永無止境的高等教育評鑑機制／ 58

永無止境的高等教育評鑑機制

張國保 銘傳大學教育研究所所長

一、前言

教育是百年樹人的大業，高等教 育又是高級人才培育的搖籃，知識經 濟時代，各國都重視高等教育人才培 育的競爭力。中央研究院前院長李遠 哲（2002）博士曾在一場演講說:「看 一個國家今日對高等教育的投資，就 可以預測未來十年該國的國力與競爭 力。」可見高等教育人才培育的重要 性。我國大學的發展自古以來就是以 培育治理國家高級領導菁英為目的， 課程的規劃與設計，無不期望接受高 等 教 育的 菁英 人才 能 作之 君、 作 之 師，並教化萬民（伍振鷟，1982）；但 在今日高等教育粗在學率 84.4%居高 不下的情況下（教育部，2012），教育 品質如何評估與提升卻是值得提出來 探討的議題。 我國高等教育評鑑約自 1970 年代 的專科學校評鑑開始，但由教育部負 責政策制定、執行與監督評鑑，不免 被批評為球員兼裁判之弊，及至 2005 年修正《大學法》第 5 條明定「大學 應定期進行自我評鑑，教育部應組成 評鑑委員會或委託學術團體或專業評 鑑機構，定期辦理大學評鑑，並公告 其結果，作為學校調整發展之參考。」 2005 年由教育部出資一半基金與各大 學之捐資共同成立「財團法人高等教 育評鑑中心基金會（簡稱高教評鑑中 心）」之後，對我國高等教育評鑑制度 的規劃設計、執行與檢討，方有「公 正、專業、邁向卓越」之專責大學評 鑑制度的機構，旨在精進我國高等教 育評鑑專業化，以提升我國高等教育 品質，達到世界先進國家水準（高教 評鑑中心，2015）。然評鑑該如何推動 與改革，一直都是各界關切的焦點。 筆者有幸曾任高教評鑑中心第一 屆董事；2006 年也在長官指導下規劃 推動第一次科技大學評鑑；2008 年參 與了技專校院後設評鑑的研究；且歷 經二次師資培育中心與系所評鑑，又 參與銘傳大學接受美國中部各州校院 高 等 教 育 評 審 會 （ Middle States Commission on Higher Education ， MSCHE）的認可（accreditation）準備 受評作業，對於我國高等教育評鑑機 制的實施，從政策參與者、被評者、 後設評鑑者及評鑑委員的多元親身體 驗，謹對高等教育評鑑機制的檢討及 未來發展方向，分享淺見如後。

二、評鑑機制的檢討

我國高等教育評鑑機制的推動， 從早期的「等第制」到「認可制」，推 展到辦學績效良好及評鑑機制健全者 得「授權自評制」（大學評鑑辦法第 5 條），可說有了很大的變革，但也因各 校的作法不一，被批評為一國多制的 混亂現象。到底如何改變是好，仁智 互見。以筆者參與銘傳大學接受美國 MSCHE 認可的準備程序，並擔任自我 研議（self-study）工作小組（working group）小組長的經驗與心得而言，就 美國 MSCHE 與國內校務評鑑的做 法，依個人觀點提出幾點比較：

(一) 辦理評鑑的單位不同 《大學法》的 5 條第 2 項「 教育 部為促進各大學之發展，應組成評鑑 委員會或委託學術團體或專業評鑑機 構，定期辦理大學評鑑，並公告其結 果，作為學校調整發展之參考。」而 評鑑單位係由教育部依據《政府採購 法》等相關程序委辦（託）評鑑機構 組織辦理，評鑑規定、委員及評鑑結 果都由評鑑單位研擬向教育部報告且 負責，因此幕後的老闆還是教育部。 美國的評鑑認可制，由教育部認可「高 等教育認證協會（ Council for Higher Education Accreditation, CHEA ）」 （MSCHE, 2016a, 2016b）組織，再由 CHEA 評鑑組織及其分區依其職責進 行專業評鑑的執行，因此美國教育評 鑑指標的規範、委員的認可與執行結 果均由評鑑組織對外公布。 (二) 評鑑的目的不同 我國《大學評鑑辦法》第 8 條第 2 項強調的是透過評鑑要求學校改進， 同時將「評鑑結果作為核定調整大學 發展規模、學雜費及經費獎勵、補助 之參據。」但美國的評鑑純粹以學校 自行建構的定位、特色、品質提升及 自我評量（institutional assessment）為 依歸，讓評鑑歸評鑑，較不會有評鑑 結果被過度濫用現象。 (三) 接受評鑑的自主意願不同 我國《大學法》明定學校必須接 受評鑑，是不能也不得選擇的。美國 的 大 學 認 可 則 授 由 學 校 自 願 性 （voluntary process） 的自主決定，惟 未經認可，就讀該校的學生就無法獲 得聯邦政府（the federal government） 的就學貸款及獎助經費（obtain loans and grants ），不過選擇權還是操在學 校 自 主 意 願 的 決 定 （ MSCHE, 2016b）。 (四) 評鑑項目與指標的差異性 我國的評鑑依據《大學評鑑辦法》 第 6 條第 4 款「評鑑實施計畫內容應 包括評鑑項目、基準（指標）、程序、 結果、申復、申訴與評鑑委員資格、 講習、倫理、迴避及其他相關事項， 經評鑑委員會通過及本部核定後，由 本部或本部委託之學術團體或專業評 鑑機構公告之。」項目與指標等均須 經教育部核定同意，各校難有選擇空 間，即使授權自評的學校稍可選擇， 學校也不敢不採納教育部核准公告的 項目指標，因此各校指標一致，故有 被 批評為只 有教育 部 大學的統一 標 準。反觀美國的作法，基本上評鑑單 位 只 規 定 評 鑑 標 準 （ standard ）， 各 standard 該 有 哪 些 指 標 及 研 議 問 題 （research questions, RQ），係由受評學 校 依 據 各 standard 自 主 進 行 self-study，最後提出自我研議報告書 （Self-study Report for Accreditation or Reaccreditation），比較不會產生各校報 告都大同小異的現象。 (五) 評鑑程序的不同 我國大學評鑑雖有內部自我評鑑 及外部評鑑二個階段，當外部委員前 來評鑑時已是一翻兩瞪眼，受評學校

和委員間常會產生認知與共識上的落 差。美國的評鑑認可制，若屬初次辦 理，需經過書面審查，通過後始成為 觀察名單（candidate），才有資格進入 自我研議階段，在自我研議即將成熟 階段，評鑑委員會指派訪評團召集人 （team chair）過來進行訪評前的諮詢 輔導（advance visit），且與學術與行政 主管及 working group 的成員座談，以 確實評核與了解受評學校對評鑑認可 機制的周延準備程度，一旦受評單位 準備不及，訪評團召集人可決定延長 至何時才來正式評鑑，因此完成一個 評鑑循環需花很長時間。當接受再認 可（re-accreditation）的程序，也是從 自我研議階段周而復始，受評學校須 自行掌握進度與時程。 (六) 評鑑結果及應用的不同 我國各校極其關切評鑑結果，過 去技專校院「等第制」的三等以下， 須於二年後再複評；2014 年改為認可 制 後 ，待 觀察 及不 通 過亦 須追 蹤 複 評，委員意見含優點、待改進事項。 依據《大學評鑑辦法》第 8 條，評鑑 結果得應用於經費資源補助、招生總 量審核。美國的認可制，除核給學校 若干年的再認可時間（如 5-10 年）外， 也會檢視受評學校需否再進行追蹤或 複評，最後的書面認可意見含參考意 見 （ suggestion ）、 建 議 事 項 （ recommendation ） 及 要 求 改 善 （requirement）等三個層級，suggestion 可 由 受 評 單 位 逕 為 參 考 ； recommendation 為已達標準，但仍須 據以修正改進；requirement 屬於未達 標準，務必修正改善項目。凡有被評 核為 recommendation 及 requirement 者 都會被列為追蹤列管項目。 由上可知，美國的評鑑認可制展 現多元、彈性、自主、專業與諮詢及 由下而上的機制，使各大學有較大的 自主決定空間。而國內的評鑑機制是 由上而下、學校被動配合、自主性低、 結果會反映在調整大學發展規模、學 雜費及經費獎勵、補助之參據。綜言 之，美國的認可評鑑比較像是「大學 的評鑑」，學校須對自己的評鑑自負其 責；而我國的認可評鑑充其量仍是跳 脫不開「教育部的評鑑」規範框架， 學校自主性有限，較難展現自我特色。

三、未來評鑑發展的建議

雖然我國的高等教育評鑑制度已 漸趨成熟，而教育部也扮演監督的重 責，又兼採 IEET、AACSB 等多種國 際認可評鑑結果，事實上已有多元化 的色彩，但如何改革仍是各界關切的 焦點，筆者不揣簡陋，提出建議如下： (一) 等第制朝向認可制 評鑑結果的等第制固可清楚獲悉 受評單位的辦學成效，但因等第本身 具有相當明顯與強烈的排序性，對辦 學績優者可達肯定之效，但對辦學認 真卻仍待努力改善者，往往帶來負面 效 益，失去 評鑑欲 達 永續改善的 目 的。朝認可制改革，同樣可肯定通過 者，以及提供待觀察與不通過者改善 的機會，在國內高等教育競爭激烈的 時代，不失為值得推廣的政策方向。

(二) 積極參與國際評鑑 教育部（2015）鼓勵大學與國際 接 軌 ，續 辦國 際化 品 質視 導試 辦 計 畫，藉由國際化評鑑指標，引導學校 校園國際化。透過國際評鑑機構組織 的跨國評鑑，更足以證明我國高等教 育品質經得起國際的考驗與挑戰。因 此建議教育部對於國際上頗負盛名、 已具評鑑制度、有利於學生學習與就 業發展的評鑑機構組織，可以鼓勵各 大學勇於接受挑戰，以增加大學於國 際的知名度、影響力與能見度。 (三) 評鑑委員專業化 我國的評鑑委員由評鑑單位推薦 予教育部聘請擔任，雖然都是一時之 選，但由於對評鑑目的、制度、專業 指標、學校性質等的認知差異，仍有 產生委員不當或不慎指指點點學校的 些微不愉快事件產生。基於評鑑的公 正性、客觀性與專業性，評鑑委員專 業化仍有提升空間，尤其國外對擔任 評 鑑 委員 也都 有明 確 的規 範與 程 序 （MSCHE, 2016c）。值得教育部與評鑑 機構組織持續檢討精進。 (四) 由下而上自主辦理自我評鑑 《大學法》第 5 條第 1 項明定「大 學應定期對教學、研究、服務、輔導、 校務行政及學生參與等事項，進行自 我評鑑；其評鑑規定，由各大學定之。」 因此自我評鑑是大學的職責。教育部 已於 2009 年訂頒《大學自我評鑑結果 及國內外專業評鑑機構認可要點》，並 授權 34 所大學自行辦理系所專業評 鑑，各校進行評鑑時，亦遵守校內自 評、外部自評的程序，邀請專家擔任 評鑑委員，此種模式或有擔心通過機 率過高，但委員的專業性與公正性則 是無庸置疑的，此種模式值得持續擴 大推展，以達成大學自主的自我評鑑 為目標。尤其是教育部鼓勵大學推動 校務研究（institutional research, IR）， 宜鼓勵大學將自我評鑑與校務研究加 以整合，使學校藉自我評鑑的辦理， 確 實掌握自 己的辦 學 特色與重點 方 向。 (五) 專業組織或機構負責辦理 美 國 的 評 鑑 認 可 制 已 累 積 超 過 100 多年的時間，使美國的大學在全球 居牛耳地位，以 MSCHE（2016d）而 言，自 1919 年開始推動，迄今已有 522 所會員（Accredited members）及 6 所 Candidates，然美國教育部只認可評鑑 專業組織或機構。而國內高教評鑑中 心、臺灣評鑑協會、IEET、AACSB、 TMAC、TNAC 等評鑑委員會等都各自 負責評鑑業務的推動，教育部可透過 輔 導及協助 高教評 鑑 中心扮演美 國 CHEA 的 角 色 與 任 務 功 能 （ U.S. Department of Education, 2016），授由 各校自行選擇參加教育部認可的國內 外不同評鑑專業組織或選擇評鑑機構 的機會。 (六) 重視後設評鑑機制 後設評鑑乃為評鑑的評鑑，亦即 評估評鑑執行的制度、過程、項目、 指標、委員的專業性與倫理、結果與 應 用性等議 題，若 後 設評鑑制度 健

全，則評鑑的制度與機制當更令人信 服與嚴謹。《大學評鑑辦法》第 7 條「教 育部得對受託辦理大學評鑑之學術團 體或專業評鑑機構之規劃、設計、實 施及結果報告等進行後設評鑑；其評 鑑結果，得作為本部遴選委託辦理大 學評鑑之依據。」即使是授權自主辦 理評鑑的學校，也宜一併自我要求後 設評鑑機制的建立與施行，以確實符 應評鑑的精神與目的。 (七) 指標以學生學習成果為導向 學生是大學教育的主體。大學評 鑑的最大受益者，應是大學生。因此 評鑑項目、指標的規劃設計，都必須 考量與學生學習有關的內涵，尤其是 重 視 學 生 的 學 習 成 效 （ respect to student achievement）（U.S. Department of Education, 2015）。學生的就學率 （retention rate）、及格率（exam pass rate ）、 學 到 了 什 麼 ？ 獲 得了 什 麼改 變 ？ 得 到 了 什 麼 成 果 ? 多 少 人 畢 業 （graduation rate）、未來的升學、進路 或就業（employment rate）等有無加分 效 果？ 如此才是大學 人才培育的本 質。 (八) 強調持續自我改善 美國評鑑專家 Stufflebeam 曾說 評鑑不是要證明什麼，而是在乎持續 檢 討 改 善 的 歷 程 （ 引 自 黃 署 東 ， 2006）。倘若評鑑只重視評鑑報告的撰 寫、委員訪視的安排、送往迎來，對 教育品質的提升是沒有多大助益的。 因此，評鑑之後該追蹤的是持續自我 改 善 的檢 討， 唯有 自 主性 的自 願 改 善，願意虛心接受委員所提意見的檢 討修正，方能再創教育發展的另一個 顛峰。

四、結語

少子女化時代，對大學招生是一 項嚴峻的考驗。評鑑佳，對招生恐未 必有利；但若評鑑不佳，一定被優先 淘汰。英國的 Rama Thirunamachandra 教授曾在經濟學人雜誌（Economist） 說:「沒有放諸四海而皆準的評鑑模式 （ There is no whole institutional evaluation model）。」評鑑是一時的， 願意自我改善才是永續的。評鑑只是 眾多提升學生學習與教育品質改善的 一項手段而已。雖然評鑑是繁瑣的歷 程，就如健康檢查般，用正向思考來 看待評鑑、接受評鑑及尊重評鑑的專 業性，將可發揮「當局者迷，旁觀者 清」的效果。而評鑑的本質既然是以 學生的受教權及教育品質提升為優先 考量，如何落實永續性的自我改善機 制，就值得教育部、大學校院及學者 專家持續努力以赴，這是一條永無止 境的挑戰歷程。 參考文獻  大學法（104 年 12 月 30 日）。 取 自 http://edu.law.moe.gov.tw/LawContent.a spx?id=FL008606  大學評鑑辦法（102 年 1 月 31 日 ） 。 取 自 http://edu.law.moe.gov.tw/LawContent.a spx?id=FL041732

 大學自我評鑑結果及國內外專業 評 鑑 機 構 認 可 要 點 （ 2009 年 3 月 25 日 ） 。 取 自 http://edu.law.moe.gov.tw/LawContent.a spx?id=FL048394  伍振鷟（1982）。中國大學教育發 展史。臺北市：三民。  李遠哲（2002）。臺澳大學校長會 議專題演講。澳洲：阿德雷德大學。  高教評鑑中心（2015）。宗旨與沿 革 。 取 自 http://www.heeact.edu.tw/ct.asp?xItem= 812&CtNode=395&mp=2  教育部統計處（2012）。重要教育 統計資訊-大專學生粗在學率。取自 http://depart.moe.edu.tw/ED4500/cp.asp x?n=002F646AFF7F5492&s=1EA96E4 785E6838F  教育部 （2015）。104年度施政目 標 與 重 點 。 取 自 http://depart.moe.edu.tw/ED2100/News. aspx?n=B32992AF2BCEC98B&sms=8 E6F0C08E17D8910  黃署東（2006）。評鑑學術巨擘 Dr.Daniel Stufflebeam 。 取 自 http://epaper.heeact.edu.tw/archive/2006 /09/15/74.aspx

 Middle States Commission on Higher Education, MSCHE （2016a）.

Dedicated to Educational Excellence & Improvement since 1919. Retrieved from

http://www.msche.org/

 MSCHE （ 2016b ） . Frequently

Asked Questions: What is accreditation?

Retrieved from http://www.msche.org/?Nav1=About&N av2=FAQ&Nav3=Question01

 MSCHE （2016c）. How to Become

a Peer Evaluator. Retrieved from

http://www.msche.org/?Nav1=EVALUA TORS&Nav2=HOWTOBECOME  MSCHE （ 2016d ） . Institution

Directory. Retrieved from

http://www.msche.org/institutions_direct ory.asp

 U.S. Department of Education （2015）. Information on Recognized

Accreditors: National and

Programmatic Accreditors Summary of

Student Achievement Standards

（September 2015）. Retrieved from http://www.ed.gov/accreditation?src=acc red

 U.S. Department of Education （ 2016 ） . Accreditation: Universities

and Higher Education. Retrieved from

http://www.ed.gov/accreditation?src=acc red