行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
數位匯流應用發展法規政策研究--子計畫二：數位匯流政
策法規研究：以傳播平台及內容管制相關議題為中心(2/2)
計 畫 類 別 ： 整合型 計 畫 編 號 ： NSC 101-2219-E-004-001- 執 行 期 間 ： 101 年 05 月 01 日至 102 年 04 月 30 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學廣播電視學系 計 畫 主 持 人 ： 劉幼琍 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：林宜萱 碩士班研究生-兼任助理人員：葉俊延 碩士班研究生-兼任助理人員：林依雯 博士班研究生-兼任助理人員：徐也翔 博士班研究生-兼任助理人員：黃詩凱 報 告 附 件 ： 出席國際會議研究心得報告及發表論文 公 開 資 訊 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢中 華 民 國 102 年 07 月 30 日
中 文 摘 要 ： 世界各國面對數位匯流對新媒體平台的衝擊，多半感到既有 法規的不足。歐盟的影音媒體服務指令是用線性及非線性的 方式將媒體分類及予以管制。日本是將四個與廣電相關的法 整併後，將媒體分為「基幹」及「一般」來管理。美國對於 新媒體通常是先予以鼓勵，對於 IPTV 與 OTT 等媒體平台，目 前都是視為「資訊服務」，所以是低度管制，或沒有特殊的 管制。我國目前的通訊傳播法律架構除了包含傳統的廣播電 視法、有線播電視法、衛星廣播電視法及電信法，還有因應 匯流的通訊傳播基本法及國家通訊傳播委員會組織法。為了 因應數位匯流， 國家傳播通訊委員會（簡稱通傳會）於 2007 年 9 月公布了通訊傳播管理法草案。由於時間壓力，通 傳會並未與外界有足夠的溝通，也因而引發很多外界的質 疑。2008 年 4 月遭行政院以「法令可採漸進式、階段性等方 式修法」為由將草案退回，要求其重新檢討。 2010 年 7 月行政院院會通過數位匯流發展方案，促請通傳會 在 2014 年完成數位匯流架構整合或分立的規範並通過立法。 但是第二至第三屆的通傳會委員採取的是個別修法。本計畫 為「數位匯流應用發展法規政策研究」下的子計畫，為期兩 年，本研究所採用的研究方法包括文獻分析、比較法、深度 訪談、問卷調查法與焦點團體座談法，從傳播平台及內容管 制的角度，分階段提出整併廣電三法架構及修訂相關內容管 理法規的建議。2013 年 7 月行政院政務委員張善政要求通傳 會在 2014 年 2 月提出數位匯流大法的草案。本研究所提出的 廣電三法整併架構恰可供主管機關參考。 中文關鍵詞： 數位匯流、通訊傳播法規、NCC、傳播平台、內容管制 英 文 摘 要 ： Whenever a new technology or service emerges, the
regulator needs to find out how to classify this new service. In the EU, the regulators are urged to use the ＇linear and non-linear＇ classification to regulate different media. In Japan, the government integrated four media laws and classified the media into two categories: basic and general media (Sugaya, 2012). Both linear and basic media have more strict regulations compared with non-linear and general media. In the United States, the new emerged services such as VOIP, IPTV and OTT TV are all classified as information services； therefore, the FCC does not have specific rules for them (Cherry,
2013).
Taiwan, like other countries, communication laws are also behind communications technology. Currently, four laws are related to the converged media and services. They are Telecommunications Act, Broadcasting Law, Cable Radio and TV Law, and Satellite Radio and TV Law. When the converged
service such as IPTV emerged, the government did not know how to deal with it. After the converged
regulator the National Communications Commission (NCC) was established in February, 2006, it took one year to add some articles to the fixed line
regulation in order to regulate IPTV. In 2007, the NCC drafted a converged bill integrating
telecommunications law and media laws, however, it was opposed and questioned by the telecom and media industries and the academics. In July, 2010 the Executive Yuan passed the ＇Digital Convergence Development Plan＇ and urged the NCC to complete the revision of the relevant laws or propose a convergent communications law by 2014. The pace was slowed down because of inconsistent beliefs among different terms of the NCC Commissioners.
This study discusses the converged services＇ challenges to the telecommunications laws and broadcasting laws from the perspectives of
communication platforms and content-related issues. It also draws experiences from other countries and proposes recommendations for the revision of the laws and the framework for the converged communications law. Research methods include literature review, document analysis, in-depth interviews,
questionnaires, and focus group study.
英文關鍵詞： converged law, NCC, digital convergence, content regulation
壹、前言
世界各國面對數位匯流對電訊傳播的衝擊，有的個別修法，有的針對新媒體訂定 新法，有的則整併相關法規，修法的方式不一而足。在內容管制方面，歐盟於 2007 年 5 月通過影音媒體服務指令（Audiovisual Media Service Directive，以下
簡稱 AVMSD），後於 2010 年 3 月發布修正版。該指令翻修自電視無疆界指令
（Television Without Frontier Directive，簡稱 TWFD），內容主要規範廣播電視的 法律適用範圍、電視節目生產與發行的推廣活動、少數族群與弱勢團體的保障以 及電視廣告與節目贊助，但翻修之後，AVMSD 將「影音媒體服務」定義為「藉 由電子通訊網路之服務，以提供資訊、娛樂或教育大眾節目為主要目的，並對所 提供的節目具有編輯責任之媒體服務，包括廣播電視與隨選視訊服務」。該指令 對廣播型態規範的突破，在將視聽服務概念區分為線性及非線性視聽媒體服務， 且首次將隨選視訊（Video on Demand）服務納入專章規範，亦即將自由化的範 圍從傳統的基本內容擴展到「類電視」（television-like）及非線性服務（Hardy, 2012）。 美國在數位匯流的過程當中，其主管機關FCC 仍然採用穀倉式（Silo）的垂直管 制架構（Adler, 2013）。在 1934 年通訊法將不同類型的電訊傳播服務放置於不同 的章節當中，例如該法的Title Ⅱ規範的是有線技術的語音服務，Title Ⅲ是針對 無線的語音服務，以及無線廣播技術提供的電視服務加以管制，至於Title Ⅵ則
是規範有線電視（Janka & Taubman, 2012）。美國對於IPTV 與行動電視等新興媒 體多半定義為資訊服務，所以沒有法規管制。
日本於2010 年將有線電視放送法、電信役利用放送法與有線廣播放送法整併進
放送法。日本原先欲將國內九個電信、媒體、傳播等相關法規整合，但因複雜度 太高且困難重重，最後僅將有線廣播、有線電視、IPTV 及既有的放送法合而為 一（Hitoshi, 2012; Hadl & Tadahisa, 2009）。2010 年日本新修訂之放送法對於媒體
的分類方式改採用「基幹」（如無線電視、衛星電視）或「一般」（如有線電視、
IPTV），以打破過去以無線、有線電視或 IPTV 等分類的方式（Fukada, 2012）。 我國目前的通訊傳播法律架構除了包含傳統的廣播電視法、有線播電視法、衛星 廣播電視法及電信法，還有因應匯流的通訊傳播基本法及國家通訊傳播委員會組 織法。面對數位科技衝擊，現今很多既有法規早就已經無法處理電信及廣電匯流 的問題。2004 年 1 月公佈施行的通訊傳播基本法的立法目的雖為「因應科技匯 流，促進通訊傳播健全發展…」，但是遇到數位廣播、數位電視，尤其是 IPTV 及行動電視等匯流服務的業務時，既有的法規仍是無法處理，並且一再出現產業 別（sector-specific）的管理方式不足以應付當前電信與廣電媒體匯流所帶來的窘 境。
在通傳會未成立以前，政府所採取的第一個匯流法措施是行政院在2003 年 5 月 通過新聞局所提的廣電三法合併修訂草案。廣電三法合併修訂草案乃是引用西方 的層級模式制訂數位匯流政策法規。廣電三法修訂草案過去最引人矚目的是黨政 軍退出媒體的條文，其實因應數位匯流，影響業者與通訊傳播生態最深遠的應該 是傳輸與內容分離的規範。該草案不僅打破原有的媒體產業別，還推出傳輸平台 與平台服務業的概念。新聞局當初在草擬該草案時，雖然提到平台的概念，卻只 能將電信與網路視為「他類」的平台（劉幼琍，2004）。 待通訊傳播基本法與國家通訊傳播委員會組織法相繼通過並公佈實施，之前的廣 電三法合併修訂草案因為通傳會成立之後遭到擱置。通傳會於2006 年 2 月成立 後，基於通訊傳播基本法第十六條第一項，「政府應於通訊傳播委員會成立後二 年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規」的規定，乃決定提出一個融 合電信法及廣電三法的版本，於2007 年 9 月完成通訊傳播管理法草案審議，對 外公告。通傳會所提的通訊傳播管理法草案首先定調為中高度匯流，將通訊傳播 產業分為基礎網路層、營運管理層及內容應用層三層管理，法案架構採取單一立 法模式，因為廣播電視的管理有其特殊性，無法一步到位，所以通訊與傳播之規 範仍視其特性分別處理。內容管制的原則是落實媒體自律及引進社會他律機制。 由於各界對該草案有很多歧見，並認為這個匯流法版本的草擬過程太過匆促，仍 應與各界多作諮商。所以2008 年 4 月行政院以「法令可採漸進式、階段性等方 式修法」為由將草案退回給通傳會，要求其重新檢討。通傳會針對行政院彙集相 關部會提出的意見修正後，於6 月再送行政院。有鑑於第二屆通傳會委員即將上 任，行政院要求俟第二屆委員上任後，再提該案。2008 年 8 月第二屆委員上任 後，認為通訊傳播匯流法版本牽涉範圍極廣，需再彙集各界討論，乃於9 月決議， 先將電信法及廣電三法的個別修正視為當務之急，至於匯流法的版本則列於施政 計畫的中程計畫。2009 年 12 月通傳會公布了匯流政策發展研究小組成立目的及 工作目標。該工作小組將匯流法草案的議題分為三組，分別為「傳播及內容監理 議題」、「結構及行為管理議題」、「網路及資源管理議題」，然後舉行座談會。2010 年8 月有四位新的委員被聘為第三屆通傳會委員。不過廣電三法是否要合併或是 是否要分兩階段先合併為傳輸平台法及內容管理法，最後再整併成一部匯流法， 委員意見分歧，並未討論達成共識。 2010 年 7 月 8 日行政院院會通過科技顧問組所提數位匯流發展方案，並由政務 委員張進福召集成立數位匯流專案小組，協助各部會規劃推動我國數位匯流工作。 該方案推動兩階段修法，以2010 至 2012 年為第一階段，先提出廣播電視法、有 線廣播電視法、衛星廣播電視法、電信法的法規修正案及廣電架構規範，由行政 院通過後送立法院審議。2013 至 2014 年為第二階段，將完成數位匯流架構整合 或分立的規範並通過立法。第一波擬先放寬電信、廣播及網際網路跨業經營限制，
2014 年完成調整數位匯流架構，2015 年達成數位匯流目標。根據行政院 2012 年 5 月所通過之數位匯流發展方案第二版，並未改變立法時程，同樣預計將於 2014 年 6 月完成廣電三法及電信法草案（或匯流形式規範架構）。 2012 年 8 月通傳會第四屆委員上任之後，並未提出具體之作法，仍將重點放在 個別修法方面。本研究為延續 2012 年「數位匯流應用發展法規政策研究─子計 畫二：數位匯流政策法規研究：以傳播平台及內容管制相關議題為中心」第二年 的計畫，所以將重點放在廣電三法合併與內容管制相關的議題及架構，由於本計 畫原來提的是三年計畫，既然縮短為兩年計畫，就在第二年也調查產官學研人士 對匯流法一步到位或二步到位的修法態度。2013 年 7 月中旬行政院政務委員張 善政要求通傳會應在2014 年 2 月提出數位匯流大法的草案。本研究在 2013 年 7 月底前提出結案報告，所提出的廣電三法合併架構恰可供主管機關參考。
貳、研究目的
本研究過去在第一年（2012 年）提出的研究目的為探討數位匯流衝擊下，在傳 播平台與其內容管制方面的相關議題與規範，並檢視不合時宜及有待修正的法規。 當時檢閱了歐盟、英國、美國、日本、韓國、加拿大、澳洲等國在數位匯流環境 下，面對不同的傳播平台所採取的內容管制模式，作為本國修法時參考之用。 本期為第二年研究，研究內容朝向內容管理法的概念，重點放在將廣電三法相關 規範整併時所要處理的議題。本研究也參考歐盟、英國、美國、日本、韓國、加 拿大、澳洲等國法規架構所採用之管制模式，以及重要的內容管制議題加以比較 分析，另外調查國內產官學研之學者專家對於相關議題的意見及態度，以凝聚各 界共識。本計畫雖然從三年縮短為二年，本研究仍試圖以朝向整併的修法方式整 併廣電三法，故提出具體的廣電三法合併修正草案架構，供主管機關參考。參、文獻探討與分析
本報告因為篇幅有限，在文獻探討部份乃融合與歐盟、英國、美國、日本、韓國、 加拿大、澳洲等國相關的內容管制議題及相關文獻作分析與比較。本研究不只參 考國內外相關的學術文獻，所探討的內容管制議題都有直接閱讀及分析所有相關 的法律條文。以下是相關討論與分析。 一、面對數位匯流，各國對內容管制的分類 根據歐盟公布的影音媒體服務指令，視聽服務可區分為線性（頻道類）及非線性 （隨選服務）視聽媒體服務。兩種視聽商業服務都有底下九項基本限制（EU, 2012）：1. 有損對人性尊嚴的尊重 2. 性別、種族、國籍、宗教或信仰、身心障礙、年齡或性別導向所產生的歧視 3. 鼓勵有損個人健康、衛生及安全之行為 4. 嚴重損害環境保護之行為 5. 含有香菸、菸草的置入性行銷 6. 針對未成年的酒類廣告 7. 含有需處方籤藥品或醫療行為的置入性行銷 8. 危害未成年身心發展 9. 含潛意識教化或隱藏式的商業廣告 線性服務還有其他更嚴的管制： 1. 不得播放暴力、色情等會嚴重危害兒童身心及道德之不當內容 2. 若節目內容可能危害兒少，可藉由播放時段的選擇來降低兒少接觸 3. 可能兒童不宜的內容也需加上聲音或圖示警示 4. 每小時廣告插播時間的限制為12分鐘 5. 購物廣告需確實標明，一次不得播放超過連續15分鐘 6. 廣告於每節兒童節目、電影、新聞只能播放一次，每節節目至少30分鐘 7. 廣告可穿插於節目與節目之間，但不得穿插於節目之中 8. 歐洲獨立製作需佔預算 10%比例、或佔 10%傳輸時間 Valcke 和 Lievwens（2009）批評歐盟的影音媒體服務指令在面對匯流媒體時，
還是有力有未逮之處。例如類似YouTube 及 DailyMotion 的內容傳輸業者（content
distributors）並不在規範的範疇。而非線性的最低標準規範有些顯得沒有必要， 例如歐盟有些會員國的民法及刑法已經對一些內容有所規範。此外，消費者保護 法本來就要求業者揭露一些資訊。公共文雅法（public decency rules）也有保護 青少年及人性尊嚴。 日本在2010 年修訂放送法內容之後，對於媒體的分類則是採用「基幹」或「一 般」。按照定義，「基幹放送」係指按照電波法，專門或優先地取得無線電波頻率 分配而為播送的電台，為有重要播送普及計畫義務的無線、行動、衛星電視和廣 播（AM、FM、短波），並有分廣電（BS）和 110 度通訊（CS）等層級。而基幹 放送以外的則全屬「一般放送」，包含認可之一般播送事業者及特殊無線播送事 業者，而特殊無線播送事業者可提供軟性（如內容）及硬性（如設備）的服務， 包含無重要播送普及計畫義務的有線電視、IPTV，或是播送區域狹小，對閱聽 人影響小的有線廣播、有線電視（放送法第2 條）（Fukada, 2012）。 美國、韓國以及澳洲則不像日本及歐盟採用水平管制，仍是採用垂直管制的方式。
以美國而言，FCC 是採用穀倉式的管制架構（Adler, 2013），在1934 年通傳法中， 以各章區隔不同類型的廣電服務，在該法的第二章主要是規範有線技術的語音服
務（如共同載具），而第三章則包含了無線技術的語音服務（如無線電話），以及
廣播技術的電視服務（如無線電視），至於以線纜的傳播技術的電視服務，如有 線電視傳播，則包含在第六章之中（Janka & Taubman, 2012）。另外根據韓國新
訂的2012 年放送法，其中定義了何謂廣播電視事業，包含下列幾種：（1）無線 廣播電視事業；（2）有線電視事業；（3）衛星廣播事業；（4）節目提供事業（放 送法第2 條第 2 項）。由此可見，韓國仍是採傳統的垂直管制模式。不過，韓國 也有在討論以水平管制模式修法的可行性（Kim, 2013）。 在澳洲方面，2011 年的匯流法之特別議題報告指出，澳洲現階段的內容管制仍 以穀倉模式進行，意即按照產業類別將廣播電視、電信和廣播分開管理（DBCDE, 2011）。然而寬頻網路的普及率和各種媒體的數位化，迫使澳洲的分級機制必須 改革。而改革的方向必須由現有的穀倉模式轉至層級模式，並針對基礎建設、接 取工具、內容提供者及內容本身等進行規範。Flew（2012）更強調了「平台中立 性」（Platform Neutrality）的重要性，意即分級制度應著重於內容本身，而非平 台。澳洲過往的慣例是以平台種類來決定何種內容該被分類，但在匯流環境下， 平台界限越來越不明顯，因此應多加考慮內容本身及其可能影響到的觀眾來作為 分類依據。除此之外，分級制度更應明確訂出何種內容需被分類、限制年齡接取 及禁止。 二、針對不同傳播平台所提供的內容之管制 對於不同傳播平台的節目內容，英國並未採用一致性的管制方式，而是採用三階 層管制架構：第一層，基本義務要求為對所有的廣電業者皆適用的基本管制架構。 例如強調保護兒少、節目內容的品味、精確與平衡性、保護少數族群、隱私權的 保護、暴力色情節目的規範標準等。第二層，對於公共服務廣電媒體提出簡易可 量化/可測量的要求。例如對節目製作公司的節目委製、地方節目製作比例等的 管制。第三層，針對商業公共服務廣電媒體的高層次要求，要求其有義務提供教 育、美學及宗教性節目，並需服務弱勢族群及少數民族，適用對象為Channel 4 及Channel 5（Hardy, 2012）。 同樣地，日本亦未採取一致性的管制，除放送法通則規定之外，並無規範節目內 容及廣告，其餘細節皆由各電視台自律管理，並由自律組織「日本民間放送聯盟」 監督。韓國在這部分同樣未採取一致的管制，原因在於不同類型的媒體其開始提 供服務的時間亦不相同，但是無線電視及有線電視在內容上，目前都是由放送法 所規管。IPTV 是由網路多媒體廣播事業法（Internet Multimedia Broadcasting Business Act）管理，而其中大部分有關內容管制的部分，是比照放送法的規範。 OTT 則被視為是加值電信事業（value-added telecommunications business）規範於
電信事業法（Telecommunications Business Act）中，只是一般性的規約。
加拿大對於IP 網絡上的線性內容（如 IPTV、Telco TV）之規範，乃是適用於廣
播播送服務（Broadcasting Distribution Undertakings, BDUs）的執照管制，IPTV
業者也必須履行BDU 業者應遵守的規範，至於網路上的內容則不受管制（Jessop,
Kidd, & Wylie, 2010）。而澳洲對於不同傳播平台上的規範則是取決於該傳播平台
的影響力。一般來說，影響力較大的商業電視會有較嚴格的內容管制，影響力較 小的商業電視則管制較寬鬆，針對澳洲內容和兒童節目有特別的節目規範 （ACMA, 2011）。 三、對於非線性及加值服務內容，保護兒少免於接觸有害及不法之內容 上述提及歐盟對於非線性（例如隨選服務 VOD）的內容有一些基本規範，對於 加值服務內容，歐盟會員國提議以自律來管制。根據1998 年歐盟議會青少年議
題之報告（European Council Recommendation on Minors of 1998）顯示，提供電 子通訊傳播的業者已致力於建立自律機制（self-regulation），例如訂立行為守則 （codes of conduct）、簽署與公共政策議題相關的共同管制文件（co-regulatory instruments）等。
英國網路內容規管之組織「ISP 協會」（ISP Association），乃是由業者組成的同業
公會，發揮業者自律網路內容的功能。ISP 協會制訂英國 ISPA 實務守則（ISPA UK
Code of Practice），其中與網路內容自律有關的條文有二則。（一）ISP 業者有義
務採取合理的努力，以確保其服務及廣告之內容合法、端正並誠實（第二條）。（二）
ISP 業者應與 ISP 協會合作來支持「網際網路觀察基金會」（Internet Watch Foundation, IWF）的任務（第五條）。IWF 是在英國政府的壓力下，於 1996 年成
立以防制網際網路上之兒童色情及其他不法資訊。IWF 現在接受檢舉網際網路上
三類的非法資訊內容：兒童色情圖片、猥褻而違法的成人級資訊以及種族主義言 論。IWF 有制訂守則，授權 IWF 有移除非法線上內容的權力。IWF 之會員同意
在IWF 之通知到達後，ISP 業者應在合理期間內移除非法內容。當 ISP 業者對移
除通知有爭議時，案件將交由司法人員處理。若IWF 之會員不遵守 IWF 的守則， IWF 有權取消其會員資格。除 IWF 之外，英國針對網路安全使用成立英國安全 網路中心，推動「聰明點選、安全點選」，見到不適當內容有三步驟：打開、封 鎖並標誌（Ofcom, 2008）。 日本是以現行的法律（如刑法）作為管理網路內容的主要規範法令，另外並透過 業者自律與技術開發的方式加以雙管齊下。例如通產省與NEC 即共同開發過濾 系統，來防堵有關犯罪、色情與暴力的網站，並研擬如同美國的V-chips 的晶片 開發，將其加裝於電腦之上，避免青少年與兒童接觸不適宜內容。同時政府對於 網路服務提供者在處理網路資訊上，制定了特定電訊傳播服務業者責任限制及使
用者資訊揭示法，亦稱ISP 責任法，其主管機關為總務省，主要目的為釐清網路 服務業者（ISP）和電子佈告欄管理者之法律責任及義務（陳人傑，2003；范傑 臣，2002）。
在韓國部分，內容規範委員會（Korea Communications Standards Commission, KCSC）是韓國負責主管網路內容的機構。KCSC 為確保青少年能夠在一個安全 的環境中使用網際網路，審議在網路上流傳的非法及有害信息，並行使改善行動， 如刪除、阻止使用、停權以及終止會籍，並進一步與相關單位合作。KCSC 在處 理非法資訊如網路賭博、銷售非法食品及藥品，乃經由與網路服務供應商合作鼓 勵內容的自律。此外，廣電內容若有違規或不當之處，KCSC 也會將其審議結果 交由KCC 執行（KCSC, 2011）。 加拿大與美國均未規範網際網路上的內容，其中加拿大的主管機關CRTC 對於在 加拿大所產製的內容，交由加拿大法律、行業制訂的規範和內容過濾軟體，來處 理可能為冒犯的內容。如發現非法的內容，可以聯繫服務提供商或當地的警察部 門加以舉報。 在網路內容管制方面，澳洲與國際間各國最大的不同，就是澳洲將網路內容納入
主管機關的管轄範圍之內。根據 1992 年廣電服務法（Broadcasting Service Act
1992），為了回應社會大眾對非法線上內容的抱怨及保護兒少，主管機關 ACMA （Australian Communication and Media Authority）必須監理線上內容共同管制計 畫，所謂的線上內容泛指網路內容及手機內容共同管理計畫所關注的線上內容包 含了 WWW 網頁、新聞討論群、P2P 檔案分享程式、直播內容（例如線上直播 串流軟體及成人聊天服務），及其他可利用網路接觸到的內容（包含網際網路及 行動手機）、網路賭博服務。這個計畫不包含在e-mail、即時訊息、SMS 或 MMS 等介面出現的內容，除非這些介面被用做成人聊天服務的管道。 而ACMA 在網路內容規管上，具有以下幾種功能（ACMA, 2013）： 1. 對於網路內容申訴之調查。 2. 鼓勵線上內容服務提供業者制定施行規範（code of practice），同時監督其是 否遵守此一規範。 3. 提供網路安全議題之相關建議及資訊，尤其是孩童使用網路及手機相關事 宜。 4. 針對網路和手機使用問題進行研究並提供相關趨勢。 5. 與國際相關機構聯繫。 Maurushat 和 Watt（2009）指出，近期澳洲試圖推出新的政策來增加網路過濾機 制的強度，要求網路服務提供業者都要主動過濾網站。但根據Levin（2010）的
說法，這種強制性的作法可能讓網路使用者面臨過度嚴厲的審查（censorship）， 因此批評聲浪不斷，也造成澳洲人民及網路服務提供者普遍的反彈。
四、政府採取扶植本土影視文化的發展之方式
日本設有「日本國際交流基金會」（The Japan Foundation）來推廣日本電視節目
國際版、協助日本影片至國外參展、協辦日本當地電影節及提供製片補助等，其 中電影及電視節目製作贊助計畫（Film and TV Program Production Support Program）主要是提供予電影、電視節目和其他視聽材料財政上的支持，並促進 國外對日本的瞭解，針對製作成本達五百萬日幣的節目給予援助，但贊助金額不 會超過節目製作成本的二分之一（Japan Foundation, 2006）。 韓國對於本土影視文化發展的重視，展現於放送法第七章設立專章規範「廣電發 展的支援」，其中有關廣播發展的支援方面（放送法第92 條）： 1. 政府應讓國民享有多元化的廣播，並致力於廣播文化的發展與振興。 2. 文化體育觀光部為了廣播影像產業的振興，應建立、實施必要的政策。 3. 通訊傳播委員會應建立、實施和廣播技術與設施有關的必要政策。 關於廣電節目的保存與運用上，韓國放送法規範廣電業者為了節目有效率的收集、 保存、流通與運用，可共同設立、營運廣電節目保存所（放送法第93 條）。有關 廣電專業人力的培育，政府可建立支援專業教育機關與廣電相關科系等必要政策 （放送法第94 條）。關於廣電製作園區籌備、支援方面，廣電業者共同籌備廣電 製作園區時，政府可給予必要支援（放送法第95 條）。對於廣電節目流通等支援， 文化體育觀光部負責支援各廣電媒體多階段的流通、運用和出口，而KCC 則是 支援促進廣播技術與設施的開發、運用與出口（放送法第96 條）。甚至進一步鼓 勵廣電的國際合作，政府和通訊傳播委員會支援促進外國的廣播相關機關、團體 和國際交流、廣電節目的共同製作、廣電專業人力相互交流與廣電技術共同開發 等國際合作的事業（放送法第97 條）。
澳洲如同韓國一樣在1992 年廣電法（Broadcasting Service Act 1992）的宗旨便是 提倡「多元（diverse）、創新（innovative）和有品質的節目」，因此澳洲政府設 有針對映演補助（Screen offset）、製作人補助（Producer offset）及地區補助 （Location offset）等補助方式來鼓勵本國自製率電影以利澳洲影視文化發展。 五、公共電視所應擔負之本國文化責任義務
英國的公共電視英國廣播公司（British Broadcasting Corporation, BBC）因為經費 來自民眾的電視機執照費，所以擔負很多文化責任與義務。根據皇家憲章，BBC 成立的目的是為了替公共利益服務，其中包括1. 維護公民權益；2. 宣導教育與 學習；3. 激發創造力與文化卓越性；4. 代表英國的國家、地區與社區發聲；5. 帶
往英國朝向世界及世界朝向英國；6. 提供公眾新興傳播科技及服務的利益，此 外，在數位轉換過程當中扮演領導的角色。 日本則於新整併修訂之放送法，對於NHK 具體要求需播放一定比例的文化、教 育內容，指出 NHK 的教育頻道需要有至少 75%的教育內容及 15%的文化內容 （Kostic, 2008）。加拿大同樣對於其公共電視台（CBC）要求必須確保每年至少 必須播出 60%的加拿大節目，且在晚間黃金時段必須播送 60%的加拿大節目，
以保障本國文化（Acheson & Maule, 2005）。
至於韓國對於其韓國公共電視（Korea Broadcasting System）所要求負擔的社會
責任，則是具體規範於放送法有關 KBS 的公共責任當中，其中包括（放送法第 44 條）： 1. 應實現廣播的目的和公共責任、廣播的公正性和公益性。 2. 應致力於提供優質的廣播服務，不受地區的影響。 3. 應研究和開發對觀眾的公益有貢獻的嶄新的廣播節目、廣播服務與廣播技 術。 4. 應以國內外為對象，開發和廣播可讓民族文化暢通，確保民族融合的廣播節 目。 近期公共電視在多媒體環境下面臨了更艱難的挑戰，以美國為例，隨著政府預算 越來越有限，其公視必須不斷地尋求市場的利基，以突顯不同於其他商業電視台 的特色，目前美國公共電視大部分閱聽眾相當肯定其提供高品質資訊性及教育文 化類的節目，能夠補足商業電視的不足，尤其在提供學齡前節目及教育性的節目 上，有弭平美國貧富不均資源差距的效果（李秀珠、谷玲玲，2011）。 六、有關頻道必載之規定 美國的必載規範主要是規定有線電視業者必須無條件轉播當地非商業電視台，例 如公共廣播電視台（PBS）或教育電視台等，與低功率電視台的節目訊號給閱聽 人，讓一般大眾都能享受知的權利。至於其他如CBS、NBC、ABC、Fox 等全國 聯播網附屬的地區商業電視台，則是有權在「再傳輸同意」與「必載」兩者間作 選擇。該選擇有效期間為三年，每三年可以重新作選擇。英國則明確規範於2003
年通訊傳播法（Communications Act 2003）中，凡是由 BBC、Channel 3、Channel 4、Channel 5 以及 S4C 所提供之數位頻道、數位公眾廣播視訊服（digital public teletext service）均為必載之內容。
日本放送法在第11 條規定，系統業者再傳輸（re-transmit）訊號時，須獲得被轉
播者的同意，並無特別規定無線電視或公共電視須列為必載頻道。實務上，日本
未必同意必載。而韓國放送法有對於再傳輸的規定，有線電視業者及衛星廣播業 者（不包括衛星移動多媒體廣播Satellite digital mobile broadcasting, S-DMB）以
及有線電視中繼廣播事業者應接收KBS 及 KEBS 的無線廣播，不得變更廣播節
目內容，是為「再傳輸」（放送法第78 條）。IPTV 也比照辦理。
加拿大的廣播播送服務（Broadcasting Distribution Undertaking, BDU）業者必須
遵守傳輸再同意的規定，主管機關CRTC 要求所有的 BDU 業者在市場中傳輸無 線電視的信號之前，都必須取得無線電視執照業者的同意。無線電視執照業者可 以和BDU 業者協商再傳輸的費用。但是，直播衛星業者則不需要取得同意或是 支付再傳輸無線電視基本服務的費用（CRTC, 2008）。 另外就目前而言，澳洲並無必載條款。在數位匯流的環境下，無線電視業者非常 希望政府能有必載規定以增加節目內容的曝光率。澳洲政府於2009 年起大力推 動寬頻建設之時，便有無線電視業者希望政府能規定付費電視業者必載無線電視 的節目。Oakes（2009）指出，雖無必載條款，但澳洲有線電視 Foxtel 免費必載 無線電視節目。無線電視業者指出，美國、加拿大及部分歐洲國家均有必載條款， 且認為無線的節目內容屬公共財（public good），因此應為必載。 七、對於規範落實媒體之內部問責機制 日本放送法在第5 條有關節目基準部份規定，廣播電視業者應依節目分類及放送 對象，制定編輯廣播電視節目基準，並確實遵守，但無相關之罰則。韓國有關媒 體內部問責機制方面，放送法當中具體規範對於廣播編輯的自由和獨立（放送法 第4 條）： （1）要求保障廣電編輯的自由和獨立。 （2）關於廣電編輯，無論任何人都不得受到非依據本法以及其他法律的限制或 干涉。 （3）廣播事業者選派廣電編輯負責人，在播放時間內每天公開發表該負責人的 姓名一次以上，且應保障廣電編輯負責人於廣電編輯上的自律。 （4）進行一般節目編輯和專業新聞報導節目編輯的廣電業者，為了保障廣播節 目製作的自律，反映參與製作工作人員的意見，應制訂廣播編輯規範且公開發 布。 八、對於黨政投資廣電媒體之限制 關於黨政軍的限制，美國是允許州政府和地方發照機關持有有線電視業者股份， 在1996 年電信法第 533 條中規定州政府及發照機關持有有線電視業者股份時， 僅禁止其對其內容行使編輯控制權（editorial control），而且允許二項例外情形： 第一、可以經由獨立於發照機關以外之主體行使該控制權；第二、指定為供教育 或政府用的頻道節目，亦擁有編輯控制權（editorial control）（劉孔中，2011）。
韓國放送法對於政府廣電媒體持股數並無相關規定，然而限制政黨不得持有廣播
事業者的股票和持股（放送法第8 條第 10 項）。實際上目前韓國政府擁有頻道，
例如文化體育觀光部即擁有阿里郎電視（Arirang TV）及 KTV，國防部則擁有 Korean Forces Network TV，國會電視則為韓國國會所擁有（Kim, 2013）。
澳洲無黨政投資廣電媒體之限制。澳洲政府雖然擁有 Australia Broadcasting Corporation（ABC），但是 ABC 的編輯是獨立的。相同地，日本放送法對於黨政 投資廣電媒體並無特別限制。實務上，日本政黨可以辦黨報宣傳政治理念，但廣 播電視因需使用電波，等於全民共有的財產，且對社會政治具有重要影響，基於 放送法第1 條目的，日本社會共識是不允許政黨經營廣電事業，但在有線電視方 面，過去曾有地方政府出資設立。 九、對於新興媒體內容服務之管制 英國對於IPTV 服務平台上的內容主要分成三類管制。第一種是電視頻道，係由
廣電法管理。第二種是隨選服務（VOD），由 Authority for Television On Demand （ATVOD）監督。第三種是網路內容，由業者自律（Arino, 2007）。舉凡網路內 容是由網路觀察基金會（Internet Watch Foundation, IWF）的民間獨立機構監督管 理，該機構的設立目的，是為監督英國境內網際網路上的違法內容，特別是兒童 色情、猥褻及煽動種族國族問題等內容。民眾若從網路上發現有上述內容，可直 接在網路上通報IWF（Danby, 2011）。 日本本來有針對 IPTV 訂法，在整併後的新放送法並未明確定義 IPTV，僅將狹 義的IPTV 定位為一般播送，等同 CATV，管制強度相對較低，採取登記制的事 後管制作法。廣義的IPTV（如 WebTV 等），則非屬放送法管制對象。行動電視 部份，日本政府在 2010 年 9 月公佈一張全國行動多媒體服務平台執照，由「mmbi」 獲得，2012 年起提供服務。至於行動電視，日本未另訂法規管理，主要在現有 放送法下進行。行動多媒體電視（mmbi）則是定位為行動收訊用地面重要播送， 適用重要（基幹）播送管制。
韓國乃是另訂一部專法網路多媒體廣播事業法（Internet Multimedia Broadcasting Business Act）加以規管，但是該法對於內容部分的管制，乃是比照放送法對於 內容管制之規範。至於網路內容管制部分，是由韓國內容規範委員會（Korea Communication Standards Commission, KCSC）所負責，其主要任務為確保傳播內 容的公共價值及公正、促進資通訊傳播之健全文化以及創造資通訊傳播適當使用
之環境。負責節目內容規範的 KCSC 所能使用的法定裁罰包括：警告、節目停
播或更正、處罰編輯人員、對閱聽眾道歉以及罰款，但是是由主管機關KCC 執
加拿大並沒有專為IPTV 設立執照，若要提供 IPTV 服務，在加拿大必須申請區 域性第一類無線廣播播送服務執照（regional Class 1 terrestrial BDUs），做為第一 類的廣播播送服務（broadcasting distribution undertakings, BDUs）業者，IPTV 業
者也必須履行BDU 業者應遵守的規範（CRTC, 2009）。有關行動電視部分，CRTC 於2007 年發布行動電視的豁免命令，原因有二：（一）技術因素：受限於無線傳 輸技術的限制、電池無法長時間使用、螢幕較小、畫質及音質仍待改善。（二） 內容因素：行動電視目前尚在發展初期階段，節目內容的種類及範圍上仍嫌不足。 因此將該服務豁免廣播電視法上的義務（江耀國，2011）。 澳洲針對IPTV 的管制，尚未認定其適用於廣電法。而澳洲也尚未發展出特別針 對 IPTV 進行規範的法案，依舊以 2005 年 5 月產業提出的網路及手機內容共管
規範（Codes for Industry Co-regulation in Areas of Internet and Mobile Content）為 主（David, 2010）。
肆、研究方法
一、文獻分析法 蒐集國內外有關數位匯流對既有法規的衝擊以及國外先進國家的因應修法方式。 例如歐盟的影音媒體服務指令、歐盟電信與媒體匯流之綠皮書、歐盟新管制架構 與指令、英國的2003 年通訊傳播法、日本整併的放送法、韓國的放送法及多媒 體法等。此外也透過trade journal 及學術期刊等相關文獻分析相關議題。 二、深度訪談 由於本研究案赴國外訪問的預算沒有核准，所以訪問國內相關的主管機關官員及 專家學者，對於匯流法相關議題之意見，例如訪問前通傳會委員、通傳會內容處 的官員等。 三、比較法 有了主要及次要文獻，本研究也比較分析歐盟、英國、美國、日本、韓國、加拿 大、澳洲之匯流法規管制相關議題，供我國參考。 四、焦點團體座談 本研究舉行之焦點團體座談，是以廣電三法相關規範及整併與否所要處理的內容 管制相關議題為主。時間為2013 年 3 月 8 日，地點在台北市濟南路台大校友會 館。 出席焦點團體座談的來賓王育敏 立法委員 劉孔中 中央研究院法律所研究員 謝進男 台灣科技大學研發處教授 陳清河 世新大學傳播學院院長 鍾起惠 世新大學新聞系教授 洪瓊娟 世新大學教授 黃郁雯 台灣科技大學專利研究所助理教授 謝穎青 太穎國際法律事務所律師 鍾瑞昌 衛星電視協會秘書長 彭淑芬 有線寬頻產業協會秘書長 鄭大智 中華民國電視學會副秘書長 五、問卷調查法 本研究案在計畫書裏並未提出要做問卷調查。由於2010 年前曾經做過一個有關 層級模式的法規研究案，為了瞭解三年後的國內相關產官學研相關人士的意見， 乃加做了兩份問卷調查，一份是希望具體了解產官學界對於今後匯流法修法相關 議題的態度，另一份是針對本研究第二年的主題，強調內容管制相關議題請受訪 者作答。本研究針對國內與通訊傳播匯流法相關及瞭解的產官學研分為八大類， 每一類挑選10 位代表，例如電信業者 10 位、有線電視系統業者 10 位、衛星頻 道業者10 位、無線電視業者 5 位、廣播業者 5 位、相關協/學會 10 位、學者 10 位、專家及記者10 位以及政府官員 10 位，共 80 位受訪者參與填寫問卷，自 2013 年1 月 21 日至 2013 年 4 月 30 日期間，分別發放了與匯流法及廣電三法相關的 問卷。其中廣電三法相關的問卷，由於非電信業者業務，因此僅中華電信（IPTV） 填寫，另外新永安有線電視認為此一部分應交由有線電視 MSO 決定故未填答， 所以第二份問卷共計回收70 份。至於與匯流法相關的問卷，經過不斷催收達到 回收率百分之百（80 份問卷）。
伍、結果分析與討論
本研究對於跨國數位匯流內容管制議題之相關文獻與法規已經在文獻部份做了 比較與分析，所以在本節乃討論與分析深度訪談、焦點團體座談及問卷調查資料 的結果。 一、廣電三法相關規範及整併之訪談分析 本研究歸納焦點團體座談及深度訪談的受訪者意見得知，現今歐盟有關影音內容 之界定方式，除了線性與非線性的分類，還可依其影響力來分類管理，建議對既 有線性媒體平台可以齊一性管理，對新媒體可以低度管理，影響大者例外。有關 非線性及加值服務內容保護兒少部分，可交由民間的防護機構來管理。與會的學者對於影視基金的成立表示贊成，但是需要完整及長期的規劃。至於對公視所應 負之文化責任，則建議強化公視的功能。在必載方面，有線電視業者願意必載無 線電視頻道，至於必載的頻道數量上則有待協商。在媒體內部問責機制上，建議 引入公民團體，政府應避免過度干預。而新興媒體的管制，目前仍在規劃當中。 現有的廣電三法是否要加以合併，合併策略為何及其需要考量之處，專家學者的 看法並不一致。底下是整理的相關議題與討論。 1. 新媒體的分類與規管如何界定 對於線性與非線性的管制，主要是著眼於影響力的部分；過去對於傳統媒體 採取較嚴格的管制，但是現在也越來越多人使用電腦、手機上網看電視，不 能再用傳統的分類方式來看待，主管機關要有彈性的身段、眼光及方向，對 於大的、容易觸達的平台要有一個大方向的管制，如果是剛出現的新服務則 採低度管理；個別平台如有其特殊的內容播送事宜，可能平台之間的距離要 儘量拉近，不要差距太遠（洪瓊娟）。 新興媒體的規管可區分為線性、非線性、境內、境外。境內管轄範圍包含以 傳統廣電法管的線性媒體、IPTV 和 OTT。其中 IPTV 又可分為線性、非線
性；若IPTV 內容為線性，原則上就視為線性媒體來以廣電法管理。若 IPTV 內容為利用網路傳輸的非線性內容，則按照兒少法來看內容有無侵害兒少身 心健康。但因現在有線電視的VOD 也可提供非線性服務，所以這樣的分法 可能會慢慢受到衝擊。境外的部分則包含OTT 和網際網路，因 NCC 對境外 新興媒體並無太多管轄權，所以會請 ISP 業者去盡到防護措施。如果 OTT 為境內的非線性服務，則也是利用兒少法管制。但若像是節目廣告化等與兒 少法無相關的方面，則無法處理，基本上還是低度管理（通傳會官員之深 訪）。 網路內容部份可以分成兩類，一種為STB（IPTV）、另一種則為 WEB TV， 管制方式應加以區分，以WEB TV 而言，目前尚無相關法規可以管制，卻 也不可完全無法可管，例如 YOUTUBE、SMART TV、OTT 等，因此較為 寬鬆，唯有在兒少部分需要注意。在 STB（IPTV）部分，如果電信網路業 者要經營IPTV 時，就必須以要較為嚴格的原則管制（陳清河）。 個人贊成用層級的管理而非是技術性的，線性非線性（non-linear/linear）以 前可以區分，現在則無法了，內容就管內容、平台就管平台、服務歸服務， 導入公民團體的方式來管制平台，不要管得太細緻（簡森垣）。 2. 對於不同傳播平台所提供的內容部分應有一個共通的最低標準，線性內容的 管制可趨於一致
如果廣電三法合併，包括無線電視、有線電視、衛星電視的內容管理尺度應 改為一致，不應有管制上差異，但如果是VOD（Video On Demand，隨選視 訊），則可以有另外的考量；現階段無線電視內容管制較嚴，宜將之與有線 電視或衛星電視拉平，相對合理。在數位匯流後，各國法規對節目內容平台 的管制不同，我比較同意歐盟和新加坡的方法，針對線性/非線性進行區分， 考量平台規模不一而有不同管制密度（前通傳會委員之深訪）。 內容的部份，目前有越來越多人開始利用網路或是別的平台收看節目，電視 的影響力有朝向越來越低的趨勢，未來不管是線性或非線性、新興媒體，它 們管制應該一致且鬆綁，如果在民眾有充分的選擇權之下，能夠自行去選擇 想要收視的節目，如此政府對於內容的管制和保護，可以透過選擇取代，但 是對於兒童方面則是要比較關注（鍾瑞昌）。 3. 由民間業者成立的防護機構來管理網路內容有關兒少部份 成人內容由會員制的方式來規管，交由業者來進行過濾；分級管理以線性比 較容易，非線性比較困難，根據兒少法第46 條，NCC 改變了過去的做法， 過去對網路的管理希望是分級管理，但現在是內容防護機構的管理，此一作 法取決於整個內容防護機構的彈性、機動性、收集資訊的能力強不強等特質， 目前是有做的必要（王育敏）。 NCC 正在著手籌畫一個新的網路防護機構。因應兒少法 46 條要求主管機關 利用共管精神，由民間團體成立一個常設性的網路內容防護機構。此民間機 構可於民間募集資金，也由內政部、教育部、NCC、文化部、經濟部等五個 政府單位每年固定提供資金。現在正在進行招標，準備於2013 年 7、8 月成 立，預計每4 至 6 年招一次標，並希望未來是常設性，因此要有執行長（通 傳會官員之深訪）。 4. 應成立影視基金以協助產業發展 關於影視基金部份，台灣有很強的創意，但市場太弱、太小，以目前有限市 場的情形，希望政府能夠強化影視基金，就像韓國，將它當成一個投資，應 該要有一個投資的概念，如何去協助，而非純粹的補助，若有利潤的話，政 府也可以分享，以專案的方式管理（鍾瑞昌）。 不論是影視基金，或是輔導金的概念，相關的金額政府投資下去，都不會有 立即性的效果顯現，這是需要長時間的醞釀，才會逐漸出現效果，要容許它 兩三年的發展，未來才有可能出現好的內容，要用更長遠的角度來看這個行 業，想要有好的結果需要持續的耕耘（洪瓊娟）。
5. 公視應承擔較多本國文化內容的責任 政府主管機關首要目標是把公共電視做好，強化現有的內容製作，完整規劃 其發展，讓公廣集團發展更為健全，進而能夠擔負更多社會文化責任（謝穎 青）。 6. 必載相關議題 必載頻道部分，以我的系統而言，所有的頻道都必載是沒有問題的，由於更 多的內容是與其他平台競爭的資源，同時可以吸引更多的訂戶，也就使原有 的訂戶更不容易離開，因此是同意必載的，對於市場還是不要有太多限制（簡 森垣）。 （註：無線電視業者希望除了一個頻道必載之外，其他頻道應該透過協商，公視 則希望其數位頻道全部必載） 7. 強化媒體問責機制，政府應避免過度干預 問責的作法是讓業者自律可以更加發展，強化媒體對於（自律）委員會的接 受度和委員會的成員組成，同時應有公民團體參與，進行適時的監看，透過 公民團體的倡議，形成公民教育，成為媒體和社會進步的力量，唯有自律加 上公民團體的力量才有可能成功，公民力量的存在是有其必要（王育敏）。 媒體的內部問責機制則應該強調「共管」（co-regulation）概念，也就是透過 公協會進行，而非形式上由公協會進行自律，但實際上由官方下指導棋（前 通傳會委員之深訪）。 公民團體的監督結合自律應該可以達成良好的效果，目前新聞台除了自律之 外，公會也正在進行集體自律，希望藉由調查權的引進、導入第三團體的監 督，來強化媒體的問責機制（鍾瑞昌）。 8. 新興媒體內容的管理 對目前的新興媒體如網路的內容管制，我主張要改變目前無法可管狀況，如 電玩雖然由經濟部工業局主管，但其它網路內容即無法可管，只有一般法（例 如兒少法）可能不夠，因此主張另立專法或者在法規中增訂專章（前通傳會 委員）。 NCC 希望之前廣電法授權分級的母法放在兒少法，使得內容分級全部歸至 兒少法，也可使內容標準取得一致。希望未來台灣除了報紙（出版法）以外 的節目、網路內容分級都交給兒少法處理，採取共管模式。未來希望能將內 容統一交給一個機構分級，這樣NCC 也不需再設立節目與廣告諮詢委員會。 這樣一來，NCC 可將內容處的人力派到分級機構協助內容分級，而 NCC 專
門負責結構上的業務。除此之外，由於內容管理並不只限於內容分級，因此 像新聞造假和其它重大情節仍由NCC 來決定（通傳會官員之深訪）。 9. 廣電三法是否要加以合併，合併策略為何及其需要考量之處，專家學者的看 法分歧 （1）配合匯流趨勢，分兩階段修法，先合併廣電三法，之後再加入電信法 傳播科技形式快速變化，然而產業形式的改變目前仍無法跟上，過於匆促提 出匯流法案，導致整體產業的重新洗牌，會形成經營上的困難，由於產業結 構無法容許一步到位，因此建議以兩步到位的方式，先將廣電三法加以合併， 因為此三種法案整體而言是類似的，可以一步到位先把這些法案修完。至於 電信法的部分，如果將其視為橫跨廣電產業的新興媒體或加值、第二類電信、 非線性服務，此處可以將網路拉進來加以合併。我國數位化進程尚未成熟， 此時提出匯流法似乎太早，政府應該先對於數位匯流執行的配套措施、時程， 能夠完全提出明確之進度，使產業界能先加以準備因應（陳清河）。 我覺得原來的廣電三法草案是以傳輸型態去作平台分類，但這種分類方式可 以再思考。當初也是希望採兩步到位。第一個概念廣電三法若要整併，也是 要用層級概念。衛廣修法往內容概念進行修法，有廣修法往平台概念進行修 法，但廣電法比較特別。無線電視及無線廣播的修法方向還沒定案，有可能 還是往平台方向進行修法（通傳會官員之深訪）。 （2）匯流法應該一次到位 匯流法必須要匯流在一起，由於整個未來的面向是廣電、電信沒有差別，因 此希望一次到位，許多服務都會跨到廣電，若分批進行則會更加複雜，可行 性是最重要，不管是廣電、電信都在同一個原則上管制；產業有差異性，再 分另外章節來，新進服務不可有差別。一次到位或許有難度，但還是希望可 以同時進行，若兩次進行時間可能會越拖越長，對產業是有壞處的（謝進 男）。 不要有太多的限制，讓市場更自由一點，以法令來說，我是希望一步到位，目前 存在很多問題，先把大架構訂出來，若多數人同意的就放在同一個法裡修；求同 存異，同樣的列在同章節裡，等到時機到了就可以變為固定的，有問題的留著， 保存現狀，不要改得比現狀差，很多東西要過的太多，可能我只是不認同其中一 項，整條法規都不能過了（簡森垣）。 （3）匯流法的制定並非具急迫性 基於產業中、短期內的發展，可以針對需要的法律加以單獨修訂，待整個產 業、遠景呈現出初步之輪廓時，才能有必要開始修訂匯流法，合併是未來的
事情，先把需要的法律單修進來，等到夠成熟再進行匯流法，至於修法進程 仍難以預期（鍾瑞昌）。 建議政府單位可以參考各國作法，邀請專家學者、產官學，經過一段時間的 研討，發布綠皮書，審慎的達成一定共識，產生明確的方向和目標之後再開 始進行，把腳步放慢（彭淑芬）。 現階段的短期目標，乃是在釐清相關政策方向，應該先按照政府的目標先解 決優先問題，主管機關可以先不用急著匯流，政府在立法之前應與業者充分 的溝通，且待主管機關把市場的管制思維進一步釐清之後，當觀念成熟、凝 聚共識後，一切水到渠成（黃郁雯）。 根據主要的三個平台來看，目前小修法一直在做，由於其基礎結構不同，有 線、無線以及衛星由於各自的特質不同，因此認為個別的法律小修訂即可， 個人認為必要性不大，過去我們對於內容的相關管制已經自我要求習慣，因 此是否匯流差別不是很明顯，先求最大公約數（鄭大智）。 二、產官學者問卷調查分析 本調查分析分為兩部分，第一部份為與廣電三法相關之內容管制方面的議題，第 二部分為與匯流法相關的議題。 （一）廣電三法合併部分（內容管制相關議題） 針對廣電三法修法之重要議題調查，在內容管理尺度方面，六成三的受訪者同意 應趨向一致，三成的受訪者表示不同意。其中有線電視系統業者、協/學會、專 家、官員以及學者均明顯表示同意，但是中華電信（有經營 IPTV）則持反對意 見。本國自製率的部分，只有二成的受訪者表示維持現狀。對於要求的比例目前 尚未形成共識，受訪者多各自提出不同之比例要求，例如部分學者、政府官員認 為無線電視可加以放鬆，衛星頻道業者部分則是希望有線電視系統本國自製節目 能再多放寬。有關黃金時段國外節目是否要加以管制，九成二的填答者回答需要 加以限制，比例上較多贊成要求限制黃金時段僅能播放四分之一的外國節目，其 次是二分之一的限制，計算方式可以「頻道」為計算單位。 針對廣告的管制，多半受訪者希望放寬管制，例如將有線與無線電視的廣告時間 限制調整成一致。黃金時段的廣告時間長度能放寬（實施廣告時間總量管制）。 有關IPTV 的管制，受訪者多同意應該將 IPTV 相關規範放入新的合併法當中， 但是在其他的新興視訊媒體規範上，應納入新的合併法或放在電信法加值服務專 章，意見各佔一半。其中有線電視系統業者及衛星頻道業者主張放在合併的廣電 法，中華電信、協學會及官員則主張放在電信法加值服務專章當中，同時對於
IPTV 應該適用必載也已有共識，中華電信亦同意必載。至於數位匯流之後，對 於節目內容的管制，受訪者傾向以歐盟線性與非線性的分類方式作為參考依據， 另外對於網路內容應如何加以規管，目前過半數認為政府仍應納入法規加以管制， 然對於相關規範，則建議納入電信法專章或匯流法中。 表1、廣電三法修法意見統計表 題目 選項 系統 頻道 無線 協/學會 專家 官員 學者 總計 內容管理尺 度一致 非常同意 3 3 2 3 0 2 2 15 同意 5 2 3 3 6 4 4 27 普通 0 1 0 1 1 1 1 5 不同意 1 4 2 2 3 2 1 15 非常不同意 0 0 2 1 0 1 1 5 本國自製率 保持現狀 3 3 0 3 3 2 0 14 像無線電視一樣都調 為20% 1 0 1 1 1 1 0 5 像有線電視一樣都調 為70% 0 0 1 1 1 1 1 5 無線有線皆為40% 1 0 3 2 2 0 2 10 其他 4 7 3 3 3 6 9 35 黃金時段國 外節目播放 比例限制 是 7 9 6 8 10 10 9 59 否 1 1 0 2 0 0 1 5 國外節目播 放比例 完全禁止 0 5 0 1 4 1 3 14 四分之一 5 2 3 5 3 4 4 26 二分之一 2 2 3 2 3 4 2 18 四分之三 0 0 0 0 0 0 0 0 播放比例計 算方式 以電視台為單位 2 2 1 1 2 4 4 16 以頻道為單位 5 6 4 6 8 6 3 38 廣告時間 維持現狀 5 3 0 1 0 1 2 12 無線與有線一樣 2 0 1 2 3 6 3 17 黃金時段放寬 有線、無線維持現狀 1 2 0 1 2 0 1 7 黃金時段放寬 有線、無線調為一樣 1 3 7 6 2 1 3 23 其他 1 2 1 2 3 2 1 12 IPTV 放 入 非常同意 3 4 1 3 1 1 4 17
合併法 同意 4 3 5 7 7 6 2 34 普通 0 1 0 0 1 1 1 4 不同意 1 2 0 0 1 0 2 6 非常不同意 0 0 0 0 0 1 0 1 新興視訊媒 體規範 放在整併後廣電三法 7 6 4 4 5 2 4 32 放在電信法加值服務 專章 1 4 3 6 5 7 5 31 IPTV 必載 非常同意 1 2 2 2 2 3 5 17 同意 3 5 1 4 7 4 1 25 普通 1 0 3 3 0 0 1 8 不同意 2 2 1 1 0 1 2 9 非常不同意 2 1 0 0 1 0 1 5 節目內容管 制因應方式 參考歐盟 3 3 3 5 6 7 6 33 參考日本 2 4 0 1 2 1 2 12 參考新加坡 1 0 1 3 1 1 2 9 參考美國 2 0 0 0 1 0 0 3 付費與否為依據 0 3 3 1 0 4 0 11 網路內容管 理 納入廣電法 0 1 2 0 0 1 0 4 電信法加專章 3 5 3 1 2 1 2 17 納入匯流大法 4 2 2 1 1 2 2 14 業者自律 1 2 0 4 5 5 5 22 其他 2 1 0 3 2 2 1 11 註：多半電信業者認為表1 有些議題並非其業務所關心之範圍，因此並未作答。 中華電信因為是電信業者唯一回答者，所以分開處理，沒有列入表中。
（二）匯流法部分
1. 法規修法方向應朝向整併既有法規 本研究調查結果，受訪者多半傾向整併法規，80 位當中有 51 位受訪者，亦即有 六成四的受訪者表示可整併既有法規（包含11 位表示先個別修再整併）。主張只 要個別修法的只有一成五的受訪者。有一成八的受訪者勾選「其他」，其中有的 受訪者認為應該一邊個別修法一邊整併法規，有的認為怎樣修法是技術問題，如 何實質修法比較重要。總之，電信業者、系統業者、頻道業者、協學會、專家、 官員及學者都贊成此一匯流趨勢。其中電信業者、系統業者、專家皆從產業角度 指出，不論是電信或是傳播產業都是數位匯流的一環，外在環境變動快速，所提 供的服務內容也漸趨同質，彼此界限模糊，現行法規已不足以規管媒體新興服務， 因此應該將現有的法規加以合併（歸納自其開放式的問卷回答）。頻道業者從經無所適從，造成產業間的差別待遇。學者則從法規面分析，將現有法制給予適當 整併，可以使相關法規更加明確，並有效規範線性、非線性等各類服務，因此有 其必要性。官員認為現行法令難以因應產業發展，因此必須整併檢討現有的法規 架構。 2. 匯流法整併方式尚待凝聚共識 有關匯流法整併的方式，有二成三的受訪者表示只整併廣電三法或四法，有三成 主張分兩階段整併，三成八表示一階段整併。系統業者、頻道業者、無線廣電業 者、協學會以及學者目前尚未凝聚出共識。電信業者則較多認為應分兩階段整併， 先整併廣電四法（包括公共電視法），再整併電信法。政府官員（在執行本研究 時）亦傾向於分兩階段整併，先整併廣電三法，再整併電信法。理由為公視已另 外修法，以分兩階段整併，先併廣電三法再整併電信法此一作法較為務實，至於 其他法令較無整併之必要。在修訂匯流法的時機方面，受訪者多半傾向於 2014 年之後，因為政府需要時間與各界溝通。 表2、通訊傳播法修法意見統計表 題目 選項 電信 系統 頻道 無線廣電 協/學會 專家 官員 學者 總計 修法方式 個別修法 3 1 2 2 1 3 0 0 12 另訂法規 1 0 0 0 0 0 0 2 3 整併法規 5 6 4 3 7 6 4 5 40 先個別修再整併 1 1 0 1 1 1 5 1 11 其他 0 2 4 3 1 0 1 3 14 匯流法整 併方式 只整併廣電三法 0 0 2 1 1 2 2 1 9 只整併廣電四法 0 2 0 0 0 1 1 1 5 兩階段先廣電三 法再電信法 0 0 2 2 0 0 4 2 10 兩階段先廣電四 法再電信法 4 0 0 1 1 1 0 1 8 一次整併廣電三 法+電信法 1 0 2 0 2 3 1 1 10 一次整併廣電四 法+電信法 0 1 0 0 1 0 2 0 4 一次整併六個法 0 0 0 0 0 0 0 0 0 一次整併七個法 0 1 0 0 0 0 0 0 1 一次整併八個法 0 2 0 0 0 1 0 0 3 其他 1 1 0 0 2 0 1 0 5 匯流法修 訂時機 2013 0 1 0 1 0 1 0 0 3 2014 2 1 1 1 0 1 1 1 8
2015 0 0 3 0 1 4 0 2 10 2016 3 0 1 1 2 2 2 2 13 不確定 5 7 5 3 4 1 6 6 37 註：部分業者認為表2 有些議題並非其業務所關心之範圍，因此並未作答。 三、整併廣電三法後之廣播電視法草案架構 本研究經過文獻分析、深度訪談、焦點團體座談及問卷調查之後，決定採取日本 新的放送法將媒體分為「基幹」與「一般」的分類方式，將廣電與視訊平台服務 業者的規範納入廣電三法，並將其整併。 （一）整併廣電三法之架構說明 我國現行規範廣播電視產業相關法律，係以媒體屬性進行縱向分類，分別依照無 線電波頻率、有線線纜或衛星頻率等傳輸型態，採取個別立法體例制定，廣電三 法立法意旨雖皆明確，然因制定時期先後不同，致有管理規定寬嚴不一情形，例 如無線電視與有線電視的本國自製率，前者要求最低為百分之七十，後者為百分 之二十。兩者的廣告時間限制也不同。因應當前傳播科技匯流趨勢及新興媒體形 式的漸次出現，建立齊一管理機制、降低法制不確定性實已刻不容緩。本研究參 考與我國國情相近日本之修法模式，建議整併廣電三法，並將新興媒體納入管理 範疇，修正本法名稱為〈廣播電視法〉。 為落實傳輸與內容分離原則，確認「傳輸平台」與「營運服務平台」的概念，本 法擬打破以往垂直管制的思維，融入水平管制和層級模式的概念，提出新的媒體 平台分類方式，將其分成「甲類」、「乙類」以及「丙類」。甲類指以無線電波 或衛星進行聲音之播送、視訊之播送，以供公眾視、聽之事業，如無線廣播電視 及直播衛星電視等，均屬甲類；乙類指使用可行之技術及設備，由頭端、有線傳 輸網路及其他相關設備組成之設施，播送影像、聲音或數據，以供公眾收視、聽 或接取之事業；或市內網路業務經營者設置互動媒介平台，供用戶藉由寬頻接取 電路及用戶機上盒，接取該平台上由內容服務提供者所提供之語音、數據及視訊 等多媒體內容服務之事業，如有線電視及IPTV 等；丙類則為非屬甲類或乙類的 新興視訊平台，如OTT TV、網路電視、行動多媒體等。 同時，本次修法建議保留設置廣電發展基金，以提高我國文創實力，且為積極獎 勵本國文化，針對甲類及乙類在本國自製率部分設最低門檻，區分主要以及次要 時段。至於廣告時間限制及執照有效期間則建議拉平齊一，甲、乙類執照發放方 式為核淮制，丙類則採取登記制。 外資持股比率考慮適度放寬，唯甲類平台因使用無線電波，開放比率可以開放至 20%。另外，修法建議在市場占有率及涵蓋率設限，跨媒體規範也可以研議放入。
黨政軍條款則在政府間接持股適度放寬，同時開放部份節目製播業務得以委託經 營。主管機關遇有天然災害、緊急事故時，基於維護公共安全與公眾福利，得通 知甲、乙類平台停止播送，指定轉播特定節目或為其他必要之措施。同時，必載 規定繼續維持一個頻道，且公共電視頻道全部列為必載。建議乙類平台納入分組 付費機制。利用系統經營電信服務者，須依電信法之相關規定辦理。 歐盟以往採取的線性與非線性的分類方式，已逐漸難以適用，參考Flew（2012） 所提之平台中立性論述，針對不同傳播平台所提供的內容，應逐漸趨向一致性管 制，但對新興媒體內容服務則以低密度管制為原則。同時，修法建議參考韓國作 法，授權多元組成的諮詢委員會處理，但由主管機關執行裁罰。 草案規範要點如下： 一、總則：依照通訊傳播基本法的精神，明確本法制定目的，建立各項監理原則 並訂定相關名詞定義，同時針對甲乙丙三類傳播平台營運管理的共通部分進行規 範（草案第一章）。 二、甲類傳播平台服務業資格及經營業相關規範（草案第二章）。 三、乙類傳播平台服務業資格及經營業務相關規範（草案第三章）。 四、丙類傳播平台服務業資格及經營業務相關規範（草案第四章）。 五、針對頻道經營業的資格取得、經營業務進行規範（草案第五章）。 六、明定本法施行後主管機關得為適當處置之相關罰則（草案第六章）。 七、附則：針對錄影節目帶及相關施行細則之訂定及日期進行規範（草案第七 章）。 （二）廣電三法整併架構 本架構參考現行法規、在立法院審議的廣電三法修正草案、新聞局之前的廣電三 法草案、日本的放送法及韓國的放送法。本草案架構共分為七章。第一章為總則， 第二至第四章為甲乙丙類傳播平台。第五章為頻道經營業，第六章為罰則，第七 章為附則。 表3、廣播電視法修正草案架構 編章節 條文要旨 第一章 總則 第一節 通則 立法目的 名詞定義 編輯自主權 主管機關 媒體內部問責之落實 政府、政黨投資限制
人員任用限制、持股限制 影視發展基金 對從業人員之獎勵 緊急情況時指定播送特定節目或訊息 第二節 營運管理 不得播送未經許可之節目或頻道 市場占有率及涵蓋率之限制 平台服務業、頻道經營業不得委託他人經營 主管機關得指定甲、乙類平台聯合或分別播 送節目 聯播 禁止對平台服務業、頻道經營業差別待遇 公眾申訴機制 會計制度 主管機關對營運計劃執行之評鑑 業者與訂戶之契約關係訂立、終止及其他事 項 業者間爭議涉及消費者權益時之調處 主管機關之評鑑及通知限期改正等機制 第三節 節目及廣告管理 涉及他人權利應經合法授權 合併或停止播送頻道之約定 不得違反法律強制或禁止規定等 節目分級 對政府出資、製作或贊助節目或廣告之限 制；對節目置入性行銷之限制 對贊助者訊息揭露之限制 廣告與節目之區分及時間分配 廣告專用頻道 插播字幕之條件 目的事業主管機關核准證明文件 節目關於訴訟案件所受限制 錯誤報導之當事人維護權益機制 主管機關得要求將播送內容裝接於指定處所 第二章 甲類傳播平台服務業 第一節 通則 電波頻率之規劃及分配 電波頻率不得為他項權利或法律行為之標的 第二節 甲類通訊營運平台服務 業者
第一款 資格 資格之取得（許可制，包含營運計劃、營運 執照、申請程序、許可標準、開播等事項之 規範） 資格之變更及維護 最低實收資本額或捐助財產總額之限制 組織、董監等資格之限制 外資限制 第二款 經營業務 經營頻道 試播 壓縮電波頻率提供多頻道服務時應提供一個 以上頻道之節目、廣告，供公眾免費視、聽 節目之本國自製率 收視障礙之改善 第三章 乙類傳播平台服務業 第一節 資格 資格之取得 資格之變更及維護 組織、董監資格等之限制 外資限制 主管機關就經營地區劃分之定期檢討 第二節 經營業務 設置時程及展期 營運執照、營運計劃 開始經營業務之限制 本國自製率 提供供公眾免費視聽、維護多元文化等之頻 道 必載義務 總表專用頻道 不得變更廣告形式及內容 基本頻道之分組 收費標準 停止傳送之條件 無正當理由不得拒絕該地區民眾請求付費 視、聽 擅自截取或收取播送內容之民事賠償責任 第四章 丙類傳播平台服務業 第一節 資格 註冊登記 第二節 經營業務 通知及移除
內容管制依兒少法及一般法之規定 自律 第五章 頻道經營業 第一節 資格 資格之取得 境內及境外頻道組織之限制 營運計劃 營運執照 第二節 經營業務 明示其識別標識 授權經營特定頻道之準用 購物頻道數之限制 第六章 罰則 第七章 附則 錄影節目帶 施行細則之訂定、施行日期
