efforts by applying this tool. In order to compare the real benefits of PPGIS-based approach and traditional public participation approaches and to clearly identify the appropriate real-time platform in different stage of participatory planning process, this study introduced four different approaches: (1) direct oral participation ; (2) handy-drawing participation (without maps); (3) handy-drawing participation (with reference maps); (4) PPGIS platform with photographs into community planning issues of Gueshan Island Community in Yilan County. The results showed that individual interviews and group discussions will lead to completely different conclusions because of the complex human factors. Different approaches were also suitable to encourage maximum public participation during different phases of the planning process. In the very beginning stage, traditional approaches (e.g., direct oral interview and handy-drawing interview) are suitable to present the most realistic viewpoints of residents. Otherwise, PPGIS platform with active maps, interactive visualization, vector layers and photos will bring more imagination and greater depth of discussion. However, due to different participant’s adaptability of four approaches, this study

*_{本文初稿曾發表於 2010 年 12 月社區林業國際學術研討會}

a_{逢甲大學都市計畫與空間資訊學系助理教授，通訊作者。}

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recommended that communities should keep flexibility when choosing approaches for discussion. Besides, integrating the results on PPGIS platform would be a better way to negotiate with government and specialist.

Keywords: Public Participation, Public Participation Geographic Information Systems, Community Planning, Guishan Community.

摘要

隨著近年民主觀念高漲，民眾參與社區規劃與發展之比例逐年提升，而公眾參與地理資訊系統（public participation geographic information systems, PPGIS）因可結合民眾參與精神與地理資訊技術，且能做為權益關係人與公共事務參與者之溝通論述平台，故在國內外被廣泛使用。然而 PPGIS 由於技術門檻與電腦硬體建置資本頗高，故相對於其他傳統民眾參與方式之實質效用並不清楚。有鑑於此，本研究以宜蘭縣頭城鎮龜山島社區為例，以社區規劃為主要議題，比較傳統民眾參與方式與 PPGIS 之議題生成與居民參與效果。研究中利用：(1)口頭參與；(2)參與式紙本製圖（抽象繪製）；(3)參與式紙本製圖（參考地圖與相關文獻繪製）等三種不需使用網路與電腦技術之傳統民眾參與方式；以及(4)配合照片展示之網際網路 PPGIS 平台進行參與等操作方法進行逐戶個別訪談與群體討論。結果顯示個別訪談與群體討論在居民參與程度上，因社區型態與人為因素影響而各有優劣。而以PPGIS 平台搭配地圖、向量圖層與照片進行討論之方式，相對於口頭討論或搭配地圖進行討論等傳統參與方式更能引發參與者之聯想力，並能增加討論之深度與廣度。然而由於不同參與者對四種討論方式之適應性不同，故本研究建議在操作方式選用上應保持彈性，除同時交叉使用多種操作方式進行訪談，並將結果整合於PPGIS 平台上，以增加受訪者對環境之感受與對回答問題之敏銳度以外，亦可檢核不同方式所產生之效果差異，此均有助於居民意識之完整呈現。而此研究結果，將可提供政府機關與社區發展相關單位，在未來欲採用PPGIS 與其他不同類型方式為意見溝通平台時作為參考之用。 關鍵字：公眾參與、公眾參與地理資訊系統、社區規劃、龜山島社區

前言

民主社會之基礎在於民眾參與和民主決策。近年來各國隨民主化程度持續提升，其決策流程已由制式化之上對下政府主導方式轉變為由下對上之在地意見表述。在此表述過程中，其成效之衡量在於是否立足於健全之公共領域（public sphere）與公眾參與制度（Willeke, 1974），故民主國家均致力於尋求最適合各國民情之公眾參與制度。而公眾參與地理資訊系統（public participation geographic information system, PPGIS）則為近年來整合地理資訊系統與公眾參與內涵之新技術，亦被視為民眾社會行為與資訊分析技術在地理空間上之集成，除可做為權益關係人（stakeholders）與公共事務參與者溝通論述之橋樑外，亦可作為公眾事務實行成果呈現之平台。然而PPGIS 本身具有技術上與資本上之進入門檻，故在操作面上產生許多公平正義之爭議，加上使用PPGIS 之人、團體、單位之特性與欲探討議題各異，故實際成效具有不確定性，且許多社區之居民目前仍習慣

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使用傳統之討論與參與方式。有鑑於此，為比較PPGIS 平台與傳統民眾參與方式之成效，以及施行時可能遭遇之問題，本研究以宜蘭縣龜山島社區為例，由居民所關心之公共議題著手，研究中利用：（1）口語訪談；（2）手繪式現場訪談；（3）參考紙本地圖與文獻資料討論等三項傳統民眾參與方式，以及（4）配合照片展示之網際網路 PPGIS 平台參與方式進行個別訪談與群體討論，評估不同民眾參與方式對於社區發展之效益，以及適合之操作流程。

公眾參與之定義與其在臺灣所面臨之問題

在民主社會中，公眾參與決策之過程是展現民主價值的重要環節，亦是社會權力結構重構之進程，使一般民眾均可參與未來社會發展過程，推動改革並分享社會進步之福址（Arnstein, 1969），故公眾參與制度是否健全為衡量社會民主程度之量尺（Willeke, 1974）。公眾參與最直接之表象為提供民眾參與政府決策或規劃過程之場所與機會（Glass, 1979），狹義上則指於公共領域進行討論與決策之過程（Sewell and Coppock, 1977）。參與主軸方面，廣義而言包括所有獨立個體、利益團體與單位，狹義而言則指與議題相關，且為法律所認可之獨立個體或利益團體。參與程度之討論上，若依據 Arnstein（1969）之定義則可分為無參與、象徵性參與以及完全參與三種類型。柳林等（2007）比較 Wiedemann and Femers（1993）、Dorcey et al.（1994）、Conner（1997）針對實務作業中之公眾參與程度排序如表 1，由表中可看出參與程度越高者，除了可掌握之資訊與權力越多外，在決策過程中亦位於主動之位置，而非被動之接受者或被通知者角色。而此不同參與程度的背後亦代表著：（1）公共領域與社會意見之聚合機制；（2）媒體與中介者之資訊傳遞特性（Rambaldi et al., 2006）；（3）公眾參與架構之完善程度（Arnstein, 1969）。而如何在民主精神下，針對此三個面向去增加公眾參與程度並健全參與架構，即為議題發起者需要深思熟慮之問題。

表1 公眾參與等級對照表（柳林等，2007）

劃分等級提出者

Amstein （1969） Wiedemann and Femers （1993） Dorcey et al. （1994） Conner （1997）

公眾參與權利等級公眾參與最終決策方案的確定群眾能參與決策等級 --控制 --決議 --代表公眾參與評估決策方案的風險和評價決策方案的效果 --尋求一致性意見 --訴訟 --合作 --徵求公眾建設 --調解 --規劃象徵性參與等級公眾參與決定決策方案中之利益、執行人與行程安排部份參考公眾反饋訊息 --協商普通公眾等級 --諮詢公眾有權力反對決策方案之行動 --界定問題 --通知公眾能獲知相關決策項目處理情況 --諮詢與協商僅收集公眾訊息與觀點非參與等級 --訊息反饋公眾參與和控制程度由上而下逐漸降低 --治療 --培訓公眾

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--操縱公眾僅能獲知相關決策項目 --通知公眾 --接受培訓以臺灣為例，在現今民主化架構下，大眾已能透過不同層級選舉參與國家與地方政治，亦可透過媒體與公共論壇表達對社會與政府之看法。若以此層面觀之，臺灣社會似乎已具完善公眾參與架構。然而在一般社區層級中，資訊流通與意見討論的管道卻仍然很缺乏，例如社區刊物、社區公告、社區活動與民眾福利等由上而下之通知為主，較少涉及類似議題討論或公投決策等事項，地點也多僅止於活動中心、村里辦公室或服務處等公共場所，故實際上公眾參與之管道並不暢通（蔡博文、鍾明光，2009）。故以整體觀點而言，仍然不易形成符合全體最大利益之公共意見。除各社區環境因素可能降低公眾參與程度之外，臺灣許多公共工程與都市規劃之實行亦具有類似的問題。社區民眾雖可藉由主要計畫擬定後所召開之公聽會或說明會，來了解工程與規劃之內容與權益事項，並與規劃者及上級單位進行討論，但決策部份明顯僅限於 Arnstein（1969）所定義之象徵性參與階層。加上公聽會所提供之資訊多僅限於片面之文字說明與口頭傳達，故民眾多半僅獲得局部且不完整之資訊，此即可能造成資訊流通上之不對稱，進而削弱公眾參與之程度。由上述描述，吾人發現某種程度上造成公眾參與權利不均等之原因在於資訊掌握程度之不足，以及共同交流場域與平台之缺乏。在此情形下，資訊流動多僅侷限於由上而下單方面，而缺少由下而上之參與民眾反饋資料，長久下來即會造成訊息傳遞與溝通上之落差。為解決此問題，選擇一般民眾均可理解且能接受之資訊傳達方式，即為解決方法之一。近數十年來隨網際網路技術之興起，資訊傳遞已逐漸邁入無國界與無時差之領域，許多類似文字討論區之網路公眾參與平台應運而生，很多社區亦透過具有資訊背景之中介者將其公眾意識向上傳達，然而在落後國家或文字教育較不普及地區卻成效不彰。部份學者追根究底，發現文字使用門檻為阻礙公眾參與之主因，並認為採用繪圖模式將可使空間描述更加精確、完整且客觀，且能有效提高公眾參與程度（Abbott et al., 1998），故改良自地理資訊系統資料共享概念之 PPGIS 即成為補足傳統文字對空間資訊傳達不足缺點之溝通利器。

公眾參與地理資訊系統（

PPGIS）之發展歷史與應用範疇

公眾參與地理資訊系統源於1996 年美國緬因大學（University of Maine）一群從事政府組織規劃研究的學者所籌組之工作坊，此工作坊之主要目的在於如何克服當時地理資訊系統之限制（例如資料生產、資料共享、地理資訊系統在實務工作上之可及性等問題），以改善組織與個人在參與決策過程中所面臨之難題（Obermeyer, 1998；林俊強等，2005）。工作坊中亦首次提出 PPGIS 之概念，並定義PPGIS 為「藉由 GIS 及其他空間決策工具之運用，讓權益關係人參與政府決策」。而許多研究者則認為PPGIS 是社會行為（如公眾參與、民眾組織、行政決策等）與技術（如電腦、軟硬體、網路資訊）在某一組地理空間上之集成（何宗宜、劉政榮，2006）。簡而言之，PPGIS 是一種在地理空間上結合社會行為與技術之產物。任何參與者均可透過PPGIS 平台獲取與交換訊息，提供參與者學習、討論、溝通合作及協調整合之機會，進而達到對群體或討論議題之最大認同（Geertman, 2002）。由於符合公眾參與之核心精神，PPGIS 已逐漸被視為是公眾參與過程中凝聚社群共識與認同之有效方法。

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而 PPGIS 發展之基礎根源始於 1970 年代開始發展之地理資訊系統（geographic information system, GIS），其利用電腦科技來儲存、管理與分析地理空間資訊，為一種技術導向極高之專家決策工具（Harris and Weiner, 1998; Sieber, 2006）。但在發展數十年後逐漸因為技術門檻高、軟硬體需求龐大、資料分享不易等特性，而被視為資本主義社會下之菁英科技（elitist technology）（Pickles, 1995），在此領域內，擁有此項技術與資料者將成為掌握權利之優勢者（如擁有航空照片者將可掌握自然資源分布位置，擁有地籍資料者將比一般民眾更了解房地產特性）。故美國國家地理資訊研究中心（National Center for Geographic Information and Analysis, NCGIA）於 1996 年後，即鼓勵 GIS 發展應朝：（1）資訊流通公開化（例如參考參與式行動學習（participatory learning and action）（PLA）、參與式鄉土評估（participatory rural appraisal）（PRA）、參與式製圖（participatory mapping visualization）與空間感學習（spatial learning）等方式進行操作（Rambaldi et al., 2006））；（2）使 用普及化（例如推廣開放式地理資訊系統（OpenGIS）與 WebGIS 普及化，並讓非專業使用者易接近、易使用）等方向前進。

而PPGIS 在議題規劃與應用上已有許多實際研究案例，例如 Bird（1995）曾於加拿大原住民傳統領域調查之 Eagle Project 中，成功運用 PPGIS 訪談出於當地原住民心目中之原住民傳統領域；Smith（1995）亦於秘魯 Ampiyacu 河流域，運用 PPGIS 調查原住民傳統領域內之經濟活動狀態；Sarjakoski（1998）利用實驗組與對照組之方式，檢驗 PPGIS 之視覺效果是否有助於訪談進行，其發現三維視覺效果將有助提升受訪者之想像力，並激發不同之意見；Rinner（1999）則結合網際網路上之文字討論方式與圖形呈現方式，建構視覺性圖徵，以提高資訊傳達之效率與公眾參與之興趣；至於Al-Kodmany（1999）則分別比較：（1）透過傳統 GIS 圖層與圖徵展示欲進行規劃之議題；（2）透過口頭描述與現場素描呈現欲進行規劃之議題；（3）透過 PPGIS 以三維擬真介面展示欲進行規劃之議題等三種方式於公眾議題討論之效果，其結果顯示不同之討論階段，其最適合之表達方式亦不同。口頭描述與傳統GIS 圖層展示最有助於排除爭議及進行腦力激盪，然而 PPGIS 之展示則最有助於修正前期規劃不足之處，並推導解決方法；而 Kingston（2000）於英國 Slaithwaite 以同樣方式所進行之網路式公眾參與計畫，則被稱為第一個完善且成功 PPGIS 系統。該系統透過簡易之GIS 操作介面，讓民眾進行規劃區之方案及圖資瀏覽，並提供圖文對照輸入方式予使用者進行意見分享及建議闡述；Kyem（2000）之研究則調查 PPGIS 之使用者感受，發現透過PPGIS 平台進行意見溝通，將可大幅降低爭執發生機率，並且能在公平的基礎上保障所有民眾參與討論之機會，避免在一般公共領域討論過程中常見的層級壓迫、相互干擾與多數暴力；同樣地，Weiner and Harris（2003）於南非之研究易發現類似土地重劃這種空間決策行為，若採用當面溝通方式，則在地知識與意見之表達通常都會因當地嚴重之政治角力而受到壓迫，故基於網路之PPGIS 是一種保護意見闡述者言論自由的良好解決方案；Geertman（2002）則認為運用 PPGIS 的優點之一，就是參與者可以透過此平台獲得其想要的資訊，而個人化資訊獲取將有助於更寬廣之思考與理性之論證；另一方面，PPGIS 亦可使用於社區林業範疇，例如 Jordan（2002）將 PPGIS 應用於社區林業之經營，其以社區共同討論與製圖之方式解決爭議，並透過研究設計繼承傳統手工繪製地圖（sketch mapping）精神，同時保留在地思維與地理製圖所講究之空間準確度（spatial accuracy）；Hassan（2005）則應用 PPGIS 分析孟加拉水井之空間規劃議題，透過焦點團體訪談，以及當地居民之製圖過程，瞭解社區真正之飲用水需求，並規劃社區適當的水井位置。至於Zhong

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et al. （2008）則應用 PPGIS 讓民眾參與美國交通改善計畫，並分析 PPGIS 所帶來之好處包括：（1）增加社會大眾的支持；（2）擴大民主機會；（3）降低計畫成本等三項。總體而言，由這些國際上之PPGIS 前人研究，吾人可歸納出使用 PPGIS 而獲致成功之幾項背景條件：（1）在政府重視且社會基礎佳之前提下，研究設計多數能與許多現有法令結合，因而增加成功率；（2）研究設計較為多樣且因地制宜者（例如在資訊較不普及區域，不採用一般之 WebGIS 操作方式，而轉採用中介者現場輔導與共同討論），成功率明顯較高；（3）選用與當地切身相關之議題，公眾討論參與者之投入會較明顯。然若反觀之，此代表PPGIS 仍然部份侷限於理論與條件限制，以致於在某些地區或場合中無法達到預期的公眾參與程度。故目前PPGIS 之公眾參與程度多半仍受限制，多僅達到部份資訊之展示與交流回饋，但集體共識與後續實踐之達成仍無確定答案。

PPGIS 在理論發展與實際操作上可能遭遇之問題

由於PPGIS 為一門新興學科，且研究設計與實行方式十分彈性，故有關理論發展與實際操作仍有許多議題有待探討，以下即針對PPGIS 可能需要解決之問題進行闡述：

（一）

PPGIS 之操作方法與學科定位問題

許多PPGIS 前人研究之主要精神，在於提供一個具有地理空間之公眾參與討論平台，然而操作方法卻沒有明顯之學科規範。故幾乎所有可用到的視覺方法（例如視覺化資訊傳遞、視覺化公眾討論與視覺化意見交換）都已被廣泛使用於 PPGIS 之研究中，而其中之參與式地圖繪製（participatory mapping ）模式由於方法多樣化（如草繪、紙本地圖、地理資訊圖層展現或 WebGIS 線上地圖繪製等），故成為最被廣泛使用之方法（McCall, 2006），但方法多樣化也造成研究過程中影響因子與權力關係複雜，以及學科定位不明之問題。

（二）新技術研發具門檻與挑戰性

追根究底，PPGIS 是由 GIS 所衍伸出新興學科，其核心基礎為 GIS 圖面化展示與網路技術，也因此PPGIS 之發展很容易被目前 GIS 與 WebGIS 之格局所侷限，例如電子地圖呈現方式及 GIS 所慣用之圖層套疊比較法。然而由於PPGIS 之主要目的為加強公眾參與，故必須在現有技術基礎上，採用一些有別於傳統GIS 之特殊方法進行介面改善，使其更為簡化或友善化，例如連接照片、聲音檔或動畫等（何宗宜、劉政榮，2006），但新技術之研發對研究設計者而言亦為極大之挑戰。

（三）

PPGIS 操作過程易受干擾（Rambaldi et al., 2006）

由於 GIS 為高度技術性之學科，故 PPGIS 雖然已針對公眾參與目的進行研究設計與介面改善，但在許多場合仍須操作人員、引導者與中介者之協助，整個施行過程才能順利進行，而此時操作人員、引導者與中介者在資訊傳遞、資料建置與觀念引導上，即可能因個人主觀因素或溝通能力而產生影響，甚至反客為主（Sieber, 2003）。除此之外，PPGIS 介面上已有之資訊，或是擁有將物件加上地理座標技術並公布資訊的人，其是否會干擾在地參與者之思維或環境識覺亦為需

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討論之議題。

（四）爭取賦權之良好工具或造成被奪權之罪魁禍首？

在上述許多研究中，吾人可發現透過PPGIS 空間資訊供給及展現之功能，可協助權益關係人在此平台上進行理性溝通與妥協以達到共識。但究竟GIS 是一個促進民主化之力量，或者是一個剝奪公眾參與權之工具，許多人仍持不同意見（Obermeyer, 1995; Rundstrom, 1995）。例如Fox et al. （2005）在亞洲地區進行兩年 PPGIS 相關研究後，發現空間資訊技術已改變許多當地人之傳統觀念，包含對於土地資源之認知、觀察環境之觀點、對自身所處環境之認同感，甚至有可能會改變權益關係人之權力結構及狀況，進而產生對立與潛在之不安感。加上參與式地理資訊系統總是帶有些許政治性之過程與信念，因此在誰將被賦權（empowered），誰將被奪權（disempowered）這種複雜議題上，是否與當地政治或文化背景有所抵觸，很可能會有無法預期之結果（Fox et al., 2005）。

（五）

PPGIS 之操作對象選擇很有可能造成全然不同之結果

由於PPGIS 施用對象之生活習性與文化背景各異，故在研究流程操作時往往會遭遇到意想不到之突發狀況或問題，例如若研究者對參與者之語言、當地地名、社會習性與決策議題未達某種程度以上之了解，則可能無法精確解釋公眾參與意見彙整後之成果，甚至可能產生誤解。另一方面，某些操作對象在接受訪談後可能會產生一些不良的後遺症，例如在政治不穩定之處進行PPGIS 調查時，可能會不小心透露敏感議題而造成動亂。這些因素都是研究者必須考量之事項。

（六）地理製圖與心智地圖（

mental map）之差異性

心智地圖，顧名思義為反映人腦對地理環境記憶能力和聯想狀況的地圖。現今地理製圖對空間精確度之要求十分高，但在許多在地居民之感受與印象上，依據其環境識覺所繪製之心智地圖，在與實際精確地圖進行參照時，往往是必須仔細對應，才能避免無法套疊之問題。例如在蔡博文等（2004）之研究中即提及：「心智地圖上所呈現的資料項目是參與的原住民腦中的空間認知資訊，是他們據以辨識空間位置的參考，但是欲將領域界線及各種生活活動的確切位置記錄於GIS 中，必須有更精確的依據，不同比例尺的官方出版地形圖及日據時期出版的番地地形圖於是被納入資料庫中，部落參與人員透過GIS 平台與心智圖上萃取到的資料進行互動，計畫人員則透過地形圖做精確位置的對應」。也因此，如何有效掌握在地民眾所談論之空間現象，以避免誤解其空間認知，即為PPGIS 之重大挑戰之一。總體而言，PPGIS 雖能透過具有彈性之研究設計與多樣之輔助媒介增加公眾參與程度，並提升討論內容縱深，但其跨學科、高度技術導向、受人為影響程度高與具不可預期性之特點，使該研究方法在使用上具有高度之區域差異。鑒於此，若欲將PPGIS 引入特定國家、行政單位或團體組織之公眾議題，作為討論流程之必要或標準輔助工具時，必須先行評估各操作環節所可能造成之影響，才能因地制宜設計出能發揮最大成效之使用流程。而其在各方面與各階段之實際應用效果上，是否能優於傳統之民眾參與方式（例如口頭參與、集體討論、參與式紙本製圖），亦是值得探討之議題。

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研究區概述

一般民眾參與活動所引入之議題，均為此環境內多數人所最關心之議題。本研究即設定以社區規劃議題為主要對象，在考量經費與研究尺度下，以宜蘭縣頭城鎮龜山島社區（圖 1）之公共領域著手，嘗試結合不同民眾參與方式與民眾參與概念，探討社區發展規劃、公共領域意見整合與民眾參與方式實際應用三者之間之相互建構關係。茲簡述龜山島社區概況如下：宜蘭縣頭城鎮之龜山島社區，其前身為位於龜山島上之龜山島村。在地理位置上主要涵蓋宜蘭縣龜山里與部分大溪里範圍，但鑑於鄰近大溪漁港之居民、龜山里里長與龜山島社區發展協會均習慣依照居民活動範圍，將龜山里、部分大溪里與過去曾居住之龜山島範圍統稱為「龜山島社區」，故本研究依據「居民生活圈」之定義，將該範圍統稱為「龜山島社區」。龜山島村社形成約在百餘年前之嘉慶年間，光緒年間至日治初期人口大幅度增加，其原因多為頭城附近一帶居民為逃避盜匪與戰亂而搬遷於此（黃玲珠，2004）。而隨村莊人數增多，廟宇與教育亦隨之發展，然而島上人口急速增加，耕地與船隻卻有限，故資源分配相形漸少。為此龜山島居民開始於日治初期部份移往頭圍地區，日治時期後期，則進一步有少量漁民移往基隆及蘇澳、花蓮一帶捕魚。戰後該地則因機器船技術引入，故漁業突飛猛進，龜山漁港即為此需求下之產物。然而港口完工後，屢受颱風與大浪破壞，迫使居民自1960 年代開始逐漸將產業重心遷往亦具有停船港口之宜蘭大溪。但即使在1972 年龜山島村通過遷村決議後，仍未有大規模遷居行動，僅少數居民因船隻停泊問題而暫時在大溪租屋，多數人還是居住在龜山島。但1975 年則因島上村落火災影響而開始產生大規模遷徙，僅剩不到10 戶居民（黃玲珠，2004）。1977 年底，島民入居於大溪漁港附近新建國民住宅後，遷村工作即告完成，島上再無任何平民居住，完全由軍方駐守，居民之戶籍資料亦在1978 年變更為大溪里仁澤新村。而雖然已遷居大溪，龜山島亦畫為軍事區，但龜山島社區居民之生活仍與龜山島息息相關。龜山島為黑潮及大陸沿岸流流經之地，附近又為大陸棚及大陸斜坡過渡地帶，致海水湧升且營養源豐富，形成魚類豐富之漁場，故當地大部分勞力均投於漁業。而政府在2004年8月1日宣布龜山島對外開放觀光後，相關船運觀光產業即因豐富的人文風貌與自然生態景觀而興起，故目前龜山島社區居民之生活重心除大溪漁港之補漁業外，賞鯨遊船與龜山島旅遊導覽亦為熱門產業。

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圖1 龜山島社區生活圈範圍與龜山島位置圖（資料來源：本研究自行繪製）

研究設計

（一）民眾參與方式設計

本研究之主要目的，在於比較PPGIS 平台與傳統民眾參與方式，在社區議題討論與民眾參與程度之施行成效，以及操作過程之差異性。在研究設計上為了增加居民參與調查與討論之意願，故選定之討論內容主要聚焦於龜山島社區發展協會長期以來所注重之議題，即：（1）規劃與改善龜山島社區環境；（2）發展當地觀光事業與龜山島生態旅遊兩大主軸。而在龜山島社區發展協會之推廣下，在本研究先期訪查中已發現社區居民均對該議題有所認知，但做法上則尚無具體的內容與共識。也因此在此前提下，本研究在「傳統民眾參與方式與PPGIS 平台參與方式之比較」項目上，利用：（1）口頭參與；（2）參與式紙本製圖（抽象繪製）；（3）參與式紙本製圖（參考地圖與相關文獻繪製）等三種不需使用網路與電腦技術之傳統民眾參與方式；以及（4）配合照片展示之網際網路PPGIS 平台進行參與之方法進行逐戶個別訪談與群體討論。各種民眾參與方式之詳細操作細節簡介如下： 1. 口頭參與（傳統民眾參與方式之一）：直接採用口頭進行訪談，並透過紙本方式與錄音方式記錄。 2. 參與式紙本製圖（抽象繪製）（傳統民眾參與方式之二）：在本研究之研究設計中，因本研究施行人員在整個流程中屬於外來之「施測者」與「中介者」角色，對一些社區內詳情並不瞭解也不便介入，故若僅採用口頭直接訪談，對很多受訪者所描述之內容，尤其是人事物之位置或面積範圍，甚至是一些抽象概念，很容易產生空間錯置、無法意會或解讀錯誤。而有些居民亦無法清楚描述空間位置或物體形態（例如某戶門前之停車空間、居民活動動線或公共場所之裝飾，若僅用口頭描述很難表達清楚），故基於此理由下，本研究亦將「參與式紙本製圖」列為可行之調查方式之一，居民在訪談過程中可利用繪圖方式加註文字說明，以較清晰之方式呈現具有空間位置與實體形象化之資訊。不同於一般地理製圖對空間精確度高度要求，許多在地居民之感受與印象並非建構於標準之地圖或座標上，而是依據其環境識覺與心智地圖，故以給予空白紙張讓受訪者手繪之現場訪談，將可忠實且快速利用圖像方式呈現被訪談者之內心想法（例如內心思緒、個人認知、五官感受等），並可避免其思緒受訪談者所給予之地圖或資訊所干擾（Rambaldi et al., 2006）。狹義的參與式紙本製圖，僅限於讓受訪者於制式問卷上繪製圖像，但廣義而言，參與式紙本製圖之施作者可由受訪者獲取之資訊，並非僅侷限於紙筆繪製方式呈現，亦可輔助照片、文字或訪談錄音以增強表達效果與意向呈現（Al-Kodmany, 1999）。本研究則採用廣義之參與式紙本製圖，首先設定：（1）居民對社區環境規劃之感受與建議；（2）居民對當地社區發展（包含觀光事業發展）之想法與建議兩大項題目，後續則將此結果，與使用其他民眾參與方式所產出結果進行比較，以釐清各方法之成效與差異。

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3. 參與式紙本製圖（參考地圖與相關文獻繪製）（傳統民眾參與方式之三）：除在第一階段使用參與式紙本製圖收集社區民眾之第一手意見外，鑒於社區居民之注意力多侷限於其住所周遭或特定區域，且訪談對象之性別、職業與學歷各異，以致於參與式紙本製圖調查結果可能會相當發散，故本研究在進行抽象繪製之參與式紙本製圖後，則進一步取出紙本地圖與文獻資料給受訪者觀看與參考，在相同基準下調查受訪者所關注之區域，以及對整體環境之具體想法。由於圖像是世界共通之溝通語言，且能使受訪者產生直覺性反應，故以紙本地圖為媒介進行訪談與發問時，較不會產生文字溝通上之問題（Sanoff, 1990；McClure, 1997），加上若有多時期之地圖，則可由對應地圖變遷之方式，進一步連結受訪者塵封之記憶，錯誤與偏差訪談結果之發生機率也會大幅降低。而所使用之紙本地圖有龜山島社區門牌號碼相對應位置簡圖、桃源谷步道（步道入口位於龜山里後方）與龜山島之地圖、農林航空測量所測繪之第三版與第四版像片基本圖（1994 年與 2006 年）、正射影像（2004 年），與日治時期測繪之臺灣堡圖（1904 年）。 4. 配合照片展示之網際網路 PPGIS 平台：除上述民眾參與平台外，有鑑於民眾參與之原則為資訊透明公開，使各權益關係人均能具有均等權力獲得所需資訊並表達個人意見，且現今網路資源獲取容易，故本研究設定之第四種民眾參與方式為配合照片展示之網際網路PPGIS 平台。由於考量使用網際網路與電腦具有較高之技術門檻，故本研究以介面簡單且親和度高之Google Earth 為操作平台，且在當地居民參與訪談與繪圖之過程中加入了中介者之角色。透過中介者指導民眾操作電腦，可減少民眾因對平台不熟悉而產生之排斥感與恐懼感，因而增加討論時之專注力與自由聯想力。除此之外，Google Earth 具備三維虛擬實景（virtual environment）、各類型圖層（例如：地名、道路、行政區界等）、多時期影像與立體地形展示功能，加上套疊高解析度航照影像，較易讓參與者輕易融入現場情境。同時， Google Earth 之繪圖介面單純，後續之資料存檔與交換亦十分簡單，對資訊傳遞與討論有極大之幫助。而本研究在宜蘭縣龜山島社區之實際訪談操作上，將先於白天至社區各角落進行社區環境調查，除採用拍照方式進行記錄外，亦使用 GPS 定位拍照位置，而後將照片依據座標位置擺放於 Google Earth 上製成 KMZ 檔，並在個別訪談與群體討論過程中展示，藉以聚焦某特定議題，或引發新議題。而在展示過程中，中介者可遵照個別受訪者或公眾討論參與者之要求套疊圖層和加入不同資訊，並忠實依據指示將受訪者之想法繪於此媒介平台上，以展現居民或一般民眾對於景觀之想法與建議。除上述四種透過不同平台之民眾參與方式外，有鑑於前人文獻與案例中，多提及個人訪談與群體參與討論之參與方式，會產生不同之公眾參與等級與效果，故本研究亦設定「個人受訪與群體參與方式之比較」的項目，設定：（1）個別訪談；（2）群體參與兩種不同操作方式，調查居民對此議題之想法與意見，此除了能切合社區發展協會長期以來所注重之議題之外，亦能比較民眾參與過程中，群體討論是否促成某些社區意見無法表達，以及社區領導者是否產生帶頭討論作用，造成特定權益關係人意見被凸顯或被忽略之情形。

（二）不同民眾參與方式之過程與成效評量

本研究設計四種不同民眾參與方式，並分別採用個別訪談與群體討論操作法，以龜山島社區居民所關心之社區議題為例，進行不同民眾參與方式之比較。由於不論就施行內容與操作流程觀

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之，四種方式均有其獨特之處。為瞭解民眾於施行過程之反應，以及施行完畢後之成效，本研究透過照相、錄音與錄影詳細記錄個人訪談與公眾討論過程，除詳細描述公眾討論過程外，並採用 Rowe and Frewer（2004）對公眾參與程序與結果之成效衡量表（表 2、表 3），以比較不同民眾參與與訪談方式在龜山島社區公眾議題討論之成效。

表2 公眾參與過程之評量標準（Rowe and Frewer, 2004）

評量項目

代表性偏誤（Representativeness） 包容性（Inclusivity）

參與率（Participation rate）

早期介入／規劃過程中可及早獲得獲取資訊／持續性地參與（Early involvement / Obtaining input early in planning process/Continuous involvement）

過程公平（Process fairness） 操作上之彈性（Process flexibility）

評估者之衡量是否主觀（Subjective assessment of previous evaluator） 操作過程中之知覺開放性（Perceived openness of process）

透明度（Transparency）

決策過程是否具有結構性（Structured decision making） 資源使用是否無障礙（Resource accessibility） 任務定義是否清晰（Task definition） 獨立性（Independence） 互動性（Interaction） 持續性（Continuity） 舒適感（Comfort） 便利性（Convenience） 滿意程度（Satisfaction） 深思熟慮程度（Deliberation） 公平性（Fairness）反應能力（Competence）

對共同利益之定義（Identification of common good）

對團體價值觀之討論程度（Incorporation of values/beliefs into discussion） 執行程序之成效（Effectiveness of method process）

表3 公眾參與成效之評量標準（Rowe and Frewer, 2004）

評量項目

對政策／決策之影響程度（Policy/Decision Influence） 制訂規則所需之時間長短（Time to develop regulations）

機構對參與者政策需求之回應程度（Agency responsiveness to participants’ policy demands） 公眾觀點是否納入決策（Public views incorporated into decision-making）

公眾之影響力（Influence on public） 社會影響程度（Social impact）

對一般思維之影響（Impact on general thinking）

對公眾與計畫之支持效果（Effect on public and plan support）

參與者之價值觀／意見改變程度（Participants’ values/opinions changed）與世俗知識之互動（Interaction with lay knowledge）

對人員與規劃過程之影響程度（Effect on staff and planning process） 影響人員訓練之程度（Impact on training）

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人員之自覺程度（Staff awareness） 解決衝突之能力（Conflict resolution） 恢復公眾信任之能力（Restoring public trust）

觀念諮詢之能力（Perceptions of consultation）

有效性與成本效益（Effectiveness and cost effectiveness） 對程序機制之影響程度（Procedural impact of the mechanism）

表4 PGIS 公眾參與程度檢核表（Rambaldi et al., 2006）

• 第一階段：前置作業（1）誰來參與？誰來決定誰可以參與？（2）參與者誰具有繪圖權利？（3）誰來發起議題？（4）誰提出問題？（5）討論的是誰的問題？（6）誰來對問題進行討論？（7）誰期待問題被解決？（8）哪些人的問題沒有被反應出來？（9）哪些人的討論沒有被注意到？（10）哪些人的期待沒被注意到？ •第二階段: 在繪圖過程中（1）誰的意見是有價值的？（2）誰控制製圖的步驟？（3）誰可以決定哪些項目是重要的？（4）誰決定資訊的用途？（5）誰決定提供可利用資訊給大家參考？（6）誰可以看與接觸這資訊？（6）誰因此而被邊緣化？（7）誰的真實狀況？（8）以及誰能了解這狀況？（9）這屬於誰的知識、範疇、觀念？（10）誰的事實與邏輯？（11）誰感受到空間與邊界的概念？（12）誰的視覺化空間語言？（13）誰的地圖圖徵？（14）誰能了解最後作品所要呈現的結果？誰不能了解？（15）誰的真實狀況被呈現了？（16）誰被告知地圖上的狀況？（17）誰能了解最後作品所要呈現的結果？誰不能了解？（18）誰的真實狀況被忽略了？ • 第三階段: 最後成品的管制, 公開或者是捨棄（1）誰擁有這最後的作品？誰能擁有地圖？誰能擁有呈現後的資訊？（2）當這些知識被某些人生產出來並分享後，那些東西被忽略？（3）誰應該保存這最後作品並負責定期更新的動作？（4）誰來分析被校對後的資料？（5）誰可以查詢這資料？為何他們可以查詢？（6）誰得誰失？誰被賦權？誰被奪權？除此之外，由於紙本地圖與電子地圖為社區議題討論之重要輔助工具，其亦為社區議題討論結束後之重要成品，具有高度之後續參考價值。然而製圖的前置作業、繪圖過程與成品之管制受不同參與方式與參與者所影響。本研究為進一步比較「個別訪談」與「集體討論」場合使用紙本地圖或PPGIS 平台輔助社區議題討論之差異性，以及資料使用與留存特性，將借用 Rambaldi et al. （2006）所提出之 PGIS 公眾參與程度檢核表（表 4），依據其所列出之參與程度項目進行逐條檢核。此個案結果將可作為未來相關研究者使用紙本地圖與電子地圖組織社區議題討論或建構 PPGIS 討論機制（例如：由民眾個別透過自己的電腦進入討論區討論，或是在集體聚會場所使用 GIS 平台綜合討論）之參考。

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圖2 研究流程圖 在本研究之流程中，在探討不同之民眾參與研究方法後，吾人根據龜山島社區居民主要關心之區域，配合現場調查結果設計勾選式（分為是非選項與五等級感受選項兩種）以及手繪式問卷，接著於社區內，分別依據：（1）口語訪談；（2）參與式紙本製圖（抽象繪製）；（3）參與式紙本製圖（參考地圖與相關文獻繪製）；（4）配合照片展示之網際網路 PPGIS 平台等四種操作方式進行個別訪談與群體討論。進行訪談之人員，除在訪談前原則性解釋手繪方法與地圖判讀方式外，在訪談前後並未加入主觀意見影響研究結果。而後即針對居民感受度調查結果，比較不同民眾參與過程之參與程度，以及社區居民感受之差異。

研究結果與討論

（一）不同民眾參與方式之施行過程與結果

在進行龜山島社區之訪談前，鑒於龜山島社區面積小，居民少，且鄰近或相關之自然與人文資源非常有限，僅有龜山島、大溪漁港與桃源谷步道，故本研究之問卷設計主要分為：（1）龜山島社區；（2）龜山島；（3）桃源谷步道（步道入口位於龜山里後方）三部分。且為減少問卷設計者自身印象或問題設計對受訪者之影響與受限程度，故該問卷之設計主要採用開放式紙本製圖問卷，如此受訪者即可自由地透過文字敘述、圖形繪製或簡易地圖繪製，充分地將自身的意見表達出來。在問卷施行方面，本研究選定在早上九點至下午四點之居民在外活動時間進行，但在現場預測時則發現龜山島社區居民在白天均忙於補魚，能有空或有意願接受訪談者十分有限，故原本預定之普查方式並無法順利進行。有鑑於此，為達到測試個別訪談與群體討論之差異性，並同時考量居民意見之代表性，本研究轉而針對龜山島社區內六個鄰的鄰長，以及四位有加入社區發展協會之居民進行訪談（共10 位）。由於不知受訪者對開放式繪圖問卷之接受程度，以及回答問題方式之了解程度，故首先透過訪談者以交談方式介紹問卷之形態與問題內涵，並提供不同顏色之色筆供受訪者使用，而後依序透過：（1）口語訪談；（2）參與式紙本製圖（抽象繪製）；（3）參與式紙本製圖（參考地圖與相關文獻繪製）；（4）配合照片展示之網際網路 PPGIS 平台陸續進行之。此操作流程具有由淺入深，由抽象至具體，且能維持訪談連續性之優點。以下將簡述個別訪談過程中，不同操作方式之效果比較。在口語訪談所獲得之社區居民意見方面，吾人可發現其是非常發散且不容易聚焦的，其中部份原因是因為本研究所設計之開放式問卷其問題範圍均非常大，且無答題限制，故在詢問對龜山島社區滿意與不滿意之處時，受訪者之回答結果可能包含許多面向，小自居住空間、環境整潔、社區建設或社區交通安全，大至出外求職難易度、漁業證照發放，或漁貨市場改建等議題，也因此訪談者將很難以客觀方式，由訪談錄音整理各居民意見並確實反應給管理單位或社區組織。另

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一方面，由於口語訪談進行過程中，訪問者並不認識受訪者所提到之許多地名、人名或組織，故在整理訪談結果與撰寫報告之認知上將可能產生時間與空間上之誤解與錯置。例如訪談過程中，有4 位鄰長建議鄰近台二線濱海公路之鐵路局土地將可做為道路拓寬用地，但本研究 4 位訪問者則因受訪者語意籠統，且訪問過程中並未透過地圖清楚定義確切位置與實際面積，因而可能產生解讀誤差。而交談中亦可能因為國台語間雜或用詞習性不同，而產生資訊之誤判或漏授，這些都是口語訪談所呈現出之問題。而在初步進行口語訪談後，本研究進一步給予受訪者各類顏色簽字筆，並建議其將口述結果具體由文字或圖畫方式呈現出來，但10 位年紀介於 28-71 歲之受訪者中，並沒有任何一位能夠以手繪圖形或地圖方式將個人概念或建議具體化。由圖3 顯示，龜山島社區之受訪居民仍習慣以文字書寫方式表達其建議，甚至會主動委請訪問者代為書寫其意見。此代表在龜山島社區，並無法以完全不提供任何參考圖資或空間資訊之方式來施行參與式紙本製圖。本研究進一步詢問各受訪者為何不以圖形方式表達之原因後，發現其多半僅對其住處附近或每天必經路徑之環境存有印象，且在繪製前內心會先考量其所描述內容之周遭景物相對位置，若稍有不確定感即會造成難以下筆描述具體位置或環境之狀況。相較於口語訪談而言，此操作方式僅增加重點與摘要整理之效果，仍無法確實呈現具體之空間位置，如此亦會產生：（1）文字描述類似，但受訪者所認知之空間所在不同（例如龜山島社區有拱蘭宮牌樓與第二鄰道路兩組主要交通出入口，訪談結果建議增設日夜均持續運作之紅綠燈並繪製斑馬線，但不同受訪者所認定之位置可能分屬兩者之一）；（2）文字描述相異，但受訪者所認知之空間所在位置相同（例如龜山島社區居民建議社區發展協會可以購買桃源谷步道入口處私人地，以增設社區停車場，但甲受訪者描述該私人地為私人菜園，乙受訪者則描述該私人地為空地，但其實均為同一塊土地）；（3）受訪者書寫之文字描述與實際狀況不同（例如某受訪者提到台二線濱海公路旁之鐵路局土地為平坦空地，但實際上該位置已有建物，且與社區靠近台二線濱海公路旁第一排建物有將近2 m 之高度落差）等三種可能誤差，故此訪談方式仍無法引導受訪者明確且具體化呈現構想，並較正確標示其位置與面積。

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圖3 在參與式紙本製圖（抽象繪製）中，受訪者多僅能利用文字敘述，並無法有 效繪出詳細位置與個人概念 由於上述兩種方式在訪談過程中均會產生空間概念對應不清楚之問題，故本研究隨之引入社區門牌號碼相對應位置簡圖、桃源谷步道地圖與龜山島地圖等參考圖資，觀察受訪者是否能夠透過簡圖或地圖上所提供之空間資訊，增加其對所在環境之議題聯想，或減少空間錯置機率。結果顯示在具有門牌號碼之相對應位置簡圖上，由於各受訪者均能立即且清楚知道自己住家在社區相對位置，故能以較短的時間指出其所關心之區域或認為需要改善之區域（圖4、圖 5）。但由於缺乏現場照片，故某些受訪者在簡圖上圈選區域時，仍會有些許之不確定感，且繪製時多僅能以簡單之點、線、面方式示意呈現，並佐以文字敘述說明，也因此雖然在空間位置與面積量測上較為精確，但受訪者實際構想仍缺乏操作工具來達到概念實物化（例如某鄰長建議社區文物館遷至桃源谷步道口附近，但僅點出位置，對文物館外觀或詳細內容仍無法具體描述）。而在環境議題聯想與表達方面，本研究發現10 位受訪者呈現兩種截然不同之反應，其中之一為對社區規劃提出整體且全面之建議（圖 4），另一種則為僅關心其住處附近環境，尤其是與其自身利益明顯關聯之議題（圖 5）。故採用此調查方式，雖然仍有無法將概念實物化之問題，但可透過對照地理與空間位置，可看出權益關係人居住環境與其所注重之區域是否具有關聯性。最後則是使用配合照片展示之網際網路地理資訊系統平台進行個別訪談。訪談結果發現全體受訪者均對此平台抱持好奇之態度，接受度亦高，但在操作上則均需中介者進行協助，才能順利在此平台上反應其意見，在訪談與操作之順暢度與成效尚反若不如參考紙本地圖與文獻資料進行訪談。整體而言，在個別訪談過程中，無論採用何種訪談方式，在意見反應與表達呈現上均可以看出較大之變異性。然而在龜山島社區、桃源谷步道與龜山島三部分，本研究發現受訪者僅對龜山島社區之環境改善建議具有較高之答題率。在桃源谷步道方面，10 位受訪者均表示極少行走該步道，且僅有2 位能較具體提出對步道環境之改善建議，此表示目前而言，當地居民之生活與桃源谷步道之連結性非常有限。而在龜山島之環境建議上，由於10 位受訪者均曾經造訪過龜山島，且其中50 歲以上者均對整個遷村過程存有印象，也因此大部份對龜山島之歷史能侃侃而談，但受限各個受訪者近年登島次數少，故僅有2 位能具體提出對龜山島環境或旅遊規劃之個人願景。如圖 6 中，其中一位受訪者提出龜山島可發展水上活動，並興建觀景纜車之建議，除在地圖上圈選適合遊客活動之範圍外，亦大致繪出心目中之纜車路線，此驗證在受訪者熟悉當地環境之情況下，地圖的確能喚起受訪者之記憶與聯想力。

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圖4 在具有門牌號碼相對應位置簡圖上，受訪者較能明確指出其強調或希望改善之區域與位置 圖5 由部分受訪者之受訪結果，可明顯看出其只關心自身住處旁邊之環境 而在各別訪談結束後，本研究綜合各受訪者所重視之要點如下： 1. 龜山島社區方面：台二線道路安全（60%受訪者重視）、漁貨市場擴建進度延遲問題（60% 受訪者重視）、籃球場與遊憩公園等公共活動空間設置與維護（50%受訪者重視）；增建社區停車場（40%受訪者重視）；桃源谷步道入口增設公園、停車場或展覽館（30%受訪者重視）；社區內道路通行受阻問題（30%受訪者重視）；社區整潔維護與流浪貓問題（30%受訪者重視）。 2. 桃源谷步道方面：步道坡度過陡，建議調整路徑位置（20%受訪者重視）；步道景觀不開闊問題（20%受訪者重視）；在社區入口增設較明顯之步道入口指示牌（10%受訪者重視）。 3. 龜山島整體規劃方面：龜山島旅遊型態與活動範圍（20%受訪者重視）；龜山島步道規劃（10% 受訪者重視）；龜山島增設纜車（10%受訪者重視）。而本研究後續將比較群體討論之結論與上述規劃建議要點之重疊比率，以比較各鄰鄰長與部份居民之特定意見項目，在群體討論過程中是否被忽略或是被擴大討論。＼

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圖6 受訪者利用手繪製圖方式呈現對龜山島規劃之願景 在進行白天之個別訪談後，本研究分別在連續兩天之晚上7 點至 9 點邀請 10 餘位龜山島社區居民，包含里長、社區幹部與耆老於社區活動中心內進行群體討論，在第一天晚上使用：（1）口頭討論、（2）透過現場討論之參與式紙本製圖與（3）參考紙本地圖與文獻資料之參與式紙本製圖，參考圖資則為近期之像片基本圖、正射影像、經建版地形圖，以及1904 年台灣堡圖，並於其上方鋪上透明紙，搭配不同顏色之麥克筆（不同人所提出之意見將以不同顏色顯示）以供社區居民繪製圖形與文字。第二晚則整理第一天晚上之討論結果，使用：（1）口頭討論與（2）配合照片展示之網際網路PPGIS 平台進行討論等兩種方式施行，以檢驗討論結果是否有增修或刪減。茲概述不同操作方式過程與成果如下。在口頭討論方面，由於晚間討論會之召集人與主持人為里長，且本研究範圍僅包含龜山島社區鄰近區域與龜山島，故討論主軸一開始即被明確限定於這些區域內。在口頭討論過程中，因龜山島社區範圍不大，故各話題發起者所描述之場景或環境均容易被參與者所理解，即使對空間所在位置有疑慮或不確定，亦可透過居民之互相討論而理解（例如通往大溪漁港魚貨市場之窄小道路位置，經口頭講解後即可確定位置所在），也因此各別訪談過程中容易產生之地點或方位不清楚之狀況，在龜山島社區所舉辦之群體討論過程中幾乎未發生。但討論過程中，話題發起人僅能針對特定地點進行簡單描述（例如：桃源谷步道入口至觀景平台處，必須行走約一個半小時），並無法清楚指出距離、高度與周遭地形特徵，也因此討論結果十分抽象，且僅能以錄音或文字條列方式記錄，並無一定格式或參考依據。此討論結果若欲轉換成建議書或正式報告，若非透過社區參與討論者以客觀觀點撰寫，極易造成時間與空間上之誤解、縮小或擴大解讀，甚至被非社區之報告撰寫人所影響操縱。而時空解讀差異的問題亦發生於透過現場討論之參與式紙本製圖結果上。

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圖7 參考紙本地圖與文獻資料之群體討論與參與式紙本製圖 而在參考紙本地圖與文獻資料之參與式紙本製圖方面，由於像片基本圖、正射影像與經建版地形圖均具有固定之座標，故參與討論之居民在第一時間均能透過航照色調清楚掌握地貌特徵點之空間所在位置，且像片基本圖與經建版地形圖均具有等高線資訊，故即使地圖為平面型態，參與者在透過中介者簡單介紹判讀地圖之方式後，仍能根據等高線疏密判斷坡度陡緩與谷系形狀，此對在場耆老在回憶過去龜山島上村民們使用的舊道路相當有幫助。另一方面，由於像片基本圖提供相當完善之地名、道路與地表覆蓋資訊，故參與者能夠以整體之觀點思考各地名之間之距離，而不會有相對位置不確定或誤判之問題。除此之外，由於地圖涵蓋龜山島社區周圍之社區，故參與者討論範圍明顯較口頭討論廣泛，議題除包含龜山島社區外，亦會將範圍擴展至鄰近之大溪社區、蜜月灣及蕃薯寮，且討論內容會擴及至學校教育、大溪漁港規模、捕魚範圍、醫療資源分布與海岸侵蝕所造成之影響等較具深度之議題（圖9），顯示研究者或議題發起者將可利用地圖涵蓋範圍引導參與者進行討論。以正面觀點而言，議題發起者可增加圖資數量或內容以鼓勵討論，但若反向思考，其亦可透過地圖控制討論主軸與討論內容。在參考紙本地圖與文獻資料進行參與式紙本製圖之過程中，本研究發現參與者一開始均無法快速且清楚地在透明紙上繪出其心目中所想像之位置、路徑或範圍，而必須在三斟酌與詢問旁人後才能下筆，且在繪製圖形後多僅透過口頭敘述描述其內容，並不習慣在圖形旁加入文字註解，也因此整個討論過程中，陸續發生參與者忘記之前繪製圖形所代表之意義，因而造成討論中斷之情形，而必須透過訪問者提示或協助標示，才能順利進行。由此可看出龜山島社區居民並不習慣對空間資訊進行繪製與處理，對繪製圖形之自信心明顯低於言語表達或文字書寫，故若欲將地圖概念導入該社區，熟悉地圖操作與美工繪製之中介者角色是不可或缺的。其次是由於紙本地圖不具有調整比例尺與縮放顯示功能，故許多較微小之地形、建物、道路或地表狀態並無法清楚呈現，而造成許多討論上之限制（例如參與者無法在像片基本圖或經建版地形圖上看到社區內窄巷道之分布情況，亦無法看到被林木覆蓋之桃源谷步道確切位置）。且由於版面限制，故若同一區域內出現太多需要標記之圖形時，則在繪製上會產生圖形之間互相排擠的效果。舉例而言，例如在地圖上之台二線範圍非常地窄，故當某位參與者提出有關台二線的議題，並在其上繪製圖形後，下一位對台二線有不同意見的參與者就很難在同樣的位置上完整繪製自己的意見，而文字書寫亦占掉很大的版面。為消除此問題，訪問者僅能透過在地圖上同一位置更換不同的透明紙來避免此現象。

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圖9 龜山島步道規劃之群體討論成果，地圖涵蓋範圍將影響討論範圍之廣度與深度 圖10 討論過程中，龜山島社區女性不會加入主要討論群，而另外形成一組討論群體 另一點值得注意的是，以龜山島社區之群體討論為例，在討論過程中，社區內之男性會自動聚集為一個群體，並跟隨議題發起人進行討論（圖7），但社區內之女性則不會加入主要討論群，而是會在一旁形成另外一個較小之討論群體（圖 10），此顯示在主要討論群中，女性之意見可能被忽略。而本研究面對此現象之應對方式，則為當主要討論群（均為社區男性）正在對龜山島像片基本圖進行討論時，由社區女性所組成的另一組討論群則同時在另一幅地圖上作業，而後再互相調換地圖進行討論與繪製。本研究發現採用如此折衷之作業方式，雖然在討論過程中無法同時納入男性與女性兩方之意見，但至少可確定在場之每一位參與者均能有均等之權利參與每幅主題地圖之討論過程。由於在施行方法上仍有需要調整之處，故未來在施行類似之調查或討論時，如何在男女參與度一致之情況下獲取居民意見，為研究設計者須深入探討之問題。本研究於第二天晚上在龜山島社區活動中心，以電腦搭配投影機之方式，並搭配Google Earth 內建圖層、照片與立體地形，以不同視角進行瀏覽（圖 11）。目的除了在於觀察社區居民對於 GIS 介面之接受程度外，亦探討使用較高技術層面之討論方式是否能有效增進居民參與程度，並延伸討論議題，使其更具深度及廣度。經過實際施行後發現以下現象： 1. 電腦展示有助於提升居民之參與度：在討論過程中，電腦科技可以明顯提升龜山島社區居民參與之興趣與專注程度，特別是參與者會主動要求縮放展示地圖比例尺，並以不同視角觀看其所關注之地點。

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2. 立體地形展示可增進參與者之空間聯想力：由於增加立體地形展示功能，故參與者對桃源谷步道議題之討論也比較熱絡，其增加之議題項目包括目前步道路徑是否過於陡峭？是否有替代路線可以取代現有的步道？理想之觀景台設置位置在哪裡？以及步道鋪面石材在不同位置是否適合遊客行走等問題。 3. 照片將能有效提升居民對議題之熟悉感：以 Google Earth 搭配本研究於社區現場拍攝或 Google Earth 內建之照片與街景進行講解，由於對照片內環境之熟悉感，故現場參與者大部份均會立即對照片內容做出回應。例如本研究在現場調查時發現由台二線通往龜山島社區之下坡狹小道路兩旁常有攤販設立，故將其拍照並對照座標擺放至Google Earth 平台上。而討論過程中，在觀看現場照片前並無人對此提出意見，但在觀看現場照片後，當地居民開始擔心如此狹小道路可能會造成貨車或救護車出入不便之問題，顯示現場照片具有激發討論議題之功效。 4. 距離量測工具將可大幅提升規劃效率：在使用地圖或文獻資料進行參與式紙本製圖時，雖然能呈現該區域整體之空間分布，但若沒有尺規等距離量測工具仍難以獲得線段距離或路徑長度，而根據參與討論之社區居民表示，Google Earth 內之距離量測工具將有助於加速討論速度與精確繪圖量測。例如某參與者提出將新舊大溪漁港兩者打通合併以增加港口規模之建議，但無法在紙本地圖上提出現有港口停船處實際寬度與其心目中之漁港擴建規模，也因此當參與者有不同感受時，則很容易產生爭論。此時距離量測工具則可立刻給與參與者具公信力之測量數據，討論速度因而加快不少，故在此案例中，能在有限的會議時間內討論更多項目與問題。 5. 透過比較社區本身與其他地區之地圖與照片，能更有效發現問題所在：在第二天之討論過程中，許多問題均聚焦於大溪漁港空間狹小與魚貨市場改建之議題上，而由於Google Earth 平台可觀看全台灣各處之地圖與航照資訊，故多位參與者主動建議瀏覽其他規劃較完善之漁港（例如屏東縣東港與高雄縣興達港），並參考其港口配置與魚貨市場型態，以做為大溪漁港未來改建之依據。由此可知在進行社區議題討論時，參考資訊並不一定僅能侷限於當地圖資與文獻，有時其他地區發展樣貌或歷史變遷記錄，亦能展現他山之石可以攻錯之效果。 圖11 利用 Google Earth 地理資訊系統平台討論龜山島社區規劃項目，並將龜山島社區居民手繪 成果套疊至具有3D 立體地形呈現功能之 Google Earth 平台上

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圖12 將龜山島社區居民手繪意見轉繪至 Google Earth 平台上，在 Google Earth 平台上可看出社

區居民對環境議題之關心並不僅侷限於龜山島社區 由上述結果可發現，在社區居民群體討論時，使用紙本地圖與文獻資料進行參與式紙本製圖將有助於社區居民自由表達初步意見或概念；而於3D 介面之 Google Earth 平台上操作，則有助於參與者整合初步構想，並以更靈活且多元之角度進行概念具體化或修正錯誤。茲簡述社區居民群體討論成果如下： 1. 龜山島社區方面：台二線道路安全（個別訪談時亦有居民提出）、漁貨市場擴建進度延遲問題（個別訪談時亦有居民提出）、籃球場與遊憩公園等公共活動空間設置與維護（個別訪談時亦有居民提出）；增建社區停車場（個別訪談時亦有居民提出）；桃源谷步道入口增設公園、停車場或展覽館（個別訪談時亦有居民提出）；社區內道路通行受阻問題與住戶前空地不足問題（個別訪談時亦有居民提出）；社區綠美化與整潔維護（個別訪談時亦有居民提出）；社區通往大溪漁港之道路下方爭取設立地下道（群體討論時參與者已有共識）；社區醫療資源不足，建議爭取設立區域型醫院（群體討論時參與者已有共識）；社區活動中心與文物館空間不足，建議於桃源谷步道入口處另尋空地興建較大之活動中心或展覽館（經群體討論後尚未定案）；公車班次太少與站牌間距過大問題（經群體討論後尚未有共識）；社區上方排水不良問題，建議整修排水溝（群體討論後已建立共識）；大溪漁港規模太小，探討是否合併新舊漁港以擴張規模（經過群體討論尚未定案）；大溪魚貨市場改建進度延遲，建議改善（群體討論已有共識）；大溪魚貨市場攤販設置造成道路過窄通行不便，建議改善（群體討論已有共識）；提議增建外澳到石城之自行車道，增加遊客造訪機率（群體討論過程中由參與者提出）。 2. 桃源谷步道方面：步道坡度過陡，建議調整路徑位置（個別訪談時亦有居民提出）；步道景觀不開闊問題（個別訪談時亦有居民提出）；在社區入口增設較明顯之步道入口指示牌（個別訪談時亦有居民提出）；步道鋪面有青苔覆蓋造成遊客容易滑倒問題（群體討論過程中由

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參與者提出）。 3. 龜山島整體規劃方面：由於在個別訪談時發現僅有兩位受訪者能較具體提出對龜山島整體規劃之建議，故在群體討論方面成果明顯較個別訪談為佳，討論主軸著重於龜山島旅遊型態與步道規劃，例如關於島上的旅遊路線規劃方面，較大多數參與者認為應該就現有401 高地步道及北岸登山步道加以利用，讓其與以往居民們使用之舊道路進行連接，如此不僅能開拓更多景點，對島上生態破壞影響也較小，唯獨害怕遊客登島遊覽時間受船班次影響，因一次登島時間不超過一小時，故過長路程會造成遊客無法在時間內走完全程。鑒於此，有參與者便提議讓遊客走一些景點，其他用船來載著遊覽，或者是直接在島上開闢道路用車子載遊客到特定景點，不過這項提議被其他村民以會破壞島上生態環境及失去步道生態旅遊的意義為由否決。另一方面，討論主題亦著重於龜山島新景點開發，例如位於龜首之龜首潭可以與位於龜尾之龜尾潭做一個呼應，而有一處隱密之小面積白沙灘，亦可作為新的觀光景點。對於行程規劃方面，一些參與者建議可另闢一套行程讓旅客在島上滯留一至兩天，並在島上進行觀光，或建議可設置民宿或旅館，並嘗試在龜首潭興建簡易型碼頭，用以縮減套裝行程時間。

（二）不同民眾參與方式之施行過程與成效比較

由上述研究結果可知，個別訪談時，單一受訪者所建議之事項大部份也有在群體討論過程中被提出來討論，故整體觀之，龜山島社區居民所關注之議題.大致上相當一致。而差別較顯著之處在於因討論平台所提供之資訊量逐漸增加（口頭討論參與式紙本製圖紙本地圖配合文獻討論之參與式紙本製圖GIS 平台搭配照片討論），故參與者討論之議題廣度與深度亦隨之增加。然而在討論平台所提供之資訊量增加的同時，參與者對平台之依賴程度亦隨之上升，受圖面資訊制約之結果造成參與者表達意見之個別差異也大幅下降。且在本研究中，由於在短期受訪時間內針對相同對象重複進行訪談與討論，故對受訪者而言無可避免的確存在有資訊累積之現象，此種現象即可能造成成效評估上之誤差。

本研究透過參考Rowe and Frewer（2004）所列出之公眾參與過程與成效檢核指標，進行龜山島社區公眾參與評量，並將評量結果列於表（5）與表（6）。 表5 以評量指標比較不同民眾參與方式之施行過程 評量項目個別訪談/ 群體討論參與式紙本製圖（抽象繪製）參與式紙本製圖（參考地圖與相關文獻繪製）配合照片展示之網際網路PPGIS 平台代表性偏誤（Representativeness）個別訪談-易受刻板印象影響，偏誤較高群體討論-經全體討論產生共識，較少觀念偏誤個別訪談-易受刻板印象影響，偏誤較高群體討論-經全體討論產生共識，偏誤較小個別訪談-偏誤受地圖影響而減小群體討論-經全體討論產生共識，並受參考地圖影響偏誤較小個別訪談-偏誤受地圖影響而減小群體討論-經全體討論產生共識，並受參考地圖影響偏誤較小包容性（Inclusivity）個別訪談-高群體討論-因討論領頭人與參與成員而有所不同個別訪談-高群體討論-因討論領頭人與參與成員而有所不同個別訪談-高群體討論-因討論領頭人與參與成員而有所不同個別訪談-高群體討論-因討論領頭人與參與成員而有所不同

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參與率（Participation rate）個別訪談-受訪意願較高群體討論-討論集中於特定民眾個別訪談-受訪意願較高群體討論-討論集中於特定民眾個別訪談-受訪意願較高群體討論-討論集中於特定民眾個別訪談-受訪意願較高群體討論-討論集中於特定民眾早期介入/規劃過程中可及早獲得獲取資訊/ 持續性地參與（Early involvement /

Obtaining input early in planning process/Continuous involvement）個別訪談-個人資訊較缺乏，無法有效獲取資訊並持續參與群體討論-個人意見較易抒發亦較易持續參與個別訪談-個人資訊較缺乏，無法有效獲取資訊並持續參與群體討論-個人意見較易抒發亦較易持續參與個別訪談-因地圖輔助可有效改善並獲取資訊群體討論-討論加上地圖輔助，個人意見較易抒發亦較易持續參與個別訪談-因地圖輔助可有效改善並獲取資訊群體討論-討論加上地圖輔助，個人意見較易抒發亦較易持續參與過程公平（Process fairness）個別訪談-每個人均有表達機會群體討論-個人意見可能無法表達或被忽視個別訪談-每個人均有表達機會群體討論-個人意見可能無法表達或被忽視個別訪談-每個人均有表達機會群體討論-個人意見可能無法表達或被忽視個別訪談-每個人均有表達機會群體討論-個人意見可能無法表達或被忽視操作上之彈性（Process flexibility）個別訪談-彈性高群體討論-較容易受參與對象與人數限制個別訪談-彈性高群體討論-較容易受參與對象、人數與地圖資訊限制個別訪談-易受地圖影響而無法天馬行空群體討論-較容易受參與對象、人數與地圖資訊限制個別訪談-易受電子地圖影響而無法天馬行空群體討論-較容易受參與對象、人數與地圖資訊限制評估者之衡量是否主觀（Subjective assessment of previous evaluator）個別訪談-主觀群體討論-受人群影響因而較客觀個別訪談-主觀群體討論-受人群影響因而較客觀個別訪談-受地圖影響較為客觀群體討論-受地圖與人群影響因而較客觀個別訪談-受地圖影響較為客觀群體討論-受地圖與人群影響因而較客觀操作過程中之知覺開放性（Perceived openness of process）個別訪談-高群體討論-較低個別訪談-高群體討論-較低個別訪談-中等群體討論-較低個別訪談-中等群體討論-中等透明度（Transparency）個別訪談-高群體討論-低個別訪談-高群體討論-低個別訪談-高群體討論-因地圖資訊開放，故透明度尚可個別訪談-高群體討論-因電子地圖與網路資訊開放且公開，故透明度高決策過程是否具有結構性（Structured decision making）個別訪談-否群體討論-是個別訪談-否群體討論-有結構性但不佳個別訪談-否群體討論-有較佳之結構性個別訪談-否群體討論-有不錯之結構性資源使用是否無障礙（Resource accessibility）個別訪談-不需使用社區資源群體討論-需視場地與時間而定個別訪談-不需使用社區資源群體討論-需視場地與時間而定個別訪談-需視紙本地圖數量與時間而定群體討論-需視場地紙本地圖數量與時間而定個別訪談-需視場地與時間而定，且受限於必須使用電腦群體討論-需視場地與時間而定，且受限於必須使用電腦任務定義是否清晰（Task definition）個別訪談-受施測者影響群體討論-受會議發起者或領導者影響個別訪談-受施測者影響群體討論-受會議發起者或領導者影響個別訪談-- 受地圖與施測者影響群體討論-受地圖、會議發起者或領導者影響個別訪談-- 受電子地圖與施測者影響群體討論-受電子地圖、會議發起者或領導者影響