我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究 The Study on the Factory Construction of Factors and Policies in Industrial Park. 中. 指導教授：劉小蘭. 博士. 研. 撰. 華. 究. 民. 生：陳盈竣. 國. 一. ○. 六. 年. 七. 月.

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(5) 謝. 誌. 寫了六年的論文，總算可以畫上句點了。這六年的光陰，我歷經了許多事情，考上公務人員三級特考、高考、不動產估價師證照，工作有了著落；從單身到結婚，多了家庭的責任，如今也當了爸爸，可說是幸福美滿；但論文這件事情始終是最沒有進度的，後來還好請了幾個月的育嬰假，除照顧小孩之餘，總算有時間讓自己靜下來完成這本號稱比生小孩還要困難的論文，這一路上要感謝很多人，容我娓娓道來。首先是我的指導老師─小蘭老師，前幾年和老師 meeting 的次數少到兩隻手可以數出來，不免讓老師您擔心了，雖然這期間一直有提點論文方向，但學生始終沒有很用心的思考如何踏出第一步，最後這一學期才真正開始著手並思考後續. 政治大. 內容，即便跌跌撞撞也總算完成了，老師常說，完成論文只是研究生的過程之一，. 立. 重要的是學習如何在研究過程中獨立思考，後來在研究過程中才稍稍了解這句話. ‧ 國. 學. 的真諦，謝謝老師這段時間給學生的指導；再來是口試委員，張璠院長及詹士樑老師，張璠院長因過去曾經在工業局擔任組長，所以對於本研究內容再透徹不過. ‧. 了，口試當天提供了我非常寶貴的建議與過去實務經驗，使得研究內容及結果能夠更貼近現實，詹士樑老師提供了我對於研究題目、方法的建議，使得本研究更. sit. y. Nat. 臻完善。. al. er. io. 此外，還有我親愛的家人，包括我和妮妮雙方的家人，在我們需要放風時幫忙我們照顧璿羽，大家也都對璿羽疼愛有加，成為眾人的開心果。最後，最重要. n. v i n Ch 的當然是我親愛的太太伊芳寶貝、妮妮、傻傻的，謝謝妮妮為哈哈生下了一位可 engchi U 愛的 mini 寶~璿羽，他真的真的好古錐、又愛笑，很謝謝親愛的妮在過程中不斷鼓勵我，同時在我遇到瓶頸時也會和我討論，靈機一動時提出的建議也會有意外的效(笑)果，也謝謝妮家中的五隻小寶貝乖乖、牛牛、寶寶、貝貝、斑斑，你們要跟 mini 寶趕快當好朋友喔，一起追趕跑跳碰。沒有上面的各位親愛的老師、家人，我也無法如此順利完成碩士論文，謝謝大家。. 於新莊溫暖的窩 2017.8.24.

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(7) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 摘. 要. 我國經濟發展過程中，工業部門係我國經濟成長的重要推手。為推動工業發展，由政府主動編定工業區，早期皆已出售方式提供土地，至 80 年代因產業外移，致使工業區土地滯銷，為去化工業區土地，由政府以優惠政策提供廠商較低價之出租優惠方案及貼近市場行情之出售優惠方案，惟出售之土地並未要求購地者須限期建廠，本研究目的是為了解影響廠商建廠之因素為何，回顧工業區位理論及過去製造業區位選擇相關研究，以複迴歸實證影響廠商之建廠因素。研究結果顯示影響廠商建廠因素主要為工業區整體環境，包含工業區年產值、廠商家數、公共設施面積、地價、引進產業類別等，除此之外，二級產業人均薪. 治政大主管機關應儘速提出改善計畫，促使廠商儘速建廠；另未來新開發工業區時，應立於規劃前期詳實調查產業需求、定價策略，並訂定限期完成建廠使用，提升整體. 資、工業支出及政府政策等亦對於廠商建廠有影響。故針對目前未建廠之土地，. ‧ 國. 學. 工業區土地使用效率。. ‧. 關鍵字：工業區、複迴歸、建廠因素、政府政策. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. The Study on the Factory Construction of Factors and Policies in Industrial Park Abstract In the process of economic development, the industrial sector is an important promoter of economic growth in Taiwan. In order to promote industrial development, the government takes the initiative to set up industrial areas. Due to offshore migration of Manufacturing Industry, the industrial lands were slow-selling in 1990. In order to closing out the slow-selling industrial land, the government provided manufacturers for preferential lease and sell projects. But the government didn’t. 政治大. regulate manufacturers to set a time limit about constructing factory building. The purpose of this study is to understand the factors that affect the manufacturers to build. 立. factories. This study reviews the theory of industrial location and the past. ‧ 國. 學. manufacturing location selection related research and uses multiple regression analysis to understand the factors that affect the manufacturers to build factories. The research results show that the main factors is industrial area environment,. ‧. including industrial annual production value, number of manufacturers, industrial area. y. Nat. of public facilities, industrial land price and industrial classification, in addition, the. io. sit. manufacturing industry per capita salary, industrial expenditure and government. al. er. policy also affect the manufacturers to build factories. As a result, the government. n. v i n C h areas in the future, government develops new industrial e n g c h i U it is important to investigate. should raise plan of improvement to urge manufacturers to build factories. If the industrial demand on manufacturing, land price strategy and Set the deadline to complete the construction that will enhance the efficiency of land use in industrial areas. Keyword：industrial areas、multiple regression、construction factors、government policy.

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(11) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 目錄第一章緒論第一節. 研究動機與目的..............................................................................1. 第二節研究範圍與內容..............................................................................3 第三節研究方法與流程..............................................................................6. 第二章文獻回顧第一節工業區位理論..................................................................................9 第二節製造業區位選擇之相關研究........................................................12 第三節. 小結................................................................................................18. 第一節. 我國編定工業區政策....................................................................19. 政治大第三章我國編定工業區政策與法令立. ‧ 國. 學. 第二節我國編定工業區用地管理法令沿革............................................28. ‧. 第三節小結................................................................................................36. 第四章我國編定工業區發展現況與敘述統計. sit. y. Nat. 第一節 62 處編定工業區發展現況...........................................................39. io. 樣本之敘述統計............................................................................47. n. al. er. 第二節. Ch 第五章研究設計與實證結果第一節. engchi. i n U. v. 變數選取與資料來源....................................................................55. 第二節實證模型建立................................................................................60 第三節實證結果........................................................................................65. 第六章結論與建議第一節結論................................................................................................72 第二節建議................................................................................................75 參考文獻........................................................................................................ 參-1. I.

(12) 目錄. 圖目錄圖 1-1. 我國 62 處編定工業區位置圖 .............................................................3. 圖 1-2. 研究流程圖 ...........................................................................................7. 圖 4-1. 各區域已建廠及建廠中面積比較圖 .................................................54. 圖 4-2. 各區域工業區廠商家數比較圖 .........................................................55. 圖 4-3. 各區域工業區平均地價比較圖 .........................................................55. 圖 4-4. 各區域工業區 103 年度產值情形 .....................................................56. 圖 4-5. 各區域公共設施比 .............................................................................56. 圖 4-6. 政治大各區域產業就業人口 .........................................................................57 立各區域二級產業人均薪資比較圖 .....................................................58. 圖 4-8. 各區域工業區距最近交流道平均距離 .............................................58. 圖 4-9. 各區域政府投入之支出比較圖 .........................................................59. ‧. ‧ 國. 學. 圖 4-7. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(13) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 表目錄表 1-1. 工業區分區一欄表 ...............................................................................4. 表 4-1. 敘述統計表 .........................................................................................53. 表 5-1. 本研究選取之自變數內容說明、預期符號及資料來源 .................64. 表 5-2. 相關係數表 .........................................................................................70. 表 5-3. 以 OLS 方式之實證結果 ....................................................................71. 表 5-4. 以 WLS 方式之實證結果 ...................................................................72. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(14) 目錄. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(15) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 第一章緒論本章分為研究動機與目的、研究範圍與內容、研究方法與流程三部分。首先說明本研究之研究動機與目的；其次，說明本研究之時間與空間範圍，並簡述研究內容；最後，針對研究內容提出研究方法，以及整體研究之流程。. 第一節研究動機與目的一、研究動機我國經濟發展過程中，工業部門係我國經濟成長的重要推手，其所占國內生產毛額（GDP）之比重由 1952 年之 19.7%，迅速成長至 1986 年之 44.8%；嗣後. 政治大 GDP 之比重逐漸下降到 2012 年之 29.84 %。為加速工業化，促進國家經濟整體立因新台幣大幅升值、國內生產成本增加造成部分傳統產業外移，致使工業所占. 發展，適度誘導產業、人口合理分布，促進區域均衡發展，有效利用土地，減少. ‧ 國. 學. 工安發生之風險、空氣汙染之擴散，提供興辦工業人良善的生產環境，便於工廠輔導及管理，建構產業群聚，加強前後生產鏈結，繁榮地方經濟、增加稅收及增. Nat. y. ‧. 加就業機會，工業區的劃設與存在則有其必要性。. sit. 工業發展政策從 1950 年代進口替代，到 1960 年代出口擴張，隨著經濟成長. er. io. 與景氣循環變動，國內生產成本逐年遞增，尤其以勞動力與土地成本增加，至民. al. v i n Ch 地滯銷，又土地因利息累計致使土地售價逐年增加，工業區土地銷售不若以往， engchi U 經濟部工業局於 90 年起陸續提出「土地租金優惠調整措施(006688 措施)」、「工 n. 國 80 年代，產業外移問題日益嚴重，也造成經濟部工業局編定開發中工業區土. 業區土地市價化優惠方案(市價化方案)」及「開發中工業區土地出售精進方案(767 方案)」等方案，以租售並行方式去化工業區土地，實施上述優惠方案之成效卓越，將開發中滯銷之工業區土地成功租售予廠商。然而，近年來因應國際經濟局勢變動，臺商回臺投資日益增多，且早期由經濟部工業局出售土地後，並未要求廠商限期建廠，或部分因停工歇業之廠商將土地閒置，目前依法並無任何罰則得要求所有權人加速建廠或釋出土地。經 104 年底統計，目前已完成建廠或建廠中之土地面積約 24,379 公頃，尚有 888.78 公頃之土地處於閒置中或未建廠，惟過往多數研究僅針對未出售之閒置土地如何改善招商或轉型進行研究(簡莉莎，2003；陳雅君，2006；王克宜，2006)，較少針 1.

(16) 第一章緒論. 對購地後建廠因素及政府政策探討，故本研究將針對購(租)地後廠商建廠之因素進行研究。本研究探討影響整體工業區建廠之相關因素，將先透過文獻回顧，瞭解區域成長理論、工業區區位理論及國內外製造業廠商設廠區位選擇相關研究，作為後續實證分析變數選取參考之依據；此外，本研究亦將簡略說明我國開發工業區之歷程及不同時期之重要修法歷程及原因，最後以 104 年度中央政府(指經濟部工業局)開發編定之工業區開發租售情形及各項變數進行實證分析，瞭解影響各個工業區廠商建廠之原因，俾利後續新開發工業區或尚未建廠之工業區土地改善建議。. 政治大基於上述之研究動機，本文之研究目的為：立. 二、研究目的. ‧ 國. 學. (一) 探討中央政府(指經濟部工業局)所編定 62 處工業區影響其廠商建廠面積之影響因素為何。. ‧. (二) 依照前述結果，提供未來新工業區、尚未租售或尚未建廠開發時主管機關應如何強化土地使用之建議。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(17) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 第二節研究範圍與內容一、研究範圍（一）空間範圍本研究之空間範圍為經濟部工業局依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例及產業創新條例所編定之工業區，截至 104 年底為止，總計共開發 62 處工業區，其中 54 處屬已開發工業區，另有 8 處屬開發中工業區，本研究將 62 處工業區參照經濟部工業局「工業區開發管理年報」分為北、中、南、東四區，空間分布圖如下圖 1-1，分區表如表 1-1。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-1 我國 62 處編定工業區位置圖 3.

(18) 第一章緒論. 表 1-1 分區. 中部地區. 南部地區. 工業區. 宜蘭縣. 龍德、利澤. 基隆市. 大武崙. 新北市. 樹林、土城、瑞芳、新北產業園區、林口工二. 桃園縣. 林口工三、龜山、中(內)壢、桃幼、平鎮、大園、觀音. 新竹縣. 新竹. 苗栗縣. 頭份、竹南、銅鑼. 台中市. 大甲幼獅、台中港關連、大里、台中. 南投縣. 南崗、竹山. 彰化縣. 福興、埤頭、芳苑、田中、全興、彰濱、社頭. 雲林縣. 雲科工、雲林離島、豐田、元長、斗六、斗六(擴大). 嘉義縣. 民雄、頭橋、嘉太、朴子、義竹. 高雄市. 治政大官田、永康、新營、安平、南科工立臨海、永安、大社、仁武、鳳山、林園、大發. 屏東縣. 屏東、內埔、屏南. 花蓮縣. 美崙、光華、和平. 台東縣. 豐樂. 台南市. 學 ‧. 東部地區. 縣市. ‧ 國. 北部地區. 工業區分區一欄表. y. Nat. n. al. er. io. （二）時間範圍. sit. 資料來源：105 年工業區開發管理年報、本研究整理. Ch. i n U. v. 本研究以 104 年底所統計，由中央所編定開發之工業區，共 62 處工業區之建廠情形。. engchi. 二、研究內容根據本研究目的，本研究內容包含： (一) 文獻回顧 1. 工業區位理論：包括 Thünen 及 Alonso 區位理論、Weber 工業區位理論、 Hoover 理論、Isard 理論、Hotelling 理論等。 2. 製造業廠商選擇區位之相關研究：過去已有許多針對製造業在區位選擇上之研究，包含製造業員工數、工業用地面積、工業用地地價、聚集經濟、區域條件等。 4.

(19) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. (二) 我國工業區開發歷程及重要法規沿革：包含從獎勵投資條例、促進產業升級條例及產業升級條例各階段編定之工業區，不同階段條例規範興辦工業人限期完成使用(或開始使用)不同，造成後續諸多問題。 (三) 104 年度中央編定 62 處工業區發展現況與敘述統計本研究選定 62 處編定工業區之敘述統計，並以北中南東分區進行各項變數之敘述統計。 (四) 實證分析：由文獻回顧中選取適當變數，以 104 年度工業區建廠面積進行實證分析，來了解影響工業區土地建廠面積之因素。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(20) 第一章緒論. 第三節研究方法與流程一、研究方法 (一) 文獻回顧法本研究以文獻分析法，回顧工業區區位理論，並將過去實證研究製造業選擇區位因素，作為後續實證研究之基礎。 (二) 迴歸分析本研究依照文獻回顧整理，按工業區位理論及過去影響製造業廠商進駐之因素，可得到工業區進駐或開發之影響因素作為自變數，將已建廠及建廠中面積作. 政治大 weighted least squares)進行多項式迴歸分析，探討影響建廠之因素。立. 為依變數，以最小平方法（OLS，ordinary least squares）或加權最小平方法(WLS，. ‧ 國. 學. 二、研究流程. 依照上述研究內容說明，將本研究之流程繪製如下圖 1-2。第一章為緒論，主. ‧. 要闡述研究動機、研究目的、研究範圍(空間及時間)與研究內容、研究方法及流程等；第二章為文獻回顧，包含工業區位理論及過去製造業廠商選擇區位之相關. y. Nat. sit. 研究；第三章為我國工業區開發歷程及重要法規沿革；第四章為編定工業區發展. er. io. 現況與敘述統計，簡單說明我國現行編定工業區分布情形，再以敘述統計方式分. al. n. v i n Ch 基礎選取變數，再以迴歸方式估算；第六章則提出結論與建議。 engchi U. 北中南東區域之敘述統計；第五章為研究設計與實證分析，以第二章文獻回顧為. 6.

(21) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 研究動機與目的. 研究範圍與內容. 文獻回顧. 立. ‧ 國. 學. 製造業廠商選擇區位之相關研究. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. 工業區開發歷程及重要法規沿革. Ch. engchi. i n U. 編定工業區發展現況與敘述統計. 研究設計與實證分析. 結論與建議圖 1-2 研究流程圖. 7. er. 區域成長理論. 政治大. v.

(22) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(23) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 第二章文獻回顧工業區之開發設置將有助於帶動區域經濟成長，本章第一節說明工業區位理論，第二節回顧製造業廠商選擇區位之相關研究。. 第一節. 工業區位理論. 傳統工業區區位設置，係從市場、原料、勞動力及運輸等因素綜合可量，不同之產業結構對於區位選擇之考量亦有所差異；此外，工業區位理論亦係產業群聚之基礎理論（劉乃全，2009；李漢崇，2009），過去諸多學者(Weber; Hoover; Marshall)於探討工業區區位理論，亦將產業群聚一併考量。以下就工業區位決定之基本理論加以說明：. 政治大一、Thünen 及 Alonso 區位理論立. ‧ 國. 學. 19 世紀初期德國學者 Thünen，首先提出生產與運輸距離之空間關係，此係最早探討空間結構之理論（李朝賢，1993）。Thünen 以孤立城邦分析運輸對經濟. ‧. 活動之影響，明確指出「產品生產活動的收益最大化不僅取決於土地的天然特性，還依賴於農業生產活動區位到城市（市場、消費地）的距離（聶華林等，2008）」。. sit. y. Nat. 而產品之產地價格等於消費地價格減去產品運輸成本，產品定價將視距離遠近產. io. er. 生之運輸成本而定。表示產品在生產區位的選擇上，除須考量產品特性外，最重要即受運輸費用之影響。. al. n. v i n Alonso(1960)根據 ThünenC 區位理論延伸出都市土地使用的空間模型，Alonso hengchi U. 認為各種土地使用區位取決於其支付地租的能力，而由市場價格的調整決定各種土地使用的區位。因此，假設商業使用可以支付較高的地租，故其區位得以靠近市中心區，其次依序是工業、住宅、農業等分區(許珮漩，2006)。二、Weber 工業區位理論 Weber 工業區位理論(1909)，假定其他因素不變，僅考量運輸成本、勞動成. 本及聚集經濟等三個因素。其中，運輸費用具有決定性的作用，即在其他條件不變下，運輸費用最低的點，就是工業區理想的區位（李朝賢，1993；聶華林、趙超，2008）。Weber 進一步推導，若原料在生產過程中失重率較高，則廠商會選擇原料產地投資；反之，則會靠近市場（胡嘉瑋，2007）。. 9.

(24) 第二章文獻回顧. 除了運輸成本外，Weber 另分別考量勞動成本與聚集經濟，對工業區未設之影響。提出新工業區位所節省之勞動成本，高於所增加之運費，工業區位將從最低運費點移至勞動導向；工業集中將為某個區域產生優勢，產生聚集經濟，主因係大規模生產、技術進步及成本降低等因素，所形成之規模經濟效益。三、Hoover 理論 Hoover(1948)於 Weber 之基礎論述下，進一步對聚集經濟提出大規模經濟、地方化經濟及都市化經濟之概念，用以解釋傳統的產業群聚現象的發生（田揚名， 2006；劉乃全，2009）： (一) 大規模經濟（large-scale economies）：廠商生產規模擴大後，生產成本及管. 政治大. 理成本下降所獲致的經濟效益。. 立. ：互相依存之小廠商聚集於同一地點附 (二) 地區化經濟（localization economies）. ‧ 國. 學. 近，帶來彈性生產及銷售上的便利。. (三) 都市化經濟（urbanization economies）：同一區位所有產業與所有廠商，因聚. ‧. 集使得整體經濟規模（包括人口、所得、產出或財富）擴大所獲致效益。. sit. y. Nat. 而於工業區位選擇上，Hoover 假設生產者與銷售者在任何區位係完全競爭，. io. er. 而生產要素可完全移動，並視運輸成本與生產成本為區位決定之重要因素。因此，只要生產成本相同，運輸成本即為唯一影響價格之因素。同時並將報酬遞減之影. n. al. Ch. i n U. v. 響納入考量，即當市場範圍擴大時，產量增加將引起平均成本增加之情形（李朝賢，1993）。. engchi. 四、Isard 理論 Isard(1956) 在其 1956 年所著的《Location and Space Economy》一書中仍沿用 Hoover 的定義，他認為聚集經濟可分為三種型態： (一) 內部規模經濟(Internal Scale Economics)：係指經濟利益對廠商而言，若視為內部性的，在所有生產過程中，有大規模之生產投入，使本身之生產成本降低，相對而言即為提高廠商之規模收益。 (二) 地方化經濟(Localization Economics)：意指區域中若有相同性質或產品間，有關連性的工廠集中在一個區位，使該地區因某一產品的產量增加而獲得 10.

(25) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 經濟效益，這種聚集經濟類似外部規模經濟。 (三) 都市化經濟(Urbanization Economics)：是指同一區域中各類同類或不同類之廠商，和其他許多經濟活動集中於某一區域，因而擴大了整個規模經濟，此一聚集經濟是另外一種外部規模經濟。五、Hotelling 理論 Hotelling(1929)發表「Stability in Competition」一文是空間競爭模型研究的源頭，其模型在文獻上有兩個重要議題：其一是區域經濟上的空間區位議題，其二是產業經濟學上的產品差異化議題。原本係為回應兩家廠商並採取價格競爭時利潤會等於 0 的問題，才加進距離. 政治大. 的因素，認為加入距離因素會緩和廠商之劇烈的價格競爭。Hotelling 原始模型假. 立. 設一雙占廠商，在一條街道上有兩家廠商，廠商生產一樣的產品，假設街道的範. ‧ 國. 學. 圍在 0 與 1 之間，廠商可以選擇其店址座落在街道的任一地點，消費者平均居住在一這條街道上，由於產品相同，消費者以距離因素作為選擇哪一間店家的主. ‧. 要考量。均衡時，廠商為了獲得最多消費者的購買，會選擇相同的位置，將其店址座落在街道中央，也就是 1/2 的位置。對於這樣的結果，經濟學家稱之為差異. Nat. sit. y. 極小化法則(principle of minimum differentiation)。. n. al. er. io. 文中用此模型解釋了許多社會現象，例如兩個不同屬性的政黨會為了爭取較. i n U. v. 多選民支持最終都偏向中間路線；不同的飲料廠商會了使得多數消費者能夠喜歡，. Ch. engchi. 最終的產品味道也是大同小異。其中關於產品特色選擇的部分，產業理論中更開啟了產品差異化理論(product differentiation theory) 的討論。Hotelling 除了討論一般均衡，也考慮到了社會福利最適的問題。由於定價的高低只影響剩餘在生產者與消費者之間的分配，並不影響到整體社會福利，影響社會福利的因素只剩下廠商與消費者之間的距離成本。最後指出兩家廠商的最適區位分別為位於街道的 1/4 及 3/4 處，位於各自市場範圍的中心，如此一來便能夠以最小的距離成本服務到最多的消費者，此時達到社會福利極大化。. 11.

(26) 第二章文獻回顧. 第二節. 製造業區位選擇之相關研究. 工業區設置輔以區位理論有助於區域經濟發展，且過去國內外亦有許多針對製造業區位選擇影響進行研究，以下將就工業區整體環境、土地、勞動及其他影響區位選擇依序說明。. 一、工業區整體環境對製造業廠商區位之研究 (一) 聚集經濟本章第二節中已有提到聚集經濟可簡單分為規模經濟、地方化經濟及都市化經濟，過去已有許多研究針對地方化經濟及都市化經濟。國內研究部分，姚希聖、姜渝生、王小娥(2001)使用總要素生產力(TFP)便動估計之成本函數. 政治大布在都市周圍，人口與產業活動聚集有利於廠商聚集，而使廠商獲得規模經立法探討我國各縣市生產環境對產業生產效率之影響，結果發現製造業因多分. ‧ 國. 學. 濟與節省運輸成本利益，聚集對製造業 TFP 有正面影響；王志文(1997)探討各產業是否有聚集經濟現象，發現我國製造業有明顯都市化不經濟及專業化經濟，即製造業聚集時多屬單一化產業為主，多元化產業較不明顯；陳惠美. ‧. (1993)探討區位影響因素時，發現台北都會區之工業分部，有明顯的聚集傾. sit. y. Nat. 向，彼此之間存有聚集經濟利益；徐旻穗(1995)探討都市發展與聚集經濟間. io. er. 的關係，實證發現產業在都市發展過程當中扮演舉足輕重的腳色，各個產業因聚集經濟因素會影響廠商生產力成長及都市發展，進一步改變產業結構，. n. al. Ch. i n U. v. 生產規模增加，吸引更多廠商及人口聚集；許瑞堯(2003)探討都市發展型態. engchi. 對製造業產值與生產力之影響時，發現聚集經濟是對提升製造業生產效率之主要因素。國外研究部分，Erickson & Wasylenko(1980)研究密爾瓦基市自 1964-1974 年間，製造業與非製造業遷往郊區之行為，發現聚集經濟(此處指地方化經濟或專業化經濟)是所有產業移往郊區設廠重要因素之一；Coughlin et al. (1991) 研究美國各州國外投資情形時發現，製造業聚集經濟程度越高，越能吸引國外投資；Chakravorty(2003)研究改革後之印度境內，製造業之區位選擇時發現，新投資可能會選擇既有製造業聚集處或其他新投資地區；Guimaraes et al. (2000)探討聚集經濟等因素對外資欲投資葡萄牙之影響，認為聚集經濟是影響新投資的主要因素；Mukkla(2004)探討芬蘭三大產業之生產力是否受到都. 12.

(27) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 市化或專業化經濟之影響，結果顯示專業化經濟會帶給區域較高之生產力，但都市化經濟並未有顯著效果。 (二) 工業區地價此處工業區地價指工業區土地銷售價格及每年須繳交之地價稅，在國內研究當中，是一直被提出會影響製造業廠商進駐工業區之影響因素，尤其以工業區銷售價格為被提出探討。土地為生產要素之一，故土地以生產者的角度而言，屬於成本面，為降低生產成本，生產者偏好地價較低的區位。陳明燦(1986)研究發現，不同製造業對區位因素偏好不同，但選擇較低地價區位仍是重要因素；楊松齡(1988)發現廠商購買工業區土地時，除考量. 政治大動態、勞動力、公共建設等因素；胡學彥、葉光毅(1989)進行工業區選擇模立. 工業區土地售價與工業區到鄰近鄉鎮之距離外，同時亦會考量當地未來發展. 式及其適用上之比較檢討時，其所建立廠商之工業區選擇模式，發現受到地. ‧ 國. 學. 價之影響最大，即便在都會區當中，交通條件並未差異過大時，仍然會選擇地價較低之區位，而非交通條件最優勢的地區。施鴻志(1990)調查發現科技. ‧. 廠選擇區位時，低廉的地價為其中一項。. Nat. sit. y. (三) 工業區公共設施. n. al. er. io. 張端益(2005) 研究「編定工業區公共服務」，指政府或工業區主管機關. i n U. v. 基於公部門的立場，而為編定工業區內之廠商提供各項生產製造所需的服務. Ch. engchi. 措施謂之。編定工業區公共服務的內涵乃相當廣泛，泛指一切與廠商生產製造有關之服務措施，且隨著環境品質的提升、廠商需求的增加及產業升級或轉型的需要，編定工業區公共服務的內涵還不斷的在擴充，此處公共服務亦包含區內所提供之公共設施及維護管理。吳連賞(1990)研究國內廠商設廠時之考量因素，其中「位於工業區，且公共設施完善」為其中一項重要因素，現行中央編定之工業區皆設有管理機構，由專責人員提供公共服務，以提供廠商在生產營運上的各項需要，因此該公共服務對廠商是具有效用及市場有效需求的，成為吸引廠商進駐編定工業區的主要誘因，而這些公共服務對編定工業區及其進駐廠商而言，是能使工業區及廠商更具競爭優勢，故工業區中劃設提供公共設施項目及公共服務對廠商是否進駐工業區是具有高度吸引力的。. 13.

(28) 第二章文獻回顧. (四) 工業區容許引進產業類別早期工業區開發較偏向於經濟導向，且汙染性較低，至獎勵投資條例階段，適逢經濟起飛階段，經濟成長快速，汙染較未受重視，後至促進產業升級條例時期，因上個階段發展經濟成長快速，然而也產生許多嚴重汙染，人民環保意識抬頭，開發工業區時須經環境影響評估審查，且未避免污染性較高之產業進入工業區，常以正面表列或負面表列方式引進產業類別，可能產生上下游鏈結產業無法同時進駐工業區，楊松齡(1988)認為早期開發工業區所提供之公共設施，多以道路、電力、自來水等基本用途，較少提供治安、醫療、消防、餐廳、休閒設施或其他支援性產業，應考量各個工業區產業結構，提供產業必要性產業，准予較多樣性用地在區內設置，建立彈性園區的. 政治大. 用地管理機制，應可提升工業區之競爭力(經濟部中小企業處，1998)。. 立. 二、勞動力因素對製造業廠商區位之研究. ‧ 國. 學. 勞動為經濟活動中生產四要素之一，其設廠行為亦會考量勞動力是否充足及勞動薪資是否合理，將會影響製造業其生產規模及生產成本，以下將就勞動供給. ‧. 及成本之相關研究敘明。. sit. y. Nat. (一) 勞動供給. n. al. er. io. 勞動供給通常係指勞動數量而言，吳連賞(1990)研究發現我國廠商設廠. i n U. v. 對勞動之考量因素包含勞工來源充足，且薪資便宜。 Erickson &. Ch. engchi. Wasylenko(1980)研究密爾瓦基市自 1964-1974 年間，製造業與非製造業遷往郊區之行為，發現勞動力是否充沛為產業選擇在郊區設廠之重要因素之一； Chakravorty(2003)研究改革後之印度境內，製造業之區位選擇時發現，亦獲得相同結論，即勞動力是否充沛為區位選擇因素之一；Hodgkinson et al. (2001) 研究遷廠及擴廠之考量因素發現，規模較大之廠商對於勞動力數量是重要的。上述國內外研究皆顯示，勞動供給對廠商之設廠意願應有正面影響，惟亦有研究 1966-1986 年間製造業發展之區位變遷，探討影響製造業區位變遷，發現當地勞動力數量對於少部分製造業(基本金屬業、機械業、運輸工具業、塑膠製品業、食品業)之顯著效果由正面轉為負面，顯示部分區域勞動力有轉業或外流跡象，且如針對個別行業予以分析，並非所有業別皆對勞動力有正 14.

(29) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 面影響效果，陳惠美(1993)針對台北都會區各業別其影響區位分布之因素，發現受到勞動因素之業別有：橡膠製品製造業、電力及電子機械器材製造業等。 (二) 勞動成本勞動成本係生產過程中影響生產成本重要因素之一，故就生產者之角度而言，選取勞動成本越低廉之地區將越能吸引廠商前往設廠。國內研究部分，李穗玲(1989)研究 1966-1986 年間製造業發展之區位變遷，探討影響製造業區位變遷原因，研究指出前後時期製造業在地區分布及發展趨勢有所差異，經分析比較後發現係因不同時期製造業空間發展影響因素改變，以各低薪資. 政治大. 差異所小影響最大；李淳一(1986)探討區域發展與高級技術工業1之關聯性，研究發現薪資係為高級技術工業之影響因子；吳晉宇(2009)認為，在勞動成. 立. 本面，高素質的勞動力可維持廠商生產量穩定及永續經營發展，以合理工資. ‧ 國. 學. 待遇，續留人才為企業創造利潤，為不可或缺之要素。. 國外研究部分，hUallachain(1990)探討 1977-1984 年間美國 264 個都會區. ‧. 總體製造業及五個高科技產業之區位影響因子，實證發現對高科技產業而言，. sit. y. Nat. 勞動薪資為重要區位影響因素；Coughlin et al. (1991)探討外資在美國各州之製造業區位選擇，實證結果發現勞動薪資越高，投資越少；Friedman et al.. io. n. al. er. (1992)探討 1977-1988 年間由外資在美國投資 884 家製造業廠商之區位選擇，. i n U. v. 亦得到相同結論，即勞動薪資越高投資越少；Schmenner et al. (1987)研究發. Ch. engchi. 現規模較大之廠商，會選擇勞動薪資較低的地方設廠；Hodgkinson et al. (2001) 探討廠商擴廠及遷廠之區位選擇中，勞動成本對於所有業別均為重要的影響因素。. 三、交通可及性因素對製造業廠商區位之研究交通便利性對於製造業廠商而言將直接影響其運輸成本，無論設置在接近原料或市場地區，且對於勞動力也是重要之考量因素。吳連賞(1990)研究發現我國廠商設廠之考量因素中，首要考量因素包含：交通便利且運費低廉、接近消費市場及鄰近大都市。陳明燦(1986)以問卷方式研究桃園縣境內影響工業區位的共同. 1. 高級技術工業之業別為：食品製造業、機械設備製造業、電力及電子機械器材業、運輸工具製造修配業、精密機械製造修配業等。 15.

(30) 第二章文獻回顧. 性因子，發現不同區位因素對於各製造業其重要性不完全相同，然交通便利性因素為共同認為最為重要之影響因素。水啟梅(2005)研究製造業廠商之區位選擇，發現總體製造業傾向在距交流道近、工業用地面積大、產業結構多元、製造業聚集、勞動力充沛、製造業薪資低之地區設廠經營。Guimaraes et al. (2000)探討聚集經濟等因素對外資欲投資葡萄牙之影響，投資地點與市中心之距離具有顯著之影響。交通因素除對於新設廠有影響外，對於想要擴廠或遷廠之廠商也是重要的選址因素。Hansen(1987)研究製造業廠商在遷廠或擴廠選擇在都市間之決策行為，經實證發現重要的區位考量因素為到達聖保羅市之可及性；Hodgkinson et al. (2001)以問卷搭配電話訪談之方式，探討廠商擴廠或遷廠之考量因素，研究發現. 政治大研究製造業廠商區位調整行為(指遷廠或新設分廠)模式，發現廠商在決策是否搬立大廠商較注重國際機場或國際港口之距離以及已發展之鐵路系統；楊勝評(1997). ‧ 國. 學. 遷時，對於新區位之交通條件必須較既有區位具有優勢，才會吸引廠商進行搬遷，即便需搬離既有區位較遠的地方。. ‧. 除上述新設廠、擴廠或遷廠之研究外，亦有從工業區使用率探討交通可及性對廠商設廠行為之影響，中華大學(1999)研究發現各都市計畫工業區所在位置距. y. Nat. sit. 離最近交流道之時間與都市計畫工業區的使用率間呈現反比之情形，亦即都市計. al. er. io. 畫工業區距離最近交流道越近，其都市計畫工業區之使用率越高，反之距離最近. n. 交流道越遠，則使用率越低。. C. hengchi 四、政府支出與政策影響因素. i n U. v. 除上開工業區環境、勞動及交通等因素會影響製造業廠商區位選擇外，過去亦有研究發現其他影響廠商設廠之因素，諸如政府支出及政策部分， (一) 政府支出政府支出主要幫助地方增設公共設施，社會群聚生活中大眾生活所共同必需，具有社會福利的特性，當地建設越豐富，越能吸引廠商進駐設廠。 hUallachain(1990)探討 1977-1984 年間美國 264 個都會區總體製造業及五個高科技產業之區位影響因子，該研究發現政府支出對當地有相當之影響，基盤設施能帶動當地勞動需求，提高就業機會；Coughlin et al. (1991)發現運輸相關基礎設施越齊全，越能吸引國外進入投資；另基盤設施對於遷廠或擴廠 16.

(31) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 之廠商，亦會一併納入作為參考指標。由上開回顧可知，政府支出對於地方建設及後續吸引廠商進駐有相當之影響力。 (二) 政府政策針對政府政策對於區位之激勵 (incentive) 因素之相關研究， Townore(1976)認為，區位吸引力之激勵因素包含津貼、政府租稅優惠、勞動力、金融業財務支助、技能培訓服務等。Kuotsai(1999)將刺激區位經濟成長因素分為供給面及需求面，所謂供給面包含減稅、優惠融資、勞動供給、環境獎勵等；需求面包含創業投資、高科技發展、促進出口專案計畫、市場發展計畫、訓練及技術輔助等。. 政治大施，其次依序為區內設施完整性、地區特性，地區特性包含接近大學研究立李宗哲(1990)發現影響廠商區位選擇最主要的因素為投資獎勵優惠措. 所、高素質勞工充足、居住生活品質良好、接近上下游工廠、交通便利等。. ‧ 國. 學. 吳淑惠(2007)、吳晉宇(2009)研究認為，政府所提供的土地優惠措施，是促進產業投資最關鍵之因素。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(32) 第二章文獻回顧. 第四節小結工業區位理論從早期 Thünen 屠能圈的概念，到 Weber 提出的工業區區位理論，Alonso 改良並擴大 Thünen 屠能圈從農業圈變成一個都市分布型態，而後 Hoover 及 Isard 提出聚集經濟及不同型態的聚集經濟(包含：內部規模經濟、地方化經濟及都市化經濟)，Hotelling 在考量產業空間競爭模型中，加入整體社會福利，即可達到生產者最小成本又可達到社會福利最大化，惟理論之提出，需加入許多限制及假設條件，多與現實社會不符。經由後人透過研究證實，工業區之設立及如何吸引製造業移入，有許多影響區位選擇之重要因素，如工業區本身條件(地價、公共設施、產業聚集情況)、勞. 政治大. 動因素、交通因素及其他(政府支出及政策)等，本研究將依本章文獻回顧影響因素作為後續選定自變數之依據。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(33) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 第三章我國編定工業區政策與法令第一節我國編定工業區政策我國自民國38年遷台之初，僅有都市計畫工業區為工業用地之供給來源，且無針對工業區、工業用地規劃設置管理之法令，然都市計畫工業區多屬範圍較小之區塊，且部分位於市區巷弄中，不利於大型機械、產品運貨及卸貨，且當時土地法第30條（已於89年修法時刪除）對於農地取得者必須有自耕能力者為限，對於當時缺乏工業用地又想取得工業用地之興辦工業人是一大障礙，故為滿足國內興辦工業人之用地需求，開發大規模面積之工業區確有其必要性。工業發展具有以下優點及特色：加速工業化程度，促進區域及國家經濟整體發展；引導產業及. 政治大生產過程中的廢、汙水，有效減少公害污染之擴散；提供興辦工業人良好之設廠立. 所屬人口合理分布，並促進區域均衡發展；以集中生產土地利用方式，集中處理. 環境，設立工業區管理機構便於廠房管理；建立使用者付費機制，由管理機構向. ‧ 國. 學. 興辦工業人收取一般公共設施維護費、汙水處理系統使用費及其他特定設施使用或維護費等；促進地方經濟發展，增進就業機會、增加政府稅收；配合地方產業. ‧. 特性及產業適地性規劃，由產業回饋地方，再由地方反饋至產業。. Nat. sit. n. er. io. 壹、民國39年以前的工業區政策. al. Ch. y. 以下就民國 38 至今各階段工業區政策說明：. i n U. v. 日本統治台灣階段，為台灣建立良好的基礎建設及交通設施，惟當時係以支. engchi. 援日本國內經濟活動，早期工業活動係以製糖工業為主，建立「農業台灣，工業日本」之政策基調，一直到二次大戰發生前開始出現大規模機械化之工業（如金屬、化學、紡織、機械等），二次大戰時為了擴大其侵略之軍事行動，而全力擴增生產力，以配合戰爭物資所需（黃舒衛，2000；許君毅，2003）。戰後台灣因受到戰爭破壞影響，原有重要基礎建設及交通設施受到大規模破壞，生產力有待恢復，然而隨即又捲入國共內戰的漩渦，台灣經濟極為紊亂，通貨膨脹尤其嚴重。接著國民黨挫敗，大批軍隊、難民擁入台灣，局勢更加不安定。此時諸多建設百廢待興、民生物資缺乏、人口增加、大量失業人口、通貨膨脹、外匯赤字等國內、外政經條件嚴苛情況下，自民國三十八年起，推行土地改革，實施三七五減租、公地放領、耕者有其田等農地政策，並確立「以農業培養工業」. 19.

(34) 第三章我國編定工業區政策與法令. 之方針。此階段並未有工業用地政策之執行，亦未有針對工業生產活動設置工業區，僅有都市計畫劃設之工業區，或由興辦工業人以自有土地或自行購得之方式取得用地，且因當時工業活動並未如農業興盛，故工業用地供給尚未成為重要問題。而工業生產活動主要為加強國防需要及生活必需品、外銷物品及進口代用品等生產，並以電力、肥料及紡織業作為優先發展工業（葉萬安，1999）。貳、進口替代下的工業區政策（民國40年-49年）民國40年代台灣仍以農業社會為主，此時期經濟產業政策為「農業培養工業，工業發展農業」，同時，自四十二年開始實施第一期經建計畫，農業乃在安定中. 政治大. 持續成長，使臺灣經濟，由於農業的支持，循序轉向工業化邁進。. 立. 第一期經建計劃（民國42年至45年）主要目的在於對內迅速增加生產，充裕. ‧ 國. 學. 物資供應；對外求取國際收支平衡，進而消除通貨膨脹，並追求經濟安定，重點在於增加農工生產、促進經濟穩定及改善國際收支，在工業發展方面，當時因資. 易的輕工業。. ‧. 金缺乏，技術落後，先就資金需求不多、技術簡易，優先推動發展加工過程較簡. y. Nat. sit. 第二期經建計劃（民國46年至49年）重點由經濟安定轉向經濟發展，目的在. n. al. er. io. 持續開發資源，增加農業生產，加速工礦事業發展，擴大出口貿易，以增加國民. i n U. v. 所得、就業機會及改善對外收支，在工業發展方面，開始鼓勵民間投資經營新興. Ch. engchi. 產業，如塑膠原料及人造纖維等，此外，並擴充紡織、水泥、紙張及金屬等工業，除可供應國內需要外，並將剩餘產品透過國際貿易銷售至國外，同時，在電力、運輸及通信等基本設施投入大量資金，藉此建立經濟發展的有利條件。民國40年代的台灣仍以農業社會為主，政府以恢復經濟穩定，同時培植工業發展為主要目標。此時期之工業發展政策則是「發展勞力密集的進口工業，代替民生必需品工業」。從民國42年起開始實行第一、二期四年經建計畫，農工業發展並重，並以勞力密集輕工業發展為主（工業局，2015）。民國48年，時任美援運用委員會秘書長李國鼎先生倡導，由當時台灣省政府建設廳公共工程局與台灣土地銀行合作，前者負責實質建設，後者負責出資，在. 20.

(35) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 基隆六堵建設第一個工業區，並命名為「六堵工業區」2，乃是政府主導規劃設置的第一個工業區，配合經濟政策目標提供工業用地。民國49年第一個針對編定工業區設置之法令規章「獎勵投資條例」誕生，主要制定背景在於農業土地優先做為農用，不易變更作其他使用（許松根、莊朝榮， 1991），且當時未實施建築管制造成都市蛙躍發展、地權細碎分散、土地投機造成價格上漲設廠用地不易取得等因素，故獎勵投資條例制定時針對工業用地取得方式3，特別排除土地改革時，基於保護自耕農而對土地移轉及變更使用之限制，意在排除工業用地取得時所受到的限制及障礙（許君毅，2003）。雖然此階段已制定獎勵投資條例，然而政府尚無具體的工業區開發政策，工. 政治大. 業用地之供給仍依賴都市計畫範圍內的工業區或由興辦工業人之自有土地或自行租用、購買等方式取得，工業用地之供給極為有限（工業局，2015；蕭峰雄，. 立. 2001）。. ‧ 國. 學. 由獎勵投資條例的工業用地政策來看，工業用地之提供係為了支持當時之經濟政策─進口替代，提供外資來台投資所須之工業用地，成功吸引大量海外資金. ‧. 進入台灣，快速提升國內經濟，此外，透過稅費減免搭配提供工業用地，使得國. sit. y. Nat. 家經濟改善及累積外匯存底（許君毅，2003）。. n. al. er. io. 參、出口替代下的工業區政策（民國50-59年）. i n U. v. 民國50年代初期，由於過往政府並未有具體的工業區開發政策，工業用地在. Ch. engchi. 空間上仍是零散分散，而當時之工業政策為「獎勵投資，發展出口業，拓展國外市場」，導致工業快速成長，工廠如雨後春筍般出現，興辦工業人對工業用地之需求與日俱增，然而因為工業用地缺乏妥善地輔導與管理，以致許多農地被工廠佔用，汙染鄰近農業生產環境；此外，興辦工業人常因工業用地取得過程遭遇困難，以致延誤設廠期程。因此，為配合工業政策推定，提供興辦工業人合適的工業用地，此階段的工業區開發政策有兩項：（一）配合工業發展，改善台北及高雄等地區工業投資環. 2 3. 六堵工業區於民國 84 年解編為都市計畫工業區，由當時台灣省政府移交基隆市政府管理。獎勵投資條例階段，針對工業用地取得方式，政府得採區段徵收方式，私人得購買或租用工業用地外的農業用地變更作工業使用，在考量政府財政的限制及經濟發展因素下，採取以私有農地之取得為主，編定工業用地為輔的方式，如此的考量，則充分反應在其後 10 年間的工業用地發展上（林峻民，1993）。 21.

(36) 第三章我國編定工業區政策與法令. 境，解決廠家設廠用地之需要；（二）配合重大經濟建設計畫，發展相關工業（工業局，2015）。此處所指重大經濟建設計劃為「第四期台灣經濟建設四年計劃」（民國54年至57年）及「第五期台灣經濟建設四年計劃」（58年至61年）。其中「第四期經建四年計劃」中工業區計劃，包括由政府主動籌款購地並興建標準廠房，協助地方政府開發工業區等項目；而「第五期經建四年計劃」中工業區計劃，包括專設工業主管機關積極推動工業區開發，以每年開發面積500公頃、每次購地以未來十年所需工業用地、逐年開發以穩定地價等目標（于宗先，1986）。另政府為配合工業政策，民國59年成立經濟部工業局，其中第五組（現為工業區組）為開發及管理工業區之專責單位，自此已有專職負責辦理編定工業區之機關，工業區開發政策更能積極配合工業發展政策之需求，同時由於第一階段獎. 政治大，該年公布修正之獎勵投資條例有關工業用會建議繼續實行獎勵投資條例十年立. 勵投資條例4實施成功，為促進經濟持續快速發展，依當時行政院稅賦改革委員 5. ‧ 國. 學. 地之條文數量大幅增加，內容包括了工業區開發、工業區管理機構的設置、工業區開發管理基金的設立、工業住宅以及標準廠房的興建等。由於經濟部工業局成立，政府對於工業區開發政策由獎勵投資條例公布初期時之被動編定，開始轉變. ‧. 為政府為配合工業發展政策主動編定開發工業區。. y. Nat. io. sit. 肆、第二次進口替代與十大建設下的工業區政策（民國60-69年）. n. al. er. 民國50年代台灣因採取出口替代迅速帶動國內經濟成長，然而因經濟快速成. i n U. v. 長出現基礎建設不足6、加上工資上漲造成勞工短缺，另外因國內缺乏天然資源，. Ch. engchi. 原物料過度依賴國外進口等問題，又民國62年爆發第一次石油危機、環保意識抬頭、生產成本遽增及退出聯合國等內外政經情勢，導致投資意願下降，因此勢必調整原有出口替代之經濟發展政策，此時政府提出「調整經濟結構、促進產業升級」的經濟產業政策，工業發展政策則主張「發展重化工業、推動第二次進口替代與出口擴張」（工業局，2015）。民國62年政府宣布進行十大建設7，確立石化產業、鋼鐵業等重工業以及朝. 4 5. 6 7. 第一階段指獎勵投資條例自民國 49 年 9 月 10 日公布實施至民國 59 年 12 月 31 日。民國 59 年 12 月 24 日修正獎勵投資條例共 83 條，第 83 條訂定實施日期自民國 60 年 1 月 1 日至民國 69 年 12 月 31 日。包含電力、交通、都市發展及住宅建設等。十大建設包含：中山高速公路、鐵路電氣化、北迴鐵路、桃園國際機場、台中港、蘇澳港、造船廠、煉鋼廠、石油化學工業、核能發電廠等。 22.

(37) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 向資本、技術密集產業發展，提升基礎建設的服務功能。另為均衡都市及農村之差距，行政院推出「加速農村建設重要措施」（農復會，1973），其中第九項措施為「鼓勵農村地區設立工廠」8，期藉此發展農村地區的工業，創造就業機會。基此，工業區開發目標為（工業局，2015）： (一) 發展小型農村工業區：增加農閒的工作機會，提高農民收入； (二) 設置中型工業區：穩定人口遷移並遏阻勞動人口外流； (三) 配合工業發展而設置的工業區：此時期的目標除穩定農村人口外，亦兼顧大都市附近地區工業用地的需求。政府藉由十大建設對於基本交通運輸設施之擴大（高速公路、鐵路電氣化等），. 政治大. 於全省各地積極開發工業區（林峻民，1993），然而此階段工業區開發政策有兩. 立. 派不同說法，吳連賞（2001）認為此時期因台北、高雄因過度密集發展，勞動力. ‧ 國. 學. 不足，聚集不經濟的情況開始顯現，而其他地區由於交通可及性及勞動力來源充足，投資人轉往都會邊緣或其他地區設廠，政府意識到工業分散發展對區域均衡. ‧. 發展的重要性，工業區開發轉向配合支持區域發展，亦即人口及產業先進入，政府配合編定工業區在後；而經濟部工業局（2015）指出此時期工業區開發主要目. Nat. sit. y. 標在於配合各地工業發展，工業區的設置採分散機動的方式，各地區也因工業區. er. io. 開發而帶動地區發展，紓解集中南北的人口，引導人口產業向中部移動，亦即為. al. 平衡區域發展，由政府主動編定，市場依照政府規劃將人口及產業移入。亦有學. n. v i n Ch 者認為民國63年區域計畫法發佈對編定工業區是個分界年，早期編定工業區純粹 engchi U 是為了加速個別產業的開發發展策略，63年後轉變為尋求平衡區域成長的發展目標。此階段工業區開發政策無論係屬何種說法，其工業區開發數量及面積確實快速增長，民國64年至69年間，編定工業區開發快速成長，應可稱為編定工業區之成長期（陳聖怡，1982）。. 8. 依照民國 65 年農復會加速農村建設重要措施執行總報告指出，當時依照該措施開發之工業區有南投竹山工業區、雲林元長工業區、彰化埤頭工業區及嘉義義竹工業區等四個工業區，惟工業局（2015）指出開發農村工業區遭遇的問題在於缺乏區位的有利條件，且相關配合措施不足，復以國內外經濟恐慌，興辦工業人投資意願不高，因此成效並不大。 23.

(38) 第三章我國編定工業區政策與法令. 伍、促進產業升級階段工業區開發政策（民國70-79年）民國60年代歷經兩次石油危機，國內生產成本增加及新興開發中國家之衝擊，政府提出了十大建設、朝向資本、技術密集、產業關聯效果大、高附加價值的策略性工業發展，台灣所得成長持續提高9，也為未來台灣石化業與重工業打下良好基礎，營造良善的投資環境，該等重大經濟政策及公共建設，使得當時台灣躍居亞洲四小龍之列，更創造了舉世聞名的經濟奇蹟，成為日後許多開發中國家典範。民國69年「新竹科學工業園區」落成，產業型態提升至高科技產業階段（吳敏華，2000）。另一方面，獎勵投資條例第二階段實施期間即將屆滿，民國69年修正該條例. 政治大. 實施期間時，卻面臨因前期快速開發工業區土地，且適逢遭受兩次能源危機及部分產業因受到衝擊面臨轉型緩衝期，致使產業需求與工業區土地供給無法配合，. 立. 出現滯銷之情況，因此修法時決定停止核發私人自行變更作工業使用之工業用地. ‧ 國. 學. 證明書10（工業局，2015），僅保留「興辦工業人因擴展工業或增闢必要之通路而租購毗連農地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用. ‧. 地證明書，並依法辦理登記」，此規定修正後除毗鄰擴產工業或增闢必要道路之土地准許變更登記外，私人不得自行變更工業區外之農地作工業使用，往後需地. y. Nat. sit. 者僅餘政府編定開發之工業區、及少數私人自行編定開發之工業區可供作工業使. er. io. 用（工業局，2015）。然而停止核發工業用地證明書係因工業用地滯銷，但自此. al. v. n. 之後，工業所需用地侷限於工業區或政府主動編定的工業用地，嚴重影響興辦工. i n C 業人廠址抉擇的自由度（許松根、莊朝榮，1991） hengchi U. 本時期工業區政策主要為延續上一階段未開發完成的工業區，並配合產業升級更新已開發的工業區（工業局，2015）。自民國69年以後，獎勵投資條例中有關工業區開發政策，不再具有明顯配合政府重大建設或經濟政策的具體內容。陸、高科技產業及智慧園區階段工業區政策（民國80-89年）. 9. 民國 60 年至 69 年間年平均經濟成長率為 9.72%，最高為民國 65 年的 14.28%（行政院主計總處，2015）。 10 民國 69 年 12 月 30 日公布實施時，將原先第 56 條第 2 項「工業區主管機關認為其興辦之工業不適宜在工業用地內設立或無適當之工業用地租售時，應視其申請興辦工業之性質與規模，開列條件與用地之範圍，於十日內通知其自行租購編定工業用地以外之農地變更使用，並於勘選確定後，送請工業區主管機關審查核定，發給工業用地證明書。」予以修法刪除，且該條文修正後移至第 68 條。 24.

(39) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 民國80年代，我國正處於產業結構調整與產業轉型之過渡期間，然而國內產業因受到新台幣升值11、國內工資上漲、勞動力不足、環保意識抬頭及其他開發中國家之競爭，使得過去具競爭力之勞力密集、附加價值低的產業競爭力下降，傳統工業無法繼續在台灣與他國競爭，必須另尋成本更低的開發中國家。為因應勞動密集產業外移造成的產業空洞化，民國80年行政院提出「國家建設六年計劃」，其中針對工業區政策指導目標為，加速工業用地開發，並強化其管理，提高土地使用效率；另原獎勵投資條例第三階段實施期間已於79年12月31日落日，為調整產業結構、促使產業升級、鼓勵研究發展，於民國79年12月29日公布「促進產業升級條例」12。為達成國家建設六年計劃針對工業區之指導目標，其主要方式為：. 政治大. (一) 審慎勘選、規劃工業區，並加強環境保護，以配合生活圈建設。. 立. (二) 調整都會區產業，並在都會區外圍地帶籌設工商綜合區（business park），. ‧ 國. 學. 疏導都會區內工廠外遷。. ‧. (三) 推動以設置科技工業區為重點的「科技整合區」（technopolis）發展計畫，整合地方科技資源，並改善發展緩慢地區的發展條件，加速發展適合當地的. Nat. sit. y. 工業，以增強地方經濟的力量。. al. n. 區。. er. io. (四) 積極開發彰濱工業區、和平水泥專業區、離島式基礎工業區等特殊功能工業. Ch. engchi. i n U. v. (五) 加速推動「標準廠房興建計畫」，解決中小企業工業用地取得困難，並配合違章工廠的遷建計畫。 (六) 推動既有工業區更新計畫，強化工業區功能，提升服務水準。然而民國82年國家六年建設計劃執行之期中成效，再提出「振興經濟方案」，其中有關土地方面的措施，可分為四大項（何國華，1993）：. 11 12. 據統計，美元兌換新台幣在民國 75 年時為 1:40，到了民國 78 年升值至 1:25，升值約 60%。本條例制定主要宗旨為：我國工業發展正面臨關鍵性轉變時機，如何在「國際化、自由化、制度化」及「提高國民生活品質」之經濟發展政策下全面促進產業升級，期在公元 2000 年前使我國邁入已開發工業化國家之林，實是當前刻不容緩之課題，特訂定促進產業升級條例以配合未來產業發展及經濟轉型之需要。另促進產業升級條例施行細則係於 80 年 4 月 24 日發布。 25.

(40) 第三章我國編定工業區政策與法令. (一) 檢討修訂「國土綜合開發計畫」，研擬「國土綜合開發計畫法」，將過去土地使用分區管制的制度修改為更具彈性、更具變更效率的開發許可制。 (二) 配合國土利用之規劃，開發公有及公營事業土地，並釋出農地供產業用地及公共設施等使用；此構想主要在以增加供給的方式，降低產業用地取得成本，增加產業競爭力。 (三) 加速開發工業區，提高工業區容積率，放寬工廠毗鄰用地之限制，透過使用變更回饋的機制，以開發許可制來供給產業用地。13 (四) 配合生活圈的規畫，於都市近郊規劃興建工商綜合區。由於經濟景氣持續低靡不振，加上86年發生亞洲金融風暴，傳統產業外移與. 政治大. 高科技產業的持續發展，造成政府主動編定開發之綜合型工業區土地滯銷，另一. 立. 方面工業區多數受託開發單位民營化，開發融資取得較過去不易，加上科學園區. ‧. ‧ 國. 2015）。. 學. 及科技園區的陸續設置等因素，造成由工業主管機關開發工業區的困難（工業局，. 柒、因應全球化時代工業區政策（民國90-98年）. sit. y. Nat. 為因應經濟全球化、知識化、綠色化之趨勢，就總體而言，國內經濟體制應. io. er. 快速與全球接軌，成為高度自由化的經濟體系；就產業發展而言，隨著國內研發能力的提升、新興科技產業的興起及綠色生產機制的建立，建立一個產品品質與. n. al. Ch. i n U. v. 價值不斷提升的綠色矽島；就企業營運方面，面對企業經營全球化、營運管理網. engchi. 路化、產業創新高速化，以及國際競爭白熱化的知識經濟時代，協助企業發揮我國既有的區位優勢、強大的製造能力及企業彈性體質等核心優勢，成為全球產業國際分工中不可或缺的一環，並整合物流、商流、資金流及資訊流等支援系統，使臺灣在全球產、銷、研發分工體系中居於樞紐地位（工業局，2015）。此時期並未新開發編定工業區，仍延續上一階段新開發大型工業區持續開發為主，惟民國80年新開發工業區土地銷售狀況不佳，故此階段最主要目標為如何去化工業區土地，因此未去化工業區土地，經濟部工業局推出租售並行之方案，. 13. 加速工業區開發成為 80 年代的重要振興經濟手段，但檢視實際編定工業區開發數量及內容，與政策期待達成的效果有距離，原先政策目標未能達成。本時期編定工業區開發數量大幅減少，工業區產業發展方向轉向高科技產業，包括以軟體發展為主的南港軟體工業區，以及以科技產業製造生產為主的雲林及台南科技工業區(許君毅，2003)。 26.

(41) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 民國91年推出「工業區土地租金優惠調整措施 (簡稱006688方案)、民國98年推出「工業區土地出售優惠方案」(簡稱789方案)；另工業區開發自民國49年起至 97年已達48年，當時共計約61處工業區，但現有工業區中，已有51處超過20年，占整體比例達85%，其中25處更高達30年以上，已面臨設施老舊、生產服務機能不足及產業待轉型等問題，故經濟部提出「北中南老舊工業區之更新與開發計畫」，辦理老舊工業區活化再造，包括重點式整合計畫及單點式改善計畫、污水廠功能提升及污水管線更新汰換計畫(經濟部，2008)。捌、產業創新條例產業園區政策(民國99年至今) 原促進產業條例於 98 年 12 月 31 日停止適用，由產業創新條例銜接，並將. 政治大. 原先工業園區設置修改為產業園區設置，因面臨新興工業國家之崛起，政府應塑造良好之產業發展環境；同時，為協助產業持續創新，實行差異化策略，以提高. 立. 產品附加價值，進而提升產業競爭力由於各產業發展界線日趨模糊，為因應經濟. ‧ 國. 學. 發展，跨農業、工業或服務業等領域之整合發展。. 此階段目前之產業園區政策仍為延續促進產業升級條例末期之政策，除持續. ‧. 去化工業區土地，辦理 006688 方案、民國 99 年推出「促進投資創造就業—工業. sit. y. Nat. 區土地市價化優惠方案」(簡稱市價化方案)、民國 100 年推出「開發中工業區土地出售精進方案」(簡稱 767 方案) ，並賡續推動「北中南老舊工業區之更新與. io. n. al. er. 開發計畫」，101 年與 102 年更乘勝追擊，推動「產業園區精進發展計畫」14與. i n U. v. 「產業園區加值優化計畫」15，以軟體工程為手法，繼以打造全新智慧化產業園. Ch. engchi. 區，開啟工業區轉型為智慧化產業園區的新扉頁。. 14 15. 產業園區精進發展計畫之政策目標為低碳及智慧化園區發展。產業園區加值優化計畫之政策目標為環保及創新活化產業園區。 27.

(42) 第三章我國編定工業區政策與法令. 第二節我國編定工業區用地管理法令沿革我國編定工業區目前遭遇之問題為土地所有權人向經濟部工業局承購土地後，因各種原因未於購地後建廠，或因停工、歇業致使閒置土地與日俱增，又現行產業創新條例暨相關子法並無任何管理或強化土地使用之規範，以下將就過去「獎勵投資條例」、「促進產業升級條例」及現行「產業升級條例」針對出售後之工業用地限期使用之規定予以說明。壹、獎勵投資條例獎勵投資條例於民國 49 年 9 月 10 日制定全文 35 條，該條例於民國 80 年 1 月 30 日行政院公告廢止，期間一共修訂 15 次，其中民國 54、59、66、69 及 76. 政治大. 年曾大幅修訂條文內容，以下將就各時期針對歷次修正出售後工業用地限期使用. 立. 規定說明：. ‧ 國. 學. 一、民國 49 年 9 月 10 日制定第 31 條：. 本條例於首次頒布制定全文共 35 條，其中第 31 條規範工業用地須限期開始. ‧. 使用或完成計畫用途，條文如下：. sit. y. Nat. 「興辦工業人依本條例規定購買或租用供工業用之土地自買入或租用之日起一. io. er. 年內，未開始使用或未於經濟部核定計劃期限內完成計劃用途者，除由縣市政府科以照原購買地價一倍或年租金四倍之罰鍰外，並依左列規定辦理：. al. n. v i n Ch 一、興辦工業人依本條例第二十七條 e n g c規定購買由政府徵收出售之土地，由 hi U 16. 政府照原價收回另行處理。. 二、興辦工業人依本條例第二十九條17規定購買之土地，得由原土地所有權人或其繼承人申請照原價買回之。三、興辦工業人依本條例第二十九條規定租用之土地，如係出租人依照本條例第二十八條之規定終止租約者，政府得因原承租人之申請，撤銷興辦工業人之租約，仍准由原承租人繼續承租。 16. 興辦工業人需用編為工業用地區域內之土地，政府應依土地法之規定，施行區段徵收，於整理劃分後售與之原土地所有權人或土地他項權利人，如為興辦工業或擴展原有工業，有優先承受之權。 17 凡創辦工業或擴展原有工業，經經濟部證明確有特殊需要者，得購買或租用編為工業用地區域以外之私有農地，變更為工業使用。 28.

(43) 我國編定工業區廠商建廠因素及政策之研究. 前項開始使用期限及完成計劃期限，興辦工業人如有正當理由時，得向經濟部申請延期。但開始使用期限之延期以一次為限，並不得逾六個月。」由上開規定可得知，當時制定本條文時，除強烈要求購買土地之所有權人或租用土地使用人必須限期開始使用外，並須於經濟部所核定計畫期限內完成計畫用途，否則除課以罰鍰外，並按照原價買回(或收回)，其管制強度係屬相對嚴格，惟仍保留有申請展延之規範彈性。二、民國 53 年 12 月 22 日修正制定第 44 條：本條例於 53 年全文修正為 52 條，原條例第 31 條因條文新增而調整至第 44 條，條文如下：. 政治大. 「依本條例規定，購買、租用或終止租約之土地，自買入、租用或終止租約之日. 立. 起，一年內未開始使用，或未於經濟部核定計劃期限內完成計劃用途者，除由縣. ‧ 國. 學. 市政府科以照原購買地價一倍或租用或被終止租約土地租金四倍之罰鍰外，並依左列規定辦理：. ‧. 一、依本條例第三十六條18規定，購買政府徵收出售之土地，由政府照原價. sit. y. Nat. 收回，再行處理。. io. 政府依照法定地價收買後，再行處理。. al. er. 二、依本條例第三十八條19規定，自用、購買或租用而終止租約之土地，由. n. v i n Ch 三、依本條例第三十九條至第四十二條 i U e n g c h之規定購買之土地，得由政府照原 20. 價收買後，再行處理。. 18. 19. 20. 興辦工業人，需用編為工業用地區域內之土地，政府應依土地法之規定，施行區段徵收，於整理劃分後售與之。編為工業用地區域內之出租耕地，出租人如變更作工業使用時，不論為自用、出賣或出租，得就變更使用部分，終止租約。第 39 條：「凡創辦工業或擴展原有工業，經經濟部證明確有特殊需要者，得購買或租用編為工業用地區域以外之私有農地，變更為工業使用。」第 40 條：「有工業為增闢必要之通路，其計劃經主管機關核准者，所需購買或租用之相鄰土地，如尚未編為工業用地時，得準用前條之規定，變更為工業使用，終止租約或提前繳清地價。」第 41 條：「投資興建國民住宅，得準用第三十九條第二項之規定，購買或租用農地變更為建築用地。」第 42 條：「投資興辦合於第三條獎勵標準之生產事業，依主管機關核准之投資計劃，為自營之農場、牧場或林場，需購租土地者，如為尚未收領或放租之公有土地，或未經依法使用之農林邊際土地，應准予優先承購或承租。」 29.

(44) 第三章我國編定工業區政策與法令. 四、依本條例第三十九條至第四十二條規定租用之土地，應撤銷租約，仍以耕地招租，原耕地承租人有優先承租之權；但原為自耕地，其土地所有權人並無以變更地目為目的與租用人串通之情事者，准由土地所有權人繼續自耕。前項開始使用期限及完成計劃期限，如有正當理由時，得向經濟部申請延期；但開始使用期限之延期，以一次為限，並不得逾六個月。」本條文制定精神原則上與 49 年版本相同，然為配合新增其他條文而增加項次或酌予修正內容，如新增為創辦、擴展工業或增設工業必要通路得變更農地作工業使用，新增投資興建國民住宅得變更農地做為建築用地，投資興辦生產事業. 政治大. 得優先承購或租用公有土地或農林邊際土地，皆要求購買土地之所有權人或租用土地使用人必須限期開始使用外，並須於經濟部所核定計畫期限內完成計畫用途，. 立. 否則除課以罰鍰外，並按照原價(或法定地價)買回(或收回)，其管制強度係屬相. ‧ 國. 學. 對嚴格，且管制範圍廣泛，惟仍保留有申請展延之規範彈性。三、民國 59 年 12 月 24 日修正制定第 59 及 71 條. ‧. 獎勵投資條例發布至民國 59 年時已實施十年，且由於第一階段獎勵投資條. Nat. sit. y. 例，同年經濟部工業局成立，專職負責辦理編定工業區之機關，工業區開發政策. al. n. 44 條分散至其他條文，其中 59 及 71 條文內容如下：第 59 條：. Ch. engchi. er. io. 更能積極配合工業發展政策之需，大幅度修正制定獎勵投資條例，其中修正前第. i n U. v. 「興辦工業人租購興辦工業之用地，應在租購之日起一年內開始使用，並按照核定之計畫完成其使用；訂有分期使用計畫者，最長不得超過五年。興辦工業人租購之工業用地在未按核定之計畫完成使用前，不得以其一部或全部轉租、轉售。但有正當理由報經經濟部核准者，不在此限。第一項開始使用期限如有正當理由者，得報請經濟部核准後延長六個月。」第 71 條：「興辦工業人租購興辦工業之土地，違反第五十九條規定者，由工業區主管機關依照左列規定處理： 30.