十二年國教免學費方案評析 ／ 66

十二年國教免學費方案評析

郭澤興 國立岡山高級農工職業學校教師 高雄師範大學學校行政領導碩士班研究生

一、前言

2011年「十二年國民基本教育實 施計畫」公布，依據總統民國100年元 旦祝詞宣示：「臺灣教育將邁入新紀 元，今年開始啟動十二年國民基本教 育，分階段逐步實施，先從高職做起， 預定民國103 年高中職學生全面免學 費、大部分免試入學」，實施原則之 一為「縮短公私立高中職學費差距， 減輕弱勢家庭家長經濟負擔」。本計 畫實施方案3-1為「高中職免學費方 案」。此方案之主要目的為減輕經濟 弱勢家庭教育費用之負擔，以達成「均 富公義」之國家發展願景，並符膺「多 元充分的教育機會」、「尊重學生與 家長的教育選擇權」、「均質均衡區 域之高中職學校品質」及「弭平公私 立高中職就學負擔的落差」的教育改 革訴求（教育部，2011），是「十二 年國民基本教育實施計畫」中極具指 標性的執行方案。 免學費政策所需經費在十二年國 所有推行方案中比率最高，以102年為 例，十二年國教總經費288.96億，高中 職免學費方案經費需142.76億（教育 部，2013），約佔50%。本文將以文獻 分析方式，針對免學費方案之政策目 標與實施現況提出相關問題之討論與 建議。

二、免學費方案推行之沿革

後期中等教育學費補助措施，從 早期延教班、實用技能班的學費補助 直至「技職教育再造方案」推行後， 補助對象納入建教合作班、產業特殊 需求類科班，均著重在技職教育且經 濟弱勢的對象（教育部，2010）。而 十二年國教的免學費方案的最終目標 是所有公私立高中職學生免學費。本 節說明學費補助措施沿革，從部分學 生的補助到全部學生免學費的分階段 執行的過程。 95年教育部成立十二年國民基本 教育規劃工作小組，推動「十二年國 民基本教育規劃方案」，並擬定「經 濟弱勢 私立高中職 學 生學費 補助計 畫」。 96年行政院宣佈推動十二年國民 基本教育，97年12月教育部公佈「十 二年國民基本教育先導計畫」，計畫 包含「加額補助經濟弱勢私立高中職 學生學費方案」。 99年7月28日，教育部訂定「教育 部補助私立高級中等學校及五年制專 科學校前三年學生學費實施要點」， 並於100年6月14日修正並更名為「教 育部補助高級中等學校及五年制專科 學校前三年學生學費實施要點」。本 辦法規範全面免學費之前的漸進免學

費措施，包括「私立高中齊一學費差 額補助」、「高職免學費補助」、「私 立 高 中職 學費 定額補 助」之施行方 式。自100 學年度起優先針對家戶年 所得114 萬元以下學生分別實施「高 職免學費」及「齊一公私立高中學費」 方案。 102 年 6 月 27 日《高級中等教育 法》三讀通過。其中第 2 條與第 56 條 為 有 關高 中職 免學 費 政策 的法 源 依 據。102 年 11 月 12 日修正《高級中等 學校向學生收取費用辦法》，用以規範 102 學年度之前、103 學年度之後各項 免學費、差額補助及定額補助方式。

三、免學費方案之實施現況

(一)政策目標 依據十二年國民基本教育實施計 畫（教育部，2011），學費之補助基 於政府保障教育機會均等，對弱勢家 庭子女就學之照護，政策主要目標如 下： 1. 弭平公私立高中職就學負擔落差的 教育改革目標 2. 優化技職教育：配合行政院經濟建 設委員會「100 年國家建設計畫」 之「優質人力」政策主軸，優先推 動高職免學費，藉以吸引國中畢業 生進入高職學校就讀。 3. 實現教育機會均等：積極增加高級 中等教育投資，以拉近公私立高中 職學費及教學設備（施）差距，優 先規劃減輕家庭就學經濟負擔，協 助弱勢族群學生完成學業，以實現 教育機會均等之目標。 (二)經費分配 依據教育部102年修正的十二年 國民基本教育實施計畫，其經費分配 偏重在高中職階段，包括工作要項3－ 高中職免學費、工作要項4推動高中職 優質化及均質化、配套措施5－精進高 中職師資人力發展、配套措施7－技職 教育與產業發展，合計約佔總經費之 73%（教育部，2013）。以102學年度 為例，免學費政策經費支出及補助人 數，如表1。 表1 102學年度免學費政策經費執行現況 資料來源：教育部(2014b)。「十二年國民基本教育」網 站，取自http://12basic.edu.tw/Detail.php?LevelNo=72（教 育部十二年國民基本教育專案辦公室） 103 學 年 全 面 實 行 免 學 費 補 助 後，不 同學籍學生 補 助金額 略有差 異，如表 2。實行免學費補助後，不同 學籍學生補助金額略有差異，整體而 言，私立學校每年每一學生補助金額 約 45000，如表 2。以 102 學年度為例， 補助項目 經費 （億元） 補助人次 齊一公私立 高中學費 14.5 159,824 (含私立 高中職學費定額 補助 99,219 人次) 高職免學費 124.5 706,462 合計 139

公立：私立學生數約為 53：47，而私 立學校補助金額為公立之 3 倍以上， 可推估 7 成以上之免學費經費補助到 私立學校。 表 2 免學費全面實施後各種學制補助金額 學籍 公 ／ 私立 補 助 金 額 （元） 職業群科 公立 5,400 私立 22,530 進修學校 公立 3,700 私立 21,230 普 通 高 中 綜合高中 公立 6,240 私立 22,800 五 專 前 三 年 公立 7,560 私立 23,000 資料引自：「高級中等學校免學費方案」作業程序講習手 冊（教育部國民及學前教育署，2014） (三)實施原則 十二年國教免學費政策之發展脈 絡，是一個漸進發展的過程。從針對 經濟弱勢學生的補助，繼而加強高職 及私立學校補助，最後擴大對象到全 部高中職學生。「高中職免學費」政 策推動之前，教育部已陸續多項有條 件免學費政策，例如「實用技能學程 三年免學費」、「進修學校學生家戶 年所得 30 萬元以下免學費」，「原住 民學生免學雜費」等，這些措施都是 為了為逐步落實高中職全面免學費之 政策（教育部，2011）。 依教育部規劃，免學費方案之具 體實施過程，以「分階段逐步實施」、 「先從高職做起」、「已有公費就學 補助或學費減免優待者，擇優適用， 不再重複補助」等原則施行，並自100 年度起分二階段實施： 第一階段：100-102 學年，逐年擴 大適用對象，辦理「高職免學費」及 「齊一公私立高中學費」，補助公私 立高職及私立高中學生，家戶所得限 制為 114 萬元。第二階段：103 學年度 起，逐年擴大適用對象，辦理「高中 職免學費」，家戶所得限制為 148 萬 元，私立高中普通科、私立綜合高中 學術學程學生家戶所得 148 萬以上 者，另有定額補助 5000 元（臺北市 6000 元）。

四、免學費方案之實施檢討

(一)免學費方案不影響中輟生比率 依據教育部統計資料顯示（教育 部統計處，2014a），近 5 年高中職休 學人數並未因學費補助政策而減少， 年約有 10,000 人至 11,000 人，平均 休學率 1.4%，高職休學情形又比高中 嚴重且有增加趨勢，如表 3。然而休學 主因過去以經濟困難因素為首，近年 來則以志趣不合為主，分別占 33.2%及 57%。值得注意的是，因經濟因素休學 者，高 職明顯大於 高 中，在 高職為 6.5%，在高中為 2.3%。雖然在 98 年以 來，針對弱勢及產學專班學生的各種 學費補助措施從未間斷，直到 99 年銜 接齊一高中職學費、高職免學費等補 助措施，然而由休學人數的統計，仍 看不出改善趨勢。

表 3 高中職休學人數及休學率 學 年 休學人數 休學率％ 高中 高職 高中 高職 97 3,937 6,406 0.97 1.85 98 3,658 6,397 0.91 1.80 99 3,520 6,780 0.88 1.87 100 3,808 7,200 0.95 1.96 101 3,598 7,067 0.89 1.91 資料來源：教育部（2014a）。中華民國 103 年教育統計。 (二)免學費措施無法改變目前公私立 分流的傾向 國中學生就讀選擇，一向以公立 高中、私立明星高中、公立高職為優 先。在十二年國教正式上路前，許多 認為齊一學費、免學費措施，有利於 私 立 學校 招生 的預 期 意見 見諸 於 媒 體。 在私立高中職學校中，約有 40％ 的學生來自中低收入戶家庭，其學費 負擔卻比公立學校高出甚多，且學費 為 國 中生 選讀 高中 職 的重 要因 素 之 一，免學費政策可望減輕其負擔，有 利於學生專注向學(周雅芬，2014；郭 俊宏，2014)。亦有研究指出，高職教 師認為免學費政策有利於私校招生， 並且可以減輕家長負擔，保障弱勢家 庭子女就學，對教育資源、學生人數 與素質的調整有影響（張逸蓁、廖勻 華、廖錦文，2014）。然而經由檢視 學生分佈現況，如表 4，公立高中、公 立高職人數並未因整體學生數減少而 減 少 ，其 他學 制學 生 數均 呈減 少 趨 勢，應進一步檢討除了學費以外，學 校之間其他的差異。 表 4 98-102 年高級中等教育公私立學生人數 學制 100 年 101 年 102 年 公立高中 277,429 280,224 279,514 私立高中 124,529 122,465 113,807 公立高職 133,464 135,004 135,447 私立高職 232,985 234,432 225,044 公 立 高 中 進修部 2,516 2,328 2,158 私 立 高 中 進修部 1,400 1,170 904 公 立 高 職 進修部 29,184 25,399 23,177 私 立 高 職 進修部 49,663 45,801 40,670 公 立 實 用 技能學程 14,738 13,891 13,006 私 立 實 用 技能學程 33,280 30,410 27,475 資料引自：教育部（2014a）。中華民國 103 年教育統計。 (三)大量經費補助私校，但無法明確監 督私校改善教學品質 以 102 學年為例，高級中等教育 學生總數為 861,202 人，其中私立學校 學生為 407,900 人，佔 47.36%（教育 部，2014a），高中職免學費方案經費 約 139 億，未來每年百億以上的經費 流注私立高中職。然而以現行的監督 機制，無法有效控管，私立學校獲得 補助，能否提高師生比、改善設備、 投入更 多資源等， 以 提高其 教育品 質，仍無法確保。 (四)經費投入比重高，卻無法提升教育 品質 相關研究指出，臺灣後期中等教 育階段經費比率偏低，以 101 年教育 總預算為例，高等教育佔 36%，高職

4.8%，高中約 10%。世界各國通常是 高中職平均每生教育經費高於國中小 與學前教育，我國在高中職的投資卻 是各教育階段最少的，若因此將十二 年國教的多數經費投注於高中職應無 可厚非（許添明、張熒書，2014）。 然而免學費預算佔十二年國教實施計 畫的經費比率甚高，102 年~104 年分 別約為 50%、52%及 57%，投入經費 卻與教育品質的改善無直接相關。政 府編列十二年國民基本教育預算是採 「零基預算」原則，未增加預算，預 算分配的偏斜，將影響十二年國教其 他工作要項執行上的限制與成效（梁 雅賀、孫玉中，2014）。 (五)設定 148 萬排富門檻的公平與效率 問題 現行 148 萬固定門檻如何決定， 教育部尚無明確解釋。單就家戶所得 決 定 補助 與否 ，未 考 慮家 庭人 口 狀 況、就讀子女數、居住地區、其他資 產與負債等因素，難免對不同家庭結 構之學生產生不公平之爭議。依據主 計處統計資料，102 學年達到門檻的家 庭約 14.7%，因排富條款節餘的經費約 20 億（許添明、張熒書，2014），對 整 體 十二 年國 教經 費 來說 ，佔 比 不 大。105 學年度起，僅高中及綜合高中 學術學程適用排富條款，且私立學校 學生即使家戶所得超過補助門檻，另 有定額補助，雖可縮減公私立就學費 用差距，但仍有公平性及經費效益的 疑慮。未來可考慮公私立高中、高職 均設定適當的排富門檻，以撙節經費。

五、結語

免學費政策無法改變學生就讀選 擇，分流仍傾向公立高中職，顯示公 ／私立學校間的差距，難以因學費補 貼政策而縮減，由於「學費」僅佔就 學費用 的少數，尚 有 各種代 收代辦 費、雜費、實習費等。公私立學校間 「就學費用」差距頗大，雖有免學費 補助，就讀私立學校之費用亦高於公 立學校，此費用差距若再以補助的方 式投入經費，除了不利教育品質的提 升，也造成社會公平正義的疑慮。然 而社經背景好的學生多數就讀公立學 校、享有較佳的教育資源，社會階級 再製的效果恐怕短期內難以改善。 建議教育部應檢討排富門檻及補 助條件，以節餘經費，並擴充經費來 源，用於改善教學品質的方案，或補助 到資源缺乏的中、小學，較符實際利 益。另一方面，可經由評鑑結合專案 計畫，補助辦學績優之學校，可更有 效的改善學校的教育品質，符合政策 目標的初衷。其次，應研議加強對私 立學校經費監督之有效作法，例如私 立學校法及相關法令的修法，依補助 金額分級訂定經費資本支出、經常支 出比例，改變現行以學生人數為基準 的補助方式，落實課程、師資、設備 的評鑑與改善方式，據以核定補助私 立學校經費額度。 現行免學費措施雖立意良善，然 而執行的現實面仍有諸多困難未解。 免學費 與十二年國 教 問題， 錯踪複 雜，現行政策之推動，除了需要操作

面的有效執行，更需要教育專業工作 者持續的關注與研究，期望臺灣的教 育逐步朝向入學機會、就學費用與教 育品質均等的理想邁進。 參考文獻  周雅芬（2014）。十二年國教的 學生升學選擇研究―以高雄市國三學 生為例。義守大學公共政策與管理研 究所，未出版的碩士論文。  張逸蓁、廖勻華、廖錦文（2014）。 職業類科教師對十二年國民基本教育 先導計畫影響招生效益的看法。明新 學報，(40)1，65-75。  教育部（2011）。十二年國民基本 教育實施計畫。臺北:作者。  教育部（2013）。十二年國民基本 教育實施計畫(修正計畫)。臺北：作 者。  教育部（2014a）。中華民國 103 年教育統計。取自 https://stats.moe.gov.tw/files/ebook/Edu cation_Statistics/103/103edu_EXCEL.ht m  教育部（2014b）。十二年國民基 本教育網站－學費政策， http://12basic.edu.tw/Detail.php?LevelN o=10  教育部十二年國民基本教育專案 辦公室（2014）。高級中等學校免學 費／執行現況。「十二年國民基本教 育」網站，取自 http://12basic.edu.tw/Detail.php?LevelN o=72  教育部國民及學前教育署 （2014）。「高級中等學校免學費方 案」作業程序講習手冊。臺中：作者。 取自 https://svhs.ncnu.edu.tw/  教育部統計處（2014a）。近年各 級學生輟學及休退學概況分析。臺 北：作者。取自 https://stats.moe.gov.tw/files/analysis/10 3_all_dropout.pdf  教育部統計處（2014b）。教育統 計簡訊《第 8 號》。臺北：作者。取 自 https://stats.moe.gov.tw/files/brief/%E9 %AB%98%E7%B4%9A%E4%B8%AD %E7%AD%89%E4%BB%A5%E4%B8 %8B%E5%AD%B8%E6%A0%A1%E5 %AD%B8%E7%94%9F%E5%AE%B6 %E5%BA%AD%E8%83%8C%E6%99 %AF%E6%A6%82%E6%B3%81.pdf  梁雅賀、孫玉中（2014）。十二 年國民基本教育的隱憂與前瞻。臺灣 教育評論月刊， 3(2)，96-100。  許添明、張熒書（2014）。十二 年國民基本教育財務規劃的虛與實。 教育科學研究期刊，59(1)，69-100。 DOI:10.6209/JORIES.2014.59(1).03  郭俊宏（2014）。國中生選擇就讀 高中職學校科系決策因素之探討。國 立中正大學經濟學系，未出版的碩士 論文。