私立學校董事會與校務行政的關係
王揚智 南臺科技大學學務長一、前言
一 個 國 家 的 文 明 與 進 步 水 準 高 低，國人的受教育程度是評估效標之 一。同時，接受教育亦是一個人的基 本人權，每個人皆應有同等接受教育 的機會，以求個人發展。而學校的興 辦是政府的重要職責，但政府囿於經 費，無法大量的興辦學校，以滿足求 學者。因此，為補政府之不足，積極 鼓勵私人捐資興學，故私立學校應運 而 生 。政 府為 促進 私 立學 校健 全 發 展，提高其公共性及自主性，以鼓勵 私人捐資興學，並增加國民就學機會 （私校法第 1 條），制定公布了私立學 校法等相關法令，以為私立學校遵循 之依據。 從私立學校法第 1 條條文內容很 明確的了解，私立學校的發展具有「公 共性」與「捐資興學」兩項重要意涵 與精神。在私立學校發展過程中，政 府資源的挹注相當有限，全仰仗學生 學雜費收入、董事或對教育熱心者的 捐資，及部分的其他收入來營運一所 學校，可謂篳路藍縷。一所私立學校 的創辦，從草創期、發展期、穩定期、 躍進期，均有賴創辦者、董事會、全 校師生齊心努力，方能穩健的發展， 永續經營。但省視臺灣私立學校發展 歷程，學校營運之紛擾不斷，尤其董 事 會 與校 務行 政間 權 責紛 爭時 有 所 聞，輕者影響學校聲譽，弱化學校競 爭力，重者導致學校快速衰敗。在私 立學校法對董事會職權已有很明確的 規範，那為何仍產生這樣的問題？而 且在私立學校中算是常見的現象，只 是輕、重程度不同而已。其中隱藏的 黑數為何，深值探究，以下筆者以曾 服務於中央教育主管單位及兩所私立 大學的觀察，略抒淺見。二、私立學校董事會與校務行政
間的關係與問題
(一) 從法令規定而言 依據 103 年 01 月 08 日私立學校 法修正條文第 32 條規定，董事會之重 要決議事項有：1.董事之改選、補選。 2.董事長之選舉、改選、補選。3.校長 之選聘或解聘。4.依第四十九條第一項 規定，為不動產之處分、設定負擔、 購置或出租。5.學校停辦、解散或聲請 破產之決定。另，有關董事會之組織、 職權、董事有利害關係時之迴避…等 運作事項，皆規定應於捐助章程內載 明（私校法第 10 條）。從以上董事會 重要決議事項分析： 1. 就董事會的組成分析 第一屆董事由創辦人遴選適當人 員 報經主管 教育行 政 機關核備後 聘 任，召開董事會成立會議，推選董事 長外，爾後各屆係由董事會就董事候 選名單中選聘及行使董事解聘、推選 董事長及解聘之職權。由此可知，董 事會的組成與校務行政運作間並無直 接關係，屬分權運作。2. 就董事會的地位分析 校長的選聘，依大學法第 9 條規 定係由董事會組織遴選委員會遴選， 經董事會圈選，報請教育部核准聘任 之。此校長遴聘機制雖然看似經民主 程序公開徵選所產生，但與實際運作 卻存有相當程度的落差。因為一位校 長 的 良窳 ，攸關學校 經營發展與存 續，董事會無不備極關注。也由於董 事會有對校長選聘及解聘之職權，所 以從法制上觀之，董事會的地位應處 於校長之上。 3. 就董事會的功能分析 董事會的功能，除執行私校法各 項重要事項決議及捐助章程所列職權 外，還有董事會組織章程之修訂、不 動產之處分或設定負擔、學校停辦、 解散或聲請破產等重要議案決議之功 能。由以上職權及功能視之，董事會 僅能依法定權限範圍行使重要議案之 審核或監督，對一般校務行政並無直 接執行與管理之權，且應尊重學校之 行政權，不應有不當的干預。 4. 就董事會的運作分析 依私校法第 29 條規定，董事會、 董事長、董事、監察人應依私校法與 捐助章程之規定行使職權，並應尊重 校長之職權。另規定不得兼任學校校 長及校內其他行政職務。董事長、董 事之遴聘亦訂有資格之排除，如:董事 間親屬關係名額有三分之一（私校法 第 16 條），並不得擔任校內總務、會 計、人事等職務之限制（私校法第 44 條）；涉及本身利害關係迴避規定；董 事長、董事、監察人，除依捐助章程 規定得支領報酬專職者外，均為無給 職，但得酌支出席費及交通費（私校 法第 30 條）；董事會得置辦事人員納 入員，並得納入學校員額編制（私校 法第 15 條）等，由此了解董事會的運 作與校務行政各自獨立辦事，且具公 共性與公益性之精神。 綜上，私立學校董事會與校務行 政的關係，依法令之規定，董事會成 員的組成與校務行政成員的組成，除 校長遴聘、解聘為董事會之職權外， 其餘互不隸屬互不受干預；在地位上 校務行政有關重要議案受董事會審核 與監督，但董事會對校務運作應尊重 學校之行政權；另董事會常年業務經 費的編列使用，係由學校年度經費支 應，但本於公共性與公益性之精神， 除辦事人員外，其餘人員僅得領出席 費及交通費，為無給職。 (二) 從董事會實際運作而言 私立學校的興辦，是創辦人與熱 心教育人士等捐資興學，並為財團法 人設立登記，於學校解散清算後，其 剩餘財產不得歸屬於自然人或以營利 為目的之團體（私校法第 74 條），從 此立法精神，充分體現私立學校的公 共性，董事會本應充分授權與尊重校 務行政的獨立運作，但實際上常有聽 聞董事會介入校務行政的問題產生， 而為何有此問題，試從董事會的實際 運作說明之：
1. 從董事會的組成探討 董事會之組成，董事的資格雖然 有積極與消極條件的規定，但創辦人 為當然董事（私校法第 18 條），且第 一屆董事大多由捐資人擔任或創辦人 遴選聘任，但實際上大都由創辦人或 少數人掌握控制著董事會的組成，縱 使爾後各屆是經董事會選任，為有效 掌握學校經營權，董事人選還是掌握 在創辦人或少數人之手。 2. 從董事會的地位探究 由於董事會大多為創辦人、捐資 人或其所推介之人，甚至是家族成員 世襲所組成，存有自家企業的想法， 且 因 董事 會對 校長 有 選聘 及解 聘 之 權，校長不管是基於尊重或授權程度 考量必受命於董事會。反之，校長若 要跳脫窠臼限制落實法定職權，可能 產生董事會與行政關係之緊張，甚至 惡化。校長為一校之長，握有學校經 營 之 實權 ，因 此校 長 對董 事會 的態 度 ， 也直 接影 響全 校 行 政同 仁 的態 度，甚至奉為圭臬，如此上行下效， 更彰顯出董事會與校務行政權的關係 不是互為獨立運作，而是為董事會為 上的上下屬關係。 3. 從董事會的功能探究 董事會的功能應從法定職權去落 實，但因董事會的法定權責範圍為行 使重要議案之審核或監督，且應尊重 學校之行政權，無權對一般校務行政 直接指揮管理，如有積極參與之情， 常被冠以干預校務之汙名。但從董事 會的觀點相當不以為然，因為，一所 學校的創辦，有可能是董事會成員的 志業，有可能是存著一種投資心態。 所以，認為對校務行政積極參與是必 須，也是理所當然的想法。持此觀點 卻與法令相違，這也就是造成董事會 與行政關係不是曖昧不明，不然就是 扞格不入的原因。 4. 從董事會的運作探究 董事會與校務行政的運作依法令 規定應屬各自獨立，雖董事會對校務 行政重要議案有審核或監督之權，但 仍應尊重學校之行政權運作。惟，事 實 上亦有學 校董事 會 規避或無視 法 令，遊走於法令隙縫間，如:聘校務顧 問、駐校董事或執行董事，常駐學校 直接參與校務，或在學校重要人事安 排上掌控，除法令規定有審核權之人 事、會計、總務主管外，另安插私人 於其他重要職位，如:行政副校長、校 長秘書、主任秘書…等，作為董事會 耳目，讓校長行使校務行政職權時或 多或少有所顧慮，不敢依職權勇於決 策。
三、董事會與校務行政關係運作
實際觀察舉隅
為對董事會與校務行政關係實際 運作之優缺作比較，筆者以親身曾服 務過的兩所私校為例，作一淺略描述 與比較，以下以甲校、乙校稱之。 (一) 甲校為一所新辦學校，創辦人對 董事會與校務行政大權獨攬。由於捐資人社經背景、關係、地 位不相當，創辦人與捐資人並不是財 力雄厚的資本家，且大都存有投資的 觀念，因此給了創辦人有獨攬大權的 機會，形成董事會與校長均聽命於一 人 ， 董事 會與 校務 行 政彼 此間 的 關 係，表象和諧但暗裡卻波濤洶湧。再 探究董事會組成，董事會雖經改組， 董事的資格、條件、比例，及遴選程 序看似合乎法令規定，其實際為人頭 董事，無法以自由意志執行職權，仍 是聽命於少數人或個人。 此董事會的結構於私立學校普遍 存在，而董事會與校務行政的關係， 從良善合作的觀點，應可以減少校務 經營理念溝通的障礙，有效提升校務 行政效率，但實際上淪為一言堂，同 時在校務行政決策與執行，校長由於 沒有被充分授權，怕動輒得咎不敢主 動積極任事，只能謹守一個口令一個 動作，甚至變為橡皮圖章，無法施展 辦學理念，窒礙校務的發展。 (二) 乙校為一所創校歷史較長，董事 會與校務行政依法行使職權，互 相尊重關係和諧。 乙校是由當時政經領袖所創辦， 現部分董事雖已進入第二代，但董事 會與校務行政仍依法獨立運作行使職 權，互相尊重關係和諧。研究其創校 發起捐資人，均為當時顯赫的政經領 袖，社經地位相當高且彼此相當，對 創校所抱持的理念與精神一致，完全 出自對教育的熱愛，對國家社會的一 份責任而捐資興學，重要的是，董事 會的組成權重相當，沒有少數或個人 可以操弄的空間。選任的董事長、校 長亦均為德高望重之人，彼此依權責 任事，互為尊重，直至今日仍一本初 衷，董事會不干預校務，尊重校長職 權，校長對董事會除尊重外，也精準 拿捏職責，充分施展治校理念，主持 校務行政負辦學成敗之完全責任。 歸納分析，兩校雖有創校歷史的 長短，但主要在於董事會與校務行政 關係與運作情況大不相同，一則董事 會與校務行政權責曖昧，一則依法獨 立運作行使職權互相尊重，而所造就 出來的辦學績效，在消長之間績效差 異立現。由此可證，董事會與校務行 政如能各司其職，並維持良善和諧關 係，將有助於辦學績效正向發展。
四、董事會與校務行政建立合宜
關係之建議
(一) 鬆綁校長遴聘法令，讓董事會更 彈性更活化遴聘校長 現行的校長遴選機制，雖有很好 的理想性與民主性，但運作結果並不 是那麼契合實際需求，如完全授權遴 選委員會遴選所產生的校長人選，有 可能不符學校需求或與董事會理念不 一致，往往會造成日後董事會與校務 行政之間的摩擦，影響校譽與發展甚 鉅；如果遴選委員會配合董事會演出 虛應故事一番，遴選機制徒具形式， 完全無意義。所以應鬆綁校長遴聘規 定，讓董事會有更大彈性、更活化的 權力來遴聘校長。(二) 另建立校長向董事會報告校務的 合宜機制，降低權限曖昧不清時 所造成的關係緊張 校長是董事會選任，而且是學校 經營成敗很重要的關鍵人物，董事會 必然對校長的辦學理念、投入程度、 校務推展情形等，抱以相當程度的關 注。所以校長不只是在定期或臨時董 事會報告校務，應在不造成董事會干 預校務前提下，另建立一個隨時可向 董事會報告校務的合宜活化機制。有 如此順暢的溝通，董事會能充足的知 悉校務發展資訊，也有充分受尊重的 感受，對信賴基礎的建立有很好的幫 助 ， 校長 同時 也可 藉 機釐 清授 權 程 度，避免因權限曖昧不清所造成的關 係緊張。 (三) 彼此互為口鼻依存關係，缺一不 可 董事會與校務行政是學校發展的 一體兩面，如果董事會不健全紛擾不 斷或對校務不支持，則校務行政將無 法順遂有效的推行，學校的發展必定 受到很大的限制；反之，校務行政領 導人如果選任非人或與董事會的辦學 理念不合，將造成董事會與校務行政 關 係 的緊 張導 致校 務 空轉 ，終 至 衰 敗。所以，董事會與校務行政關係， 如同口與鼻相互依存關係，缺一都無 法讓學校正常發展。 (四) 充分信賴校長，不聘設校務顧問 或執行董事常駐學校 部 分 學 校 董 事 會 為 強 化 學 校 監 督，提升辦學績效，在董事會增設校 務顧問或執行董事常駐學校辦事，此 舉於法雖未明確禁止，但往往造成行 政指揮上疊床架屋並產生不信任感， 不但學校績效無顯著提升，反而造成 校務行政指揮多頭馬車與寒蟬效應， 產 生不做不 錯的消 極 任事態度。 所 以，董事會不應聘設校務顧問或執行 董事常駐學校，要能充分信賴校長治 校能力充分授權，才能形塑出董事會 與校務行政和諧一體的關係。 (五) 健全人事聘任升遷與財物採購制 度，有助正向關係營造 造成董事會與校務行政間關係緊 張或衝突的主要原因除治校理念不合 外，應屬人事與財物採購所造成的紛 爭為主要因素。不諱言有部分學校的 董事捐資興學，是持投資的心態，所 以想方設法介入學校的人事與採購， 如協調與處理不當經常引發爭端。為 消除此爭端，學校應建立更公開、更 透明的人事甄選、升遷制度與財物採 購機制，才能杜絕人為不當關說與操 控，營造出正向關係。
五、結語
私人興學是一件好事，也是一樁 善事，自古以來皆流為美談。但董事 會與校長理念不合、關係不良，董事 會 干預校務 過深、 伸 入學校分配 資 源、掌握人事等訊息屢見不鮮。為除 此之弊，在法令規定上如能賦予董事 會選聘校長更大的彈性空間，免除目 前徒具形式假民主程序的遴選機制，讓董事會更有充足遴選權利，選任出 最優質、最適當、辦學理念一致的校 長人選來治校；另由於校長是董事會 選任，而且是學校經營成敗很重要的 關鍵人，董事會必然相當關注，所以 校長不只是在定期或臨時董事會報告 校務，應另建立一個讓校長向董事會 或董事長報告校務的合宜活化機制。 如此，一則可讓董事會充分掌握校務 發展現況，建立密切良善的溝通，一 則免除部分董事以不了解校務發展情 形為由，藉口介入校務的困擾。 總之，董事會能有充分權責且審 慎選聘學養俱豐、道德高超、辦學理 念相同的人來經營學校，並秉持興學 培 育人才貢 獻國家 社 會的胸懷與 初 衷，持續的支持與充分授予校長執行 校務的各種行政職權，校長也應秉遵 董事會辦校精神與理念，融合本身治 校理想克盡職守戮力以赴，並隨時與 董 事會密切 溝通， 建 立良好信賴 基 礎，彼此有口鼻依存關係，生命共同 體的體認，齊心為學校努力，才能讓 學校卓越永續發展。
