公私協力與社區治理的理論與實務：我國社區大學與政府經驗

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民94年9月頁59-106 國立政治大學公共行政學系

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《摘要》

近年來，我國社區大學（community university）的興起源自於民間教改人士的倡議與社區意識的覺醒，並呈現出另一種「由下而上」、「擴大參與」的治理模式，由政府以及經營社區大學的民間非營利組織形成一個獨特「公私協力關係」（public-private partnership），共同傳送教育發展所需之公共服務，可謂符合「新公共管理」理論主張。因此，本文依據「治理典範」（ governance paradigm ）所強調公私協力的合產（ co-production）模式，以社區大學經驗案例為依變項，分析政府與社區大學所形成的「公私夥伴關係」途徑檢視社區大學的「公共服務輸送」（public service delivery）功能。另一方面，本文嚐試以社區大學為自變項檢視其在治理上所扮演的角色。當社區大學成立後本身所具有之功能與使命即彰顯「治理典範」的另一模式---「社區治理」（communitarian governance ）。此一論題涉及社區大學的核心概念 --- 「社區」投稿日期：94 年 1 月 8 日；接受刊登日期：94 年 5 月 30 日。 ∗_{本文承蒙國立中正大學政治學系湯京平教授在作者修業過程中長期的啟發、指導與修} 正、廖坤榮教授的寶貴意見，以及公共行政學報二位匿名審查人提供的評論與修改建議，謹此誌謝。 **_{本文作者為國立中正大學政治學系博士生，E-mail: jack3885@yahoo.com.tw。}

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（community），從微觀層面的空間社區，到中觀層面的主體社區，最終至宏觀層面的權力向度社區，展現了社區大學自身在「社區治理」的多層次意涵。本文期盼以社區大學為「地方治理」的最小分析單位，亦或起始點，從而發揮正「外部效果」逐漸向外擴溢到其他社區、其他學校、甚至全國各地，最終達成「公民社會」的理念。 [關鍵詞]：治理、公私協力、合產、社區治理、非營利組織

壹、前言：朝向治理概念的教育政策

隨著政治民主化、經濟持續發展、社會文化變遷、科技日新月異，以及人類壽命期延長等因素，「終身學習」已成為現今世界潮流的新趨勢。1 聯合國教科文組織（the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO）從一九六五年便積極倡議終身教育，日本的「終身學習振興法」、美國設置的「美國卓越教育委員會」、歐洲各國的「一九九六年---終身學習年」，舉凡皆說明學習社會、終身教育時代的來臨（林清江，1996）。無疑的世界各國為因應時代變遷，以「終身學習」為基礎作為教育改革的主軸已蔚為全球化風潮。對此，「終身學習」的理念主要在於激發不願在正規教育體制下學習的社會民眾，可以到一些非正規教育機構就讀（林振春，1999：3）；另方面也希望對封閉式的學校教育加以改革，即以開放的、多元管道的、可以持續終身的教育機構擔負著社會民眾學習的重要機制，提供並滿足民眾想要的學習（蔡秀美，2004：179）。為因應以上需求，有必要重新審視台灣經由政治解嚴、經濟發展、社會文化變遷等環境因素，找出目前教育政策所面臨的新困境，進而開創符合世界潮流的新局面。在台灣正規教育體制內，過半世紀的教育儼然為公部門行政的場域，關於教育政策的制定與執行傳統上皆由國家全盤控管，除了由政府公部門設立的公立大學 1 「終身學習」乃講求每個人均可在教育機構中獲得基本的博雅教育，並且能夠在教育機構之內或之外繼續不斷的進行博雅學習的社會，也是一個有著真正的大學作為獨立思考和批判中心的社會，學習社會是一個經歷價值轉化的社會（胡夢鯨，1997）。

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外，亦有層層管制規範私立大學的設立程序，「由上而下」的統治模式讓政府在教育上長期處於公共服務輸送的壟斷地位。然而，政府扮演正規教育提供者的角色往往受限於財政壓力、法規桎梏、政策束縛與科層體制僵化的治理結構，從而無法即時地、彈性地回應當前「終身學習」的理念與社會需求。晚近，隨著後現代主義強調主體解放、去中心化、反理性專斷、反權威等思潮的注入，以及帶來多元價值的觀點（朱元鴻譯，1994），傳統正規教育體制的一元化專制與中心化圖象如今遭逢解構，教育不再是中央集權化的產物，而是由社會多元行為者與政府之間的競合關係所共同打量的新治理結構。在目前興起一片「社區自治」、「權力下放」的聲浪中，「由下而上」的教育決策模式，「人民有權自己辦大學」的呼聲讓民間人士及社區居民也享有扮演公共財貨提供者的治理角色。為滿足現今多元、均等、彈性、社區化的終身學習之需求，台灣需要新型態的終身學習教育機構（黃富順，1999），有別於傳統政府掌控公私立大學的教育體制，社區大學（community university）在民間教改人士的倡議與社區意識的覺醒中應然而生，並呈現另一型態的教育治理結構：由公部門政府與私部門民間非營利組織共同形成一個獨特「公私協力關係」（ public-private partnership），進而傳送教育發展所需之公共服務，可謂符合「新公共管理」理論主張（見圖一）。圖一：社區大學的教育治理結構資料來源：作者自繪（第二部門：市場）私立大學（第三部門：非營利組織）（第一部門：政府）公立大學

社區大學

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「新公共管理」強調政府的管理職能應擴及政府與社會部門的交融及其互動關係，經由公私部門夥伴關係的形成可以提昇並增補政府職能，最重要的是新世紀的行政管理應跳脫政府「統治」（government）的傳統途徑，並進入「治理典範」（governance paradigm）的思維模式。2 社區大學的創發對公共行政科學的研究領域注入一股新的思維，尤其社區大學以「非營利組織」（non-profit organization, NPO）的角色，或是以「第三部門」（third sector）的角色，3 實際地扮演政府「公共服務輸送」（public service delivery）的功能，社區大學與政府所形成的「合作與協力關係」恰好符合「治理典範」所強調的公私部門協力關係機制。一九九八年初，台灣第一所社區大學---「台北市文山社區大學」---在台北市木柵國中成立；自此之後，社區大學的成立熱潮在全國各地風起雲湧地展開。自一九九八年文山社區大學成立之後，短短六、七年間由 1 所增至目前的 71 所，社區大學的蓬勃發展成就台灣教育史的奇蹟：即是政府挹注校地和經費並結合民間自發性辦理的治理過程，可說是「公私協力」實踐終身教育的具體案例。顯然，台灣社區大學組織型態與角色功能，不但實際驗證新公共管理有關「治理典範」論述，同時也指出政府必須主動與社會形成一合作與夥伴關係，政府不再是統制社會的單中心權力結構，而是能與「第三部門」或「非營利組織」共同解決社會公共問題。鑑於此，本文依據「治理典範」所強調公私協力的合產（co-production）模式，以社區大學經驗案例為依變項，分析政府與社區大學所形成的「公私夥伴關係」途徑檢視社區大學的「公共服務輸送」功能。另一方面，本文欲進一步探討以社區大學為自變項檢視其在治理上所扮演的角色。當社區大學成立後本身所具有之功能與使命即彰顯「治理典範」的另一模式---「社區治理」（communitarian governance）。社區大學屬於非正規教育體系紮根於社區的學習機構，強調與社區的結合，旨在培養現代公民應具的知能，使其具有參與公共領域事務的能力，為一種發自民間，並與地方政府結合的教改運動（黃富順，2002：29）。社區大學的設置運動，同時具備教改運動、社會運動、社區營造 2 公共行政學科領域內，關於「治理典範」興起於 1990 年代，係強調政府與公民社會合作，可以提升公共服務職能。請參見 Kooiman (1993)；Rhodes (1997)；Peters and Pierre (1998)。

3_{「第三部門」（third sector）一詞係學術概念而非法律名詞，其內涵包含「非營利組織」} （ non-profit organization, NPO ）及「非政府組織」（ non-government organization, NGO），「非政府組織」係指屬於國際性、或非某一特定國家之公益組織，而「非營利組織」則常指某一國家內的公益組織（江明修、鄭勝分，2002：83）。

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運動以及地方自治運動等層面，而所有的層面都指向一個核心概念「社區」（community）（李重志，2000：2）。因此，社區大學的「社區」兩字強調本身治理能力的建構，對於社區營造有著推波助瀾之效，其「社區」所具備多層次意涵與功能性將有詳細之探討。本文首先根據治理研究途徑，探討民間組織如何與政府在公私協力的合產模式創發社區大學，共同輸送終身教育的公共服務，並加以敘明協力「增效」（synergy）的實質效果。復次，對於社區大學本身，本文的主題僅論及「社區治理」結構，希冀以社區大學為「地方治理」最小分析單位，就社區的概念加以說明政府與人民另一型態的互動關係模式，並檢視社區大學終身教育體系與社區結合的現況，以進一步申論社區大學如何回饋社區營造之命題。最後，就理論與經驗的謀合之處，本文將持續檢證社區大學與政府公私協力所面臨「治理失敗」、「資源依賴」與「組織自主性」的可能問題。

貳、文獻探討：治理觀點的理論回顧

一、從統治到治理的思維演進

公共行政主要研究途徑，大多係源自美國政治的兩個衝突傳統：Hamiltonian 傳統與 Madisonian 傳統。其中，Hamiltonian 傳統意在追求一個具有強大行政組織的積極政府，並認為行政的主要課題在於「有效」（包括 effectively 和 efficiently）實現公共目標（Kettl, 1993: 407-408）。換言之，在將權力集中於政府的前提下，強而有力的官僚即在有效實踐公共目標的追求過程中扮演相當重要的角色。而相較於另一個 Madisonian 傳統，則對於政府的行動有所保留，並對政府或行政權力的集中有所憂慮。雖然政府仍要有效實現公共目標，但此一傳統認為權力應分散於多元政治利益競爭的場域，行政或官僚的權力應當有所侷限，唯有在權力平衡的結構之下才足以防止專制危及民主的建立與個人自由（Kettl, 1993: 408-409）。沿著以上美國政治兩個衝突傳統的歷史進程來看，在二十世紀初期的前一、二十年，西方民主政治穩定發展，政府的存在被視為「必要之惡」（ necessary evil）。直到二次大戰結束，「大有為政府」（big government）才被倡導與實踐，是為處理當時社會變革、經濟復甦的最佳手段工具。但自一九八○年以來，世界各

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國均面臨龐大財政赤字、官僚體制運作失靈以及對民眾回應力遲緩等一系列問題，政府處於國家或社會事務管理的唯一統治中心早已無法負載人民的需求。「政府失靈」（government failure）頓時成為西方各國的普遍現象。面臨這樣的窘境，政府再造、行政革新、提振政府執行績效及提昇公共服務品質早已刻不容緩，重新檢驗政府所扮演單中心的統治體制有其必要。鑑於此，英國柴契爾夫人鼓吹新右派（ new right ）的政治與經濟理念，建立新自由主義的「小而美政府」（ minimalstate ），重構個人權利及選擇價值的「大個人主義」（ Ranson and Stewart, 1994: 13），進而納入市場原則與競爭機制，並不斷限縮政府的職能與角色，以重新界定政府與市場的關係。納入市場競爭機制的管理卻也發現市場的不確定性與資訊不對稱導致交易成本過高（ Coase, 1990; North, 1990; Williamson, 1996），從而產生「市場失靈」（market failure）的現象。於是進入一九九○年代迄今，新的管理模式跳脫「不是政府，就是市場」兩種對立的世界觀和思維邏輯之間的擺盪，重新探索政府、市場、公民社會的網絡結構與夥伴關係，於是打出了「治理」（governance）的旗幟。4 由此觀之，二十世紀是一個巨變時代，西方各國在公共行政領域一直處於蛻變狀態，從傳統政府「統治」（government）轉變為現今二十一世紀的政府「治理」，國家政府職能與角色的轉變歷程無論在行政改革的理論和實踐兩個層次上，都呈現出一個與政治、經濟、文化、社會等環境相呼應的思路。二十一世紀的公共行政研究已從政府的統治進入「治理典範」（governance paradigm），強調政府的統治不再是單獨行動，而是跨越政府和社會之間、公部門和私部門之間的界限，所形成的「共管」（co-management）、「合產」（co-production）、「競合」（competitive cooperation）等關係的管理模式（Kooiman, 1993: 1）。從「治理」的本體論（ontology）來看，圖二顯示出「治理」橫跨了三個部門領域：「第一部門」（即公共組織）、「第二部門」（即企業組織）、「第三部門」（即非營利組織），其概念隱含著部門間「權力互賴」、「資源交換」的 4 公共行政學界對「治理」（governance）的界定與運用相當多元，所謂「治理」並非無中生有憑空產生，而是由「統治」（government）轉型而來。「治理」的概念很雜，聯合國治理委員會（Commission on Global Governance, United Nation）於 1995 年發表一份〈我們的全球近鄰〉（Our Global Neighborhood）（1995: 2），主張治理是各種公共的和私人的個人與機構共同管理其共同事務的眾多方式之總稱，它是一種調和具有衝突性的不同利益以朝向集體行動的持續過程，以及包含使人們為附合其利益而服從的正式機構、規章制度與制度性安排。

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一種互動關係（廖坤榮，2002a：78-79）；如將「治理」放置在政府（中央或地方）與企業之間，則「市場分權」的結構必須擴溢；或將「治理」放置在政府（中央或地方）及「第三部門」之間，則必須做到「社會分權」。唯有如此，才能稱為「治理典範」，因為舊有或傳統的「治理」結構係由政府此一單中心權力結構來擔負服務人民的職能。圖二：政府、市場與民間社會團體的「治理」關係資料來源：本研究參考自廖坤榮（2002a：78-79)，並經作者加以整理擴充。關於「治理」的認識論（epistemology），本文從網絡管理的觀點察之，其精髓在於強調多中心治理結構的融合與交流，認為政府已非萬能且擁有的資源與職能有限，相反的，第三部門的組成係以公益為優先，具有公共服務的使命感，屬於民間社會自發性及志願性的組織，其內社群力量所蘊藏的「信任」（trust）、「規範」（norm）、「社會網絡」（social networks）等資源無窮，因而鑲嵌於組織內的社會資本（social capital）可經由累積並轉化成集體力量（collective power）的集結（Coleman, 1988, 1990; Putnam, 1993；江明修、鄭勝分，2004：39-40），5 從而 5_{法國學者 P. Bourdieu（1986）首先提出「社會資本」的概念，近來學術界有關「社會資} 本」理論的文獻討論愈來愈多，基本上可以分成三類：第一，政治與公共行政學門的社會資本論，強調個人、社會團體或組織之間所交織的理性選擇、集體行動、民主發展，以及公共服務遞送之關係，此乃為本文所論及之要點；第二，社會學門的社會資本論，市場（第二部門）非營利組織（第三部門）政府（第一部門）

治理典範

「市場‧分權」「社會‧分權」「地方‧分權」

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彌補政府的有限性以及提升政府職能（capability），增加政府公共服務的效能（effectiveness）。是以，政府與公民社會的結合與合作關係勢必形成。當政府與民間社會團體有「共管」、「合產」、「競合」的新關係後（廖坤榮，2002b： 166），政府統治社會的結構便由傳統的上對下轉為平行關係，進而發展成為「網絡關係」（network relations）。換言之，「治理」超越了市場和科層體制結構的限制（Rhodes, 1997: 46），具備以下四項特徵：⑴「治理」是一個概念性的邏輯，不是一套規則制度，也不是一門統合的理論；⑵「治理」是一種持續性、動態性的互動過程；⑶「治理」同時涉及公部門及私部門的行動；⑷「治理」的基礎不是支配，而是協調（Lynn, Heinrich and Hill, 2004: 235-236；張亞中，2001：3）。從傳統政府統治轉變為政府「治理」，簡單的說，就是政府對於資源配置及提供公共服務長期以來處於壟斷的單中心統治結構，其職能與角色經由制度性安排（institutional arrangement），權力下放予市場或公民社會共同分享和承擔之後，最終所形成的一個政府、市場和公民社會的多中心治理網絡格局。

二、朝向協力增效的治理機制：公私協力的合產模式

過去「不是政府，就是市場」的治理結構呈現出對立的「零和」（zero-sum）狀態。一是放棄政府，引進市場機制與崇尚競爭效率以挽救政府失能；另一則是重回國家，強化官僚體制的功能以彌補市場缺失。但不論取決任何一方都無法避免面臨不是「政府失靈」就是「市場失靈」的另類「雙環困境」（catch-22）。而公私協力的合產模式提供了此一困境的解決藥方。就整體而言，傳統官僚體制本為了防弊之制度而設計，鑑於政府存在的目就是為解決社會發展與資源分配，當政府政策經由制定程序形成層峰之後，圖三的模型一顯示政府扮演「公共服務輸送」的功能，其執行所運用的政策工具乃透過傳統官僚組織提供公共財貨與服務。惟這樣的防弊設計卻也使得政府面臨「制度的危機」（crisis of institution），政府的科層體制，從法制、專業與民意機關監督的基礎提供公共服務，往往淪為僵化以及缺乏效率，政府所提供之公共財並不能完全滿足民眾的需求，經常產生「過度供給」強調鑲嵌在個人社會關係間的資源，特別是指非營利組織中個人對組織的承諾認同所產生的社會網絡；第三，企業管理學門的社會資本論，強調社會網絡關係與產業群聚（industrial clusters），即在市場之外，社會網絡可形成的另一種交易模式。除此之外，有關社會資本其他重要文獻與理論探討，可參考 Woolcock and Narayan（2000: 225-250）；李宗勳（2000：1-44）。

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（oversupply）與「供給不足」（undersupply）的現象（Turner and Hulme, 1997: 202-203；廖坤榮，2004：186）。對此，依據「治理典範」的「社會分權」之概念，恰巧提出一個克服傳統官僚體制所面臨的制度性危機，即政府與其他公民社會中的組織或團體，經由資源與資訊交換的網絡關係，形成一公私夥伴模式，基於功能互補的權力互賴，從而共同提供公共服務，達成「合產」的效果（Kooiman, 1993; Rhode, 1997; Peters and Pierre, 1998: 223-242）。

圖三的模型二說明了公共財貨與服務產出過程有經由官僚體系及公民社會，或兩者的結合，進而形塑的夥伴關係。民主發展較為成熟的西方社會，政府的公共服務並不全然透過官僚體系，也有許多係透過非政府組織、非營利組織、志工團體等，尤其是有關社會福利政策、文化政策、環保政策等，其非政府部門經常扮演著重要的要角（Salamon, 1987）。最後，模型三說明公共財貨與服務輸出過程完全經由公民社會，行政官僚僅扮演規劃的角色，並委由公民社會參與政策執行。此亦為管理學者 Drucker 在《後資本主義社會》（Post Capitalist Society）一書中提出的「微小政府」模型，也就是未來的政府應是一個僅作政策規劃的超小型官僚組織，政府可將所有的公共服務執行，完全委由公民社會中的民間團體執行，以代替政府的角色（Drucker, 1993；廖坤榮，2004：187）。

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模型一：傳統模型（Traditional Model）模型二：治理模型（Governance Model）

模型三：Peter Ducker 的「後資本主義社會」模型（Post Capitalist Society Model） 6 圖三：政府公共財貨與服務產出模型資料來源：本研究參考自廖坤榮（2004：188)，並經作者加以整理擴充。 6_{依據 Adam Smith 的經濟觀點，公共選擇理論認為理想的公共行政應該符合最小國家的角} 色（minimalist state），新公共管理追求小而美的政府，因此國家的官僚體制之設計僅需維護社會安全即可，其餘的公共財貨之提供應讓私部門的市場機制替代國家機關，盡其所能地發揮資源配置的功能。對此，所謂的「國家空洞化」（hollow state）意指愈來愈多的公共財貨或服務皆由政府外包予營利與非營利組織承攬。政策形成層峰官僚組織公民社會公共財貨與服務產出政策形成層峰公民社會公共財貨與服務產出政策形成層峰官僚組織公共財貨與服務產出「公私協力」「合產模式」「單中心統治結構」「國家空洞化」「小政府、大社會」

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在國內，「公私協力」的概念界定與「公私夥伴」經常是交相替用的，係指除了政府之外，公民或「第三部門」參與公共財貨和服務提供或輸送的重要方式。7 所謂「公」也就是「公部門」，即指政府或公務員；「私」就是「私部門」，即指公民或「第三部門」，如人民、服務對象、社區組織、法人團體、非營利團體等，公私協力即公部門和私部門可以形成一種特殊的互動關係，在共同合作與分享資源的信任基礎下結合，以提供政府部門的服務（Langton, 1983; Stephenson, 1991: 110；吳英明，1994：61）。在「合產」方面，早期 Whitaker（1980: 240）指出凡是公民能夠介入政府部門的政策與行為的一切互動關係，皆可視為是合產。不論是直接的參與生產活動、或是提出請求、提供意見，都可以視為「合產」的範圍。 Sharp（1980: 105）認為公民責任就是公民參與，是公民直接參與公共事務使公民的角色不再只是消費者，而應具有公共服務的生產者；並且「合產」也同時擴大了政府和公務員的責任，從單純的服務生產者與責任承擔者，到必須負起發展與運用公民能力的責任。綜合 Whitaker 和 Sharp 的定義，「合產」被視為公民志願地與政府部門進行合作，結合政府與社會的資源，共同生產公共服務，以解決日益增加的財政壓力，並讓公民得以參與公共事務的決策與執行（周威廷，1996：54）。基此，公私協力的合產模式即是跨越所謂的「第一部門」政府以及「第二部門」市場之間的治理鴻溝，積極地連結公民或「第三部門」的角色參與各種公共財貨和服務 的提供或輸送過程（Ostrom, 1996: 1073）。 本文根據治理研究途徑，探討私部門與政府如何形成政策夥伴關係，進行合產，並成功地推動政府公共政策的產出。然本文欲跳脫傳統觀點，不再侷限強調官僚體系所扮演提供公共服務的工具性質，另從「新公共管理」及其所衍生的治理途徑，從「第三部門」對「公共服務輸送」的角色與功能面向，檢視「第三部門」與政府的協力關係形成，及其所衍生的績效評估。在眾多論及公私夥伴互動模式的學理之中，本文欲以 Ostrom（1996, 1073-1087）的觀點進一步說明公私部門如何進行合產，從而達到實質的協力增效（synergy）。一般認為公共財貨的提供來自政府的專業服務才是最有效率的生產方式，但實際上並不是如此，沒有一個集權的部門能提供較好或較低成本的服務。如同其他財貨的生產，公共財貨也是一種將一組生產投入（input）轉變成為產出（output）的過程，此一過程涉及一個「生產方程 7_{近年來，國內公共行政學者對「政府與第三部門的協力關係」有廣泛的討論，如蕭新煌} （ 2000 ）；江明修（ 1999 ， 2002 ）。對於外國相關文獻可參見 Huxam and Vangen （2000）。

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式」（production function），其生產投入項目由資本、財力、物力、勞力、技術及在地知識等原素組合而成，但並非所有的過程都在單一公部門手中（湯京平， 2001：187-188）。公私部門的角色取決於雙方投入於產出的成本。如圖四所示， Q1、Q2、Q3 代表公共財貨的產出，不只可經由政府與公民共同投入成本予以達成，亦可由一方的生產投入完全替代另一方。假如政府和公民之間在提供生產投入上具有高度的相互「替代性」（substitutability），則沒有協力增效的可能性存在。此時，由公部門生產或由私部門生產取決於給付官員的薪水和公民為生產所付出的機會成本之比較，最有效率的生產方程式當由選擇成本較低的部門來提供所需之生產投入。如 B2（budget constraint）對照 Q2 所示，當给付官員的薪水低於公民的機會成本，則由公部門生產；反之，B1（budget constraint）對照 Q2 之情形則由公民生產。假若雙方之投入呈現「互補性」（complementarity）時，則公私協力就會產生增效的結果，圖五的 Q1 代表政府與公民共同投入成本予以達成的財貨產出，當遇到 B1（budget constraint）時，政府能以最低成本的生產投入 A2 與公民最低成本的生產投入 C1 協力生產該項公共財貨 Q1；反之，在 B2（budget constraint）時，政府能以最低成本的生產投入 A1 與公民最低成本的生產投入 C2 共同合產相同的 產出 Q1。 B1 B2 圖四：公私部門生產投入的替代性圖五：公私部門生產投入的互補性 資料來源：Ostrom（1996: 1080） Q1 Q2 Q3 A2 A1 Q2 Q1 政府部門生產投入政府部門生產投入公民生產投入 _{公民生產投入} C1 B1 C2 B2

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綜而得之，公部門與私部門合力生產公共財貨或提供服務時，涉及生產方程式的各個生產投入項目，必須存在著政府與人民之間互補性的角色扮演，而非替代性的角色互換，因而產出的實質增效才會顯現。在不同的生產投入項目之中，公、私部門的互補性立基於那一部門能以較低的成本獲致相同的產出時，則以強調效率的經濟層面而言，政府不再是唯一的直接提供者，最有效率的生產方程式便是結合公、私部門所提供的生產投入項目，共同生產該項公共財或提供服務，以增強政府提供服務的效能。對此，Vincent Ostrom，Robert Bish 及 Elinor Ostrom（1988）在《美國的地方政府》（Local Government in the United States）一書中提及，公共財貨或服務生產投入項目的原素之中，凡牽涉勞力集中（labor intensive）的必要性 時，公私協力的生產方程式愈能產生增效的實質效果。

三、分權理想的在地實踐：社區治理

Ostrom 在《美國公共行政的知識危機》（The Intellectual Crisis in American Public Administration）一書中，立基於 Madisonian 傳統的論述平台檢視傳統公共行政理論，並透過源自於政治經濟學者的視野：「重疊管轄」（ overlapping jurisdictions）與「分散權威」（fragmentation of authority）等兩種觀點進一步論證自己所提出的「民主行政理論」（Theory of Democratic Administration）（Ostrom, 1989: 65）。其主要內容包括：⑴人人皆有資格參與公共事務之處理的平等主張； ⑵保留所有的重要決定權予社群所有成員及其選出的代表；⑶將領控的權力（power of command）限制到最小的狀態；⑷行政官員從主人到公僕地位的修正。 Ostrom 的主張主要抨擊傳統公共行政理論的侷限性，強調民主行政由下而上 (bottom-up）的行政模式，融入了共有財、公共財、集體行動的邏輯等理論以及公共服務產業等多元複雜之概念，從而使得民主行政之關注將會從單一組織的絕對壟斷體系，轉移到個人在多重組織之環境中（multiorganizational environment)所能追求的機會（Ostrom, 1989: 115）。循著以上 Ostrom 民主行政之觀點，本文欲回到前述圖二所示，如將「治理」放置在第一部門中央與地方政府之間，「政府再造」（reinventing government 或 governmental reengineering）或新政府運動，則可以用「地方分權」的作法來達成。美國憲法的「Home Rule」是一種具備高度自主組織性的地方自治型態，地方在美國邦憲法或邦法律的直接授權下，由地方自治團體制定自己的「憲章」

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（chart），8

使地方自治團體具備自己所創設的社團公法人資格而實施地方自治制度，俾以處理當地居民事務的地方分權制度之謂（陳朝建，2004：4-22）。美國憲法「Home Rule」的制度設計並非僅以「地方分權」的方式達成中央與地方之間的「府際治理」，其在地方性或在地性的範疇內亦有從「地方自治」走向「地方治理」（Local Self-Governance 或 Local Governance）的「治理典範」之存在。地方政府不再是地方公共服務的唯一提供者，「地方治理」呈現地方多元主體協同而管理地方居民公共事務的過程，即透過地方政府、中央政府、地方政府彼此間、私部門、以及民間組織等彼此之間的夥伴關係，在公私協力合產的政策網絡架構下，提供和輸送公共服務，並發揮良好的績效。

對此，依 Jon Pierre 和 B. Guy Peter（2000: 14）的觀點，將治理視為一種結構（structure）以界定其意涵，分別為：科層體制（hierarchies）、市場（markets）、網絡（networks），以及社區（communities）。本文的主題僅論及社區的治理結構，希冀以社區為「地方治理」的最小分析單位，以符社區大學的經驗案例。社區（community）一詞源自於拉丁語 communis，其核心價值為「共同」（common）的概念，早期對於社區的刻板界定，不外乎固定的疆界、特定的群聚居民，以及風俗文化所組成的綜合體。事實上，為因應現代社會發展的趨勢，當代學界對社區的界定相當多元，也呈現出紛歧的狀態。Cohen（1985）綜合他從社會科學文獻中所蒐集九十種有關社區的定義，認為社區的概念是一種價值、規範與道德的系統，足以讓在這系統之內的成員產生對於整體的認同感。社區係指一群人的關係，藉著地理疆界的特殊環境，產生特殊共同生活之型態，進而共同創發共同體的社會關係（陳其南，1998）。可見社區的定義與界定相當紛雜，然本文著重於治理的層面看待社區所賦予的現代意涵， Agrawal 和 Gibson 認為當今社區的角色充滿著權力分散（decentralization）、意義參與（meaningful participation）、文化自治（cultural autonomy），以及資源管理（conservation）等概念，狹小的空間單位是構成社區的基本要素，具有同質性（homogeneity）的社會結構，社區內成員間彼此有著共同的利益與分享的規範（Agrawal and Gibson, 2001: 2-10）。依此本文找出社區的治理基礎：信仰與價值的共同分享；直接或多邊關係的往來互動；信任與互惠（reciprocity）的交相為用。綜上，社區的治理結構意味著地方政府角色的重新塑 8 「Home Rule」在法律用語上可以翻譯為「地方法規」，但未必與該項制度的理念完全結合，故陳朝建（2004：4-22）另以地方自治學界通說翻譯為「自主的自治」，即以自己的地方法規處理當地居民的事務，它的意思顯然較接近於台灣所稱的「在地治理」。

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造，從提供服務（ service delivery ）到「社區治理」（或稱共同體治理）（communitarian governance），應在國家最少介入的情況下，由地域、共同利益、問題、目標等而結合在一起的成員，自發性或自主性地在相互依賴與夥伴關係的互惠信任下，透過集體行動解決共同問題。

正如 Osborne 和 Gaebler 在《政府再造》（Reinventing Government）一書中所分析的，政府實現公共服務的控制權力將從集中走向分散，包括授權社區居民（empower citizens into the community），其方式將是掌舵（steering)，而不是直接划漿，由政府扮演催化劑（catalyzing）的角色，結合公私部門、志願團體或其他非營利社會組織，一起解決社區的問題（Osborne and Gaebler, 1992: 19-20）。這一變革當中，內在的行動邏輯是國家政府的管理職能不斷向地方政府轉移，接著再轉至市民社會的民間自治組織，此一多元競爭被不斷引入公共財貨和服務的提供與生産過程中，地方自主管理的格局和社會事務的管理則將更多由社區組織承擔起來。從寬闊的角度來看，社區治理係建立社區的集體意識，凝聚社區內成員集體行動的共識，進而積極投入社區的集體事務（Jon Pierre and B. Guy Peter, 2000: 21）。社區治理植基於官僚組織介入的極小化，積極培育社區成員的公民精神，在排除「不是政府，就是市場」治理結構的迷失當中，走出另一條通往治理的新道路。

參、我國社區大學發展分析：1998 年迄今

一、教育治理的新思維：社區大學的源起

有鑑於政府存在的目的就是為解決社會需求與資源分配，當「終身學習」成為人民普遍的需求與共同目標，而傳統公私立大學教育體系又無法擔負此一需求時，政府即應充分回應社會需求，並在資源分配上扮演「公共服務輸送」的功能。教育是公共事務，目前台灣的高等教育並非義務教育，實施聯考窄門制度與高學費政策的菁英式大學教育具有排他性與敵對性，不是一般人都可享有。Mancur Olson （1971: 15）認為，團體之中任何共同目標的達成或共同利益的滿足即是意味著集體財或公共財的產生。隨著「終身學習」理念所興起高等教育平民化的全球浪潮，以及國內政治、經濟、文化、社會變遷所帶來對於高等教育的需求，目前台灣正規高等教育早已無法滿足社會需求，政府即應視「終身教育」為人民共同目標與共同利益的集體財。再者，「終身教育」的受益者不僅僅是受教的學生，國家也是受益者之一，

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「終身教育」使人民的知識水平往上提昇，有助於一國的國力壯大、人力豐碩、資本累積與文明進展，這是「終身教育」具有正「外部效果」（externalities）的特質。因此，本文強調政府的基本職責應提供並滿足國內人民所需的財貨，本文並將「終身教育」定位於「準公共財貨」（quasi-public goods）的特質，因其具有正「外部效果」，是社會的一項「公益品」，能夠減少貧富不均，增進國民健康，提升國家人力素質，政府必須縝密加以明定「終身教育」政策並編列經費、廣設多元形態學習機構、暢通全民學習管道以及落實全民終身教育的理想與社會需求。對此，社區大學的成立因應著高等教育的發展除了現今正規教育系統之外，符合其他社會大眾需求的非正規新型態機構將是重要的另一個教育場域。另外，社區大學的推動是要創造一個新的大學形態，建立一個平民化、大眾化的教育場域，為社區人民提供終身學習的場域，以迎向公民社會的來臨。社區大學之構想，源自於一九九四年台大數學系黃武雄教授的倡議，並初擬地方政府設置社區大學計畫草案，鼓吹由地方政府設置社區大學，核發社區大學文憑。一九九七年，黃武雄教授在中國時報發表數篇文章，提到「深化民主，發展新文化」，喚醒更多民間社會力量的復甦，提出社區大學勢在必行，此一倡議獲得廣大迴響。一九九八年初，民間關心教育改革人士組成了「社區大學籌備委員會」， 9 即「社團法人社區大學全國促進會」的前身，致力於在全國各地推動社區大學的設立，此亦呼應先前黃武雄教授的理念（社區大學全國促進會，2004：18）。循著黃武雄教授對於社區大學的構思與倡議，一九九八年五月，「社區大學籌備委員會」召開記者會，發表「五四新宣言---人民要有自己的大學」，宣布推動社區大學的決心，並於其後協助台北市政府試辦全國第一所社區大學---「台北市文山社區大學」（社區大學全國促進會，2004：18）。台北市文山社區大學的試辦初期是以「公辦民營」的方式，由台北市政府提供場地與經費，委託民間團體辦理。為匯集民間力量並繼續協助台北市政府辦理社區大學，社區大學籌備委員會復於一九九八年四月二十五日，結合台北市文山社區大學之教師、學員及社會賢達成立了「台北市社區大學民間促進會」，是為具備社團法人地位之非營利組織，亦為台北市政府所委託辦理文山社區大學的民間團體。台北市文山社區大學開辦後，第一季即擁入千名學生，10 開辦至今已有數萬名追求新知的民眾報名聽課。文山社區大 9 「社區大學籌備委員會」正式成立；成員有史英、洪萬生、顧忠華、夏鑄九、成令方、唐光華、李丁讚、彭明輝、阮小芳、蔡傳暉、林朝成、林孝信等人。 10_{依據台北市設置社區大學規劃研究暨試辦計畫總報告之統計數字得知，文山社區大學一}

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學成立初期僅由台北市政府提供 1000 萬元補助經費以及文山區木柵國中為校地，此後竟能形成一所提供終身教育的高水準社區大學，並且順利開辦至今，這是台灣教育史的奇蹟。若要探究奇蹟的根源，不難發現台北市政府結合經營文山社區大學的「台北市社區大學民間促進會」所形成的「合作與協力關係」，恰好符合「治理典範」所強調的公私部門夥伴關係（public-private partnership）機制。綜言之，在公民社會所孕育一股潛藏許久卻一向被忽略的民間自主力量，透過非營利組織提供服務，亦或透過政府與民間組織協力關係的資源整合，不僅可強化社會的民主自治功能，更能達成提昇政府的公共服務之質與量。最重要的是，「治理典範」的效應是建立在政府與非營利組織合作夥伴關係上，特別是非營利組織蘊含豐富的「社會資本」（social capital），其要素包括社會網絡（social networks）、公民參與（civic engagement）、信任（trust）與互惠（reciprocity）等潛在資源可以彌補政府所缺乏的效能，同時造就民主效率的政府。

因此，如圖六所示，台北市政府扮演「公共服務輸送」的功能，其執行所運用的政策工具乃透過社區大學提供「終身教育」的社會需求，由「台北市社區大學民間促進會」所經營的「台北市文山社區大學」成為「公共服務輸送代理者」（public service delivery agent），並與台北市政府形成「公共服務社群」的合作與夥伴關係共同參與公共事務，恰好符合及驗證新公共管理有關「治理典範」論述，同時也指出政府必須與社會形成一合作與協力關係，政府不再是統制社會，而是能與第三部門或公民共同解決社會公共問題。近年來，蓬勃發展中的社區大學與政府間的關係及互動，正為此一「治理典範」立下新的註解。社區大學並非是政府的組織，而是交由民間非營利組織經營運作（如財團法人、社團法人或協會等），亦即非營利組織社會參與之展現。賦予社區大學法源依據的「終身學習法」第三條規定：「社區大學：指在正規教育體制外，由直轄市、縣（市）主管機關自行或委託辦理，提供社區居民終身學習活動之教育機構。」由此觀之，社區大學明確地被定位為非正規教育的終身學習機構，目前係由直轄市及地方縣（市）政府為其主管機關採公私協力方式，委託民間非營利組織辦理，不僅可以減輕政府財政困頓或為因應煩雜事處所造成的過度負擔，亦可以將豐沛的民間社會資源，導入公共事務之中，形成雙贏的局面（陳定銘，2002：326）。九九八年九月二十八日開學至十二月十九日結束，第 1 季之招生與教學，共計有 38 門課，學員 840 人，選課人次 1,146 人。第二季自一九九九年三月一日至五月二十九日結束，共計有 59 門課，學員 1040 人，選課人次 1,652 人次。

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圖六：台北市政府透過文山社區大學進行公共服務輸送資料來源：作者自繪

二、協力增效的合產模式：社區大學的創發

台北市文山社區大學的開辦成功，對於台灣教育而言不只是一個推展終身教育的鼓舞，更是政府與民間非營利組織公私協力的成功典範。一九九九年，台北市長馬英九曾表示：「有這麼多人想讀書，也有這麼多人願意開課，政府只是出個幾千萬元就能促成一所社區大學，讓那麼多人達成進大學進修的機會，市府何樂不為？」（陳榮裕，1999）。自台北市政府文山社區大學試辦以來，各地方政府均對籌辦社區大學展現高度的支持與期盼，在台灣各地社區大學的創立有三種情形：（一）由社區或民間團體自發性組成法人機構，再尋求地方政府的支持；（二）地方政府首長肯認辦理，再由民間團體承辦；（三）公辦公營。為因應終身學習的需求，政府受限於財政壓力、法規桎梏、政策束縛與科層體制僵化而無法直接提供或完全滿足需求的情形下，鑑於政府的職責乃為解決社會發展與資源分配，因而在扮演「公共服務輸送」的角色與功能時，其執行所運用的政策工具乃是「治理機制」所強調「公私協力的合產模式」，結合民間的力量與資源，由發起教改運動的民間團體或關心教育的社區組織加入此項公共財貨的投入與產出過程。循著此一治理模式，第二所社區大學---新竹市青草湖社區大學，於一九九九年三月正式開辦；此政策形成層峰市場需求驅使的新管道受教年齡延長的新趨勢民間社會倡議的新動力非正規終身教育台北市政府台北市文山社區大學終身學習台北市社區大學民間促進會公共服務社群準公共財貨經營辦理合作協力關係

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後，社區大學的成立熱潮在全國地方各縣市風起雲湧地應時而生。由圖七可知公私部門對於設立社區大學進行協力的合產過程涉及一個「生產方程式」，其生產投入項目涉及學校場地、籌辦經費、行政組織、師資延攬、校務人員、校務推展、在地知識等原素。各縣市政府與非營利組織的角色取決於雙方投入於社區大學的產出成本，假如二者之間在提供生產投入上具有高度的相互「替代性」，則沒有協力增效的可能性存在，最有效率的生產方程式當由選擇成本較低的部門來完全提供所需的生產投入項目。然而，成立社區大學的生產過程，公私部門基於協力提供生產投入上具有高度效率的「互補性」，政府最低成本的生產投入為設立學校並提供校地及補助經費，而學校的經營權（如行政組織、師資延攬、校務人員、校務推展、在地知識等生產投入）則由民間非營利團體或社區組織（如大專院校或依法登記之財團法人或公益社團法人）在相關法律規定下來辦理為其最低成本的生產投入，這是最有效率結合公私部門的生產方式，從而產生實質增效的結果。圖七：公私部門協力合產社區大學的互補性增效 資料來源：作者自繪 說明： Q1 代表社區大學公共財貨的產出；X 為預算 B1 和 Q1 的交叉點，代表公部門 能以最低成本的生產投入 A2 與私部門最低成本的生產投入 C1 共同合產 Q1； Y 為預算 B2 和 Q1 的交叉點，代表公部門能以最低成本的生產投入 A1 與私部門最低成本的生產投入 C2 共同合產 Q1。此時，公私協力的合產具有互補性增 效的產出。 C1 B1 C2 B2 A2 A1 Q1 公部門生產投入私部門生產投入 X Y 1.提供校地 2.補助經費 3.建立法規 4.監督機制 1.學校經營 2.行政組織 3.師資延攬 4.校務人員 5.校務推展 6.在地知識社區大學的產出

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再者，依據台北市文山社區大學內部運作的組織架構來看，如圖八所示可得知社區大學的成立的確是一項涉及勞力密集的公共財貨。一般來說，社區大學的組織規劃區分行政系統與教學系統，行政系統設有課務、學務、資訊、總務、社區等五組，由主任秘書統籌管理；教學系統設有教學研究會、教學評鑑會、校務發展會、教學研發會、學員服務中心。校務會議為最高決策會議議決校務發展之重大決策，並負校務監督之責，下設教師聘任委員會、申訴委員會；行政系統各組負責教學系統所需之行政支援；教學系統之各常設會及委員會，向校務會議負責（台北市政府教育局，2001：254）。由此可知，社區大學的運作組織架構雖沒有一般正式大學龐大的行政體系與多元化的教學體制，但不難想像社區大學在人力的需求上卻有一定的負荷量。鑑於此，若依 Vincent Ostrom，Robert Bish 及 Elinor Ostrom（1988）等人所言，當生產社區大學這項公共財貨涉及勞力集中的必要性時，公私協力的合產模式在結合公私部門投入生產項目的高度互補性之中可以找出最高效率性，愈能產生增效的實質效果。行政系統教學系統圖八：台北市文山社區大學組織架構資料來源：台北市政府教育局（2001：254）。校務顧問校務會議教學評鑑會教學研究會課務組學務組資訊組總務組主任秘書社區組申訴委員會教委師員聘會任校務發展會學員服務中心社區大學主任副主任教學研發會

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社區大學的推動為台灣的「終身學習」開闢了一個新的方向，同時也展開了政府與民間合力推動教育新事務的有效治理模式。過去政府部門對新事務的推展，從研究、立法、籌備、成立，往往需要五年至十年以上時間，且動用龐大國家資源，未必獲取良好成效（蔡傳暉，2002：12）。因此，政府結合民間非營利組織共同輸送社區大學這項提供終身教育場域的公共服務，應能發揮增效的效果。甫於二○○ 二年通過的「終身學習法」第三條規定：「社區大學：指在正規教育體制外，由直轄市、縣（市）主管機關自行或委託辦理，提供社區居民終身學習活動之教育機構。」由此觀之，社區大學的主管機關為直轄市及縣（市）政府。各主管機關為辦理社區大學可頒訂相關的輔導或管理法規，以規範或獎助其所委託經營社區大學等非營利組織的承辦機構。自一九九八年初台灣第一所台北市文山社區大學成立之後，截至二○○四年為止，短短五、六年間載於《台灣社區大學導覽》至少已有 71 所之多（社區大學全國促進會，2004：76-146）。以下表一乃本文整理全台灣 71 所社區大學分別由主管機關（公部門）與承辦機關（私部門）協力合產的現況；11 而圖九顯示出由第一所台北市文山社區大學第一學年 840 名註冊學員增至目前遍布全國 21 縣市 71 所社區大學共有 76,006 名學員的成長概況。此亦造就了我國教育史的另一項奇蹟，若要再次探究此項奇蹟的根源，本文再次驗證來自於「治理典範」所強調公私部門互補性的協營增效所致。表一：台灣各社區大學之承辦機關及主管機關編號社區大學名稱承辦機關（私部門）主管機關（公部門） 1 台北市文山社區大學社團法人台北市社區大學民間促進會台北市政府 2 台北市士林社區大學財團法人崇德文化教育基金會台北市政府 3 台北市萬華社區大學九九文教基金會、伊甸基金會、勵馨基金會共同承辦台北市政府 4 台北市南港社區大學財團法人致福感恩文教基金會台北市政府 5 台北市大同社區大學財團法人淨化社會文教基金會台北市政府 6 台北市信義社區大學財團法人光寶文教基金會台北市政府 7 台北市中山社區大學台北市私立稻江高級護理家事職業學校台北市政府 11 社區大學在台灣各縣市的發展模式以公辦民營為主，公辦公營為輔。而公辦公營較少見，如表一所示 * 者：桃園縣社區大學、新竹縣社區大學、南投縣社區大學、雲林縣社區大學、南瀛社區大學和高雄市海洋民族大學。

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編號社區大學名稱承辦機關（私部門）主管機關（公部門） 8 台北市北投社區大學財團法人台北市北投文化基金會台北市政府 9 台北市中正社區大學台北市開南高級商工職業學校台北市政府 10 台北市松山社區大學財團法人泛美國際文教基金會台北市政府 11 台北市大安社區大學台北市私立開平高級中學台北市政府 12 台北市內湖社區大學財團法人愛心第二春文教基金會台北市政府 13 基隆市社區大學財團法人基隆社區大學教育基金會基隆市政府 14 台北縣永和社區大學社團法人台北縣知識重建促進會台北縣政府 15 台北縣板橋社區大學社團法人台北縣共同學習推廣協會台北縣政府 16 台北縣新莊社區大學社團法人台北縣全民終身教育發展協會台北縣政府 17 新莊社區大學—林口分校社團法人台北縣全民終身教育發展協會台北縣政府 18 台北縣網路社區大學蒲公英文教基金會台北縣政府 19 台北縣中和社區大學私立南山中學台北縣政府 20 台北縣蘆荻社區大學社團法人台北縣成人學習推廣協會台北縣政府 21 台北縣淡水社區大學淡水文化基金會台北縣政府 22 台北縣新店崇光社區大學財團法人崇光女中文教基金會台北縣政府 23 台北縣三重社區大學台灣二十一世紀議程協會台北縣政府 24 中壢市民大學南亞技術學院桃園縣政府 25 桃園縣社區大學* 桃園縣政府桃園縣政府 26 平鎮市民大學桃園縣社會教育協進會桃園縣政府 27 新竹市青草湖社區大學社團法人新竹市青草湖社區大學發展協會新竹市政府 28 新竹市香山社區大學社團法人新竹市青草湖社區大學發展協會新竹市政府 29 新竹市風城社區大學社團法人新竹市青草湖社區大學發展協會新竹市政府 30 新竹市科學城社區大學社團法人新竹市科學城社區大學發展協會新竹市政府 31 新竹市婦女社區大學財團法人新竹市婦女社團聯合服務協會新竹市政府 32 新竹縣社區大學* 新竹縣政府教育部新竹縣政府 33 苗栗縣社區大學苗栗縣社區大學協進會苗栗縣政府 34 苗栗縣台灣社區大學苗栗縣台灣社區大學協會苗栗縣政府 35 台中市大墩社區大學台中市基督教青年會台中市政府 36 台中市五權社區大學朝陽科技大學台中市政府

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編號社區大學名稱承辦機關（私部門）主管機關（公部門） 37 台中市大坑社區大學中台醫護技術學院台中市政府 38 台中市文山社區大學財團法人台中世界貿易中心台中市政府 39 台中縣屯區社區大學國立勤益技術學院台中縣政府 40 台中縣海線社區大學弘光科技大學台中縣政府 41 台中縣山線社區大學朝陽科技大學台中縣政府 42 南投縣社區大學* 南投縣政府教育局南投縣政府 43 南投縣埔里鎮守城社區大學守城社區發展協會南投縣政府 44 龍眼林社區學園南投縣中寮鄉龍眼林福利協會南投縣政府 45 員林社區大學社團法人中華民國生命教育推動協會彰化縣政府 46 彰化縣文興社區大學彰化縣私立文興中學天主教耶穌聖心修女會彰化縣政府 47 二林社區大學彰化縣儒林社區文教協會彰化縣政府 48 雲林縣社區大學* 雲林縣政府雲林縣政府 49 嘉義市社區大學嘉義市社區大學發展協會嘉義市政府 50 台南市社區大學社團法人台南市社區大學研究發展學會台南市政府 51 南瀛社區大學* 台南縣政府教育局南瀛社區大學辦公室台南縣政府 52 高雄市新興社區大學高雄市社區大學促進會高雄市政府 53 高雄縣旗山區旗美社區大學財團法人鍾理和文教基金會高雄縣政府 54 高雄縣鳳山區社區大學高雄縣鳳山市教育文化促進會高雄縣政府 55 屏東縣社區大學大武山文教基金會屏東縣政府 56 宜蘭社區大學—宜蘭校區財團法人宜蘭社區大學教育基金會宜蘭縣政府 57 宜蘭社區大學—羅東校區財團法人宜蘭社區大學教育基金會宜蘭縣政府 58 花蓮縣社區大學財團法人花蓮縣社區大學文教基金會花蓮縣政府 59 花蓮公民大學財團法人花蓮縣公民大學基金會花蓮縣政府 60 金門縣社區大學金門縣教育局王梅娉金門縣政府 61 台東社區大學台東縣池上鄉福原國民小學台東縣政府 62 高雄市海洋民族大學* 高雄市原住民事務委員會高雄市政府 63 台東縣南島社區大學台東縣南島社區大學發展協會台東縣政府 64 桃園縣原住民部落大學高義國民小學原住民部落大學專案工作室桃園縣政府 65 苗栗縣原住民部落大學苗栗縣社區大學協進會苗栗縣政府 66 重建區民族學院台灣原住民族學院促進會南投縣政府

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編號社區大學名稱承辦機關（私部門）主管機關（公部門） 67 南投縣原住民部落大學中華和諧促進會南投縣政府 68 花蓮縣原住民社區大學台灣原住民阿美族終身學習教育協會花蓮縣政府 69 宜蘭縣原住民部落大學宜蘭縣原住民文教促進會宜蘭縣政府 70 屏東縣原住民部落大學屏東縣原住民部落大學促進會屏東縣政府 71 高雄縣岡山區社區大學社團法人高雄縣社區營造協會高雄縣政府資料來源：本研究整理自《台灣社區大學導覽》（社區大學全國促進會，2004：76-146），以及面訪社區大學全國促進會主任高茹萍之記錄，2004 年 12 月 13 日。 14315 16856 21948 21587 34897 41262 52709 54419 49212 58118 74657 76006 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 91春 91秋 92春 92秋學期人數 ( 人 ) 男性人數女性人數總和人數圖九：91-92 年度全國社區大學男女學員人數成長圖資料來源：社區大學全國促進會（2004：157）。說明：此項目下之學員資料：1.北區社大資料缺：無；2.桃竹苗區社大資料缺：平鎮市市民大學、桃園縣中壢市民大學、苗栗台灣社區大學；3.中區社大資料缺：南投縣守城社區大學、中寮鄉龍眼林社區學院；4.南區社大資料缺：無；5.東區社大資料缺：台東縣南島社區大學；6.此類別的統計資料皆未包含原住民社區大學。

三、由內而外的功能外溢：社區大學的營造

推動設立社區大學，一方面可以提供個人終身學習的機會，提昇學力；另一方面更強調開拓人民的公共領域、充實其生活內容，同時發展人民的批判思考與台灣

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社會的新文化，以進行社會重建，為未來民間社會鋪路（黃武雄，1998）。社區大學自創設以來，提供過去沒有機會進入大學的民眾，一圓進入高等教育知識殿堂的夢想，讓人民能參與繼續教育的機會，為台灣的終身教育寫下嶄新的里程碑（蔡秀美，2004：180）。社區大學早期設立之目的係為創造一個屬於平民大眾的高等教育場域，以「解放知識」、建立「公民社會」為目標，然而終身學習法第三條除了明確定位社區大學為非正規教育的終身學習機構，復規定：「正規教育：指由小學到大學具有層級架構之教育體制。非正規教育：指在正規教育體制外，針對特定目的或對象而設計之有組織之教育活動。」由此可知，社區大學的「大學」兩字當然與正規教育的普通大學炯然不同，社區大學對於成長、目標、經費、運作、管理等方面當然與正規教育有別（見表二）。表二：社區大學與一般大學比較表社區大學一般大學主管機關直轄市或縣（市）政府教育部承辦單位民間或社區組織：如大專院校、財團法人或公益社團法人等學校本身教育性質非正規教育的終身學習機構，重視與社區的結合高等教育機構，重視科系專長的發展設立依據主管機關擬定章程而成立大學法組織依據主管機關擬定依大學法所定師資資格無特別限制：具有某方面專長，且有熱誠者即可擔任講師依大學教師資格審定學生資格無特別限制，滿十八歲即可入學高中（職）畢業入學考試及格者課程編排分為三方面的課程：學術課程、社團活動、藝能課程教育部審定之大學課程修學年限終身學習四年上課地點借用中小學校地或其他適當場所學校所在地畢業資格由縣市政府與社區大學合發之結業證書，沒有學士資格學士學位經費來源縣市政府補助國立、中央補助資料來源：本研究參考自張德永（1999：66-67），並經作者加以整理擴充。

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在台灣，引進社區的概念以後，社區的經營者、工作者或居民均面臨一個最大難題，便是社區缺乏一個可以凝聚社群意識與共同體認同的場域；而社區大學的設立，無疑在時間及空間提供了一個最佳場域（彭靜婷，2000：91）。當行政院文建會於一九九四年提出「社區總體營造」的施政計畫時，社區大學的原始構想便是憧憬著台灣社區可以凝聚出和衷共濟的精神，希冀藉著社區大學中蓬勃發展的志工社團、公共性課程與社區營造活動可以發揮整合社區資源以及投入公共服務的草根力量。以上承如社區大學全國促進會理事長顧忠華（2004：6）所言，這種建構「共善」（common good）的能量，應該被視作是台灣最寶貴的「心動力」（ethos），經由這股風潮的外溢效果，可以協助台灣發展出真正良質的社區文化，也讓近來年提倡的「公民社會」不再是生硬、外來、模糊、難以施行的口號，而是活生生在人們四週運作的機制。社區大學的「社區」兩字對於社區營造有著推波助瀾之效，其意義具有多層次的概念，謹分別說明如下：

（一）微觀層面：空間上的社區治理

社區的概念在空間劃分上係指狹義所在的生活社區。簡單的說，以「區域」的角度詮釋社區，即是強調社區大學與在地結合的重要性，是一種「社區在地化」的空間擴散。新竹市青草湖社區大學孫春在主任強調，社區的意涵非常廣泛，最基本的社區概念即是在社區大學上課地點本身的社區感，我們觀察到許多社區大學已經在校內發展出活潑的社區氛圍，使得大家提早來學校，下課了還捨不得走。無疑這是社區意義的具體呈現，也是很多社區工作或社會組織的起點，我們將努力學習，使「大學」與「社區」兩者之間的互動更精緻而多樣（孫春在，2001：2）。換言之，社區大學與一般傳統大學最大不同即是嘗試以「社區」為其執行和運作的單位範疇，然而「社區」不再只是一個單純空間上或地理的範疇，必須具有當地的社會和人文意涵。如果社區大學沒有充分發揮「社區在地化」的空間擴散，那和一般傳統大學的差異就不大，也因此社區大學失去了「社區」在空間上或地理上的實質意涵。依社區大學全國促進會在「九十四年度『社區與社會參與』認證」的委員評量報告書中指出，關於社區大學的評鑑，就「課程與社區暨社會之結合」部分，社區大學應開設與地區直接相關或與台灣社會結合之課程，不僅反映出社區特色，或融入社區特色，亦或協助教師融入社區特色的機制，以增進學員對社區的了解（社區大學全國促進會，2005：14）。因此，環繞著社區在空間上的意涵，社區大學在課程規劃時必須將當地文化、風俗民情、特有產業以及居民特質等等基本元素一併加

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以思考，因地制宜設計合適的課程與招生策略。以下表三僅以新竹市香山社區大學、科學城社區大學、青草湖社區大學與風城社區大學為例，說明社區大學課程之設計應當配合當地的產業和人文生態，讓社區大學成為真正為「社區」居民設立的大學。綜言之，社區大學的「社區在地化」創造一種屬於該社區特有的文化特徵，不論是物質產業文化或精神規範文化，只有當社區擁有了自己的文化，社區才有真正生命共同體的認同感，從而空間擴散至「社區治理」的層面。表三：新竹市社區大學「社區在地化」的課程設計社區大學名稱社區當地特徵課程設計新竹市香山社區大學新竹市香山區的地域景觀及社區結構皆與鄉村較為接近，居民以農漁牧業與傳統玻璃產業為主，當地素有民間藝術傳承的重要學習地標。農業課程、海洋學程、生態之旅、相關文化藝術教育與玻璃產業課程。新竹市科學城社區大學新竹市東區以科學園區為核心，當地客家人佔有相當高比率。科技與人文、客語教學、客家文化等相關課程。新竹市青草湖社區大學新竹市風城社區大學新竹市市區為都會區型態，以商業經營為主，市區內也有很多古蹟保存。商業經營、市場學、市街營造、古蹟維護與導覽等課程。資料來源：本研究整理自《台灣社區大學導覽》（社區大學全國促進會，2004：102-105）與李丁讚（2000：2）。

（二）中觀層面：主體上的社區治理

社區大學並非只是區域性純為社區居民存在的非正規教育的終身學習場域，有必須強調其主體性---「公共性格」。衡諸早期民間教改運動與黃武雄教授所提倡的社區大學，其主要的理念有五（黃武雄，1998）：⑴打開公領域，發展民脈（civic connections）；⑵進行社會內在反省，培養批判思考能力；⑶以學員為主體，協同經營社區大學；⑷緊抓成人學習的特點，著重由問題出發的討論；⑸藉生活藝能課程充實生活內容，重建私領域的價值觀。因此，在現代民主社會中，如何培養和喚起公民意識，乃是社區大學存在的主體性意涵與教育課題。社區大學必須提供一個習得公民資格的場域，由課程與教學之中強調公共性的使命，並論及社區性的特殊

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議題，乃至於全國性普遍議題（蔡傳暉，2000：52-52），透過學員間共同論辯的過程求取共識，藉以形塑學員的公民意職，則「公民社會」的建構便可以形成。對此，社區大學正是「社區治理」機制的核心，在各個社區之中，自主的公眾組織形成「開放性社群」，開始發展自己的認同，能自我學習與調整行動，以社區大學為場域進行組織發展工作，充分展開其結合與整合社區資源的角色，透過活動與資源分享，發展社區成員之間的網絡關係（李天健，2002：3）。因此社區大學強調與社區的結合，其使命是激發公民意識以促進「公民社會」的實現，亦即以社區為出發點，引導民眾對社區事務的關心和自由討論，並發展出必要的參與公共領域事務的能力。「九十四年度『社區與社會參與』認證」的委員評量報告書也指出，社區大學的課程設計應當讓民眾從中學習實踐對社區的關心與改造，甚至直接與台灣社會所發生的公共議題，設計為學習內容，讓民眾一同來思索討論，實踐對社會的關心與改造（社區大學全國促進會，2005：14）。鑑於此，社區大學在主體上社區治理的層面應定位為公民公共論述場域的建立，相關課程如表四所示：表四：社區大學「公共論述議題」的課程設計公共論述議題課程設計一、社區充權公民社會最重要的表徵是社區人有能力參與社區公共事務，社區充權即是要讓社區人有此參與能力。相關課程有：1.社區組織工作坊；2. 社區領導力；3.學習型社區組織等。二、環境與安全主要內容為「社區空間與環境改造」、「防救災與治安」等兩部分，並培養學員有能力了解、關心、參與此類議題的發展。相關課程有： 1.造街規劃；2.公民會館的經營管理；3.社區治安防護；4.學童安全地圖；5.社區公園空間規劃；6.社區巡守隊等。三、生態與環保生態與環保的議題與民眾生活息息相關，代表的是一種生活價值，一種生活文化，此類課程的規劃，除了知識面的傳授探討外，應能達到生活價值轉變，引發實踐行動的效果。相關課程有：1.生態學；2.台灣環境議題；3.河川生態巡護志工培訓；4.社區綠美化；5.社區垃圾管理等。四、文化與歷史社區大學應著重於所在地方的文化歷史傳承，社會的生命力源之於鄉土的認同與情感附著，意識的覺醒有賴於對鄉土文化與社區發展歷程的認知與認同。因此，社區大學應重視有關台灣歷史文化的研究與傳承，其相關課程有：1.台灣社會變遷；2.鄉土文化工作坊；3.文史讀書會等。

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公共論述議題課程設計五、產業與經濟本議題之內容並非指資本密集的主流優勢產業，乃著重在具有地方文化色彩的社區產業與在地就業機會的開創，同時為因應時代變遷，發展新的經營方法，讓地方產業成為社區的重要資產。相關課程有：1. 地方文化與產業經濟；2.創意文化產業；3.地方產業行銷；4.有機農耕等。六、人群服務包括「社區健康發展」、「社區終身學習」、「社區福利照顧」等三部分，社區大學應培養學員服務人群的公益性格，並將社區公共事務整合至學習活動中。相關課程有：1.社區福利概論；2.社區健康推動工作坊；3.老人照顧；4.社區服務志工培訓；5.社區弱勢照顧等。七、民主與社會本課程能有助於民眾對於民主法治的原理、台灣社會的發展歷史與現況，有深入的瞭解，進而培養民眾參與社會，關心政治的正確態度與能力；其次養成民主參與的基本價值，落實在其社區參與中。相關課程有：1.台灣政治發展史；2.民主與法治；3.公民論壇等。資料來源：本研究整理自《九十四年度『社區與社會參與』認證》（社區大學全國促進會， 2005：20-29）與羅秀華（2003：104-105）。再者，除了相關課程設計之外，社區大學也提供其他型態的公共議題論述場域，例如台北縣蘆荻社區大學發展當地民眾各式各樣的社會參與方案：如社區生物科技實驗室、社區婦女互助資源中心、社區教育及展演活動，讓民眾運用原有興趣或是在蘆荻開發出來的不同角色重新參與社會，協助其他社區民眾（社區大學全國促進會，2004：95）。台北市文山社區大學舉辦「社區領袖工作坊」，容納各地意見領袖包括區公所、里長、社區發展協會、社區規劃師，社區團體等參與其中，並不僅凝聚學員們的社區意識及認同，更能彰顯社區大學的公共性格，從而提供開放性的公民參與空間協助社區進行公共議題的探討與處理，以解決社區範圍的問題（顧忠華，2000：175-176）。綜言之，在彰顯主體性社區的意涵上，全國社區大學透過課程教育和活動設計建立起豐沛的「社會資本」網絡，12 讓學員成為自發性、自主性關心社區公共事務的居民，亦逐漸通往「不是政府，就是市場」另一條社區治理的道路，此乃社區大學具有的公共性格與主體上的表徵。 12 課程教育上諸如融入式教學、公共論壇、公共參與週、文化夜市、工作坊與社區大學全國研討會等；另活動設計有志工社團、社區新聞社、社區規劃社、社區景觀社與地方文史社等。

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（三）宏觀層面：權力向度上的社區治理

社區大學除了課堂學習之外，更重要的是從學習過程培養實踐力量。因此，社區在權力上的概念就是培育居民營造社區、治理社區的能力，進而做為政府「政策代理者」與「政策傳送者」的夥伴關係。社區大學是民間與政府協力合產的非正規終身教育機構，具有濃厚的地方色彩和社區特色，就社區而言，由於民主政治的發展，權力漸漸下放，社區的人漸漸地有了發言權及決定權，社區大學應該要透過課程的設計，不僅使社區居民獲得經營社區的基本知能，促進居民在理性且享有充分資訊的情況以進行公共決策的討論，更要設法向上提昇居民營造社區的能力（彭靜婷，2000：111）；在另一方面，使社區大學成為當地民情的「放送頭」以及政府公共政策的策源地（李重志，2000：2），也是權力向度上的社區意涵。如圖十所示，社區大學充分展現出社區活動參與、社區回饋服務、社區公共事務參與及社區公共議題之治理能力。

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圖十：社區大學的社區暨社會公共事務之參與資料來源：本研究整理自《九十四年度『社區與社會參與』認證》（社區大學全國促進會， 2005：30-34）。社區大學社區活動參與旨在促成社會文化之提升，並與社區保持良好關係。如舉辦園遊會、晚會、民俗慶典、知性學習、文史生態導覽。相關活動有： 1. 社大生態社為社區民眾舉辦步道導覽解說活動。 2. 舉辦中秋節晚會，提供表演節目。 3. 為社區舉辦親子捏陶活動。社區回饋服務回饋與服務需具有弱勢關懷之特質，例如對於中低收入、單親家庭、身心障礙者提供服務。另外，其他社區服務如清潔社區公園、美化社區等工作也包括在內。相關服務有： 1. 為單親家庭子女提供免費課後輔導。 2. 出版社區鄉土教材，提供社區小學使用。 3. 協助社區成立社區發展協會。社區公共事務參與社區大學應關心公共議題，並能積極參與，帶動學員及社區民眾參與社區公共議題的習慣與能力。相關事務參與有： 1. 推動社區閒置空間再利用的議題討論及實際行動。 2. 搶救社區老樹運動。 3. 推廣垃圾減量資料回收的觀念。社區公共議題參與旨在培養現代公民參與社會經營能力，此一範疇乃超越個別社區的公共議題，有跨越社區共通性者，如淡水河之環境生態守護。相關參與有： 1. 參與河川守護運動。 2. 推動有機農產品的共同購買，建立跨區或全國性網絡。 3. 舉辦軍購或核四等有關國家政策論壇，並賦予行動。