大眾運輸場站容積獎勵機制之研究

大眾運輸場站容積獎勵機制之研究

計畫類別： 個別型計畫

計畫編號： NSC91-2415-H-002-023-

執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日

執行單位： 國立臺灣大學土木工程學系暨研究所

計畫主持人： 張學孔

計畫參與人員： 張贊育、朱純孝、李紫琳、蔡佳伶

報告類型： 精簡報告

處理方式： 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 92 年 11 月 14 日

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

大眾運輸場站容積獎勵機制之研究

The study of the floor area awarding mechanism for

policy to establish Public Transit Interchange (PTI)

精簡報告

計畫編號：NSC 91 -2211 - E - 002 - 023

執行期間：91 年 8 月 1 日至 92 年 7 月 31 日

計畫主持人：張學孔

研究人員：張贊育、朱純孝、李紫琳、蔡佳伶

執行單位：國立台灣大學土木工程學研究所

中華民國九十二年十月

大眾運輸場站容積獎勵機制之研究

The study of the floor area awarding mechanism for policy to

establish Public Transit Interchange (PTI)

計畫編號：NSC 91-2211-E-002-023

執行期間：91 年 8 月 1 日至 92 年 7 月 31 日

主持人：張學孔 台灣大學土木工程學研究所教授

一、中文摘要

大眾運輸為導向之都市發展(Transit Oriented Development, TOD)理念係都市計畫與都市設計重 要之政策，其係經由混合土地使用及相關供給領導 之基礎建設，以鼓勵大眾運輸系統之使用。TOD 政策推動即在於創造便捷、舒適、公平之大眾運輸 環境，而其中建立人性化、便捷、舒適之大眾運輸 場站及轉乘設施(Public Transit Interchange, PTI)為 TOD 政策重要一環；然而，在已然成型之都市，場 站用地取得困難，公部門資源亦有限，再者現有各 種大眾運輸工具營運權責與管理之分配，無法相互 妥善配合，更重要的是相關法源機制之缺乏，使得 人性化、便捷、舒適之大眾運輸場站建立困難重 重，因此公私部門合作進行大眾運輸場站開發，以 鼓勵民眾使用大眾運輸，已成為重要之研究課題與 未來發展趨勢。 根據國外已有 TOD 相關都市計畫法規，TOD 法規對於空間利用具有相當彈性，目的即在於將高 密度發展區與大眾運輸場站之距離最小化，並保障 轉運場站服務品質，以提高該區域大眾運輸之利 用。而透過都市設計的獎勵措施籌碼作為鼓勵開發 者配合都市設計理念工具是必然的趨勢，容積獎勵 又為其中具體實惠方式之一，因此公部門多期望藉 由容積獎勵政策制度的應用，促使大眾運輸導向之 都市發展理念得以落實。然而，參酌國內在推動類 似獎勵政策(如設置停車空間獎勵)的經驗，政策機 制設計與誘因運用均與政策精神偏離，使得政策實 際執行與預期有相當大的落差，反而引發後續許多 問題。 因此本研究即對於「大眾運輸場站容積獎勵 機制」進行探討，擬就國內外獎勵性都市政策經驗 為基礎，以及相關大眾運輸場站設置要素進行分 析，以建立一完整、合理、可運用之大眾運輸場站 容積獎勵模式，研究亦嘗試對公私部門於容積獎勵 政策中之角色關係、責任與功能進行分析，以作為 關鍵詞：大眾運輸導向之都市發展、都市設計、容 積獎勵、政策機制、大眾運輸獎勵政策。

二、英文摘要

Transit Oriented Development (TOD) is the important concept of urban planning and urban design. We can promote transit use with the combination of mixed-land use and service supply orientation. The TOD policy is aims to create the convenient, comfortable and equity public transit network. Thus, constructing Public Transit Interchange (PTI) station is an important part in the TOD concept. However, some difficulties are found, not only in acquire the land for station use, but public sector also has limited resource in modern urban area. On the other hand, Planning, designing, and operations of different transportation modes are not well integrated due to the rigidity of the administrations. Further more, it lacks related coordination among administrations, regulations and awarding mechanism. Under the present situations, private sector can cooperate with public sector by offering the land needed for public transportation interchange, which should allow to have greater incentives to both side in order to increase transit riderships. According, we would like to attend the goal, and it’s worth of conduct the study.

Therefore, the related regulations the TOD concept in foreign countries, the regulations of TOD have flexibility in space use. The purpose is to promote transit use through the way of minimizing the distances between transit station and high-density area, and ensuring the quality of transit station service. The conception of awarding through urban designing has being applied in city policy for many years. Floor area awarding is one of beneficial awarding policy. Therefore, public sector would apply floor area awarding mechanism so that TOD concept can be reached. However, according to the experiences from the similar policy executed in Taiwan, it causes a

incentives of floor area awarding for building Public Transit Interchange” base on the experiences of the awarding policy in Taiwan and foreign countries. It also analyzes the related factors for creating a complete, logical and operational floor area awarding mathematical model. Then to define the relationship between the public sector, private sector and the policy of awarding as well as their responsibilities, thus the basis of policy mechanism and incentive analysis can be made. It also shows the weakness and unsuitability, which exist in the current policy, so that it can be a reference when amending the related regulation and act in the future. Finally, it hopes that the policy of floor area awarding for building PTI station will be introduced and carried out some day.

Keywords :

Transit Oriented Development (TOD), Urban Design, Floor Area Awarding, Policy Mechanism, Policy Of Awarding to Build Up PTI

三、計畫緣由與目的

現代都市多集中於公路沿線發展，由於私人 運具使用增加，造成交通擁擠與環境品質惡化， 如在都市成形之後才進行大眾運輸系統的規劃與 建設，往往面臨極大之困難與挑戰，譬如用地取 得、財源籌措等問題，且民眾亦習慣使用私人運 具，要扭轉習慣實不容易，因此有必要輔以其他 配套措施，方能有效鼓勵大眾運輸系統的使用。 有鑑於此，新一代都市學者即大力提倡有別 於以公路為發展主軸的都市規劃模式，從「永續 都市發展」之理念出發，推動「大眾運輸導向發 展(Transit Oriented Development, TOD)」之都市規 劃模式，以高效率大眾運輸系統為都市發展的主 幹，透過都市設計與成長管理機制，於大眾運輸 系統沿線做高密度、混合土地使用之中小型發展 區域，並透過民間參與及獎勵民間投資方式，以 確立地方對永續發展之共識。 TOD 理念係都市計畫與都市設計重要之政 策，經由混合土地使用及相關供給領導之基礎建 設，以鼓勵大眾運輸系統之使用。TOD 政策推動 即在於創造便捷、舒適、公平之大眾運輸服務網 絡，而結合都市設計手段以大眾運輸場站作為區 域發展核心，並且創造場站及周圍地區高密度混 合土地使用，更為理念執行之重要機制，因此建 立便捷舒適之「大眾複合運輸場站(Public Transit Interchange, PTI)」，並配合周圍地區進行高強度 開發，以使其具有地區核心之實質與象徵意義， 對於政策理念目標執行極為重要；然而，以現有 各種大眾運輸工具營運權責與管理之分配，並無 法相互配合建立大眾運輸場站，因此公私部門如 何進行大眾運輸場站設置，以鼓勵民眾使用大眾 運輸，已成為重要之研究課題與未來發展趨勢。 根據國外已有 TOD 相關都市計畫法規，TOD 法規對於空間利用具有相當彈性，目的即在於將 高密度發展區與大眾運輸場站之距離最小化，並 保障轉運場站服務品質，以提高該區域大眾運輸 之利用。以香港為例，「香港規劃標準與準則」 中即明訂相關規定，集合住宅區與工商發展集中 區設置大眾運輸專用場站，或於集合住宅或大型 商業大樓提供一樓空間作為 PTI 之用，因此，大 眾運輸場站之設置相關法規應基於 TOD 理念，然 國內現行鼓勵大眾運輸場站設置法規未臻完備， 並缺乏其他一套整體性政策機制與相關配套措施 （如規範於都市計畫相關法令中）。而在已然成 型之都市中，場站用地取得不易，公部門囿於財 力、人力之限制，亦影響場站設置效率。 在既存困難下，獎勵方式即成為誘導私部門 參與公共設施主要之方式，一方面引導民間於土 地開發時，對於公共設施之投資興建有所回饋， 另一方面此舉亦促使民間建立地方永續發展意 識，進而與公部門共同擔負永續發展之責。惟合 理之容積獎勵為何，現實狀況多經由政治協商解 決，缺乏客觀依據，因此增加各部門認定執行與 溝通之阻礙；容積獎勵程度影響民間業者配合意 願，但若給予容積過高則失其公共設施規劃目 的，造成社會負擔；而獎勵容積過少，則導致民 間參與公共設施誘因不足。 因此本研究希望設計一套妥善之「大眾運輸 場站容積獎勵政策（以下簡稱『大獎政策』）」 及其運作機制，作為政策推動與實施之依據，並 從推論適當獎勵容積中，探討所應考量之因素， 與因素變動影響情形為何，期能有理論依據之最 適容積獎勵模式，協助政策機制推動，進而達成 永續發展之目標，即為本研究主要動機。 在永續發展之思潮下，世界各先進國家重要 都市莫不希望藉由整合都市與交通運輸系統，以 達到兼顧都市發展、便捷交通，並提升高品質生 活環境環境目標，而本研究則考量都市設計、都 市土地使用與永續大眾運輸系統等因素，希望為 台灣都市地區研擬一套適合我國國情與環境且可 施行大眾運輸發展機制與辦法，以供台灣在廿一 世紀都市發展之參考。 故本研究之具體目的包括： 1. 研擬完整、合理、可運用之具體大眾運輸場站 容積獎勵機制。

2.

以永續大眾運輸發展為目標，建構大眾運輸場 站最適容積獎勵模式。

四、研究方法與成果

本研究採用之方法可包括： (1) 文獻評析-本研究蒐集國、內外 TOD 發展理論 與容積獎勵相關文獻，深入瞭解 TOD 與獎勵性 都市政策等重要法令內容、實施方式、實施程 序與執行結果，並發掘各要素間結合關係，以 對「大獎政策」所應考量之課題與制度設計提

出建議；

(2)

影響因素歸納分析－整理現有相關都市計畫 法規與案例，綜合發展現況與其相關法規，歸 納建立可行政策機制，並探討影響大眾運輸場 站容積獎勵之因素，分別探討這些因素與大眾 運輸場站容積獎勵互動之關係。

(3)

數學分析模式－針對不同影響因素，依相關理 論如經濟理論、區位地價理論、交通衝擊評估 模式等，建立數學模式，尋求大眾運輸場站最 適容積獎勵額度，並探討不同因素變化下可能 之影響，以供政策參考。

(4)

實證分析－蒐集台北市現有新開發案現況與 相關資訊，配合所建立之數學模式與設算流程 推論該開發案可給予多少容積獎勵，並且分析 影響因素變動與容積獎勵之互動關係，以供未 來政策制定與相關配套措施參考。 主要研究成果包括： 1. 我國大眾運輸場站發展困境之探討 (1) 以往由於都市計畫重視道路交通，以致影響 大眾運輸發展： 都市土地過度混合使用，導致私人運具過度 成長； 都市發展與運輸政策不一致，導致大眾運輸 使用率偏低 大眾運輸場站用地取得困難 (2) 目前我國大眾運輸場站問題： 大眾運輸場站外部性受到忽略； 場站用地取得困難； 場站設置條件不佳； 對場站週邊環境衝擊大。 2. 「停獎政策」之成效檢討 本研究從「執行」、「成本效益」及「交通 運輸」等三方面評估「停獎政策﹙獎勵增設停 車空間政策﹚」執行，顯示「停獎政策」確有 改善之必要，惟其「透過獎勵誘因（容積）， 以鼓勵土地開發業者無償提供公共設施（停車 位）」之原意值得推廣運用。目前大眾運輸場 站普遍不足，運輸業者因虧損累累無力購置， 政府亦囿於財政困難無法提供，故如何將「停 獎政策」之理念應用到大眾運輸場站，實為目 前發展大眾運輸之重要課題。 3. 建立「大獎政策」運作機制 本研究構建「大獎政策」之運用機制，」作 為政府未來推動「大獎政策（大眾運輸場站容 積獎勵政策）」之依據。 4. 影響基地設置大眾運輸場站之因素分析 為建立大眾運輸場站容積獎勵模式，本研究 探討影響基地設置大眾運輸場站及容積獎勵額 度之因素並進行分析，這些因素包括：基地內 5. 大眾運輸場站容積獎勵模式之建立 本研究考量「業者成本效益」、「交通衝擊 限制」及「公共設施容受利限制」三項因素，建構 大眾運輸容積獎勵模式，並以台北市「宏盛帝寶大 樓開發案」為例，進行模式之驗證，並進行相關情 境之分析。

五、結論與建議

(一)結論 1. TOD 理念係以大眾運輸場站為發展中心，沿大 眾運輸走廊進行高密度土地使用之開發，以提 昇民眾使用大眾運輸之便利性，並運用良好的 都市設計，創造環境可居性。因而 PTI 設置在 TOD 理念執行中扮演重要角色，除提供舒適大 眾運輸服務外，更重要的是強化大眾運輸使用 意願，平衡都市運具使用，且發揮調整都市結 構之功能。 2. 囿於政府資源有限情況下，如何引導民間資源 投入 PTI 之建設，為公部門所應著重課題，適 當誘因提供為可行方式，透過「外部效益內部 化」原則可創造獎勵民間參與之最大誘因，容 積獎勵即可視為外部效益內部化，並藉由高密 度土地使用，帶來更多大眾運輸旅運需求，促 使大眾運輸經營達到經濟與財務永續。 3. 「大獎政策」之重點主要有三項：選擇適當區 位獎勵設置大眾運輸場站，合理誘因額度衡 量，以及衝擊影響事先防範。 4. 「大獎政策」運作機制流程應由公部門發起、 主導，融合都市設計手段，整合各公私部門資 源與獎勵籌碼，明確訂定參考規範準則，並將 其合法化，在此合法基礎下，公部門主動尋找 適合政策之合作對象，更細緻政策元素包括獎 勵額度與衝擊影響評估等，則有賴審議機構進 行評估和審議，以為公共利益作把關工作。開 發商則負責場站興設，成立營運管理基金專 戶，以及成立專責機構或委由相關交通管理單 位，負責場站後續使用管理，相關單位並針對 場站使用管理現況與成效進行監督，以提出供 未來政策檢討修正之改善建議。 5. 由「大獎政策」與「停獎政策」相較，「大獎 政策」更具積極性與彈性，並以都市設計為執 行工具，將公私合作、都市永續發展等觀念納 入，整合可運用獎勵籌碼資源，也更注重政策 整體性衝擊影響。然「大獎政策」亦可能面臨 民間參與意願低落、獎勵誘因額度給予爭議與 執行經驗不足等問題，為後續政策實際制定與 執行應該特別注意之處。 6. 在場站「外部效益」大於或等於容積獎勵所帶 來「外部成本」時，容積獎勵方可執行，因此 本研究所建立之容積獎勵模式，從社會效益觀 點，考量外部環境限制條件，包括交通衝擊限

(1)在相同條件下，與「停獎政策」相較，開發 商採用「大獎政策」，其投資報酬率明顯不 足，為滿足最低投資報酬率，審議單位得給 予開發商更多容積獎勵額度，卻可能面臨外 部環境對容積獎勵額度限制之兩難，因此必 須配合其他獎勵方式，政策才具可行性，結 合融資利率優惠以及稅費減免均為可行方 式。 (2)不動產價值增值可視為因場站設置所帶來 之效益內部化表現，預期場站設置後不動產 價值增值表現，為開發商決策是否採用「大 獎政策」之重要因素。故應納入場站設置後 價值評估機制，並與市場現況互相配合，公 私部門才得以此為基礎進行獎勵額度之協 商。 (3)比較旅次發生率與運具分配比例對於獎勵 額度影響之差異，就變動程度而言，大眾運 具使用比例對獎勵額度影響較大，旅次發生 率則次之。「大獎政策」積極意義在於強化 民眾使用大眾運輸意願，因此實務運作時， 應先設定預期場站設置後運具比例分配，並 須配合其他積極性政策引導達成預期運具 分配目標，而以此為獎勵額度之計算基礎。 (二)建議 1.「大獎政策」尚有許多爭議性課題，包括為什 麼設置大眾運輸場站需要獎勵？其他如獎勵條 件、對象、程序、方法、容積獎勵模式等，均 需要進一步作更深入論證與研究。 2.本研究缺乏對場站設置後地價上漲之預測，以 及對開發商實質財務分析計畫，建議公部門應 該建立一財務回饋評估模式，藉以掌握可能籌 碼，增加開發商參與意願與維護其權益，確保 大獎政策可行性。 3.本研究所構建容積獎勵模式，實務上應用可能 面臨不易執行，問題包括效益之估算，外部限 制難以界定如衝擊道路與路口範圍、周圍公共 設施服務能力確定、基地可承受環境污染之容 忍值，以及相關模式參數數值合理性，應用時 可能導致誤差等，建議未來針對外部性影響範 圍，以及影響因素選擇再作進一步分析和檢 討。另外，為使應用上更加便利，建議收集各 項參數數值建立資料庫，以為未來訂定法規或 作為審查依據之參考，避免引發參數合理性之 爭議，並構建易於應用執行模式。 4.相對於「停獎政策」，「大獎政策」更具都市 永續發展之觀念，因此建議都計、營建管理等 單位配合修正都市計畫、都市設計與建築技術 規則等法令規範，增加關於大眾運輸場站設置 規劃與技術規範內容，希望將大眾運輸場站設 置予以法制化、常態化，要求相關單位與業者 無條件配合，進而促使都市朝向大眾運輸導向 發展。

六、參考文獻

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