網際網路時代
公民直接參與
的
機會
與
挑戰
：民意電子信箱的再檢視
發表於「電子化民主新趨勢」研討會
行政院研究發展考核委員會 主辦
ab摘要
本文以民意電子信箱作為網際網路時代體現公民直接參與的案例，奠基於政 府資訊公開與透明化、民意的雙向互動及諮詢、及參與公共決策制訂等三個電子 參與的公民直接參與的理論層次上，再次審視其在公民直接參與公共事務的成 效，並企圖勾勒未來永續經營時可能面臨的機會與挑戰。透過理論文獻的整理論 述，搭配跨年度的跨區域（北高兩市市長信箱）的次級資料呈現與再分析，本文 首先探討民意電子信箱在案件數的成長、使用民眾背景與行為特質、主觀滿意度 評價、以及意見反映過程中的相關議題，並搭配政府機關內部對它的處理流程與 管理，建議未來在民眾意見與抱怨的加值應用與促成公民直接參與管道整合上的 可能發展。整體而言，作為網路公民直接參與的個案，民意電子信箱應該並且已 經逐漸由顧客關係管理（提供互動溝通管道、安撫情緒、處理抱怨）逐步發展為 公民關係管理（連結相關政府資訊及服務、提昇政府透明度、蒐集歸納抱怨主題 與不滿意原因作為施政參考）的重要且有代表性的電子參與機制。關鍵詞
：數位/電子治理（digital/electronic governance; e-governance）、數位/電子 民主（digital/electronic democracy; e-democracy）、數位/電子化政府 （digital/electronic government; e-government）、電子參與（electronic participation; e-participation）、民意電子信箱（citizens e-mail
complaints）、抱怨處理（complaints handling）、公民關係管理（citizen relationship management）
2004 年 9 月 2 日
陳俊明a
美國紐約州立大學水牛城校區（State University of New York at Buffalo）政治學博士，現任世 新大學行政管理學系副教授，研究領域為比較政治、政黨暨非營利組織、民意與選舉、軍人與文 人關係，聯絡電話：02-2236-8225 轉 3472，電子郵件：[email protected]。
蕭乃沂b
美國紐約州立大學奧本尼校區（State University of New York at Albany）公共行政暨政策學博 士，現任政治大學公共行政學系助理教授，研究領域為動態決策理論、系統思考與政策模擬分析、 公部門資訊管理與數位治理，聯絡電話：02-2939-3091 轉 51147，電子郵件：[email protected]。
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2壹、緒論
隨著公共行政學界中「新公共行政學派」有關公民參與（citizen participation） 的主張普獲接納，人文關懷及價值平等的觀念，逐漸取代科學管理視效率為行政 唯一目標的傳統。循此邏輯，現代政府若欲提高施政品質，理應鼓勵民眾參與行 政方案的規劃與執行，因為透過公民參與，全民的熱情、創造力及行動力均可獲 激發，有助於建構強勢民主（strong democracy）。 另一方面，儘管各種人民直接參與（未透過意見代理人）的形式如雨後春筍 般出現，卻或因直接參與成本過高、或因牽涉體制變更等複雜問題，而無法真正 落實民眾的直接參與。然而，過去 20 年來低成本的個人電腦與網際網路 （Internet，或簡稱網路）及手機等各種通訊設備（統稱資訊與通訊科技， information and communication technologies, ICTs）的商業化應用及快速成長，正 可提供推動公民直接參與所應具備的成本低、超越人為疆域、直通個人等基本條 件，使公部門不但可以之用於跨政府間的聯繫與合作，推動其政府機關內部業務 電腦化，更能提供個別公民、企業及社會團體（包含非營利組織、非政府組織與 社區組織）快速而有效的服務，並重塑公民與政府之間的關係。 在以上兩股趨勢的會流之下，一系列的運用現代資訊與通訊科技於公民直接 參與的實務與研究便開始萌芽，如果將通訊科技固定於網際網路，則運用網際網 路協助或創新公民直接參與的代表實務措施則首推民意電子信箱（electronic mailbox，e-mailbox；或有論者稱為抱怨處理，complaints handling），意即民眾除 了傳統的書信、傳真與電話等媒體之外，也可以利用網際網路連結到政府機關的 網站，透過制式的線上表格填寫相關意見或抱怨，直接點按送出，或是民眾利用 電子郵件軟體（如 Microsoft Outlook）將意見或抱怨直接寄到該政府機關的電子 郵件信箱。 而為使民意電子信箱在整體脈絡中有更清楚的定位，在本文中將所有運用現 代資訊通訊科技於各種政府職能區分為六個基本元素，包括(1)基礎建設 （infrastructure，相關的硬軟體與法制基礎如寬頻建設及電子簽章法）、(2)線上申 辦（service delivery，透過網路提供政府服務如網路報稅）、(3)政府資訊公開與透 明（transparency，政府資訊與行政流程於網路上公開揭露如政府公報或採購資訊 上網）、(4)雙向互動諮詢（consultation，政府與民眾及團體透過網路進行意見交 流與互動）、(5)參與公共決策制訂（decision making，民眾及團體透過網路參與 公共議題的決策如網路公投）、以及(6)公職人員選舉（voting，透過網路舉行公 職投票）。 值得注意的是：許多在實務上出現的各種政府職能的電子化應用其實履行了 多項上述的基本元素，例如網路公共論壇與本文主題的民意電子信箱其實至少兼 具了政府資訊公開與透明與雙向互動諮詢兩個元素。而且隨著資訊通訊科技運用於政府職能的歷史發展，某些專有名詞其實也涵蓋或著重於不同的元素，如傳統 上使用的數位/電子化政府（digital/electronic government; e-government）多指涉
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3 基礎建設、線上申辦、及政府資訊公開與透明；而電子參與（electronic participation; e-participation）則集合了政府資訊公開與透明、雙向互動諮詢、及參與公共決策 制訂，而電子化行政命令制訂（e-rulemaking）即可被理解為應用在行政機關的 特殊的電子參與形式；因此，數位/電子民主（digital/electronic democracy; e-democracy）在意義上即涵蓋了電子投票（e-voting）與電子參與（e-participation） 兩個集合名詞；最後，數位/電子治理（digital/electronic governance; e-governance） 則可被合理地定義為包含上述所有六個基本元素（基礎建設、線上申辦、政府資 訊公開與透明、雙向互動諮詢、參與公共決策制訂、以及公職人員選舉）的政府 機關提供予個別公民、企業與各種社會團體的電子化職能。 據此，本文即以上述的民意電子信箱作為網際網路時代體現公民直接參與的 案例，奠基於政府資訊公開與透明化、與民意的雙向互動及諮詢、及參與公共決 策制訂等三個電子參與的公民直接參與的理論層次上，透過理論文獻的整理論 述，搭配跨年度（2001 年第二季、2002 年第二季、與 2004 下半年）的跨區域（北 高兩市市長信箱）的次級資料呈現與再分析（主要為陳敦源 等，2001；蕭乃沂 等，2002 莊孟杰，2004；古麗如，2004），再次審視其在公民直接參與公共事務 的成效，並企圖勾勒未來永續經營時可能面臨的機會與挑戰。貳、網際網路時代
公民直接參與
的相關理論與個案
本段落主要在簡要回顧公民直接參與的相關理論，並指出網際網路時代公民 直接參與的發展背景。 一、公民為何直接參與：間接民主的缺失 回顧相關的文獻可以發現，間接民主固因直接民主在實際運作層面上的缺陷 而生，但間接民主的具體形式─代議民主，在經過數百年的實踐後，卻一而再地 顯示無法兼容民主政治所追求的參與和平等兩個（Lijphart，1997）。事實上，即 使在民主發展的過程中，公民已有較前更為廣泛的參與，也朝向更見直接的方 式，然而，若干優勢團體的高度參與，與多數公民相對低度的參與熱忱，竟形成 「民主政治無法解決的困境」（democracy’s unsolved dilemma；Lijphart， 1979）。此外，做為民主政治構成要素之一的大眾磋商（mass consultation），也 鮮少能獲具體落實，也就是說，公民對於「不同政策選項正反意見的認真思考和 辯難」〈黃東益，2003：21〉，基本上是付之闕如的。此所以雖有廣泛的參與，卻 易導致「理性的無知」（rational ignorance）。 另一方面，台灣自進行民主改革以來，程序性的民主機制(procedural democracy)，特別是其中的競爭性選舉，雖已獲肯定成為民主化的動力，卻因其秘密的性質而難檢視公民是否基於公共利益而投票；即或依公共利益產生的民選 公職人員，在當選後能否抗拒特殊利益、追求共善，也難有定論；至若公民一旦 習於以民意代表為中介，忽略直接參與的相關意識與技能，致使少數精英得以宰 制多數，尤其令人憂心民主的真諦否能有效維繫。
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4 面對前述間接民主難以避免的流弊，包括「無政府的民主制度」、「社群主 義」、「商議式民主」等各種直接參與的設計乃應運而生（黃東益 等，2003）。惟 不論何者，基本上都在強調個人自主性、政策的正當性、以及參與過程所展現的 社會學習機制，期以培養積極負責的公民意識，並視公民為共治者(co-governor) 與共同決策者(co-decision maker)，而非僅為消費者或政府所提供服務的使用者。 二、網路公民直接參與的樂觀與悲觀 網際網路的興起使學界對於統治者與人民、人民與人民之間互動品質的改善 憂喜參半。網際網路使公民直接參與得以擴大，以及政府效率獲得強化是若干研 究者（如 Hague and Loader，1999）看好網際網路時代的原因。因為網際網路提 供一個可以自由討論、對話的的公共空間，既免於國家等政治力的箝制，也不受 商品化邏輯的牽絆，利於公民集結與表達公共利益，能夠有效改善前此公民對公 共事務的疏離與冷感（Bryan et al.，1998）。此外，因為資訊及傳播科技可以確 保資訊的公平取得，以及將個人及機構結合成一個網路，促成公共討論及辯論， 隔離利益團體、政黨、媒體以及其他非民主的意見，直接與政府接觸，賦予公民 較高的自主性，並有助於政府部門推動包括市民陳情等創新做法。相對於以上較樂觀的言論，諸如 Margolis and Resnick（2000）等學者，則對 科技設備的門檻需求，使擁有及使用資訊及傳播科技不平等情形，益發惡化的數 位落差（digital divide）現象有所體悟。此外，在這些人看來，本非平等分配的 公民參與能力，也勢將因資訊傳播科技的發展，而使公民的參與社會化和學習過 程，更見崎嶇。 再從官僚政治（bureaucratic politics）的角度來看，資訊通訊科技固然可以 降低民眾的參與成本，卻可能使公部門原即有限的預算和人力，因為追隨資訊與 通訊科技的發展，必須不斷購置及維護相關設施、訓練員工使用，而更形吃緊。 至於公民因為科技近用（access）便捷，增加參與頻率，也使職司公共管理的官 僚，平添處理抱怨的成本負擔。相應於此，一旦公民因直接參與所提需求無法獲 得滿足，恐怕不免要失去政治效能感，以及對政府的信心，以及持續參與的意願 （Petterson，1990）。 儘管若干論者樂觀地宣稱網路公民參與燃起重返雅典民主的希望，然而如果 公民的網路直接參與受限於公部門中的特定事務，無法決定議題與議程設定；所 獲有關參與決策所需資訊，又經官僚篩選，那麼做為政府與民眾間，最具自主、
直接、便捷特性的民意電子信箱，理應成為提供施政評價、排除法規適用疑惑、 反映不滿事項的溝通媒介，以便有效含納民意，轉化公民直接參與為政府決策的 知識來源。 三、網路公民直接參與的個案：民意電子信箱 民意電子信箱在其發展脈絡上其實是運用現代 ICT（尤其是個人電腦與網際 網路的結合，雖不排除未來可能發展的有線及無線通訊設備如數位電視及手機） 履行公部門實務中以往透過傳統媒體（書信、電話、傳真、面晤）的個別民眾陳
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5情與處理機制（complaints handling mechanism；陳敦源 等，2001）。民意電子信 箱相對於傳統陳情機制的特質（蘊含於網際網路相對於傳統媒體的特質）：超越 時空（打破傳統時間與空間對參與產生的限制）、隱匿性（上線民眾發言可選擇 保持匿名性）、多媒體（可進行多媒體傳播，提供包括文字、圖形、影音等交互 使用的可能性）、可累積（可長期將文件、影音資訊儲存於網站上，使溝通具有 累積性）、易搜尋：容易搜尋與連結，提供相對較低的資訊蒐集運用成本。 作為民意電子信箱作為網路公民直接參與的個案，目前的實務著重於個別民 眾的直接地（不透過代理人的）針對已執行中的公共政策、方案或行政服務的抱 怨與相關意見。規劃中的政策或方案也常出現，但是透過民意電子信箱的形式通 常政府機關無法實質處理，這也意謂著後端處理可能的改善機會。
參、網路
公民直接參與
的前端
承接上述有關網際網路時代公民直接參與的相關理論，以及對於各種網路直 接參與管道與民意電子信箱的發展背景之後，後續兩段將以民意電子信箱為其個 案，參考台灣兩大都會區台北市（http://www.mayor.taipei.gov.tw）與高雄市的市 長電子信箱（或稱為線上即時服務系統，http://w4.kcg.gov.tw/wm/tomayor.php） 的實證資料，審視其在民眾直接參與的成效，並勾勒未來可能面臨的機會與挑 戰。本段主要以民意電子信箱的前端（front-end）即其外部顧客（external customer，包括個別一般公民、特定議題的關注團體）的角度加以解析。 一、案件數、使用者背景與行為 首先，民意電子信箱的案件數可說是它作為公民直接參與機制的最直接產 出，由表一可以看出：民眾透過民意電子信箱向市政府表達意見的件數與佔所有 陳情管道比例大致為逐年穩定成長趨勢，如果把市府各單位的民意電子信箱件數 併入計算可以預期此比例必將更高；再考慮到整體網路族群的成長趨勢，民意電 子信箱未來勢將成為民眾直接向政府機關表達意見與雙方互動的主要機制之 一。 此外，因為其所計算的為第一類（由各機關答覆之信件，如陳情書、革新建 言、施政諮詢、索取可公開之市政資料等）與第二類（由各機關參考答覆之信件，如個人理念之陳訴、自薦函等）案件，而排除第三類（不具建設性之批評、個人 情緒抒發之意見、其他網站、BBS 討論區轉入之信件等）由系統自動回覆的案 件，在民眾參與的意義上代表著：只要不是屬於第三類信件民眾意見或抱怨（不 論其合理性與合法性如何）至少可以獲得政府機關正式的回覆及處理，這是目前 市長信箱與其他政府機關的網路意見參與機制最重要的差別：機關或許已經設置 網路公共論壇，但是法規並未配套規範機關內部的處理機制，而市長信箱則已經 被規範為常態行政業務。
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6 表一：台北市與高雄市民意電子信箱逐年的第一及二類案件數與比例 a 台北市 高雄市 案件時間 （西元年） 案件數 案件數佔所有 陳情管道比例 案件數 案件數佔所有 陳情管道比例 1999 24,026 36% 24,888 18% 2000 34,997 47% 23,675 22% 2001 38,194 48% 23,847 24%2002 44,684 47% 22,542 27% 2003 47,536 44% 15,245 b 28% 說明：（a）第一類與第二類政府機關必須回覆處理的案件，不包括第三類由系統自動回覆的案件。 （b）上半年總計。資料摘錄自：莊孟杰，2004：3。 此外，依據近年來針對高大都會區的市長信箱使用民眾的抽樣調查結果（如 表二；陳敦源 等，2001；蕭乃沂 等，2002；莊孟杰，2004），在參與者的基本 背景上不管北高兩是均呈現非常相近的特質，例如在性別的分佈上男性使用者約 佔 63%，這與一般民眾的分佈男女約相等有明顯的不同；而且約有七成使用民意 電子信箱反映意見或抱怨的民眾年齡集中在 21 到 40 歲之間，也有別於一般民眾 的四成；最後在教育程度上更可以看出市長信箱使用民眾至少八成以上集中在專 科以上的學歷，這也是與一般民眾區隔最顯著的地方。 對於以上調查中的民眾而言，至少有三成的民眾宣稱本次並非首次使用市長 信箱（台北市在此的比例稍高），且值得注意的是不論年代及區域，都約有四分 之一的民眾表示相同的事由以前也曾經透過市長信箱反映過，如果此比例維持穩 定，在市長信箱總案件數穩定成長的預期之下，這一類的重複陳情案件勢必愈來 愈多，而這些案件對於機關內部的承辦同仁而言也通常都有「相對棘手」的事由， 也意謂著此類民眾屢次反映而政府無從解決的案件，理當是造成民眾不滿意的主 要來源。 綜合以上有關北高市長信箱的案件數及其使用者背景與行為的實證資料，民 意電子信箱逐漸成為主要的民眾意見抱怨反映及政府處理回覆的雙向溝通管 道，且由於大部分意見代表民眾個人立場（如表二的至少八成以上），民眾直接 參與的基本功能有一定程度的發揮，也就是如前述相關理論所提到的，由於資訊 通訊科技本身的特性，網際網路一定程度的確可以提昇公民直接參與的多寡，而 由資料中可以看到目前的所謂的陳情代理人並未明顯地出現，這可能是因為民意 電子信箱的意見反映多屬於專業程度較低的一般行政問題居多。 但是另一方面，衡量其特定的基本資料（如性別、年齡、教育程度），似乎 都與一般民眾的屬性有一定程度的區別，因此一方面的推論是隨著數位落差情形 的降低，民意電子信箱提昇公民直接參與的成效將更顯著，而另一方面也顯示， 至少目前為止，作為網路公民直接參與機制的民意電子信箱，仍無法使科技劣勢
者（technologically disadvantaged）在參與公共事務中相對均勻地受益，這同時 也提供了解決數位落差的合理性。
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7 表二：台北市與高雄市民意電子信箱的使用者背景與行為 台北市 高雄市 使用者背景與行為 相關變項（%） 一般 民眾 a 2001 年 4-6 月 b 2002 年 4-6 月 c 2003 年 7 月-2004 年 1 月 d 性別（男：女） 51 : 49 64 : 36 63 : 37 64 : 36 年齡 <21 21-30 31-40 41-50 51-60 >60 16 20 2019 11 14 4 31 38 20 6 0 5 33 39 17 6 1 5 32 39 18 4 1 教育程度 小學及以下 國中 高中、高職 專科 大學 研究所以上 18 16 31 15 17 3 0 1 5 22
48 23 0 1 9 21 45 23 0 1 16 25 42 16 曾使用過市長信箱 -52 47 30 相同事由曾反映過 -26 23 25 意見代表個人立場 -89 89 82 說明：（a）資料來源：行政院研究發展考核委員會，2004（有效樣本 14,120）。（b）資料來源： 陳敦源 等，2001（有效樣本 253）。（c）資料來源：蕭乃沂 等，2002（有效樣本 707）。（d） 資料來源：莊孟杰，2004：3（有效樣本 1,163）。 二、民眾主觀評價 上述有關民意電子信箱的案件數案件數及客觀使用者背景行為固然可以作 為網路公民直接參與的表徵，而由參與者主觀對民意電子信箱的滿意程度認知則 可提供更深入的衡量參考。由表三中跨年度及北高兩市的市長信箱的各項民眾滿 意度面向，首先可以看出民眾積極肯定其作為一種民意反映途徑（至少有接近八 成或以上的滿意比例），雖然民眾對市府針對其反映事由的回覆或處理的整體滿
意程度並未等同於其作為意見反映管道的肯定（不論北高都約有三至四成的不滿 意比例）。而且如果深究其中三項不滿意的分項指標，至少都有六成以上的滿意 民眾肯定回覆時間上的處理效率與回覆語氣，而整體不滿意評價的來源應來自於 四到六成的投書民眾不認為市府的回覆或處理實際解決了他們反映的問題，以上 推論由此三個分項指標與整體評價的相關程度也可以看出（其兩兩相關係數不論 北高都在 0.6 至 0.7 之間）。 尤其是在與上述穩定成長的案件數對比之下，這些滿意度評價反映出網路公 民直接參與的一項挑戰：長期而言，民眾對政府的滿意與信任，不見得會由於政 府機關提供此低成本（除資訊近用與技能的門檻外）且有效率的意見反映管道， 而有實質的提昇，雖然目前已經有實證調查的確顯示整體電子化政府有助於提昇
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8 民眾對政府回應性（responsiveness）的主觀認知（West，2004），但是如果對回 應性的提昇是來自其回覆時程上的效率（相對於傳統書信），民眾終究會調整其 認知水準與期待，也就是他們會逐漸不滿足其意見很快的被回覆或處理，而會更 進一步期待政府的回覆或處理可以實際解決他們的問題。據此可以推論：當民意 電子信箱逐漸成為主要雙向溝通管道時，資訊通訊科技的效率與民眾隨之調高的 期待可能會對民眾主觀認知的政府績效造成反效果，尤其是當民眾覺得政府機關 的實質解決問題能力仍停留在傳統的水準時。 如果民意電子信箱可以作為常態業務的電子參與的代表型態，其他電子參與 的途徑是否可以同理推論呢？例如各政府機關網站上常見的公共論壇在缺乏經 營維護的情形下，民眾出見此論壇可能非常期待透過此途徑反映意見，但是後來 卻發現其意見無人聞問，最後常見的結果便是論壇變成「廢墟」，當初曾參與過 的民眾可能會產生比原本沒有此管道時更負面的評價。雖然上述的推論目前尚無 嚴謹的實證調查，但都是政府未來意欲推動常態化的電子參與機制應該考量的。 表三：使用過台北市與高雄市民意電子信箱民眾的主觀評價 台北市 高雄市 2001 年 4-6 月 b 2002 年 4-6 月 c 2003 年 7 月-2004 年 1 月d 市長信箱 滿意度 指標 a （%） 滿意 及 非常 滿意 不滿 意及 非常 不滿 意 普 通、 尚可 滿意 及 非常 滿意 不滿 意及 非常 不滿 意 普 通、 尚可 滿意 及 非常 滿意 不滿 意及 非常 不滿
意 普 通、 尚可 作為一種有 效的民意反 映途徑 82 9 9 78 14 19 87 3 7 對反映事由 回覆或處理 的整體評價 33 41 26 37 39 24 41 31 27 滿意度(1)： 實際解決問 題程度 33 55 12 33 47 15 37
42 21 滿意度(2)： 處理效率 59 22 18 61 18 21 64 16 20 滿意度(3)： 回覆語氣 65 20 16 67 20 13 67 17 17 說明：（a）填答百分比。（b）資料來源：陳敦源 等，2001（有效樣本 253）。（c）資料來源：蕭 乃沂 等，2002（有效樣本 707）。（d）資料來源：莊孟杰，2004：3（有效樣本 1,163）。 如果請透過民意電子信箱的投書民眾自行評估其不滿意的原因，綜合三個時 間點以及北高兩市的實證資料（陳敦源 等，2001；蕭乃沂 等，2002；莊孟杰，
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9 2004），有最多比例的民眾認為是「處理結果與期望有差距」，其次則為「回覆內 容與實際處理情形不符合」，再其次為「相關單位推諉責任」，此三項構成投書民 眾認為市長信箱最應改善的地方。對於這些民眾（前端）的認知，一個非常有建 設性的深究則是由承辦同仁（後端）的角度來評量，後段中將接續此討論。 三、意見反映過程的輔助 不論由顧客關係管理或行政效率的角度來看，政府機關都希望民眾的抱怨或問題可以儘量在未投書之前就可以由民眾本身獲得解答，此期待尤其是當民眾在 市長信箱的反映意見屬於「政府機關需介入處理的」或「政府機關即便介入也無 法解決的」兩大類型，這也是許多網站都逐漸設置常見問題集（frequently asked questions，FAQ）的主要原因，而政府的民意電子信箱也逐步建立此自助式的問 題答覆機制。 約有三成曾在 2002 年第二季與第三季利用台北市長信箱反映意見的民眾表 示，可以在 FAQ 版面上找到與其反映意見或抱怨的相關資訊（蕭乃沂 等，2002； 雖然此不代表他們將因此取消陳情意向），而約七成則表示 FAQ 沒有幫助。如表 四所示，在那些三成的民眾之中，大部分可以接受 FAQ 的版面好用度以及對幫 助了解市政措施程度，因此 FAQ 至少已經發揮基本的資訊告知功能，雖然其幫 助解答問題的程度仍有改善空間，約有兩成找到相關事由但卻認為 FAQ 仍無助 於解答的民眾，據此可以建議的是：FAQ 中除了傳統的文字說明外，也可嘗試 連結到網路或實體政府服務的窗口，以期對民眾有更具體的協助。 表四：FAQ 的內容及好用度評估 2002 年 4-6 月 2002 年 7-9 月 滿意及 很滿意 不滿意及 很不滿意 普通 滿意及 很滿意 不滿意及 很不滿意 普通 FAQ 對幫助解答 問題程度 31.3﹪ (21) 20.9﹪ (14) 47.8﹪ (32) 36.7﹪ (18) 18.3﹪ (9)
44.9﹪ (22) FAQ 對幫助了解 市政措施程度 45.1% (101) 8.1% (20) 46.7% (115) 52.1% (86) 9.1% (15) 38.8% (64) FAQ 的版面好用 度 47.2% (116) 5.3% (13) 47.6% (117) 43.9% (72) 7.3% (12) 48.8% (80) 說明：括號內為有效樣本數。資料來源：蕭乃沂 等，2002。 另外一類在網路公民意見反映過程的輔助則屬於協助其查詢進度，民眾對傳 統公文流程通常無從或需要高成本得知，但是民意電子信箱如果能在設計時考 量，即能夠透過網際網路提供給前端民眾運用信件編號查詢處理狀態，這對於行 政流程的透明化有實質且顯著的提昇。 以上兩類對公民直接參與過程中的輔助（FAQ 及處理流程查詢），都是利用 資訊通訊科技提昇行政資訊與流程透明程度的重要範例，如果將政府機關的透明
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10 化視為電子民主或更廣大的電子治理的重要目標，不論民眾對政府機關回覆或處 理的滿意度為何，顯然民意電子信箱在此的確是值得肯定與另人期待的發展。肆、網路
公民直接參與
的後端
以上在民意電子信箱前端的所有呈現與評價，都顯然奠基並連結於後端 （back-end）行政機關對民意電子信箱的處理機制，包括處理流程的設計、承辦 同仁（內部顧客，internal customer）的態度與評價、以及對民眾意見的加值處理， 以下本文將討論其案件處理機制、案件主題及不滿意信件的內容分析、以及後續 的加值處理，這幾個方面的民意電子信箱的管理機制都構成其永續經營的基礎。 一、案件處理機制 圖一與圖二為高雄市與台北市市長信箱的處理流程，如果以一般公文處理流 程來看，其特殊之處在於最前端的來源乃透過電子郵件格式，並經過系統自動確 認其有效性，目前民眾只要提供一個有效的電子郵件信箱並在一定期限內點選確 認，其意見或抱怨即進入後端處理流程。在流程中的分件其實類似一般公文的分 案程序，通常必須以人工判斷其權責處理單位，如果市長信箱的介面已經請民眾 依據最常出現的類別勾選，的確是可以減少分案的負擔。但是不同於一般公文分 案程序的是，民眾意見或抱怨除了有關特定主題之外，也有可能全信都是個人意 見的抒發，甚至是無具體事由情緒性攻擊（第三類信件），因此仍必須仰賴分件 同仁的專業或主觀判斷，此點由過半仍然無法做主題歸類的信件即可看出（莊孟 杰，2004：56）。 此外，當分案完成且民眾信件進入公文程序時，在各權責機關內部的處理機 制也是影響回覆或處理品質的關鍵，例如三種最常採取的處理人力配置方式為 「依據事由，分派業務人員蒐集資料，再由專人線上回覆」，再其次為「依據事 由，分派業務人員直接線上回覆」。致於承辦同仁如果遇到經驗或知識不足以獨 力回覆或處理民眾信件時，最常見的處理方式為「參考前案或類似案件的回覆內 容」，如無前案或類似案件可以參考，便需要詢問其他有類似經驗的承辦同仁（陳 敦源 等，2001）。 在此機關內部處理階段，民意電子信箱的後端系統其實可以加以輔助，例如 系統可以自動紀錄承辦同仁與承辦案由之間的連結，或是承辦同仁甚至可以在過 程中，即可透過系統建立相關案由之間的連結，這些對於市長信箱承辦同仁之間 的虛擬知識社群（virtual community of practice）的形成，以及案件知識的累積與 搜尋，都有很大的幫助，更重要的是此一點一滴的知識連結工作（對於承辦同仁 而言僅是點選或輸入不同案由的文號，系統可以自動紀錄連結），透過龐大件數 的民眾信件與政府機關的回覆，可以非常有效地累積為「民怨知識庫」（抱怨類 別），這對後文中強調的民眾意見與抱怨的加值處理都會是重要的基礎。 二、不滿意回覆分析與加值應用Page 11
11 以政府機關在第一時間解決民眾問題的職責而言，前段中民眾對民意電子信 箱實際解決問題的評價，似乎提供了可再提昇的訊息，據此在政府機關內部一個 合理且具有建設性的後續處理，便是著手分析民眾不滿意的原因為何？如上文中 由民眾提供的原因是：處理結果與期望有差距、回覆內容與實際處理情形不符 合、及相關單位推諉責任。在一場針對 53 位市長信箱承辦同仁所實施的群體分 組討論中，所綜整的四個主要的實際問題無法解決的原因則為：民眾的要求於法 規不符（38%）、民眾期望過高（19%）、民眾對實際情況有所誤解（19%）、以及 民眾意見不同於市府既定政策（17%）（蕭乃沂 等，2002）。 圖一：高雄市市長信箱處理流程 （資料來源：莊孟杰，2004：56）Page 12
12 圖二：臺北市市長信箱處理流程 （資料來源：古麗如，2004：41）Page 13
13 以上從民意電子信箱的外部顧客（民眾端）與內部顧客（承辦同仁端）的對 比，一方面再次凸顯了網路公民直接參與的主要挑戰之一：民眾由更方便的意見 反映管道的高度期待，對於承辦同仁而言卻是不切實際的；另一方面，則是清楚 地點出：並非所有民眾的不滿意原因都是可以彌補的。民眾與政府之間對於公共 事務的認知落差混合了對於事實與價值的認知衝突，常常導致民眾對政府機關回 覆的不滿，間接造成市長信箱在處理實際問題上的績效不彰。因此，管理階層勢 必要能發展出一套評估及提昇市長信箱績效的管理機制。 如果以改善滿意度的角度而言，首先應該清楚分辨的不滿意原因是「相對很 難解決」與「相對有可能解決」的不滿意案由，而且以上由民眾提供的滿意度評 價與承辦同仁端的不滿意原因分析，都可以設計在民意電子信箱的系統中與處理 流程結合，而不須要如上述所引用的個別獨立執行的研究（陳敦源 等，2001； 蕭乃沂 等，2002；莊孟杰，2004）。 例如承辦同仁可以在回覆信件的同時，可在系統中勾選（一）「預期民眾的 滿意度」（可設計為從非常不滿意到非常滿意的五點尺度）。接著勾選所判斷的 （二）「不滿意原因」（如果該案由被判定為偏向不滿意），包含「相對很難解決」 的如缺乏法令依據、現有法規窒礙難行、法規修訂費時、經費資源不足無法滿足民眾需求、牴觸既定政策、政治因素介入、非本府權責、自然災害、效用短期內 無從得知、以及同一事由，經適當處理並已明確答覆後仍一再陳情者等，或是「相 對有可能解決」的如民眾對機關業務處理程序不瞭解、內部公文作業延誤、機關 內部協調費時、人力調配不當、未屆執行期限、規劃設計欠周、管理維護不當等。 最後再確認（三）民眾意見或抱怨的類型（如索取可公開之政府資料，有具體事 由的抱怨陳情、革新建言及施政諮詢，或一般廣泛的施政理念陳述等）與（四） 確認民眾意見或抱怨主題（環保、交通等）或關鍵詞（作為後續搜尋用）。 以上四個由承辦同仁在回覆民眾前的簡短判斷，在經過系統的紀錄與累積之 後，即可作為後續提昇民意電子信箱服務品質以及後續民意加值應用的重要基 礎。不論是透過固定時點（如剛結束的一季）的回溯評估（如陳敦源 等，2001； 蕭乃沂 等，2002），或是目前北高兩市運用的市府回覆函中邀請民眾點選填答問 卷（莊孟杰，2004），只要透過該案文號將民眾的滿意度評價與前述系統中儲存 的由承辦同仁自行評估連結起來，即可清楚看出哪些信件是民眾評價不滿意而且 是承辦同仁判斷「相對很難解決」或「相對有可能解決」的。屬於前者的不滿意 信件回覆或處理的事由如果一再出現，系統即可提醒承辦同仁再次詳細察看，並 考慮將它列入 FAQ 的版面中向民眾解釋緣由並取得諒解；而屬於後者的不滿意 信件回覆或處理則顯然是政府可以提昇其民眾滿意度的機會，對於一再出現於此 類的案由的權責機關，便應該規劃其改進的措施，並考慮將它列入 FAQ 的版面 中向民眾宣示。 而更重要的是，市府則可更有正當性地投注公共資源於此類「重複出現」且 「可能改善」的「民眾不滿意案由」，這種加值處理與應用民眾意見與抱怨的作 法，必須連結民意電子信箱前端的滿意度評估與 FAQ，以及後端的處理機制與
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14 不滿意原因分析，並且事先有完善的需求規劃並結合資訊通訊科技的輔助。但經 過此加值程序，民眾在民意電子信箱中的角色已經不止於提出抱怨或意見的單純 顧客了，而是參與公共事務問題發現與成效監督的公民，同時後端的承辦同仁也 不再只是回覆或處理民眾抱怨意見，而是更進一步將原始的民眾抱怨意見加值成 為可供公共資源配置的參考。在此種設計之下，民意電子信箱似乎更接近電子參 與所揭櫫的資訊公開與流程透明化、與民意的雙向互動及諮詢、及參與公共決策 制訂的目標。 三、公民直接參與管道的整合 由於民意電子信箱已經成為民眾與政府雙向溝通的主要管道之一，它與原來 其他各種陳情管道（主要為書信及電話）的整合便成為可以考量的未來發展。首 先必須在觀念上釐清的是：所謂陳情管道的整合或所謂「客服中心」或「單一申 訴窗口」並不表示從此民眾只能透過電子信箱表達意見或向市府抱怨，因為這顯然忽略了數位落差的存在甚至惡化其後果，其整合的重點應該是：經過電子化的 資料格式轉換，來自各種管道的民眾意見或抱怨，可以同時被累積儲存與統計分 析，並且視後端管理需求予以加值應用。在匯集了書信、電話、與電子信箱三大 來源的民怨之後，通常已經超過八成以上的民眾意見與抱怨（蕭乃沂 等，2001）， 不但消弭了數位落差在民意呈現上的可能偏差（因為電話與書信民眾的意見也可 以被計入），並且也將以上所建議的加值應用更具代表性。在此的主要挑戰來自 於如何以現有公部門的行政能量將傳統書信與電話的民眾意見與抱怨電子化，並 且在處理流程中上述的前後端民意電子信箱的資訊系統銜接。
伍、結論與建議
本文以民意電子信箱作為網際網路時代體現公民直接參與的案例，再次審視 其在公民直接參與公共事務的成效，並企圖勾勒未來永續經營時可能面臨的機會 與挑戰。透過理論文獻的整理論述，搭配跨年度（2001 年第二季、2002 年第二 季、與 2004 下半年）的跨區域（北高兩市市長信箱）的次級資料呈現與再分析， 本文首先探討民意電子信箱在案件數量的成長、使用民眾背景與行為特質、主觀 滿意度評價、以及意見反映過程中的相關議題，並搭配政府機關內部對它的處理 流程，建議未來在民眾意見與抱怨的加值應用與促成公民直接參與管道整合上的 可能發展。 雖然在實務運作上，民意電子信箱承接傳統書信電話陳情管道，通常被認定 為民眾表達意見抱怨甚至情緒發洩，而政府機關必須依據法規加以回覆處理的管 道，但是透過資訊通訊科技的特質以及逐漸擴大的網路族群，其角色已經逐步擴 展為連結到網路或實體政府服務的窗口，其常見問題 FAQ 也有助於政府運作的 透明化，如能妥善搭配科技與流程再造，則更能對民眾意見抱怨實施加值分析與 應用，也就是逐漸由顧客關係管理（customer relationship management）邁向公民 關係管理（citizen relationship management；蕭乃沂，2004）。Page 15
15 在政府資訊公開與透明化、與民意的雙向互動及諮詢、及參與公共決策制訂 等三個公民直接參與的理論層次上，相較於其他現有的電子參與途徑，如公共論 壇、網路意見調查、及網路公民投票，民意電子信箱是目前各國實務中最具常態 性的線上申辦業務，在其案件數量逐步成長之際，追求可管理或永續經營的電子 參與（manageable/sustainable e-participation）應該是具體實現的必要條件，對於 民意電子信箱的前端與後端的妥善管理與連結則可成為未來研究與實務發展的 重點。Page 16
16參考文獻
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