防災生活圈規劃之研究﹍以竹東鎮為例

國 立 交 通 大 學

工學院產業安全與防災學程

碩 士 論 文

防災生活圈規劃之研究-以竹東鎮為例

Planning and Establishing Urban Precaution

Living Perimeters –A Case Study in chudung Town

研 究 生： 曾 一 嵐

指導教授： 陳 春 盛 教授

陳 建 忠 教授

中華民國 九十六 年 一 月

防災生活圈規劃之研究-以竹東鎮為例

Planning and Establishing Urban Precaution Living

Perimeters –A Case Study in chudung Town

研 究 生：曾 一 嵐 Student：Yi-Lan Tzeng

指導教授：陳 春 盛 Advisor：Chun-Sung Chen

陳 建 忠 Advisor：Chien-Jung Chen

國 立 交 通 大 學

工學院產業安全與防災學程

碩 士 論 文

A Thesis

Submitted to Degree Program of Industrial Safety and Risk

Management

College of Engineering

National Chiao Tung University

in Partial Fulfillment of the Requirements

for the Degree of

Master of Science

in

Industrial Safety and Risk Managemen

t

January 2007

Hsinchu, Taiwan, Republic of China

摘要

由於自然環境使然，台灣經常發生地震、颱風等天然災害，加上台灣高人口密度的都市 特性，更容易造成高損害之災害事件，其中地震帶給台灣的威脅最大，九二一大震的發生， 造成台灣前所未有的大災難，也強烈的凸顯了台灣都市計畫中防災規劃的缺乏，也暴露出平 時防災避難工作規劃不足，不但緊急避難時據點及路線未指定及告知，造成多數居民避難時 無所依循，加上消防救災、警察、醫療救護及物資運送等防災功能未能妥善整合，且指揮機 制不全，造成救災資源浪費，嚴重影響震災救援時效。 政府及居民在日常若已有防災生活圈之規劃與觀念，當災難發生時則可迅速應變，並避 免二次災難發生及蔓延，但鑑於目前防災生活圈規劃之研究成果，多偏重在觀念建立、體系 層級及服務圈域、規模探討等，仍未實際運用相關地震風險評估工具，針對相關研究或規劃 案例。故本研究經由對國內外相關防災生活圈研究之理論架構及成果，研擬出一套適合本土 國情之都市防災生活圈規劃流程及相關防救災資源推估方法，研究亦實際運用台灣地震災害 損失評估系統（TELES）輸出之相關災損量化數據，針對竹東鎮都市防災空間中需求面及供給 面提出檢討，提出實際規劃成果，以建構一個安全、自足之防災生活圈，使都市防災空間規 劃能達到防災生活化目的，達到防救災資源均衡分配。 依據本研究實際規劃成果，得知竹東鎮都市計畫內容仍缺乏防災生活圈觀念，防災道路 缺乏規劃，且有效寬度不足，恐影響震後避難逃生及救援效率。竹東鎮部分地區避難空間開 闢率甚低，導致震後避難空間供應不足，至於其餘各項防救災資源評估結果均發現仍尚為不 足，在在顯示竹東鎮都市防災規劃有其立即檢討之必要性，另外，依據實際地震模擬結果， 竹東鎮部分區域地表振動程度均相當高，其中不乏重要據點設置，如鎮公所、醫院、學校、 消防分隊、派出所及潛在危險場所等，因此對於此類重要據點建議應儘速進行耐震能力評估 及補強。 本研究運用之台灣地震災害損失評估系統（TELES）系統部分功能雖仍未完備，但本研究 歸納多項研究成果及相關理論，以多方思考方式，終能完成該系統尚未完備之部分，但仍建 議應儘速完成其推估模組及資料庫，以供各地方政府於都市計畫更新及防災工作規劃時之參 考。

Abstract

Caused by the environment, there＇re many disasters in Taiwan, such

as earthquake, typhoon and so on. Along with the characteristic of high

population density in Taiwan, these disasters, earthquakes especially,

usually cause great damage. In Sep. 21

st

1999, Taiwan went through the

unprecedented calamity, the Chi-Chi earthquake. For want of the

recognition of innovative practices, outstanding initiatives in reducing

the risks and vulnerabilities of communities to natural hazards, during

the Chi-Chi earthquake, the action of rescue had been slow down.

Furthermore, as the rescue command failed to integrate all the related

agencies, the relief hadn＇t been handled properly.

The government and the civilians should be familiar with the

regional disaster prevention scheme, so that they can response well when

the disaster happens. However, the recent researches on the regional

disaster prevention scheme have mostly focused on the concept, and the

related risk evaluation tool hasn＇t been well applied. Therefore, this

study emphasizes community responsibility, based on Chui-dung Town, for

planning in the design of a safe community as well as effective emergency

response, and individual responsibility for safer community.

Based on some international and domestic theory, this study contains

the analysis of the Chui-dung community and also develops a standard

process in this community-based disaster prevention program. By

collecting the relevant statistics and applying the Taiwan earthquake

damage evaluation tool, this study concludes the reflection on the

present disaster prevention planning of the urban region and aims to set

up a disaster-wise community where the habitants could be sure of security

and capable of dealing with any nature disaster. It＇s multi-agency

effort designed to reach beyond the 119 service by involving homeowners,

community leaders, planners, and others in the effort to protect people,

property, and nature resources from the risk of disaster- before the

disaster happens.

誌謝

投身消防救災領域多年再次走入學習生涯，無非是對於防災知識獲取的渴望，亦冀望往 後能在防災工作上盡一份心力，回想在專班日子十分忙碌，有苦有樂，但一路上我仍充滿喜 悅及感激，或許這不是研究旅程之終點，而是另一個漫長旅程的開始。 本論文承蒙恩師陳春盛教授盡心協助與耐心指導，得以順利完成，不僅在專業領域之啟 發，更讓我在做人處世、進退應對方面受益良多，在此致上最誠摯敬意與謝忱，並對您與您 的家人獻上無限祝福。其次感謝共同指導教授內政部建築研究所安全防災組陳建忠組長，在 論文撰寫期間，數度遭遇瓶頸，感謝陳建忠教授無私地傳授其專業涵養，並開展我對於都市 防災研究的視野。 感謝陳建勳教授及林國安教授，對於個人論文的提問與內容指正，豐富我對論文內容與 架構領會，並得以順利完成修正，還要感謝研究所共同學習的同學們，勝欽、崇毅及智諺學 長，有大家的相互砥礪及提醒，在這研究路上我不覺得孤單。 在研究所進修期間，我更要感謝背後默默支持我的父母親及家人 ，進修期間你們的體諒 及鼓勵是使我向上的精神力量，雖然我忽略了許多與家人相聚的時光。你們仍然給我不斷的 愛及關懷，這篇論文是我對你們小小的回報，也希望你們都能永遠平安幸福。

目錄

摘要 ... i Abstract ...ii 誌謝 ... iii 目錄 ...iv 表目錄 ...ix 圖目錄 ... xii 一、緒論 ... 1 1.1 研究動機與目的 ... 1 1.1.1 研究動機...1 1.1.2 研究目的...1 1.2 研究範圍與內容 ... 2 1.2.1 研究範圍...2 1.2.2 研究內容...2 1.2.3 研究限制...4 1.3 研究方法與流程 ... 4 1.3.1 研究方法...4 1.3.2 研究流程...5 1.4 預期完成工作與成果 ... 6 1.4.1 預期完成工作...6 1.4.2 預期成果...7 二、文獻回顧 ... 8 2.1 都市防救災基本概念之探討 ... 8 2.1.1 地震災害及其影響...8

2.1.2 安全都市理念...13 2.2 防救災體系與相關法令之探討... 16 2.2.1 國內外災害防救體系...16 2.2.2 都市防災相關法令依據...20 2.3 防災生活圈規劃原則探討及相關研究成果 ... 24 2.3.1 防災生活圈之意義與內涵...24 2.3.2 防災生活圈規劃原則...25 2.3.3 防災生活圈劃設架構及標準...28 2.3.4 都市防救災空間（據點）劃設原則及標準...28 2.3.5 防災生活圈研究成果...32 三、竹東鎮都市發展現況與防救災空間調查... 36 3.1 竹東鎮地震災害潛勢分析 ... 36 3.1.1 新竹縣地震災害概述...36 3.1.2 新竹縣轄內斷層分佈...37 3.1.3 歷史地震災害...38 3.2 地區發展現況與都市計畫現況... 39 3.2.1 自然環境...39 3.2.2 人口...42 3.2.3 產業...43 3.2.4 都市計畫概況...44 3.3 防救災避難空間現況調查與檢討 ... 46 3.3.1 公園、遊樂場、綠地及體育用地...46 3.3.2 學校用地...48 3.3.3 廣場及停車場...51 3.4 都市防救災道路系統現況 ... 52 3.4.1 緊急道路（路寬≧20m）...52 3.4.2 輸送、救援道路（20m＞路寬≧15m）...52 3.4.3 消防通道（15m＞路寬≧8m）...52 3.4.4 橋樑及陸橋...53

3.5 防救災據點現況 ... 53 3.5.1 都市醫療防災系統...53 3.5.2 都市防災物資系統...54 3.5.3 都市防災指揮系統...54 3.5.4 都市消防系統...55 3.5.5 都市防災警察系統...55 3.5.6 潛在危險場所...56 四、地震災害損失模擬推估... 57 4.1 地震災損評估系統發展之探討... 57 4.1.1 台灣災害損失推估系統發展背景...57 4.1.2 美國地震災損評估系統發展［68］...65 4.1.3 日本地震災損評估系統發展［68］...68 4.2 地震災損模擬推估作業流程及內容... 70 4.2.1 境況模擬步驟...70 4.2.2 模擬擬限制...72 4.2.3 定義地震事件...72 4.2.4 以村里為單位的災損推估...73 4.3 地震災損推估輸出結果檢視 ... 74 4.3.1 檢視地震災害潛勢分析結果...74 4.3.2 檢視一般建築物損害評估結果...77 4.3.3 檢視人員傷亡評估結果...82 五、地震災損推估結果運用及評估方式探討... 85 5.1 防救災道路系統劃設及評估原則 ... 85 5.1.1 防救災道路層級區分...85 5.1.2 基本評估原則...86 5.2 防救災避難空間劃設及評估原則 ... 88 5.2.1 避難據點層級區分...88 5.2.2 基本評估原則...89

5.2.3 避難據點服務半徑及空間需求...94 5.2.4 避難人口數推估...95 5.3 緊急醫療據點及資源評估原則... 98 5.3.1 緊急醫療據點定位...98 5.3.2 醫療據點評估原則...98 5.3.3 醫療資源需求評估...99 5.4 物資據點選定、儲備及供應評估原則 ... 102 5.4.1 物資據點定位...102 5.4.2 物資據點評估項目...103 5.4.3 民生物資需求推估...105 5.4.4 民生物資儲備及調度方式...106 5.5 消防及警察據點評估 ... 107 5.5.1 據點服務半徑設定...107 5.5.2 評估原則...107 5.5.3 震後火災推估...108 5.5.4 震後火災搶救所需水量推估...109 5.5.5 震後火災所需消防車輛及人力推估...110 5.6 救災指揮據點評估... 111 5.6.1 救災指揮據點定位...111 5.6.2 基本評估原則...111 5.6.3 備援中心選定...112 5.7 防災生活圈劃設及評估... 113 5.7.1 防災生活圈規劃構想...113 5.7.2 防災生活圈規模設定...113 5.7.3 防災生活圈劃設及評估原則...114 5.7.4 防災生活圈避難需求與供給...116 5.8 廢棄物清理及工程搶險... 116 5.8.1 廢棄物評估...116 5.8.2 建築物廢棄物量評估...116

5.8.3 臨時儲置場所選定...118 六、竹東鎮防災生活圈系統規劃... 119 6.1 防災生活圈規劃目標與流程 ... 119 6.1.1 防災生活圈規劃目標...119 6.1.2 防救災生活圈劃設流程...119 6.2 防災道路系統規劃與評估 ... 122 6.2.1 道路規劃現況...123 6.2.2 道路有效寬度評估結果...125 6.2.3 災後可能阻斷評估...125 6.3 防災避難空間規劃與評估 ... 128 6.3.1 防災避難據點劃設結果...128 6.3.2 防災避難據點安全評估...130 6.3.3 避難人口數推估結果及避難空間需求...132 6.4 防救災據點規劃與供需檢討 ... 135 6.4.1 醫療據點規劃與救災需求檢討...135 6.4.2 物資據點規劃與救災需求檢討...138 6.4.3 消防及救災指揮據點規劃與救災需求檢討...141 6.4.4 警察據點規劃與救災需求檢討...146 6.4.5 廢棄物清理及工程搶險能力評估...147 6.5 防災生活圈規劃與評估... 149 6.5.1 防災生活圈規劃成果...149 6.5.2 防災生活圈功能比較分析...152 七、結論與建議... 158 7.1 結論 ... 158 7.2 建議 ... 161 參考文獻 ... 163 附錄 ... 169

表目錄

表 2-1 地震引發災害種類表 ...8 表 2-2 震災發生時序及其反應空間系統表 ...9 表 2-3 近十年國際重大地震災害表...11 表 2-4 台 灣 集 集 地 震 與 日 本 阪 神 地 震 及 美 國 北 嶺 地 震 之 比 較 ...12 表 2-5 台灣現行災害防救體系基本架構表 ...17 表 2-6 美、日、中防救災體系之比較表...20 表 2-7 國內與防救災相關法規表 ...21 表 2-8 防災生活避難圈劃設標準 ...28 表 2-9 防救災路線劃設標準表...29 表 2-10 防救災據點劃設標準表 ...31 表 2-11 防救災避難圈規模（鄰里避難生活圈） ...33 表 2-12 防救災避難圈規模（地區生活圈） ...33 表 2-13 日本相關基礎避難圈域〈鄰里生活圈〉規模研究表 ...34 表 2-14 日本相關避難圈域〈地區防救災生活圈〉規模研究表...34 表 2-15 日本都市地區防災計畫─地區防救災生活圈規模彙整表 ...34 表 3-1 新竹縣鄰近活動斷層之相關活動參數 ...38 表 3-2 竹東鎮 91 年至 95 年各里人口數統計表...42 表 3-3 竹東鎮 91 年至 95 年戶數戶量與性別比例統計表...43 表 3-4 竹東鎮都市計畫土地使用現況分析表 ...44 表 3-5 頭重、二重及三重地區都市計畫前後土地使用面積分配表 ...45 表 3-6 竹東鎮轄內公園用地現況調查表...46 表 3-7 竹東鎮都市計畫中兒童遊樂場用地統計表 ...47 表 3-8 竹東鎮都市計畫體育場用地統計表 ...48 表 3-9 竹東鎮文小用地調查及統計表 ...49 表 3-10 竹東鎮文中用地調查及統計表 ...50 表 3-11 竹東鎮文高用地調查及統計表 ...50 表 3-12 竹東鎮轄內廣場用地現況調查表...51 表 3-13 竹東鎮轄內停車場用地現況調查表 ...52 表 3-14 竹東鎮轄內橋樑（包含陸橋）現況調查表 ...53 表 3-15 竹東鎮轄內大型醫療院所調查表...54

表 3-16 竹東鎮轄內消防單位評估表 ...55 表 3-17 竹東鎮轄內警察單位現況調查表...55 表 3-18 新竹縣竹東鎮境內潛在危險場所一覽表 ...56 表 4-1 地震災害潛勢分析輸出數據一覽表 ...74 表 4-2 新城、大坪地斷層事件地震災害潛勢推估結果表...76 表 4-3 新城地震事件建築物損壞統計表（棟數） ...77 表 4-4 新城斷層地震事件各使用類別建築物損壞樓地板面積推估表...80 表 4-5 大坪地斷層地震事件各使用類別建築物損壞樓地板面積推估表 ...81 表 4-6 新城及大坪地斷層地震事件人員傷亡推估表...83 表 5-1 影響道路有效寬度之因子 ...86 表 5-2 道路寬度與有效道路寬度之關係表 ...87 表 5-3 防災道路系統規劃評估表 ...88 表 5-4 防救災據點防災力之影響檢討表...91 表 5-5 竹東鎮各避難空間評估項目表 ...93 表 5-6 臨時醫療站基本衛材需求表...101 表 5-7 物資支援據點機能一覽表 ...103 表 5-8 物資據點設置原則表 ...104 表 5-9 各層級避難據點物資儲備基準 ...106 表 5-10 各級避難收容場所之物資需求種類統計表 ...106 表 5-11 城鎮、居住區單次滅火用水流量(L/SEC)...110 表 5-12 竹東鎮防災生活避難圈劃設標準...115 表 5-13 單位樓地板面積組成之建築廢棄物重量 ...117 表 6-1 防災道路評估結果表 ...123 表 6-2 高架道路、橋樑可能阻斷路段統計表...126 表 6-3 竹東鎮活動斷層與防災道路交錯路段統計表...127 表 6-4 各層級防災避難據點收容面積統計表 ...129 表 6-5 各層級避難據點安全評估結果表...131 表 6-6 新城及大坪地地震事件臨時避難及臨時收容人口推估表 ...134 表 6-7 竹東鎮醫療據點評估結果表...135 表 6-8 新城及大坪地地震事件緊急救護需求評估表...137 表 6-9 醫療院所應變能力評估結果表 ...137 表 6-10 新城及大坪地地震事件夜間臨時醫療人員及器材需求評估表 ...138

表 6-11 竹東鎮物資據點評估結果表 ...139 表 6-12 臨時避難物資儲評估表（災後 7 天內） ...140 表 6-13 竹東鎮指揮救災據點評估結果表...141 表 6-14 竹東鎮警察據點評估結果表 ...146 表 6-15 竹東鎮一般廢棄物評估評估結果表（新城斷層地震事件）...148 表 6-16 建築廢棄物清理及工程搶險能力評估表 ...149 表 6-17 竹東鎮鄰里生活圈劃設成果表 ...149 表 6-18 竹東鎮地區防災生活圈評估及規劃結果表 ...150 表 6-19 竹東鎮全市型防災生活圈評估及規劃結果表 ...151 表 6-20 竹東鎮鄰里生活圈避難空間需求及供給檢討表 ...152 表 6-21 竹東鎮地區生活圈避難空間需求及供給檢討表 ...154 表 6-22 竹東鎮防災生活圈避難空間需求及供給檢討表 ...156

圖目錄

圖 1-1 研究流程圖 ...6 圖 2-1 地震災害影響的關聯圖...9 圖 2-2 神 戶 市 都 市 建 設 構 成 系 統 圖 ...14 圖 2-3 安全都市系統架構圖 ...15 圖 2-4 國內災害防救體系圖...17 圖 2-5 美國典型設有災變管理專責單位之組織架構圖 ...18 圖 2-6 日本災害防救及緊急災害應變流程圖...19 圖 2-7 防災生活圈內容架構圖 ...27 圖 3-1 台灣地區之地殼構造...36 圖 3-2 1900 年至 2004 年台灣地區 ...36 圖 3-3 新竹縣鄰近活動斷層分布圖［67］ ...38 圖 3-4 竹東鎮行政轄區圖 ...40 圖 4-1 HAZUS-97 系統之模組關係圖...68 圖 4-2 UITTO評估系統模組圖 ...70 圖 4-3 TELES 分析架構與程序...71 圖 4-4 新城地震事件 PGA 數值分布圖 ...75 圖 4-5 新城地震事件 PGA_C86 數值分布圖...75 圖 4-6 大坪地地震事件 PGA 數值分布圖...76 圖 4-7 大坪地地震事件 PGA_C86 數值分布圖 ...76 圖 4-8 大坪地地震事件建築物倒塌分怖圖...80 圖 4-9 新城地震事件建築物倒塌分怖圖...80 圖 4-10 新城地震住宅損壞面積分佈圖 ...82 圖 4-11 大坪地地震住宅損壞面積分佈圖...82 圖 4-12 新城地震事件夜間傷亡分布圖 ...83 圖 4-13 大坪地地震事件夜間傷亡分布圖...83 圖 5-1 非 獨 棟 住 宅 結 構 起 火 與 所 需 消 防 車 輛 的 關 係 ...110 圖 6-1 竹東鎮防災生活圈規劃及評估流程圖...122 圖 6-2 竹東鎮防災道路系統路網圖 ...125 圖 6-3 高架道路阻斷影響評估範圍圖 ...127 圖 6-4 橋樑（竹林橋）阻斷影響範圍圖...127

圖 6-5 竹東鎮防災道路與斷層阻斷套疊圖 ...128 圖 6-6 高速鐵路阻斷影響評估範圍圖 ...128 圖 6-7 臨時避難場所與斷層帶套疊圖 ...132 圖 6-8 臨時收容場所與潛在危險場所套疊圖 ...132 圖 6-9 竹東鎮臨時避難據點劃設分佈 ...132 圖 6-10 竹東鎮臨時收容據點劃設分布圖...132 圖 6-11 醫療據點與活動斷層帶套疊圖 ...136 圖 6-12 醫療據點與潛在危險場所套疊圖...136 圖 6-13 物資據點與活動斷層帶套疊圖 ...140 圖 6-14 物資據點與潛在危險場所套疊圖...140 圖 6-15 消防指揮據點與斷層帶套疊圖 ...143 圖 6-16 消防指揮據點與潛在危險場所套疊圖 ...143 圖 6-17 警察據點與活動斷層帶套疊圖...147 圖 6-18 警察據點與潛在危險場所套疊圖 ...147 圖 6-19 鄰里防災生活圈劃設圈域示意圖...152 圖 6-20 地區防災生活圈劃設圈域示意圖 ...152

一、緒論

1.1 研究動機與目的 1.1.1 研究動機 由於自然環境的因素，台灣經常發生地震、颱風等天然災害，加上台灣高人口密度的都 市特性，更容易造成高損害之災害事件，其中地震帶給台灣的威脅最大，九二一大震的發生， 造成台灣前所未有的大災難，也強烈的凸顯了台灣都市計畫防災規劃的不足。在921地震的經 驗中，暴露出防災避難據點安全性及避難生活規劃的問題，造成多數居民避難時無所依循， 只能自行尋找路徑前往避難，並且消防救災、警察指揮、醫療救護及物資運送等防災功能缺 乏有效整合，指揮機制不全，造成救災資源浪費，嚴重影響震災救援時效［41］。 許多複雜的都市防災工作，在平時就必須有妥善的規劃， 並且融入於人民平時生活中， 由人民日常生活基礎做起，防災生活圈觀念由然而生，生活圈內可規劃一個可自救、自助、 自治之安全空間，政府及居民在日常即有防災生活圈之規劃與觀念，當災難發生時則可迅速 應變，並避免二次災難發生及蔓延。因此唯有透過各個安全防災生活圈之結合，才有建立安 全都市之可能。 目前對於都市防災生活圈的研究及成果尚為不足，雖前人已有相關研究成果，但仍缺乏 整體計畫面之整合分析及標準之建立，且無實際規劃案例，因此本研究將透過實際城鄉規劃 案例規劃，整合本土既有相關研究成果，並運用地震災損推估系統，建立鄉鎮市層級防災生 活圈規劃程序與方式，使防災生活圈的觀念能落實在實際的都市空間規劃中，此為本研究最 主要動機［41］。 1.1.2 研究目的 鑑於目前防災生活圈規劃之研究成果，多偏重在防災生活圈觀念建立、體系層級及服務 圈域、規模探討，仍未妥善運用相關地震風險評估工具，針對相關研究或規劃實例應用，仍 缺乏有效整合。若在研究中能整合並運用地震災損推估系統的輸出成果，不但可使防災空間 規劃過程更為完整，故本研究之目的係探討目前防災生活圈規劃方式及流程，透過實際城鄉

都市防災生活圈規劃，並運用地震災損推估系統，輸出相關災損量化數據，建立防災生活圈 規劃流程及架構，進而應用於既成都市防災檢討，並作為都市計畫通盤檢討時參考，使都市 防災空間規劃能達到防災生活化目的，達到防救災資源均衡分配， 將資源做最有效之利用 ［41］，此為本研究最重要目的及價值。 1.2 研究範圍與內容 1.2.1 研究範圍 本研究以新竹縣竹東鎮為實證研究之範圍，規劃竹東鎮整體之防災生活圈， 並分析目前 竹東鎮都市防災空間規劃之缺失。其選擇原因如下： 一、斷層分佈：竹東鎮境內有新城斷層及大坪地斷層經過，地震災害潛勢威脅大。 二、老舊社區：竹東鎮為一老舊社區，隱藏多種危險因子，如建築物老舊密集耐震能力不足、 街道設計狹窄及公共設施不足等，地震發生後恐造成重大災害。 三、土地與建築物管理：住商混和情形嚴重，且建築管理未落實管理不易，且竹東鎮內有工 研院設置及鄰近新竹科學園區工業區。 四、人口密集：新竹縣第二大城鎮，部分地區人口居住密集，災後欠缺避難規劃。 1.2.2 研究內容 本研究將經由對國內外相關防災生活圈研究之理論架構整理出一套適合本土國情之都市 防災生活圈規劃流程，並針對竹東鎮防災生活圈的實質環境實施調查與分析，研究中將運用 台灣地震災害損失評估系統，針對既成都市防災空間中需求面及供給面提出檢討，提出實際 規劃成果，以建構建構一個安全、自足、自救之防災生活圈，再擴展至都市，本研究內容如 下所述：

一、竹東鎮都市防災空間資源調查 為使本研究實證區域防災生活圈之規劃能切合實際需求，本研究將對於竹東鎮現有防救 災空間規劃及闢設情形實施調查，其調查結果可供本研究防災空間評估、檢討及規劃工作之 參考。 二、地震災損推估量化數據運用及防救災資源需求評估原則探討 為補系統模組未健全之處，使本研究規劃結果更加完整，本研究將針對TELES地震災損推 估系統輸出之相關量化數據、圖資運用提出具體原則，並參酌既有研究成果及理論基礎，求 得各項防救災資源需求評估方式，以供防災生活圈及各防災空間劃設及評估之參考。 三、檢討現行都市防災空間之運用 由於都市防災生活圈觀念為近幾年來從國外所引進台灣的，雖然都市計畫法中已提出都 市防災的概念，但是在最近災害頻傳的時期才逐漸獲得重視，因此台灣現行的都市計畫中之 避難、消防、警察、物資以及醫療系統缺乏系統性的整合，並且未與防災路網相結合，容易 造成都市防災功能的不健全，在災難發生時無法發揮其應有之功能。因此本研究將檢討實證 區域現行都市防災空間之運用，以健全都市防災之功能，保障居民生命財產。 四、建立都市防災生活圈觀念 參考國內外相關研究以及法令規定，歸納防災生活圈的意義及內容架構，並參酌中地理 論建立適合竹東鎮都市防災生活圈的層級體系，納入避難據點、防災道路、警察、消防指揮、 醫療救護以及物資運送等都市防災空間系統， 以形成完整之防災生活圈觀念。 五、建立本土化都市防災生活圈評估及規劃模式 建構適合我國鄉鎮市層級規劃之防災生生活圈模式，使其具有避難據點、避難路線、消 防指揮、醫療救護、物資運送以及警察系統之都市防災生活圈，並將都市防救災資源系統化， 規劃具有都市防救災功能之鄰里生活圈、地區生活圈以及全市型生活圈，以使每一層級之防

災生活圈能夠擁有符合其層級之基本而完整之防救災資源，以使防救災資源能夠充分運用至 每一地區。 1.2.3 研究限制 本研究之研究限制如下： 一、本研究進行地震災害損失推估時尚未能針對重要建築物（各類防救災據點）及防災道路 系統實施損害推估，因此救災資源需求推估，乃是假設在重要建築物及防災道路系統未遭遇 損壞情形下所得之估果。 二、由於本研究運用之地震災損推估系統（TELES）尚未具備維生管線（自來水、瓦斯、電力、 電信）損害推估功能，因此部份震災損失推估（震後火災數、消防水源、人力及車輛需求、 民生物資需求、避難人口數、建築廢棄物數量）將另擬定合理推估公式或依據相關研究成果 進行推估。 三、鑑於地震災損推估系統（TELES）對於道路系統損害模組尚未齊全，因此對於研究區域內 重要橋樑及道路之損害無法確實推估，故本研究區域內防災生活圈規劃作業，並未將上述因 素影響納入規劃及評估參考。 四、由於本研究規模及人力限制，無法針對各類據點建築物實施耐震度評估，因此本研究對 於各類防救災據點之評估乃依本研究所擬定之評估原則實施。 1.3 研究方法與流程 1.3.1 研究方法 本研究係以竹東鎮為研究對象，由於國內外已有相關研究成果，因此本研究中將針 對防災生活圈相關文獻進行整合及歸納，對於竹東鎮目前都市防災空間設置現況進行調查， 並實際運用地震災損推估系統，進行災損評估，輸出相關量化數據，針對其防救災供給面與

需求面分析與評估，完成竹東鎮防災生活圈之規劃，進而建立災損推估系統運用於防災生活 圈規劃及評估模式，本研究使用研究方法如下： 一、文獻回顧及歸納 回顧國內外相關文獻、法規，歸納目前都市防災生活圈所應具備之特性、元素以及機制， 比較其異同之處，分析並提出適合台灣都市防災生活圈定義，以規劃都市之防災生活圈，以 求實施之可行性及適切性。 二、現況調查 對於研究區域內建築物之數量、使用狀況及道路使用概況，採實地調查之方式，並予以 整理、統計及分析，透過統計整理，並予以進行歸納分類與分析，以提供都市防災空間評估 時資料之使用。 三、研究地區實作與檢討 以竹東鎮為實證區域，並依據其實作規劃成果，檢討現行都市計畫防災規劃與空間運用， 並提出補強建議，以供地方政府相關人員後續研究及規劃之參考。 四、GIS技術運用 夲研究將輔以GIS系統之運用，將都市防災生活圈及各類防災空間規劃情形套疊並描繪成 圖資，以提供本研究各項評估工作使用，並將防災道路網、各據點分佈狀況與斷層、潛在危 險場所分層套疊，以評估現行都市防災空間規劃之安全性。 五、統計、比較分析及檢討 本研究將針對地震災損推估系統輸出之各項量化數據加以統計，並對於評估所得防救災 空間及資源需求與供給情形進行比較及分析，以利對於現行都市計畫中防災規劃之優劣實施 檢討。 1.3.2 研究流程

本研究進行步驟如圖1-1所示： 圖1-1 研究流程圖 1.4 預期完成工作與成果 1.4.1 預期完成工作 一、國內外都市防災及防災生活圈相關文獻彙整與分析 二、防災生活圈概念探討 研究動機、目的與內容 都市防災基本概念探討 文獻回顧及歸納 國內外防災體系及法 令探討 防災生活圈規劃原則探討 地震災損評估系統探討 竹東鎮都市防災資源調查 實證地區選定 （新竹縣竹東鎮） 地震災損推估結果運用及評估原則擬定 TELES 境況模擬 地震事件之設定 地震災損模擬推估作業流程 災損量化數據輸出及檢視 竹東鎮防災生活圈系統規劃 結論與建議 防災生活圈規劃及功能分析 防災道路系統規劃 防災據點規劃及資源需求評估

三、完成竹東鎮都市防災空間資源調查與防災資源供需現況檢討 四、完成竹東鎮地震災害損失推估作業及災損量化數據、圖層輸出 五、災損量化數據運用及各類據點評估原則擬定 1.4.2 預期成果 一、建立竹東鎮防災生活圈規劃架構 二、訂定都市防救災資源需求推估方式 三、研擬地震災損推估系統運用於鄉鎮市層級防災生活圈規劃流程 四、完成竹東鎮防災生活圈實質規劃

二、文獻回顧

2.1 都市防救災基本概念之探討 2.1.1 地震災害及其影響 地震係因地殼受到其他版塊擠壓，或受到相對之拉張作用，而發生斷層裂縫，此現象主 要係因板塊相對運動所引起。地震發生時向四週傳播之地面振動即一般將其稱之為地震。其 釋放之能量巨大所導致之災害為全面性之破壞，加上地震災害具有無法預測之特性，故為當 今都市防災規劃所面對之首要課題。 一、地震破壞之災害性質： 地震對於都市環境可能造成之破壞可以分成直接災害與次生災害兩大類：直接災害是指 地震直接引起人身傷亡及財產損失，包含地震引發地表變動及設施的倒塌與破壞。次生災害 是指地震發生後，因為直接災害所引發的災害，例如火災、水災及環境破壞等，如表2-1。 表 2-1 地震引發災害種類表 地裂、地陷、土壤液化 地表變動 崖崩等 公共設施與公共設備的破壞 建築物倒塌 直 接 災 害 設施的倒塌與破壞 落下物的發生 一般易燃、易爆物質爆炸和燃燒 高溫高壓生產工廠爆炸及燃燒 化學場所內因化學反應引起火災 火災 電器設備破壞 海嘯 水災 決堤 有毒氣體外洩 高壓氣體外洩 輻射物外洩 環境破壞 有毒細菌外洩 人群行動驚慌混亂導致事故發生 地 震 災 害 次 生 災 害 驚慌混亂 交通混亂導致事故發生

資料來源：高家富、葉耀先、劉志剛、陳壽梁、吳英健、鍾益村、梁發雲、韓精忠等，1995，《城 鎮抗震防災規劃》，台灣復文興業股份有限公司，第147 頁［49］。 在地震災害影響的關聯圖中，可以了解到後續災害是足以造成非常嚴重的災情產生，導 致國家各方面發展停滯不前，不可輕易的忽視。前述中，後續災害是要經過一段長時間之後， 災害救助仍無法控制災情時發生，所以都市防災功能的健全程度，就會直接反應在避難救助 所需時間，進而左右災情的擴大程度。地震所導致的災害類型，使人員、財物損傷及其對都 市環境所造成的影響，圖2-1表示彼此相互之間的關聯性。 圖 2-1 地震災害影響的關聯圖 二、地震災後應變時序變化： 陳亮全（ 1 9 8 8）將有關地震災害發生至善後復原之時序變化分為發震期、混亂 期、避難行動期、避難救援期、避難生活期及殘留復舊期等六個時序，說明如表2-2所示［39］。 表 2-2 震災發生時序及其反應空間系統表 時序 發震期 混亂期 避難行動期 避難救援期 避難生活期 殘留重建期 時

間 時間歷程 0-10min 10min-1hr 3hr-5hr 10hr-2days 3days-1wee k 1week-1mon th 直接災害 地盤 建築物 都市設施 火災延燒 道路機能降低 消防活動降低 社會經濟混亂 都市機能破壞 人心恐慌不安 引發人畜疾病 都市機能破壞 社會經濟混亂 人心恐慌不安 引發人畜疾病 後續災害 間接災害

現象 1.建物倒塌 2.起火 3.人員 4.交通紊亂 1.火災發生 2.各種機能 癱瘓 3.建物倒塌 4.緊急對策 施行 1.延燒擴大 2.危險因素 形成 3.避難行為 出現 4.資訊紊亂 1.都市全面 火災發生 2.人心恐慌 3.傷亡陸續 增加 4.人員向避 難地集中 1.市區救火 2.物資缺乏 3.救護行動 4.移往收容 地 5.受困者營 救 1.重整行動 2.秩序重整 3.平復期開 始 4.臨時建物 搭建 5.物資進入 6.現場清理 現 象 對應行動 初期滅火 狀況掌握 緊急對策 消防行動 避難行動 緊急救助 待援救助 救護行動 滯留生活 物資供給 重整行動 生活恢復 主要作業 空間類型 災情研判 避難及救援之緊急應變 應變救援 災區受困者 營救局部清 理 災區復建清 理 緊 急 避 難 場所 ◎ ◎○ ○ 臨 時 避 難 場所 ◎○ ○ ○ 臨 時 收 容 場所 ○▲ ○▲ □ 避 難 中 長 期 收 容場所 ○▲ ○▲ ▲□ 緊 急 避 難 用道路 ◎ ◎ 輸 送 救 援 道路 ◎ ◎○ ◎○ ○ □ 消防通道 ◎ ○ ○ ○ □ 道 路 避難道路 ◎ ◎○ ○ ○ □ 指揮所 ○ ○ □ 消 防 臨 時 觀 哨 所 ○ ○ 臨 時 醫 療 場所 ○ ○▲ ○▲ 醫 療 中 長 期 收 容場所 ○▲ ○▲ ▲ 接收場所 ○ ○ ○ 物 資 發放場所 ○ ○ ○ 指揮中心 ◎ ○ ○ ○ □ 警 察 情 報 收 集 場所 ○ ○ ○

備 註 （主要行為、活動及作業）◎：避難，○：救援，▲：安置，□：復原。 三、國內外地震災害案例之歷史回顧 二 十 世 紀 末 至 今 十 多 年 以 來 已 發 生 十 餘 起 大 規 模 地 震 災 害 〈 如 表 2-3〉 ， 使 全 球 各 地 數 萬 人 的 生 命 受 到 傷 害 ， 各 地 經 濟 損 失 亦 超 過 數 百 億 美 金 ， 造 成 震 災 地 區 陷 入 慘 狀 ， 尤 其 至 １ ９ ９ ９ 年 起 近 三 年 ， 全 球 更 密 集 發 生 多 起 芮 氏 地 震 規 模 達 七 級 以 上 地 震 ， 奪 走 數 萬 人 生 命 ， 加 上 部 分 國 家 自 身 防 災 觀 念 與 抗 震 發 展 不 足 ， 致 使 傷 亡 更 鉅 。 表 2-3 近十年國際重大地震災害表 災害名稱 發生時間 主要地點 地震規_模 死亡人_數(人) 受傷人數_(人) 結構物損毀 (棟) 北嶺地震 1994.01.17 北加州 San _{Fernando Valley} (M) 6.8 72 11846 114000 阪神地震 1995.01.17 關東兵庫縣 (M) 7.2 6430 43782 250000 阿富汗地震 1998.02.04 阿富汗西北部 (M) 6.1 818 6725 8094 巴布亞新幾內 亞地震 1998.07.17 巴布亞新幾內亞 (M) 7.1 500 1000 － 土耳其地震 1999.08.18 土耳其西北部 (M) 6.7 19000 40000 50000 1999.09.21 台灣中部 (M) 7.3 2415 11305 嘉義地震 1999.10.12 台灣嘉義 (M) 6.4 0 254 55 1999.11.13 西北部波魯省 (M) 7.2 321 1860 姚安地震 2000.01.15 雲南姚安 (M) 6.5 3 34 400 2000.10.06 日本本州西南六 縣 (M) 7.3 1 39 薩爾瓦多地震 2001.01.16 聖帖克拉鎮 (M) 7.4 609 2412 － 2001.01.16 聖維申特市 (M) 6.6 200 1200 印度地震 2001.01.26 古茶拉底省 (M) 7.9 30000 200000 － 331 大地震 2002.03.31 台灣花蓮 （M）6.3 5 269 0 1210 大地震 2003.12.10 台灣台東成功 （M）6.6 0 15 0 巴姆地震 2003.12.26 伊朗巴姆 （M）6.6 26,200 30,000

印度洋大地震 2004.12.26 印尼蘇門答臘西 北外海 （M）9.0 死亡 28,3106 失蹤 22,000 510,000 蘇門答臘地震 2005.03.28 印尼蘇門答臘北 部 （M）8.7 1,313 300 300 喀什米爾地震 2005.10.08 巴基斯坦喀什米 爾地區 （M）7.6 86,000 69,000 32,335 爪哇地震 2006.05.27 印尼爪哇南部 （M）6.3 5,749 38,568 127,00 0 資料來源：本研究整理 截至 2006 年 12 月止 本研究針對幾個主要都市地區之地震案例進行案例探討與比 較〈如表 2-4〉，藉由案例了解地震災害對防災規劃之影響。 一、北嶺地震 Northridge Earthquake,1994.01.17,US1971 年以來，加州三次嚴重地 震〈1971 San Fernado, 1989 Loma Prieta, 1994 Northridge〉中，與 1992 年 Andrew 颶風並列美國史上財務損失最大之天災，經濟損失約 470 億美金。 二、阪神地震Ｋobe Earthquake,1995.01.17,Japan 阪神地震規模的量級(M)為 7.2， 阪神地震的地震能量雖低，卻因震源區就是鄰近海港地形地層鬆軟且發生於活斷層下 方，因而搖晃比往常劇烈，損失 1000 億美元。 三、集集地震 Chi-Chi Earthquake,1999.09.21,Taiwan921 集集地震，地震規模的量 級(M)為 7.3，全國各縣市災情統計，災情之嚴重實為我百年來所罕見，其中災民高達 32 萬人，死亡人數達 2415 人，經濟損失 92 億美元。 表 2-4 台 灣 集 集 地 震 與 日 本 阪 神 地 震 及 美 國 北 嶺 地 震 之 比 較 項 目 921 集集地震 日本阪神淡路地震 美洲加州 北嶺地震 發生時間 1999 年 9 月 21 日 1995 年 1 月 17 日 1994 年 1 月 17 日 震央位置 日月潭西南方 淡路島北部 北嶺南方 1.6 公里 震源深度 1.0 公里 14 公里 17.7 公里 地點 南投縣、台中縣附近 大阪、神戶附近 加州北嶺 地震規模 7.3 7.2 6.8 餘震 12,168 次 － 13,451 次 災區人口 250 萬人 360 萬人 － 基本 資料 災民 32 萬人 32 萬人 －

最後救出之 生還者 第 6 日 第 5 日 7 個小時 人員傷亡統 計(人) 11,122 50,215 11,918 死亡 2,415 6,430 72 失蹤 29 3 － 受傷 11,305 43,782 11,846 房屋毀損 82,238 戶(5.1 萬棟) 46 萬戶(25 萬棟) 11.4 萬棟 全倒 40,845 戶(2.7 萬棟) 18 萬戶(10.5 萬棟) － 半倒 41,393 戶(2.4 萬棟) 28 萬戶(14.5 萬棟) － 估計損失 92 億美元 1000 億美元 470 億美元 災害 損失 損失佔 GDP 比重 3.30% 2% 0.70% 指揮單位 內政部消防署 首相辦公廳防災委員會 聯邦政府危機處_{理小組(FEMA)} 中央編列重 建預算 44 億美元 (新台幣 1,389 億) 475 億美元 (共四個年度) 125 億美元 災害 因應 措施 民間捐款 3.6 億美元 (至 88.10.1) 18 億美元 － 資 料 來 源 ： 行 政 院 主 計 處 ， 2000 年 2.1.2 安全都市理念 「安全的都市」的規劃理念，依據我國建築法第一條規定『為實施建築管理，以維護公 共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，… … .』；國際衛生組織（W.H.O.）也提出 都市規劃指標為安全、保健、便利及舒適等，都市建設首重「安全」。以下對安全都市的相 關研究作一分析。 一、日本神戶市重建計畫 1995 年日本阪神大地震後，神戶市重建計畫之建設目標，提出都市安全（安心）、活力、 魅力及互動等四個主題作為都市建設的目標的架構（圖2-2）。安全都市之建立包含四個主要 的方法：1.基本的考量；2.防災生活圈規劃；3.防災都市基盤；4.防災管理。日本神戶市以 安全都市理念建立之安全防災都市，在基本的考量觀點應包含1.自主性生活圈之形成；2.日 常性災害之調和；3.市民、專業者、政府之責任分擔。在防災生活圈為確保安心的生活空間，

可規劃為1.鄰里生活圈；2.生活文化圈；3.區域生活圈，並確立各生活圈內之指揮所及防救 災據點。在防災都市基盤為確保都市的安全基本架構，規劃內容為1.防災綠軸地的整備；2. 防災據點的整備；3.規劃廣域的防救災都市空間；4.都市維生管線的整備。防災管理可提高 救災力，包含1.防災╱災害預防及整備計畫；2.救災╱災害發生時之緊急應變計畫；3.救援 復舊╱災害發生後之救援及重建計畫；4.防災教育╱由災害發生之經驗，進行防救災教育［6］。 圖 2-2 神 戶 市 都 市 建 設 構 成 系 統 圖 資料來源：［6］ 二、台灣 我國近年來頻受災害所帶來生命財產的損失，對於既有都市環境安全認知，隨著教育程 度的普及化及網際網路的發達，民眾的意識抬頭，對於居住都市的環境相當重視。國內透過 相關研究，探討出都市環境的品質，關鍵即在都市計畫的內容，在研訂都市計畫與都市細部 都 市 示 範 性 規 劃 目標主旨 1.環境及生活安全之建立 2.都市活力系統規劃 3.都市魅力之改造 安全都市之建立 1.基本的考量 2.防災生活圈規劃 3.防災都市基盤 市街地復興計畫 1.基本的考量 2.都心區計畫 3.副都心區計畫 向著目標實現 1.都市建設基本問題 2.建設目標 都市建設基本考量 安 全 活 力 魅 力 互 動

計畫內容，應融入防救災理念，釐清都市計畫防災計畫與安全都市體系之關係，如圖2-3 所 示。尤其國內既成都市環境安全品質問題複雜，更應該透過一套都市安全防災的評估模式分 析，作為決策者制定防災業務計畫的參考依據［6］。 圖 2-3 安全都市系統架構圖［6］ 資料來源：何明錦、黃定國，1997，都市計畫防災規劃作業之研究［6］ 以都市防災/安全都市體系為發展核心，相關計畫執行為：1.防救災基本計畫（中央主 導），包含災害前，災害中及災害後的計畫與對策；2.都市計畫防災，在既成都市與新發展 都市的主計畫與細部計畫中加強防災規劃內容；3.都市防災基盤建設，包含實質避難設施， 維生系統，流通動線及工程技術等；4.都市防災管理，透過防災教育，經驗傳承，應變機制， 資料建立進行災害管理。 三、亞洲地區災害整備中心（ADPC）

亞洲地區災害整備中心（Asian Disaster Preparedness Center，簡稱ADPC）近年來積

都市防災安 全都市體系 災害防救基本計劃 （中央主導） 都市防災基盤 （含工程設備） ︵含生活圈︶ 都市計劃防災 都市防災管理 充實防災準備 強化緊急應變 充實救援與復 防災文化之傳 既成都市管理 既成都市 新發展都市 主要計畫 細部計畫 規 劃 防災系統 防災作業 都市計劃 交通路網及 句點設施 維生系統 與設施 土木與建築防災 山坡、河岸 防災綠地軸 防災據點 及設施 災害中緊急對策 災害後整建復舊 災害前防制計畫 震災、火、風、水災對策

極投入亞洲地區都市災害減輕計畫（Asian Urban Disaster MitigationProgram ，AUDMP）， 這個四年的計畫努力去減低亞洲地區受到災害侵害都市的民眾、公共設施和避難所的受損。 這個計畫的目標主要分為兩個部分：1.建立公部門和私部門減輕災害損失的設備裝置，將作 為預測生命、實質環境和經濟環境的損失減到最低，並且縮短災害發生後的復原時間；2.將 成功減輕災害的案例推廣至全國各地區［23］。 亞洲地區都市災害減輕計畫（AUDMP）策略執行的三個步驟： （一）對於國土受到災害侵害的地區提供減輕都市危險度的工作示範計畫。挑選各國家都市 地區，依各發生危險度或設定的危險度，設計一套評估災害造成地區相對性危險度的評估工 具。 （二）情報資料結合網路網際的宣導，將有助於建構公部門和私部門利用網際網路交換有關 於都市災害管理的情報資料和經驗，再者，是將成功減輕災害的案例宣導至全國各地區。 （三）推薦給國家政策執行者，作為執行減輕危險度的策略研究和訓練，不但可以將災害管 理制度化，而且可作全國受災地區的學校教育。 亞洲都市災害減輕計畫（ADUMP），在2002 年，針對安全的都市（SaferCities）指導方 針作了一系列的案例研究，說明民眾、社區、城市、政府機關和商業團體在遭受災害攻擊之 前，如何有用的建造一個安全都市。這一系列研究是已設計好的，作為提供決策者、計畫者、 都市和社區的領導者和訓練員用來彙整經過證明的意見、工具、政策選擇和策略，來自真實 經驗的案例分析，作為減輕都市災害的開端，在亞洲太平洋地區成為良好的策略實施和學習 課程［23］。 2.2 防救災體系與相關法令之探討 2.2.1 國內外災害防救體系 都市防災應與日常生活結合，結合居民意識，強調地區特性，瞭解危險要因，不僅要落

實救災避難規劃，更需要與生活結合的都市救災避難規劃。故各國依不同地方特性，政府層 級之層級分工制度亦有為不同，故需比較各國之防救災體制。 一、台灣災害防救體系 民國89 年訂「災害防救法」，明訂防救災之目標及實施項目並將都市防災規劃納入，其 防救災組織體系共分為中央、縣（市）及鄉（鎮、市、區）等三級防災會報，於災害發生時 設立應對之救災指揮組織，並由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，指定行政機關或公共 事業訂定「防災業務計畫」，各級地方防災會報訂定「地區防災計畫」，以落實防災業務之 執行，但目前均以災害之彙報與搶救為主。 圖 2-4 國內災害防救體系圖 資料來源：災害防救法，2000。 表 2-5 台灣現行災害防救體系基本架構表 組織單位 中央 直轄市、縣（市） 鄉、鎮、市 防災會報 中央災害防救會報 直轄市、縣（市）災 害防救會報 市、縣（市） 鄉、鎮、市直轄 災害防救基 _{中央災害防救會報} 災害防救 業務計畫 直轄市縣市 災害防救計畫 計畫 直轄市縣市災害防救會報 直轄市縣市災害應變中心 中央災害應變中心 由災害防救業務主管機關 動員各相關部會成立 各編組單位成立緊急 應變小組 各編組單位成立緊急 應變小組 鄉鎮市地區 災害防救 計畫 鄉鎮市災害防救會報 各編組單位成立緊急 應變小組 鄉鎮市災害應變中心 災 害

救災指揮組織 中央災害應變中心 直轄市、縣（市） 災害應變中心 應變中心 鄉、鎮、市災害 災害防救任務 1.決定災害防救之基本 方針。 2.核定災害防救基本計 畫及中央災害防救業務 主管機關之災害防救業 務計畫。 3.核定重要災害防救政 策與措施。 4.核定全國緊急災害之 應變措施。 5.督導、考核中央及直轄 市、縣（市）災害防救相 關事項。 6.其他依法令所規定事 項。 1. 核定各該直轄 市、縣（市）地區災 害防救計畫。 2. 核定重要災害防 救措施及對策。 3. 核定轄區內災害 之緊急應變措施 4. 督導、考核轄區 內災害防救相關事 項。 5. 其他依法令所規 定事項。 1. 核定各該鄉（鎮、 市）地區災害防救計 畫。 2. 核定重要災害防 救措施及對策。 3. 推動災害緊急應 變措施。 4. 推動社區災害防 救事宜。 5. 其他依法令所規 定事項。 二、美國防救災體系 美國之防災組織可分兩部分，一為屬於國家階層的美國聯邦救災體系， 即聯邦緊急災變 管理署(FEMA–Federal Emergency Management Agency)，另一則為地方層級（郡）之救災體 系（黃正義，200；陳凱凌，1998）。美國都市的防救災計畫偏重於防救災組織、政策以及建 物防震等方面，在都市計畫防災規劃方面則較少談論。在都市計畫之防災規劃方面，則主要 以都市災害敏感地的觀念，利用土地使用分區管制規則等工具，加以限制開發。在避難設施 規劃方面，則以全市性之大規模避難計畫為主，其計畫內容大部分為全市性居民遷移及全市 性避難場所之規劃，對於鄰里性、社區性之防救災規劃，則甚少有相關研究［45］。 圖 2-5 美國典型設有災變管理專責單位之組織架構圖

資料來源：［45］ 三、日本防救災體系 日本之防災組織可分為中央防災會議及地方防災會議，而在受到版神、淡路大震災的影 響後， 即設置臨時性的「重大災害設置本部」，推動災害應變特別對策。「重大災害對策本 部」該當指揮關於所管轄區內，基於救災實際之需求，得經內閣會議決議後，將「重大災害 對策本部」部分事物及人力，另設置「重大災害縣地對策本部」，以便就近統籌調度指揮救 災事宜［45］。有關日本災害對策基礎法對防災體系之規定，其運作流程如圖2-6。 圖 2-6 日本災害防救及緊急災害應變流程圖 資料來源：［45］ 中央災害會議 緊急或非常災害對策本部 都道府縣防災會議 都到府縣災害對策本部 （都到府縣知事） 指定行政 機關 指定地方 指定公共機關 指定地方 公共機關 市町村防災會議 市町村災害對策總部 警察局 消防機關 水防團 （整合調整） （指示） （指示） （出動命令） 緊急應變處置 下達物資之保 消防、防洪救助 等緊急應變處 傳達緊報、緊告進行避 難之勸告及指示指定僅 屆區域土地、建築物之 緊報通知及支援 請求緊急應 變措施、通知 發布緊報派 緊急應變措施 請求緊急應變措施 緊急應變措施應辦 事項之命令下達物 （請求出動）

四、各國防救災體系比較與分析 美國的聯邦政府在災害防救工作上，較偏重於整備(preparedness)與復原（recovery）， 而地方政府則偏重於整備(preparedness)與應變（response），而州政府扮演關鍵性的角色， 其功能在於如何有效掌握災害資訊、評估災情及引發之問題，並決定完整之因應行動方案。 日本之防救災體系分為中央防災會議與地方防災會議，中央防災會議主要任務在於防災計畫 與政策的訂定，而地方防災會議則除預防災計畫的訂定外，還需在災害發生時收集相關災情 資料、採取災害應變措施，並從事善後處理工作［40］。 表 2-6 美、日、中防救災體系之比較表 國別 日本 美國 台灣 層級 三級制 三級制 三級制 組織單位 中央一都道府縣一市 町村 聯邦一州一地方 中央一縣市一鄉鎮市區 中央層級 設有一專責任性機構 （國土廳防災局）統 籌、規劃、協調、評估 等長期性工作。 中央有 FEMA 直屬總 統，擁有龐大人力與經 費，提供州與地方必要 時的支援。 中央並無相當能力的 組織，只能撥經費給地 方，讓地方基層單位去 執行。 處理階段 預防一緊急應變一復 舊 減災一整備一應變一復原 預防一應變一復舊 計畫內容形式 實際操作性規定為主 功能性導則為主 權責與單位劃分導向 資料來源：熊光華 2000 防救災體系計畫資料蒐集及資料庫建立之研究［42］ 2.2.2 都市防災相關法令依據 我國目前有關都市防災之法令主要可分為災害防救法、都市計畫法、消防法及建築法 等，國內遭逢多次大型災害，每次遇到災害，相關法令條文都會進行檢討修訂，尤其以921 大地震之後，加速了許多法令修訂的腳步，但仍因相關法令條文繁多，整合執行困難度較高， 對既成都市環境的助益不大。因此若要落實都市環境的防救災考量，需整合國內各相關法令 條文規定，並對法令所涵蓋的防救災的關係作一分析，才能明確地找出應再加強的條文規定。 ［53］ 下列將都市計畫法、都市計畫法台灣省施行細則、都市計畫定期通盤檢討、建築法、建 築技術規則、台灣省建築管理規則、消防法、消防法施行細則、救火栓設置標準等法規條文

與都市防救災之關係作一分析，如表2-7 所示。 表 2-7 國內與防救災相關法規表 法規 名稱 相關條文概述 說明 第 15 條：市鎮計畫應先擬定主要計畫書之事 項 1 一 8 款。 與避難行為、防災、救災有關 第 22 條：細部計畫書及細部計畫圖之事項 1.計劃地區範圍。2.居住密度及容納人口。 3.土地使用分區管制。4.道路系統。5.公共 設施用地。 與避難行為、防災、救災有關 都市計畫法 1.第 27 條：都市計畫經發佈實施後，遇下列 情事，視實際情況迅行變更。因戰爭地震、 水災、風災、火災或其他重大事變遷遭受損 壞時。為避免重大災害之發生時。 與避難行為、防災、救災有關 第三章土地使用分區管制，第 14 一 35 條， 針對各使用分區內使用類別、建蔽率、容積 率相關規定。 與地區整體災害危險度有關 都市 計畫 法台 灣省 施行 細則 第四章公共設施用地，第 36、37 條，針對各 公共設施用地之建蔽率、容積率規定 與地區整體災害危險度有關 都市 計畫 法台 灣省 施行 細則 第 39 條：合法建築物因地震、風災、水災、 爆炸或其他不可抗力事變而遭受損害，經縣 （市）政府認定為危險或有安全之虞者，土 地權利關係人得於一定期限內提出申請，依 原建蔽率、原容積率或原總樓地板面積重建。 與地區整體災害危險度有關 第 6 條：應針對舊有建築物密集、畸零破舊、 有礙觀瞻、影響公共安全等地區，進行全面 調查分析，劃定都市更新範圍。 與地區整體災害危險度有關 第 7 條：就都市防災避難場所、設施、消防 救災路線、火燒延燒地帶等進行規劃檢討。 與地區整體災害危險度有關 都市 計畫 定期 通盤 檢討 第 8 條：部分地區應辦理都市設計、納入細 部計畫 與地區整體災害危險度有關 第 1 條：實施建築管理，以維護公共安全、 公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制 定本法。 與全市性安全、防救災有關 第 31、32 條：建造執照申請或雜項執照申請， 申請書載明建蔽率、容積率、使用用途及檢 附工程圖與結構計算書等。 與避難、救災、延燒、建築物倒 塌危險有關 第 43 條規定騎樓地與基地排水及騎樓地與鄰 接地不得有高低不平。 與避難危險有關 第 47 條：易受海潮、海嘯侵襲，洪水氾濫及 土地崩塌之地區，如無確保安全之防護設施 者，劃定範圍，予以發布，並豎立標誌，禁 止在該地區範圍內建築。 與地盤地質災害有關 建 築 法 第 63 條：建築物施工場所，應有維護安全、 防範危險及預防火災之適當設備或措施。 與施工危險、落下物及起火危險有關

第 64 條：建築物施工時，其建築物材料及機 具之堆放，不得妨礙交通及公共安全。 與避難危險有關 第 66 條：二層以上建築物施工，或五層以上 建築物施工時，應設置防止物體墜落之適當 圍籬。 與施工危險、落下物有關 第 76、77、77 一 1、77 一 2、77 一 3、77 一 4 條，有關室內裝防火材料、消防設備安全檢 查等規定。 與避難危險、延燒危險度有關 第 2 條：私設通路寬度規定 與避難、救災危險度有關 第 3 一 1 條：私設通路超過 35 公尺，迴車道 設置規定。 與避難、救災危險度有關 第 3 一 2 條：基地臨接道路邊寬度達三公尺 以上之綠帶，應從該綠帶之邊界線退縮四公 尺以上建築。 與避難行為、防災、救災有關 第 4、5 條：基地防洪安全及排水規定。 與避難、防災有關 第 6 條：斷崖上下各二倍於斷崖高度之水平 距離範圍內，不得建築。 與地盤滑動危險有關 建築 技術 規則 建築 設計 施工 編 第 14~16、19、23、24、24 一 1 條：有關建 築物與面前道路之規定。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 25~39 條：建蔽率相關規定。 與避難、救災危險度有關 第 55 條：六樓以上設昇降機及建築高度超過 十樓設緊急昇降機。 與避難、救災危險度有關 第 57 條：騎樓與無簷人行道寬度、高度規定。 與避難、救災危險度有關 第 63~78 條：建築物防火時效、構造、面積 等規定。 與延燒、救災危險度有關 第 79~86 條：建築物內部防火區劃、連棟建 築防火區劃等規定。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 90 條：避難層出入口規定。 與避難、救災危險度有關 第 91 條：避難層以外樓層出入口規定。 與避難、救災危險度有關 第 94 條：屋外出入口步行距離規定。 與避難、救災危險度有關 第 95~99 條：直通樓梯、安全梯、防火構造 等相關規定。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 104 條：緊急照明設置規定。 與避難、救災危險度有關 第 106、107 條：緊急昇降機設置規定。 與避難、救災危險度有關 第 108、109 條：緊急進口設置、構造規定。 與避難、救災危險度有關 第 110、110 一 1、110 一 2 條：防火建築物、 非防火建築物之防火間隔規定。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 114 條：建築物滅火設備設置規定。 與延燒、救災危險度有關 第 115 條：建築物警報設備設置規定。 與避難、救災危險度有關 第 116 條：建築物避難標示設備設置規定。 與避難、救災危險度有關 第 118 條：特定建築物與面前道路、出入口 相關規定。 與避難、救災危險度有關 建築 技術 規則 建築 設計 施工 編 第 133 條：學校校舍配置、方位、設備等規 定。 與避難、延燒、救災危險度有關

第 147 條：設置於建築物外牆之廣告牌不得 堵塞本規則規定設置之各種開口及妨礙消防 車輛之通行。 與延燒、救災危險度有關 0 第 163 條：基地內各幢建築物間及建築物至 建築線間之通路寬度、長度規定。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 180 條：地下建築物之用途限制。 與避難、救災危險度有關 第 189 條：地下建築物與建築物地下層連接， 防火構造、防火時效規定。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 196 條：地下建築物地震力係數規定。 與建築物破壞危險有關 第 201~206 條：地下建築物防火區劃、材料、 設備等規定。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 228 條：高層建築物之總樓地板面積與留 設空地之比。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 231 條：高層建築物基地內之空地應有二 分之ㄧ以上為綠化空地。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 233 條：高層建築物設置緊急進口規定。 與避難、救災危險度有關 第 234~240 條：高層建築物結構、地震力、 風力設計範圍規定。 與建築物破壞危險有關 第 241~244 條：高層建築物防火避難設施規 定。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 257 條：高層建築物每一樓層均應設置火 警自動警報設備，其實十一層以上之樓層以 設置偵煙型探測器為原則。高層建築物之各 層均應設置自動撒水設備。 與避難、延燒、救災危險度有關 第 259 條：高層建築物應依左列規定設置防 災中心規定 與救災危險度有關 第 262 條：山坡地不得開發建築地區等規定。 與地盤地質災害有關 建築 技術 規則 建築 設計 施工 編 第 268 條：山坡地建築物高度規定。 與地盤地質災害、避難、救災危_險度有關 第 42、43 條：建築物構造耐震設計、地震力、 結構系統。台灣地震區劃分。 與建築物破壞危險有關 第 48 一 1 條：建築基地評估發生地震時，土 壤液化發生之可能性規定。 與地盤地質災害、建築物破壞危險有關 第 57 條：建築物基礎設計載重安全規定。 與基礎、建築物破壞危險有關 第 64 條：建築基地依建築物規劃辦理地基調 查之規定。 與地盤地質災害、建築物破壞危險有關 建築 技術 規建 築構 造編 第 407~412 一 1 條：混凝土建築耐震設計之 特別規定。 與建築物破壞危險有關 第 5 條：基地面臨現有巷道及建築線指定之 規定 與避難、救災危險度有關 台灣 省建 築管 理規 則 第 20 條：面臨計畫道路之建築基地設置騎 樓、庇廊或無簷人行道之規定。 與避難、救災危險度有關

第二章火災預防 第 6 條：應設置並維護其安全消防設備 1. 依法令應有消防安全設備之建築物。 2. 依定規模之工廠及倉庫、林場。 3. 公共危險物品與高壓氣體製造、分裝、儲 存及販賣場所。 4. 大眾運輸工具。 5. 其他經中央主管機關核定之場所。 與地區整體消防安全有關 消 防 法 第 13 條：執行有關防火管理上必要之業務， 地面樓層達十一層以上建築物、地下建築物 或中央主管機關指定之建築物，其管理權有 分屬時，各管理權人應協議制定共同消防防 護計畫，並報請消防機關核備。 與建築物消防安全有關 第 15 條：消防防護計畫 與地區整體消防安全有關 消防 法施 行細 則 第 21 條：政府對轄內無自來水供應或消防栓 設備不足地區，應籌建或整修蓄水池及其他 消防水源。 與地區整體消防安全有關 台灣 省救 火栓 設置 標準 第 5 條救火栓裝設之間距及數量視當地之區 域性質、消防設備、人口密度、建築物、氣 象條件等因素，美格 60 公尺至 120 公尺設置 一處。 與地區整體消防安全有關 台北 市救 火栓 設置 標準 第 6 條：救火栓裝設之間距及數量視當地之 區域性質、消防設備、人口密度、建築物、 氣象條件等因素，美格 60 公尺至 100 公尺設 置一處。 與地區整體消防安全有關 資料來源：［53］ 2.3 防災生活圈規劃原則探討及相關研究成果 2.3.1 防災生活圈之意義與內涵 一、防災生活圈緣起 防災生活圈構想始於1980年12月日本『My Town』構想懇談會中首度被提出，其內容以規 劃都市發生地震時不引發火災以及防止火勢延燒為主軸。之後東京在1982年擬定之東京都長 期計畫中，決議施行整建延燒阻斷帶與推動防災生活圈示範事業，並在1985年正式實施。而 在1990年所擬定之第三次東京都長期計畫中，除了繼續進行防災生活圈示範作業之外，亦持 續推動防災生活圈［54］。 日本國土廳在「首都圈基本計畫」（1992）中，提出防災隔斷地帶、避難地、避難路等

防災生活圈之概念。而於1995年日本版神大地震後，神戶市著手開始研究建設計畫，「神戶 市震災復興本部總括局」並在「神戶市復興計畫」［52］中提出都市安心、活力、魅力及互 動等四個主題做為都市建設之目標，據以建設神戶市為「安全的都市」。安全的都市之主要 內容為：（一）都市防災基本計畫（二）都市計畫（防災生活圈）（三）防災都市基盤（四） 都市防災管理等四項。而防災生活圈則屬於都市計畫面的規劃。而三船康道［55］於「地域 ‧地區之防災計畫」中，對日本之防災計畫規劃方式作回顧與整體，並提出目前東京都「防 災生活圈」的構想。日本的國土防災局，於「防災基本計畫」中，亦將避難道路、避難空間、 防災據點及安全防災街廓計畫等防災生活圈之基本要素，列為日本防災基本計畫體系之中， 由此防災生活圈便成為日本防災體系中的一部份，並發展出一套完整之防災生活圈模式［40］。 而國內於1995年行政院第16次科技顧問會議中，參酌日本東京都震災防制計畫，亦將「防 災生活圈」列為都市防災建設及重點防制工作內容之一［56］。 二、防災生活圈定義 安全都市之建立應從生活圈做起［6］，因此防災生活圈為安全都市的基本要求，唯有完 善的防災生活圈，才可建立安全的都市。防災生活圈是以延燒遮斷帶的形成，規劃災害時安 全的都市架構，再從依據圈域內生活環境的生活品質改善，策劃提升市街地的防災性［47］。 從日本版神的經驗，將生活圈規劃的相當周延，每個生活圈均成為「安心生活圈」，防 災生活圈依照圈域的不同可區分為鄰里生活圈、生活文化圈與區域生活圈［47］。每一生活 圈有關防災設施規劃，包含救災路線、避難路徑、避難場所、防災綠軸、防火區劃及防災據 點等，其內容架構如圖2-8： 2.3.2 防災生活圈規劃原則 防災生活圈的劃設主要依據各層級所需配置之救災機能以及都市防災空間系統的服務圈 域，共分為鄰里生活圈、地區生活圈以及全市生活圈。其說明如下： （一）鄰里生活圈 鄰里生活圈是以國小、國中以及10,000平方公尺以上至100 ,000平方公尺以下的鄰里公

園等避難據點為生活圈之核心（中心地）［59］，即日本防災區域計畫中的「一次避難地」。 這些避難據點為地區性的防災公園，Yasushi Tanaka［58］與Akiyo Hattori［57］認為防災 公園其周圍為可防止火災延燒的防火樹林帶，公園內部則設有儲備倉庫、耐震性水槽、廣播 設施、情報通訊設施、發電設施及防止延燒的灑水設施等。居民在此避難據點內，經由互助 的方式進行社區建設，於災害發生時，能獨立展開防災活動，災害發生之後能立即以地區防 災據點為中心，建設社區的獨立性生活（何明錦，1997）。一般鄰里生活圈是以國小的服務 半徑為範圍［59］［6］，而「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第十八條中規定：「國小應 以每一閭鄰單位或服務半徑不超 防災生活圈 圈域空間規劃 防救災避難路線及 避難場所 防災綠軸 防災據點 近鄰生活圈 生活文化圈 區域生活圈 救災路線 避難路線 避難場所 親水綠道 防火綠軸 場所綠化 路徑綠化 鄰里公園 國民中、小學 警察派出所、消防隊 生活圈防救災指揮中心 保健、醫療、收容所

圖 2-7 防災生活圈內容架構圖 資料來源： 何明錦，1997［6］ 過600公尺配設為原則」，因此本研究以600公尺為鄰里生活圈之服務半徑。鄰里生活圈內除 具有防災避難的國小、國中、高中、社區公園等避難據點外，並具備基本的緊急醫療據點（診 所、衛生所等）及警察指揮據點（派出所、分駐所），而消防、物資等防災空間系統則由生 活文化圈的防救災設施加以支援［6］。 （二）地區生活圈 鄰里生活圈之避難據點其面積規模較小，當大規模地震發生時，易為鄰近建築物倒塌所 傷害， 當發生時延燒大火而無法抵禦大火時，根據日本神戶大地震的經驗，於防災公園避難 的居民， 在大火延燒時必須撤離，移動前往大規模的防災避難所。或是災情持續擴大，二次 災害已威脅到鄰里生活圈的防災據點時，亦需遷移至較大規模的避難場所，也就是所謂的「廣 域避難地」。Akiyo Hattori（2000）根據日本區域防災計畫指出，「廣域避難地」為100,000 平方公尺以上的社區公園、區域公園等避難據點，其周圍如「一次避難地」般的有可防止火 災延燒的防火樹林帶，內部亦設有儲備倉庫、耐震性水槽、廣播設施、情報通訊設施、發電 設施及防止延燒的灑水等設施外，亦需具備有直昇機的停機坪，以供緊急運輸之用。而地區 生活圈主要是以「廣域避難地」為生活圈的核心（中心地），每人之平均避難面積為2平方公 尺。何明錦［6］提出生活文化圈之區域規模為人員徒步2公里以上的遠距離地區，因此本研 究將以2000公尺為地區生活圈的服務半徑。其地區生活圈除擁有廣域避難據點（大學、區域 公園、社區公園）外，尚具消防救災（消防分隊）、警察指揮（警察分局）、醫療救護（地 區醫院、區域醫院及教學醫院等）以及物資運送（批發倉儲業、物流業等）等防災空間系統， 並支援鄰里生活圈的防災功能。 （三）全市型生活圈 全市型生活圈主要是以全市性公園及體育場所等為生活圈的核心（中心地），並以市政 府為中心展開廣泛性的救援活動。一方面與鄰里生活圈及生活文化圈必須維持聯繫，另一方 面區域內必須能接受外部所供應支援的救援物資、收集情報、發佈情報等。其服務圈域是以 縣市之行政區域為單位。區域生活圈擁有完整之避難據點（全市性公園、體育場）、消防救 災（消防隊）、警察指揮（警察局）、醫療救護（醫學中心、區域醫院）、物資運送（批發

倉儲業、物流業）以及防救災路網等防災空間系統。 2.3.3 防災生活圈劃設架構及標準 防災生活圈在都市空間層級而言，日本防災基本計畫將其分為鄰里生活圈，生活文化圈 以及區域生活圈，而國內之相關研究則分為直接避難圈與階段避難圈［20］，或為鄰里救災 避難圈、地區救災避難圈、全市救災避難圈以及全國救災避難圈［33］。雖我國目前防災計 畫之觀念及組織架構多沿用日本體系，且兩國目前區分防災生活圈之方法類似，所形成防災 避難圈之內容架構亦相似，因此本研究參酌我國研究成果之定義，將防災生活圈分為鄰里生 活圈、地區生活圈及全市型生活圈。 表 2-8 防災生活避難圈劃設標準 類別 空間名稱 劃設指標 防災必要設施及設備 學校 全市性公園 醫學中心 消防隊 警察局 倉庫批發業 全市防災 生活圈 車站 以全市為單位 提供避難居民中長期居住之空間。 提供避難居民所須知糧食生活必需 品儲存。 緊急醫療器材、藥品。 區域間資料蒐集、建立防災資料庫 及情報連絡設備。 國中 社區性公園 地區醫院 消防分隊 地區防災 生活圈 警察分局 步行距離 1500 一 1800m 約三 個鄰里單元 區域內居民間情報連絡及對外聯絡 之設備。 消防相關器材、緊急用車輛器材。 緊急醫療器材、藥品。 進行救災所需大型廣場、空地。 提供臨時避難者所需之飲水、糧食 與生活必需品之儲存（約 3 一 7 日）。 國小 鄰里公園 診所或衛生 所 鄰里防災 生活圈 派出所 步行距離 500 一 700m 約一個 鄰里單元 居民進行災害因應活動所需之空間 及器材。 區域內居民間情報連絡及對外聯絡 之設備。 資料來源：張益三，1999，都市防災規劃之研究［61］ 2.3.4 都市防救災空間（據點）劃設原則及標準 防災生活圈包含避難場所、防救災道路、消防救災、醫療救護、物資運送以及警察指揮 等都市六大防災空間系統［62］。根據防災生活圈的定義，避難場所之服務半徑為決定都市 防災生活圈範圍之主要依據，亦即利用避難場所之服務範圍，作為劃設防災生活圈服務區域 的準則。而其餘的都市五大防災空間系統則作為防災生活圈的必要機能，因此完美的都市防 災生活圈是必須被包含在道路、消防、醫療、物資以及警察等五大防災空間系統之中的。換