我國大學的就學貸款制度之研究

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(1)第一章緒論第一節研究動機與目的. 壹、研究動機. 日本學者大前研一所著的《M 型社會》一書中，以中產階級的逐漸消失反映出社會的貧富差距越來越大，商業週刊更以 M 型社會1做為專刊的報導，描述台灣也漸漸朝著 M 型社會邁進，富者越富，貧者越貧的跡象越來越明顯，政府到底能提出什麼對策以縮減貧富差距並促進社會流動，是值得我們深思的。以往社會上常灌輸我們的觀念是「萬般皆下品，唯有讀書高」，彷彿只要接受更高等的教育就有翻身的機會，於是不論富人窮人，大家都盡可能的將資源投注在下一代的教育上，希望子女能夠有雄厚的人力資本與他人競爭，尤其在當今的知識經濟時代，每個人都希望能以充實的知識獲得更美好的生活。故縱使目前大環境不景氣，貧富差距也越來越大，大多數人仍希望藉由投資教育以獲得回報、扭轉自己目前的劣勢，造成整個社會對於教育的需求甚殷，希望教育機會能夠越來越開放，教育資源的分配能夠越來越公平，而不是侷限在少數菁英人才的培育上（尤其是高等教育領域），因此近年來高等教育學費及補貼政策成為相當重要的課題。關於高等教育學費及補貼政策的研究，與國外相比，國內所做的相關研究並不多，但不論國內外，遇到的問題都相當一致，國外大學如英國及德國，政府的高等教育學費政策由大力補助變成由學生負擔大部分的成本，結果使大學生走上街頭抗議；我國大學生近年來也反對學雜費逐年調漲，而有許多抗議活動，甚至組成「反高學費聯盟」表達對學費高漲的不滿。 1. 指的是在全球化的趨勢下，富者在數字世界中大賺全世界的錢，財富快速攀升另一方面，隨著資源重新分配，中產階級因失去競爭力而淪落到中下階層，整個社會的財富分配在中間這塊，忽然有了很大的缺口跟「 M」的字型一樣，整個世界分成了三塊左邊的窮人變多，右邊的富人也變多但是中間這塊，就忽然陷下去，然後不見了根據臺灣的數位，大前研一斷言：「臺灣已經出現日本當初的徵兆，成為 M 型社會。」. 1.

(2) 近年來我國不論是公立或私立大學，學雜費都有逐年調漲的趨勢，而學生是否有能力負擔就成了重要的課題。當前國家在國防、社會福利等其他層面的經費支出也越來越多，間接擠壓到對高等教育的投資，致使學生需自行承擔更多的教育成本；但本質上，大學教育非義務教育，故學雜費理應秉持「使用者付費」原則，由使用者去承擔成本，而政府在這當中應當扮演什麼角色，值得令人關注。根據人力資本論（the human capital theory），如果大力投入資源進行人才教育訓練，對社會造成的效益大於投資的成本，則理應進行投資，以促成社會整體的發展，但環顧目前我國大學現況，文憑不斷貶值，素質也有逐漸下滑的趨勢，而且學費補貼政策中，受益的大部分是社經地位較佳的學生，在當前經濟不景氣的狀態之下，學生是否真的有能力去負擔教育成本？而且就算有能力去負擔，所培育出的人力素質是否真的能對社會產生莫大助益？以上幾個問題最大的癥結在於：高等教育要追求的是數量還是品質？而這兩者可以一併提升嗎？政府在高等教育的政策上應扮演的角色是否要調整以控制數量與品質，達到人力投資的效率，避免整體社會資源的浪費，才是我們應該關心的課題。自從就學貸款制度實施以來，全國目前每學期，大約有三十五萬到三十七萬的申請人次，年成長率約百分之二到三，而私立大學的學費貴，辦就學貸款的人數普遍比國立大學多。以去年申貸人數突破 70 萬人次可以看出，政府對利息的貼補使得學生越來越倚重就學貸款制度來完成學業，預估接下來將突破 80 萬人次，但自 97 年 2 月 1 日學貸利率又要調高，學貸族現在的心聲，除了畢業即失業之外，就是吶喊為什麼利率不斷的調高。雖然政府有編列預算，負擔學貸的部分利息，但是跟兩年前年息 3.19%相比，現在是 3.53%，每年的利息已經要多付 2000 元，政府卻還要再調高利率，讓學貸族的負擔又更為加重，苦不堪言。畢業即失業，對有就學貸款負擔的學生們來說，真的是一大夢魘。研究者本身在高等教育階段中也歷經學雜費調漲的階段，為減輕家庭負擔只能尋求政府補助的機會，常見的獎學金與就學貸款，研究者本身都有辦理過的經驗，尤其令人印象深刻的是大學時期的就學貸款，其辦理方式、還款機制、利率等等都在逐年做變動調整，可見得此機制尚未臻完善，政府在此途徑中究竟該如何補貼才最合乎經濟效率，是本文所要探討的重點。故本研究在於研究我國大學學雜費的補貼政策是否合宜，期盼能藉由此研究使得就學. 2.

(3) 貸款的補助機制運作更有效率且兼具公平性。. 貳、研究目的. 本研究目的旨在建構就學貸款的理論基礎，闡述就學貸款的意義與重要性，並參照各國實施現況，介紹現行的就學貸款償還模式，並做優缺點的比較分析；此外並整理比較國內外有關就學貸款的文獻找出異同點，並參考國內外學者的建議評估現行制度。而本研究企盼藉由歷年數據的分析，評估政府大學學費政策的合理性，及其背後所反映的社會經濟問題。例如：就學貸款制度能否使社經背景不利學生的入學阻礙消失，進而促成教育的公平，還是使不公平繼續加重？政府為因應高等教育的龐大需求，年年提高教育補助、貼補就學貸款利息，如此是長久之計嗎？本研究將從上述角度與觀點切入，從「經濟效率」與「經濟公平」的角度剖析政府的就學貸款政策，並參考他國當前作法與相關學者研究，提出具體改善建議。故本研究的目的如下：一、分析國內外的相關研究文獻，整理出已有的研究成果。二、從經濟學角度建構就學貸款制度分析的理論基礎。三、以「效率」及「公平」角度分析我國就學貸款制度的現況及大學學費負擔的問題，藉著歷年統計數據的交叉比較，評估當前的就學貸款制度是否合乎效率、學費上漲是否太快、負擔是否太重、會不會造成機會的不公平等重要問題，期能提供建議給決策者參考。. 3.

(4) 第二節研究方法與步驟. 壹、研究方法一、比較教育研究法本研究參考貝瑞德（George Bereday）所提出的比較教育研究法（王家通，1979：113-138），並依研究需求修正部分的研究步驟。之所以採貝瑞德比較研究方法的原因，是因為其所提出的四步驟「描述、解釋、併排、比較」模式，目的在於發展一個可供分析與比較的邏輯型式，依此步驟進行比較研究，可以減少因文化偏見或我族中心主義所帶來的誤解，以期獲得更客觀、正確的結論。貝瑞德指出：在描述與解釋的階段，應廣泛蒐集與整理有關該國教育事實的第一手資料，以瞭解其教育特徵（王家通，1979：116-120）。然而，本研究限於時間與人力的種種因素，在進行跨國比較時，較難深入蒐集有關各國的相關資料，來輔助分析我國與其他各國學雜費與補助方面的內容。針對此一限制，本研究的因應方式為採取較為中立的角度，作為切入點。其次，貝瑞德的模式在併排與比較的階段，如果蒐集的各國資料出現不齊全或不對稱的現象時，會導致判斷的不均衡（王家通，1979：134）。資料不對稱的原因，往往是因為各國的資料本來就很難對稱，再者，研究期間可能無法將相關資料完全蒐集齊全。因此，本研究就第四步驟的比較部分加以修正，於併排後並不形成假設，而是直接找出相似、相異點，進行說明式的比較，將各國的資料隨時穿插引入，藉以加深深度與充實內容。. 二、文獻分析法在文獻探討部份，除向各圖書館借閱相關書籍及參考文獻外，亦透過網路資源連結至國家圖書館全球資訊網、我國教育部以及其他各國相關網站，以蒐集當前國內外大學教育財政實施之背景資料。本論文欲藉由對相關文獻資料的蒐集、整理、歸納與分析，對各國大學教. 4.

(5) 育財政改革狀況進行瞭解，再針對近年來我國大學與政府之關係、大學財務經營與管理情形，以及大學教育財政改革政策的背景與實施作探討，進而釐清我國大學教育財政未來發展方向。. 貳、研究步驟本研究採用貝瑞德的比較教育研究法，將教育部近年來學雜費的各項統計數據作統整的分析比較，以瞭解數據背後反應的經濟意義，瞭解政府對高等教育進行補助是否真的有所成效。並藉由交叉比較各年度學雜費與補助去分析，社會經濟地位較不利者是否能藉由補助制度達到社會流動的目的？最後針對補助制度中的就學貸款制度作整體的分析比較，以及其所投入的成本是否合乎經濟效益，以提供政府施行補助政策的參考。本研究進行的步驟如下所示：. 一、擬定研究計劃首先閱讀相關的文獻資料，待選定研究主題後，再對研究方法、步驟加以確立，並界定研究範圍，擬定研究計劃，最後送請指導教授修正。. 二、蒐集與整理相關文獻在國家圖書館、國立台灣師範大學圖書館、國立彰化師範大學圖書館、國立成功大學圖書館、台北市立圖書館等處蒐集相關論著專書、研究報告、期刊雜誌、ERIC 光碟索引、微縮片以及網際網路搜尋，以蒐集所需資料。並在閱讀相關資料後，進行文獻之整理與探討，作為後面比較研究的基礎。. 三、進行比較研究並分析結果根據相關文獻理論對我國就學貸款制度進行趨勢分析，從申貸條件、金額、人數、政府補貼之利息等各層面進行比較研究。. 四、撰寫研究報告根據歷年數據比較之結果，做成本研究之結論，並提出具體建議作為政府施政之參考。. 5.

(6) 第三節研究架構根據研究動機及目的、研究方法與步驟並配合相關文獻探討，本研究先分析國內外的相關文獻，剖析前人的研究範圍及成果，以便針對尚未深入研究的部分進行研究，並從經濟學的效率與公平角度建構理論基礎，分析歷年的統計數據，找出數字背後反映出的意義及問題，最後做出結論與建議作為改進的參考。. 本研究採用文獻分析法、比較教育研究法，以獲致研究目的，本研究架構如圖 1-1 所示：. 圖 1-1：研究架構圖. 6.

(7) 第四節研究範圍與限制. 壹、研究範圍研究範圍. 本研究題目為「我國大學的就學貸款制度之研究」，故範圍上界定如下：. 一、就研究地區而言：就研究地區而言：我國於此處指的是台灣（包括台澎金馬）。二、就研究對象而言：就研究對象而言：至 2007 年為止所有公私立大學，共計 100 所。三、就研究時間而言：就研究時間而言：自 1994 年至 2007 年。四、就研究內容而言：就研究內容而言：針對教育部統計處、高教司的相關專案統計資料，以及行政院主計處提供的民生統計資料做出比較分析，以瞭解實施現況及問題，最後提出中肯的建議以供改進參考。. 五、就研究方法而言：就研究方法而言：採用文獻分析法與比較教育研究法。. 貳、研究限制. 一、資料蒐集的限制國內以就學貸款為主題進行研究的並不多，而國外相關研究雖然較多，但要一一蒐集完整實屬不易，故本研究主題囿於文獻資料量不足，或相關資料散見於各期刊雜誌當中，研究者只能盡其所能將資料蒐集完全，唯恐內容不夠充實或仍有疏漏之處。. 7.

(8) 二、研究方法的限制本研究以文獻分析法與貝瑞德的比較教育研究法進行比較分析，以期發覺當前的大學就學貸款制度其問題為何，並未採用其他研究方法進行（如問卷、訪談）。. 三、研究內容的限制本研究所分析的內容乃近年來教育部統計處提供的數據為主，以及相關的專案研究作為分析討論的依據，並未針對個人或團體作調查，因本研究目的在於找出整體問題為何，故只做宏觀角度的分析。. 四、研究者的語文限制因國內相關文獻不多，仍須藉助國外文獻為輔助，在考慮研究者的外語專長後，參考的外國文獻以英文為主。此外，因閱讀外國文獻較耗費時間，故研究者在閱讀外國文獻時，只能偏重重點式的閱讀，可能無法完全窺知原作者的意旨，僅能窺其大概。. 五、研究結果推論的限制因本研究從宏觀的角度出發，所做出的研究結果與結論可能僅適於總體現象的推論，若要推論到單一個體或團體中可能有其困難性，故應用此結果推論時須相當謹慎。. 8.

(9) 第五節名詞釋義. 壹、我國大學此處乃指台灣至 2007 年為止的所有公私立大學，共計 100 所。. 貳、就學貸款制度本研究所稱之「就學貸款」，係指政府對於非義務教育階段就學學生實施的一種以貸款的形式獲得經濟補助的措施。就貸款的種類而言，屬於政策性貸款，教育部為協助低收入家庭子女求學，故以此政策協助清寒家庭子女，不使經濟因素成為求學路上的阻礙，故於民國 65 年開辦「高中以上學生助學貸款辦法」，在民國 83 年以前稱為「助學貸款」，之後改名為「就學貸款」，並沿用至今。故本研究在引用國內學者文獻時，可能因研究年代的不同，會有「助學貸款」及「就學貸款」混用的情形出現。. 參、申貸銀行貸款銀行原則上按學校所在地之行政區劃分如下：（一）在台灣之高級中等以上學校之學生貸款，由台灣銀行承貸。（二）在台北市轄區者由台北銀行承貸。（三）在高雄市轄區者由高雄銀行承貸。為便利學生就地辦理貸款事宜，教育部得另覓其他銀行配合承貸，不受前項之限制。. 肆、逾期貸款本研究所稱之「逾期貸款」，意指已屆清償期間卻未如期清償的貸款。. 9.

(10) 10.

(11) 第二章文獻探討就學貸款在國外的實施歷史已久，國外自 1950 年代即開始實施就學貸款，但我國要到 1976 年才有教育部的助學貸款政策，是故國外早就有學者將實際運作問題進行研究並提供建議，而我國早期進行此主題研究者少之又少，近年來由於學費成本問題，才有較多研究者投入本領域，因此與國外相比，國內研究文獻的充實度上仍遠不及國外。基本上，不論國內國外，在研究主題與內容上均涉及以下幾個層面：「就學貸款的重要性」、「學生申貸原因」、「學生對就學貸款的認知」、「就學貸款對學生的影響」、「就學貸款的逾貸問題與解決之道」、「就學貸款制度本身的問題」。由於本研究主題為我國大學的就學貸款制度，因此在文獻探討上將以國內文獻為主，而以國外文獻為輔，期待能從我國的研究文獻中整理出相關脈絡與問題，並輔以國外研究成果建議，以便對我國就學貸款制度有更深一層的瞭解。. 第一節國內相關研究國內以就學貸款為主題進行研究者並不多，初期最具系統及代表性的研究有二，其一是 1983 年楊景堯進行的「我國大學學生助學貸款之研究」；其二是俞明德於 1994 年主持的教育部專案研究「高中以上學生就學貸款制度之研究」。楊景堯以問卷調查當時大學生共 325 名，以瞭解當時大學生對助學貸款的反應；而俞明德主持的研究旨在探討我國現行就學貸款制度的問題與提出解決的辦法，並探討我國就學貸款逾期貸款的形成原因，最後參考他國制度對現行就學貸款制度提出改進建議。近年來由於大學學費政策的改變、高等教育的擴張，使得學生負擔成本越來越高，故這幾年來助學與補助措施更形重要，也因此眾多研究者開始重視到此領域的研究，教育券、教育代金、獎補助、就學貸款等主題也越來越受研究者的青睞，然而真正以就學貸款為研究主. 11.

(12) 題者少之又少，在眾多文獻中雖然可以看到就學貸款的身影，但卻沒有更加深入的探討與分析，多數研究者還是將就學貸款視為配角與助學工具，實為可惜。自楊景堯、俞明德兩人之後，以就學貸款為研究主題者有張惠雯（1999）「我國大學生就學貸款制度之研究」、李秀鳳（1999）「我國大學教育階段學費補助之研究」、施博惠（2002）「臺北市高級中等學校申辦就學貸款學生辦理就學貸款之研究」、柯懿雯（2004）「台灣與澳洲就學貸款制度之比較研究」；胡心慈（2004）「台灣就學貸款業務三贏決策之研究」、張紫庭（2004）「我國大學就學貸款制度執行之研究-以國立台灣師範大學為例」、陳宏美（2006）「我國大學學費政策與就學貸款制度之研究-以北部某私立大學為例」、張忠財（2006）「就學貸款逾期因素之研究」、陳若龍（2006）「就學貸款決策參考因素之研究」、周書毓（2007）「大學生對於就學貸款制度滿意度之研究」。其餘有關就學貸款的研究均是以「兼論」形式帶過，絕大部分都是以大學財政結構、學費與補助問題、入學機會均等的解決之道兼論就學貸款，例如蔣姿儀論私立大學的經費補助、楊珮瑤論公立大學的財源結構、陳昭穎論台灣高等教育的擴充、黃俊正對達成成人高等教育的論述、周維萱論毛利教育政策、洪佩民論念不起大學的孩子等。這些研究大概都是以「功能性」的角度肯定就學貸款能解決教育資源不足、教育機會不均等、高等教育學費與成本增加的問題，但是這些研究者都過於重視正面效益，未觸及背後要負擔的成本。總之，國內有關就學貸款的研究，其內容與特色摘要可整理如下表【表 2-1-1：國內相關研究論文】及【表 2-1-2：國內相關期刊研究】：. 【表 22-1-1：國內相關研究論文】國內相關研究論文】作者題目（出版年）出版年）楊景堯我國大學學（1983）生助學貸款之研究. 研究對象. 研究方法. 大學生 325 名文獻研究法包括 190 名申調查研究法貸者；135 名未申貸者. 12. 特色或研究發現利用文獻分析法來探討學生助學貸款之理論基礎，從文獻資料的分析中，可歸納出三項基本論點： 1.學生助學貸款在實踐教育機會均等的理想；2.人力投資觀念的重視；3.因應學費發展趨勢。此外用問卷調查法找出問題所在，並配合.

(13) 蔣姿儀（1991）. 楊珮瑤（1998）. 我國私立大學教育經費補助問題之研究公立大學財源結構之轉型與規劃. 全國各私立大學校院共 22 所政府的學費政策與公立大學的財政來源項目. 文獻分析法統計迴歸分析文獻分析法. 張惠雯（1999）. 我國大學生就學貸款制度之研究. 667 名貸款學文獻分析法生、52 名學校比較研究法人員與 123 名問卷調查法銀行業者. 李秀鳳（2000）. 我國大學教育階段學費補助之研究. 美、日、德三文獻探討及檔案分析法國及我國的教育經費分配、學雜費政策與教育券、就學貸款的實施現況. 陳昭穎（2001）. 從菁英走向大眾：台灣高等教育擴充過程之政策分析. 文獻分析法全國大學校長、副校長、教務長以及部分曾擔任過大學評鑑之委員，共 332位. 13. 各界意見，提供詳實建議，對改進我國學生就學貸款有實質的幫助。研究結果顯示政府對私立大學補助仍不足，建議應增加補助、學生獎助金，並加強就學貸款的辦理，擴大申貸對象與可申貸項目。作者先從國家發展與高等教育政策的關係，再就學費政策、政府補助、捐贈制度、建教合作等四個財源籌措的來源項目，一一分析其利弊得失，以探討符合公立大學的理想財源結構；最後發現就學貸款是有助於改善當前情況的方法之一。研究結論與建議：1.就學貸款的宣導應加強，宜多元化與普眾化；2. 教育當局應正視貸款所帶來的負面影響；3.減少申貸次數為一年一次；4.免除學生戶籍謄本的申請與銀行的對保手續；5.免除學校參與貸款作業；6.完全開放申貸條件，但另行規定借款者的條件限制；7. 加貸生活費用，確定貸款金額上限；8.還款方式宜加入「依所得攤還式」；9.承貸機構宜由三家銀行轉由教育部負責；10.瞭解學生逾貸原因並提出配套方案；11.減少學校部分貸款作業；12.就學期間貸款利息宜依家庭收入決定是否收取就效率與公平的觀點探討大學學雜費之補助如何才能使成效最大，作者從經濟學角度分析，並配合各家學說，最後提出建議認為要兼顧效率與公平，政府對於就學貸款的實施與教育券的推行，是比較能符合以最少投入獲得最大產出的經濟效率原則。本研究以 Martin Trow(1973)的高等教育發展階段理論為主要分析架構，並以英國與美國的高等教育擴充發展經驗為借鏡，同時針對台灣高等教育政策進行全盤性檢視，探討台灣高等教育逐漸脫離菁英色彩，轉向大眾化的同時，其所面臨的衝擊及問題，並探討就學貸款制.

(14) 黃俊正（2001）. 周維萱（2002）. 施博惠（2003）. 嘉義地區高職學校轉型辦理社區學院可行途徑之研究紐西蘭原住民教育政策之研究-以毛利教育政策為例臺北市高級中等學校申辦就學貸款學生辦理就學貸款之研究. 度所扮演的角色。作者認為訂定優惠辦法及建立就學貸款制度，可以實踐成人高等教育機會均等的理想，也是提供高職學校轉行之最經濟可行的設置模式。. 嘉義地區十六所高職學校人員. 問卷調查法. 紐西蘭原住民-毛利人. 文獻分析法歷史研究法比較研究法訪談調查法. 學生就學貸款及津貼確實有助毛利學生進入高等教育學習比例。. 臺北市26公私立高級中等學校1000 位申辦就學貸款學生. 問卷調查法. 以自編的問卷調查，所得結論如下：1.申請者中以日間部、私立高中職、商業類科及與父母同住的學生佔大多數。2.申請者中家長的教育程度為高中職以下及家庭年收入在新臺幣一百萬元以下的學生超過九成。3.影響申辦就學貸款因素的重要性順序依次為：學校因素、家庭因素、個人因素、社會因素。申請者中辦理就學貸款的最主要原因為「學校學費昂貴」。4.不同學制、不同就讀年級、不同生活費來源的學生對「申辦就學貸款瞭解程度」有所差異。5.不同學校性質的學生對「影響申辦就學貸款的因素」看法有所差異。隨著教育的改革開放，台灣的高等教育逐漸走向普及，但過多的學校使原本就在縮減的教育補助經費更加分散，而各個學校也只得以調漲學費作因應。研究結果發現政府以調降就學貸款利率與放寬申請條件來減輕家長負擔，配合大專院校妥善管理及運用校務經費、致力提升教學品質與學習環境。如此高等教育才能有更健全的發展。本研究結論如下： 1.台灣與澳洲的就學貸款制度目的皆在避免經濟因素成為就學阻礙； 2.澳洲由政府專責貸款，台灣則由教育部與銀行負責 3.澳洲的申請程序較台灣簡化等。研究者以成本效益分析法做演繹推. 洪佩民（2004）. 藏在富裕社會下的教育問題---從念不起大學的孩子談起. 柯懿雯（2004）. 台灣與澳洲就學貸款制度之比較研究. 台灣與澳洲的就學貸款制度. 比較教育研究法. 胡心慈. 台灣就學貸. 銀行業者6. 文獻分析法. 文獻分析法. 14.

(15) （2004）. 款業務三贏決策之研究. 位、政府官員問卷調查法和學者4位、訪談調查法貸款學生36 位. 張紫庭（2004）. 我國大學就學貸款制度執行之研究以國立台灣師範大學為例. 以國立台灣師範大學就學貸款制度為研究個案. 文獻分析法問卷調查法訪談調查法. 陳宏美（2006）. 我國大學學費政策與就學貸款制度之研究-以北部某私立大學為例. 實踐大學學生申貸之相關統計數據. 文獻分析法比較研究法個案分析. 張忠財（2006）. 就學貸款逾期因素之研究. 國內某金融機構就學貸款戶開始還. 問卷調查法. 15. 導基礎，推出最大價值的期望解決方案，本研究結論如下：1.就學貸款應利用電子與平面媒體以加強宣導；2.每一學期申請撥款改為每一學年申請一次，減少申貸次數；3. 簡化申貸金額、規劃各校對保時間；4.戶政網路工作站於就學貸款承貸行連線，便於申貸者請領戶籍謄本；5.採行依借款人所得攤還的方式，或自付利息者還款期間為每半年繳款之彈性還款方式，改善逾期放款 6.就學貸款宜全面而多元化，內容增加生活費，且申貸金額可依據學生家庭經濟背景、所得水準以及貸款需求而有所不同；7.加強向學生宣導學生的還款責任，以增強還款認知；8.對申貸資格擬訂排富條款，使政府的補助能符合效益；9.就學貸款辦法之修訂實施宜有緩衝期；10.減少財稅中心查核資格標準之手續。本研究目的在於探討國立台灣師範大學就學貸款制度執行，影響過程的變數，並就制度執行與制度影響兩個面向提供高中以上就學貸款制度執行成果，研究一個較為完整的架構。本研究建議如下：1.申貸手續應更簡便；2.簡化戶籍謄本申請與銀行對保手續；3.就學貸款宣導宜多元化、生活化；4.還款宜以「依所得償還」本研究之結論如下： 1.現行就學貸款歷經 30 多年的施行後，除造成國家、社會與家庭經濟負擔增高外，對補助學生就學的實際層面不夠落實；2.我國公私立大學學費的差距雖然稍有縮小，以本研究分析結果，其差距依然存在，造成學生受教育的機會未能達到均等；3.政府的助學制度之決策角色很重要，但未能充分達到其目的。本研究以 Logistic Regression 模型為研究方法，以瞭解我國就學貸款逾期的主要因素。實證結果顯示，.

(16) 款者抽取正常戶502件，逾期戶559 件，共1061件. 陳若龍（2006）. 就學貸款決策參考因素之研究. 以南部地區問卷調查法辦理就學貸款的學生進行抽樣，有效樣本214名. 周書毓（2007）. 大學生對於就學貸款制度滿意度之研究. 380名大學問卷調查法生，有效樣本 350名. 在 6 個影響就學貸款信用風險的變數中，於顯著水準 0.05 下，申貸期數、學校類型與學校屬性 3 個變數，與逾期還款呈現顯著負相關，而貸款總額、性別與逾期還款的關係則呈顯著正相關。本研究結論如下： 1.受測者因性別、年齡、家庭所得、學校性質、父母之職業及有無工讀經驗之不同，而有不同的態度、主觀規範、知覺行為控制、家庭倫理觀念；2.受測者的申貸意向與申貸行為呈顯著正相關；3.在四項考量因素中，受測者之「態度」、「知覺行為控制」等二項因素對申貸意向具有顯著影響。本研究的結論如下：1.影響申辦的原因主要為經濟因素；2.大學生普遍滿意就學貸款申辦制度；3.保證機制仍不夠完善；4.大學生普遍不滿意目前就學貸款償還制度。本研究的建議如下： 1.加強就學貸款制度之宣導，宣導方式宜多元化、生活化；2.貸款項目應增加生活費用，且貸款額度應彈性化；3.還款方式宜考慮採取「依所得水準」償還之規定；4.建立政府專責機構統一負責就學貸款事務；5.逾期懲罰方式應依訂定相關法律規範，降低呆帳比率。資料來源：研究者自行整理. 【表 22-1-2：國內相關期刊研究】國內相關期刊研究】作者題目名稱楊瑩我國大學（1983.06）院校學雜費徵收標準及助學貸款等措施之研究. 期刊國立編譯館館刊. 研究方法文獻分析法問卷調查法. 16. 特色或研究發現調整學雜費有其必要，在合理調整大學學雜費之際，政府亦應避免造成低收入戶子女就學之經濟困難，再者，基於教育機會均等的原則，分析就學貸款制度實施以來的相關法令與財稅資料中心貸款資料，陳述就學貸款存在之必要性。.

(17) 俞明德高中以上（1994.05）學生就學貸款制度之研究. 教育部專案研究. 文獻分析法. 蕭霖全方位的（1995.08）教育經費補助--就學貸款. 教育研究. 文獻分析法. 趙中建學生貸款（1997.03）的拖欠償還及償還方式之比較研究. 教育研究資訊. 分析比較法. 凃鈺城政府就學（2006.03）貸款的財政負擔與學生的還款負擔--就學貸款的兩難？張瑞雄就學貸款（2008.03）與學雜費政策省思. 台灣經濟金融月刊. 統計分析. 師友月刊. 文獻分析法. 本研究係採文獻分析法，分析我國就學貸款制度的演進，其目的在了解我國就學貸款制度之財務問題，並透過分析比較其他國家實施狀況，為我國提出適切可行的解決辦法，以達成教育機會均等政策之推動並兼顧教育經費使用之效率，避免行政成本的浪費。就學貸款制度，應視學生家庭之經濟狀況給予貸款，才能使有限的資源充分被利用，減少資源的錯置與浪費；學生畢業後，分期攤還所借之本金，不僅可反映成本，更可保障其就學機會，個人受益外，也不致造成財政排擠作用，故就學貸款優於直接補助學校或無償的贈與。學生貸款的拖欠償還實是一個值得重視的問題。在學生貸款的償還方面，根據現行各國實施狀況與學者建議，提出了三種償還方式:1.分期償還方式;2.按收入比例償還;3.課畢業生稅。本篇以統計試算各種不同還款期限對學生與政府造成的負擔有多大，期待能在兩者中間取得平衡點。結論是現行的還款期限太短，使學生負擔太重，故應該將就學貸款的還款期限予以延長。從弱勢助學計畫講起，評論就學貸款的優缺點，以及大學學雜費政策、高等教育投資的問題。資料來源：研究者自行整理. 我國對於就學貸款制度的研究，從以上的研究主題觀之，絕大部分集中在高等教育領域，其探討主題非常廣泛，包括實施就學貸款的理由、財政分配與學費問題的解決、就學貸款制度本身的問題、學生申貸意願與滿意度、就學貸款的逾期還款因素、還款方式的探究等。以下就這些研究主題與發現作分類與探討。. 17.

(18) 壹、研究主題. 大致來說，就與就學貸款有關的論述來看，至今為止較具規模的驗證性研究主要有：. 一、大學學費政策與高等教育資源分配之探討：大學學費政策與高等教育資源分配之探討：楊瑩針對我國大學學費政策與助學貸款措施之研究（1983）；蔣姿儀對私立大學教育補助問題之研究（1991）；楊珮瑤以公立大學財源結構之轉型與規劃為主題所做之研究（1999）；李秀鳳對大學學費補助之研究（2000）。. 二、學生申貸因素與滿意度的探討：學生申貸因素與滿意度的探討：楊景堯針對我國大學就學貸款制度實施現況所進行的調查研究（1983）；張惠雯進行的我國大學生就學貸款制度之研究（1999）；施博惠對台北市高中申貸學生採取的問卷調查研究（2003）；胡心慈對銀行業者、官員、學者、學生進行的訪談與問卷調查研究（2004）；陳若龍對就學貸款決策因素之研究（2006）；周書毓調查大學生對於就學貸款的滿意度之研究（2007）。. 三、實際執行結果之探討：實際執行結果之探討：楊景堯針對我國大學就學貸款制度實施現況所進行的調查研究（1983）；施博惠對台北市高中申貸學生採取的問卷調查研究（2003）；胡心慈對銀行業者、官員、學者、學生進行的訪談與問卷調查研究（2004）；張紫庭以台灣師大為例所進行的執行現況之研究（2004）；陳宏美以實踐大學為例所進行的執行現況之研究（2006）。. 四、逾期還款之探討：逾期還款之探討：俞明德主持的教育部專案，高中以上就學貸款制度之研究（1994）；張惠雯的我國大. 18.

(19) 學生就學貸款制度之研究（1999）；張忠財所作的就學貸款逾期因素之研究（2006）。. 五、償還方式的探討：償還方式的探討：俞明德主持的教育部專案研究（1994）；蕭霖分析美日兩國概況提出的各種償還方式（1995）；趙中建對學生貸款的拖欠償還與方式的比較研究（1997）；張惠雯進行的我國大學生就學貸款制度之研究（1999）；凃鈺城對就學貸款償還期限所做的研究（2006）。. 上述的主題分類，不見得能囊括國內所有相關的論述，只是為了分析方便所為，而且部分研究發現事實上也為就學貸款的問題提供了可供參考的素材，若僅僅以上述的研究對就學貸款現象作總評，的確容易有所偏頗與缺漏之處，故研究者只能盡量求其精確，以下將上述研究中的重大研究發現，以分別歸納摘述的方式呈現。. 貳、研究發現. 國內對於就學貸款的研究結果可歸結出幾個重大發現，例如：就學貸款的實施因素與重要性為何、學生對就學貸款制度的正確認識程度與滿意度為何、學生為何要申貸、學生為何會逾期還款、逾期還款的解決之道這四大方面，以下分述之：. 一、實施就學貸款制度可促進教育機會均等、實施就學貸款制度可促進教育機會均等、提升人力素質、提升人力素質、因應大學學費成本高漲問題：成本高漲問題：. 國內學者對就學貸款制度相當推崇，並重視其所帶來的正面效益，認為可以協助籌措大學財源，解決大學財政與學費成本問題（楊景堯，1983；楊瑩，1983；蔣姿儀，1991；楊珮瑤，1998），並可促進教育機會的均等與提升人力素質，算是相當值得的投資（楊景堯，1983；楊瑩，1983；蕭霖，1995；趙中建，1997；張惠雯，1999；黃俊正，2001）。. 19.

(20) 關於實施就學貸款的緣起，以及其所能得到的效益，楊景堯（1983）在其研究中指出就學貸款的效益有三：「教育機會均等理想的實踐」、「人力投資觀念的重視」、「學費發展趨勢的因應」；蓋浙生（1986）以「促進教育機會均等的實現」、「人力資源的有效培植與運用」、「社會福利模式的擴大應用」、「人養成刻苦自勵、崇實尚學的精神」、「提高教育的素質，因應教育發展的需要」此五點說明就學貸款的緣起；而張惠雯（1999）在其研究中則以「促進教育機會均等的實現」、「人力資本的投資」、「社會福利政策的延伸」、「教育成本的攤還」、「學費調漲的因應」此五點說明就學貸款的效益。其後的研究者所提的說法大都不出以上範疇。學者專家之所以會將就學貸款視為教育補助的重要措施，理由可歸結成下列五點：（一）促進教育機會均等的實現；（二）人力投資觀念的重視；（三）社會福利政策的延伸；（四）教育成本的攤還；（五）學費發展趨勢的因應。以下分述之：. （一）促進教育機會均等的實現自十七、十八世紀以來，由於民主思潮的澎湃，各國除積極致力於政治、經濟及社會制度的發展與改革外，力求教育機會均等理想的實現，亦為其努力目標之一，二次大戰後，受教權且被視為一項基本人權。如聯合國第三屆大會「人權宣言」第二十六條即明確揭櫫：「人人皆有受教育之權」，日本育英會（育英獎學機關）亦指出「實施學生助學貸款，在協助因經濟理由修學困難的優秀學生，以符合教育機會均等及國家、社會健全發展的目的」。楊瑩（1983）指出教育機會均等之達成包括消極與積極兩方面的考慮：消極面是不依性別、宗教、種族、家庭背景等，限制學生入學之機會，積極面則在於協助有困難之學生，提供彌補缺陷的機會，以使其得以發展個人潛能。換句話說，所謂的均等，是指接受教育機會之相等或公正，而非結果之相等。它所強調的是立足點的平等，而非齊頭式的平等。郭為藩（1986)亦指出高等教育所強調的是教育機會的開放，有公平的入學制度，也要確保繼續進修的機會。九年義務國教施行之後，雖保障了國民的基本受教權，但高中之後卻非義務教育，為防. 20.

(21) 學生因家境困苦而阻斷其求學之路，無法接受更高深的教育而阻礙其向上發展的能力，方有就學貸款制度的實施。教育部推動之高級中等以上學校就學貸款措施，主要目的有三:（一）協助中、低收入家庭子女就學，減輕其籌措教育費用的困難;（二）使人人都有接受高級中等以上學校教育的機會，不致因家庭所得或發生變故而輟學，實現「國民受教育機會一律平等」的理想;（三）以「貸款」、「自助」取代「救濟」、「人助」，普及權利、義務對等的健全觀念，養成負責的好習慣(教育部，1996)。基於以上認識，就學貸款制度的實施，旨在保障每一個人不受外在因素的影響，都有均等的受教機會。但是對於接受就學貸款的學生，其學業表現應該要有一定的水平，才不致造成教育資源的虛擲與浪費。. （二）人力資本的投資在人力投資面而言，教育不僅提高個人的工作能力，使個人獲得經濟上的實利，不但有經濟的價值，同時也有促進國家發展，維持社會和諧的實益。1960 年代舒茲（T.W.Schultz）所言:「教育除了文化涵養的功能外，還可以提高一個人的工作能力。工作能力的提高，可以增加國民所得，教育的文化、經濟效果應該是共同而不是排斥的。」把教育視為促進經濟發展的重要因素，使人力投資的觀念獲得重視，也帶動教育經濟學的新領域；1960 年後人力投資的學者都肯定教育對經濟成長的貢獻；至十九世紀末，倡導擴大教育投資理論學者，咸認為教育是一種「具有高度的投資」，對個人、社會、國家來說均有相當的貢獻（楊景堯，1983）。對個人而言，接受高等教育的機會成本主要為放棄就業的工作所得，而利益來自於接受教育後，接受者可以增加未來收入與社會大眾享外部效益的回報。個人所得可以金錢加以衡量，社會大眾外部效益不易以金錢加以衡量，但其重要性實不亞於個人利益，因為教育投資致使人力資源質與量的提昇可使一國的生產因素發揮到極致，帶動國家經濟成長與社會進步。在二次世界大戰後，戰敗國德意志、日本兩國，在天然資源及資本均極端匱乏的情形下，迅速的恢復國力;而亞洲台灣、香港、新加坡、韓國等小國亦均缺乏天然資源，其經濟能迅速成長與繁榮進步，一般學者咸以為歸功於人力資本的累積，而教育正是累積人力資本的最佳利器。. 21.

(22) 另有薩斯波羅等人指出開發中國家在教育方面的收益率，往往高於銀行的利率，甚至高於實物資本的投資，向銀行借貸來投資於教育事業也是合乎經濟效益的權宜措施。學生就學貸款就是植基於此一兼重教育的經濟與社會效益的人力投資觀念，協助真正需要幫助的人才學有專長，使其除了累積個人未來工作的知識與能力外，增進我國的人力資本，不但提高了受教者的知識水準，而且使國家經濟因人力資本所帶動生產技術的進步而成長，對學生個人及國家整體的發展貢獻極大。. （三）社會福利政策的延伸 1940年代興起「福利國家」的社會福利概念，部份國家逐漸開始採取一些社會福利措施，以保障貧苦家庭的生活。社會福利具有三個基本功能:1.做為一個「安全網」，為一些有困難的人士提供某些基本需要的服務;2.做為一個「資源再分配」的機制，減低貧窮的極端差距，以提高社會公平;3.做為一個「社會整合」的機制，團結社會各階層的力量，共同建立社會共識。其特徵在於政府更積極地將相當高比例的國民所得，用於社會福利的支出上，透過適當的分配以達均富的目的，濟貧扶弱變成社會的共同責任而非個人的慈善行為，人民有權接受政府最低標準的收入、健康、教育情況等保障(行政院研究發展考核委員會，1989)。一般來說社會福利模式依據其服務內容與對象的不同可以分為「全民性的社會服務」及「選擇性的社會服務」兩類。前者是指公民均可從社會福利中享受到相等的利益;而後者則是經審查個人或家庭的經濟能力所給予的福利措施。所以選擇性的社會服務較能將社會資源集中到社會急需者的身上，避免無謂的浪費與資源錯置，兼可提高低收入家庭的生活水準，同時又不抑制社會經濟的正常發展(財政部賦稅改革委員會，1989；楊瑩，1982)。雖然就社會公平的角度分析，「全民性福利模式」更能滿足福利國家社會福利服務基本原則的要求，但是此一模式需要相當多的社會資源，因此就經濟開發中的國家而言，選擇性的社會福利模式在實施上較有可行性。學生就學貸款在性質上是屬於選擇性的社會福利，雖然依照我國憲法中所列舉的社會福利項目中，學生就學貸款並未納入社會福利的範圍之內，但是它將政府有限的教育資源，提. 22.

(23) 供給社會上需要幫助的中低收入家庭學生，也屬於社會福利政策的另一種方式。以我國就學貸款制度，所照顧到的人士其實並不僅包括中低收入家庭，而一般家庭有兩名以上子女就讀高級中等以上學校者亦可申貸，所以就學貸款措施確實是一種福利措施的延伸(張惠雯， 1999)。. （四）教育成本的攤還張清溪(1996)與蕭霖(1995)等人均提出建議高等教育的教育成本應由學生個人負擔，在我國各級教育中，高等教育學生平均分攤到較多的教育經費。各國均存在教育投資報酬呈現U 型報酬型態，即在受教育的最初幾年回報較高(懂得讀寫的教育)與受教育的最後幾年回報也較高(大專或研究所的教育)。因此認為在高等教育階段，由於個人利益大於社會利益，所以教育成本應由學生負擔；另有學者(楊瑩，1982)卻對教育成本全由學生負擔的看法持不同之意見，她認為學生接受教育後所獲得的知識技能可惠及社會大眾，社會大眾為學生負擔部份教育成本似乎並不為過，然而學生本人因直接受惠，負擔大部份的教育成本亦是理所當然。國內大學學費一向採取合理學費政策,就學費佔平均國民所得之比例,過去十年來有下降的趨勢。與國外比較,除了部分採行社會福利政策之國家外,國內大學學費平均水準仍屬偏低。而就各國賦稅及社會安全捐的負擔比例來看,美日等國大約是我國的一.六倍,德國.法國等社會福利更是我國的二.三倍。除非政府大幅提高稅賦來負擔大學教育成本,否則再要求大學教育品質維持一定的水準的前提下,自需由受教者合理負擔部分教育成本，始能提升教學的品質（教育部，1996）。在我國實施的就學貸款制度中，即對學生與社會大眾分擔教育成本的問題，找到一個可行的解決途徑。就學貸款利息分擔的設計分為政府與學生本人兩部份，社會大眾為學生就學期間負擔部分教育成本，由政府從社會大眾所繳納的稅款中撥出部份作為支付學生在學期間的貸款利息之用，享受到教育的外部利益的社會大眾以此負擔了部份的教育成本;由此可知，學生接受教育所獲得的知識技能使社會大眾受益，就學期間社會大眾負擔了這部分的教育成本，而求學期滿後應還的貸款即被視為一般性消費貸款，本金連同借款利息由學生一併償還. 23.

(24) 給政府，攤還原先從政府與社會大眾身上預借的教育成本。此種政府（社會大眾）與學生雙方共用教育利益並且共同分攤教育成本的方式，確能符合使用者付費的公平原則。. （五）學費調漲的因應「學費」是指個人或其家庭為投資於教育，所必須支付的直接費用，在我國因社會大眾對高等教育的需求非常殷切，因此政府為使學雜費更合理反應教育成本而改採彈性政策，各校得依教育資源的差距收取不同的學雜費(林全等，1996)。我國八十七學年度以前大學院校學雜費調整原則係由教育部訂定統一收費標準，每年學費之調整依軍公教人員調薪幅度，雜費依當年度四月份物價波動指數辦理，各校調幅一致。八十八年度以後學雜費則由於八十七年度以定額方式決定調幅，並無法實際反映教育成本，對有些學校的發展造成限制，相對也過度保障某些學校。故教育部規劃「學雜費彈性方案」目標係一方面為開放各校依據其辦學理念及投資於教學之成本而決定其收費標準，由各校根據實際支應於與學生直接相關的經常性教育經費，決定其收費標準，給予學校充分自主空間，另一方面也必須確保學生再付出學費時，能獲得相對應有之教育品質。學雜費彈性化方案之精神係為使辦學績優之學校有較大自主性，但是教育部為考量付費者之負擔，擬訂各校學雜費每年調幅以不超過百分之十為原則，八十八學年度又考量國內經濟景氣狀況,規定原則上調幅不超過百分之五。教育部對學費政策考量因素為教育的性質與功能、教育品質的要求與其所反映之成本、政府財政狀況、受教者的負擔能力等。各國政府為求提高學生素質，於增購設備、遴聘師資、研究與教學等的花費日益增加，相對地亦使學生必須負擔更高的學費(楊景堯，1983) 學生單位成本的增加似乎是世界各國教育發展的共同趨勢，綜上學雜費逐年上升之趨勢勢不可免。因此學者郭為瀋、高希均、蓋浙生、楊瑩等人莫不建議加強學生貸款的功能(楊景堯，1983；楊瑩，1982，1983)，以學生貸款來因應學費的調整，幫助清寒學生解決籌措學費的困境。蕭霖(1995)也認為銀行借貸以投資教育視為一件極為符合經濟效益的措施，所以利用學生貸款來解決學費問題，尚可認為是一種可行且有效的方法。因應高等教育學費發展年年調漲的趨勢，教育部亦以放寬貸款門檻、修訂就學貸款的還款規定等措施，來協助中低收入家. 24.

(25) 庭之子女就學，減輕其籌措教育費用之負擔，並提昇我國教育水準，更於近年來要求各校提撥學雜費收入百分之三做為學生就學補助之用。. 二、學生對就學貸款的認識不一，學生對就學貸款的認識不一，尤其是對「尤其是對「償還方式」償還方式」不夠瞭解，不夠瞭解，可見得宣導上仍不夠清楚深入；宣導上仍不夠清楚深入；制度上有待改進，制度上有待改進，其中學者均提出最大問題為手續繁瑣，手續繁瑣，並建議金額項目可再增列生活費，並建議金額項目可再增列生活費，且利息應由學生與政府一同分攤，同分攤，若政府要全額負擔，若政府要全額負擔，應視家庭狀況訂立補貼標準。應視家庭狀況訂立補貼標準。然而對象開放與否學者主張不一，放與否學者主張不一，當前政策乃以「當前政策乃以「開放」開放」為導向：為導向：. 在貸款的認知層面上，楊景堯（1983）以開放式的問題「你對於學生助學貸款辦法認識清楚嗎？」進行調查，研究顯示近半數的申貸者表示對學生助學貸款辦法認識非常清楚或清楚；有五分之二的人表示不太清楚，十分之一的人表示完全不清楚。此外更發現家庭每月平均收入越高者，對學生助學貸款辦法認識越不清楚，曾經貸款者有十分之七表示清楚，未曾貸款者只有十分之一的人表示認識清楚。張惠雯（1999）則以問卷方式調查學生是否知道自己的「總貸金額、是否知道要還、是否知道還款計算」這三個問題，九成七左右的學生均表示知道總貸金額與還款義務，但還款計算上僅有四成知道，一半以上不太清楚，甚至有百分之五的人完全不知道。而胡心慈（2004）採用的乃是用封閉式的問題「學生對就學貸款瞭解程度不夠」並直接提出解決方案，直接詢問受試者同意與否，研究顯示全體受訪者表示認知不夠。以上研究發現或許也可看出就學貸款宣導不足，學生得知就學貸款的管道有限，楊景堯（1983）所做的研究顯示有三分之一的學生是同學告知才知道，近四分之一是註冊單上有說明，剩下的從學校與報紙得知；張惠雯（1999）的研究顯示有六成以上的學生從師長同學與親友口中得知，其次來自學校、報紙、銀行，最後是政府。施博惠（2003）所做的研究也顯示不同學制、不同就讀年級、不同生活費來源的學生對「申辦就學貸款瞭解程度」有所差異。因此眾多研究者在最後的研究結論與建議上，均一再提及教育部要加強就學貸款宣導，方式應多元化，以給予學生正確認知（楊景堯，1983；張惠雯，1999；施博惠，2003；胡心慈， 2004；張紫庭，2004；周書毓，2007）。. 25.

(26) 就學貸款制度上，楊景堯（1983）以貸款的對象、金額、利息、手續、流程五個細目作調查，結果發現過半數的學生不贊同對申貸對象進行限制，有三分之一者表示應以清寒者為限，少數表示應以家庭收入與成績兩者為限；貸款金額上學生看法不一，有四成主張應包括學雜費與生活費，另四成主張應依學生意願；利息上過半學生主張應由學生跟政府一同分擔，但目前早就已經改由政府負擔，在當前政府財政吃緊的情況下，政府能否負擔是個問題，因此楊景堯建議利息應由政府與學生一同分擔；貸款手續上過半數的學生覺得麻煩。俞明德（1994）並非以問卷調查方式，而是直接對國內外就學貸款制度現況進行比較後對現行制度提出問題，他指出貸款手續上最易導致逾期貸款者為對保手續，因此建議由承貸銀行之專業人員負責對保工作；貸款對象上應限定為有此需要之中低收入家庭，不宜再提高家庭所得收入之標準或無所得限制的全面開放，以減低推動時的社會成本；貸款金額應增列生活費項目使貸款學生安心就學；貸款利息上應參照他國以「使用者付費」原則處理，但若政府有意額外補助利息，則考慮依學生家庭所得訂定不同負擔標準。張惠雯（1999）也對申貸手續、條件、金額與項目進行研究，但問題更深入，對象除大學生外更擴及銀行業者與學校承辦人員（此與楊景堯僅以大學生為調查對象不同），獲致的結論同樣顯示申貸手續太複雜應簡化、條件與金額項目可以再放寬，不過申貸手續簡化方式上，學生主張「減少戶籍謄本的申請」、銀行業者主張「減少申辦次數」、學校承辦人員主張「業務全交由銀行負責」；在申貸條件上學校與學生均贊成放寬，但放寬幅度以「再降低家庭收入限制的標準」為佳，此與楊景堯（1983）的調查中，發現多數學生希望「免除申貸條件限制」的結果有所出入，也與楊瑩（1981，1982）與蔣姿儀（1991）認為「不該限制家長收入」的作法有所差異，但是張惠雯（1999）的另一研究對象「銀行業者」，四成三左右反對放寬申貸條件，他們表示申貸條件應縮小僅讓「實際有需要的學生申請」，與其見解相同的是楊景堯（1983）、俞明德（1994）與胡心慈（2004）的研究，均為免增加政府負擔而提出「申貸對象應作限制」的建議，但此建議卻未落實於政策上，反而是楊瑩（1982，1983）與蔣姿儀（1991）的看法被採行，因為教育部的現行規定已經完全取消家庭收入與成績的限制，並以三級制做為利息補助的依據。張惠雯（1999）的調查研究雖然較深入，但卻沒有對. 26.

(27) 利息應由誰負擔的問題對學生進行調查，實為可惜。胡心慈（2004）進行的問卷調查結果顯示出多數學生對就學貸款制度表示過於僵化、申貸手續複雜、利息補助沒有效率、撥款效率不彰等問題，其中利息補助與撥款效率不彰的問題在之前並沒有深入調查，除反應此時期執行時遇到的問題，也彌補先前研究者未研究之處。此外胡心慈（2004）的方案研究中提出以「排富條款」、「學業成績限制」讓真正有需要的學生申貸，但是進行調查時卻有學生表示反對意見，這與張惠雯（1999）的研究有異曲同工之妙，學生皆反應不希望有申貸限制，但胡張兩人均建議以「學業成績」為申貸限制。另外周書毓（2007）對大學生申貸的滿意度進行調查，結果顯示大學生對於普遍滿意「申辦制度」，但卻不滿意「償還制度」，可見得這幾年來政府在申辦制度上的宣導與改進得到學生的認同，但是對於償還方式卻仍有很大的意見，因為畢業後一年內若沒有找到工作，就沒有收入可以償還貸款，因此凃鈺城與鄭蕙燕（2006）對現行制度主張「償還期限」可以延長，以使償還率能夠提升。另外申貸金額與項目上，周書毓（2007）也主張應該增列「生活費」與先前研究者的看法不謀而合（楊瑩，1982，1983；楊景堯，1983 蔣姿儀，1991；俞明德， 1994；張惠雯，1999；胡心慈，2004）。. 三、學生申貸主因為學費昂貴、學生申貸主因為學費昂貴、欲減輕家庭經濟負擔，欲減輕家庭經濟負擔，申請就學貸款可繳交學費完成學業：學費完成學業：. 楊景堯（1983）對 190 名申貸大學生調查申貸原因，結果七成的學生表示「為減輕家庭負擔」；其餘 135 名沒有辦理貸款的大學生中，有些家境清寒的學生因「不知道有助學貸款」（女生為主），或認為「貸款手續麻煩且幫助不大」（男生為主）所以沒有提出申請。家境中上者是不准申請就學貸款的，但是他們也對申請就學貸款產生極大的興趣，主要是想「減少對家庭的依賴」，其次是「希望自食其力」。除此之外，楊景堯也有調查貸款對學生的影響，多數申貸學生表示就學貸款對求學大有幫助，如果沒有就學貸款，有的學生可能會因此而中斷學業；楊瑩（1982）在其著作中也說明，如何在政府資源不夠充裕的情況下照顧低收入子女求學，她認為助學貸款比「低學費政策」與「獎助學金制度」合宜可行。. 27.

(28) 張惠雯（1999）所做的研究顯示學生申貸原因是「繳交學費」；施博惠（2003）針對台北市高中學生所做的調查研究亦顯示申貸主因為「學費太貴」，並且對申貸者背景作深入剖析，大部分申貸者以日間部、私立高中職、商業類科及與父母同住的學生佔大多數，另外九成以上申貸者的家長教育程度為高中職以下或家庭年收入在新臺幣一百萬元以下，可見得家庭經濟因素是影響申貸的主因；周書毓（2007）的研究結果也指出學生申貸主因為「經濟因素」。. 四、學生逾期還款原因眾多，學生逾期還款原因眾多，難以一一防制，難以一一防制，最常見原因為最常見原因為「還款能力不足」還款能力不足」加上「，故容易產生逾貸的呆帳問題加上「履債保證機制不足」履債保證機制不足」，故容易產生逾貸的呆帳問題，故容易產生逾貸的呆帳問題，學者建議可採「依所得攤還」依所得攤還」方式，方式，並加強對違約者制裁，並加強對違約者制裁，部分學者建議可延長還款期限，期限，並應有專責機構以減少問題：並應有專責機構以減少問題：. 俞明德（1994）所主持的教育部專案研究將三家承辦銀行所提出的逾貸原因彙整為「就學貸款不似一般貸款手續繁且審核嚴，亦無抵押擔保」、「經濟與還款能力越差者越符合貸款資格，與行庫一般授信原則有別」、「家長不知情與戶籍不實」、「借款者誤以為是無償獎助金」、「催繳函常無法寄達至逾期戶手中」、「還款期限太長以至借款者疏忽」、「宣導不夠使學生還款意願不高」、「部分借款者移民、出國或死亡故無法催討」、「無力償還」共九種因素。趙中建（1997）以美國教育部所提的資料為例分析逾貸原因，結果發現經濟因素如失業、雖就業但收入有限、償還其他貸款、扶養他人都會造成拖欠情況，此外學生對貸款性質與償還過程認識不清也會影響整體拖欠率。張惠雯（1999）所做的問卷調查列舉的逾貸原因有「還款金額過於龐大」、「尚有其他貸款要還」、「受他人影響故意不還」、「忘記」、「不知有還款規定」，比起先前研究而言，調查對象不僅止於學生，更擴及學校承辦人員與銀行業者，其中學生認為逾貸主因為「還款金額過於龐大」，然而學校承辦人員與銀行業者均認為學生逾貸主因是「受他人影響故意不還」，其次是「忘記」與「不知需還款」。而晚近研究如張忠財（2006）也對逾貸因素進行調查，研究結果顯示：「申貸期數、學校類型與學校屬性」，與逾期還款呈現顯著負相關，而「貸款總額、性別」與逾期還款則呈顯著正相關。. 28.

(29) 逾期貸款的解決之道與履債保證機制上，早期楊景堯（1983）的建議是「公告姓名、追究保證人責任、免除其公務員資格、加重利息重罰」；俞明德（1994）提出就學貸款為政策性貸款，由銀行承擔呆帳風險，銀行沒有審查申貸人的權利，也不能不放款，在日後對保與催款都會產生問題，因此在俞明德的教育部專案研究中，教育部所採取的對策有四，包括「請學校加強誠信教育，輔導申貸學生開設帳戶以便扣款」、「建立逾貸催收流程，加強催收」、「債信制裁」、「保證人應親往銀行對保以減少對保不實」，俞明德本人則建議可參考國外的還款機制如累進攤還、依所得攤還，並且設置「循環基金」以沖銷呆帳。而張惠雯（1999）則建議主管當局可參照國內外學者的配套措施來解決逾貸問題，如「還款金額占借款人收入 10%以下，便於還款」、「學校應加強法治教育與履債觀念」、「承貸銀行應跟戶政單位連線確實掌握借款者住所」、「學校與承貸銀行配合催繳」、「嚴格規定保證人資格或增加對保人數」、「主管當局宜設計優惠方案鼓勵還款」、「採行依所得償還式還款」。周書毓（2007）對於現行逾貸情況未有明確懲罰的情形，建議可訂定相關法律規範以減低呆帳。自俞明德（1994）提出可參考國外方式增加貸款回收率，加上學者分析逾貸原因多為「還款困難」後，國內眾多學者均建議可採「依所得償還」改善逾貸嚴重的問題（張惠雯，1999；胡心慈，2004；張紫庭，2004；周書毓，2007），但趙中建（1997）則提出貸款償還方式的採行需根據各自實際情況而定，因為日本、新加坡及香港雖採分期償還，但拖欠率卻是最低，因此不一定要採依所得償還，得依實際狀況與條件配套辦理。也有學者建議應設置專責機構，楊景堯（1983）提出學生貸款基金會的構想，而張惠雯（1999）提出由教育部專責辦理，周書毓（2007）也提出類似的構想，以上學者所考量的理由不外乎負責人員的專業程度與減少成本的考量，使得問題發生降到最低。另外，張惠雯（1999）的研究中顯示學生希望延長還款期限與低利計息，才能減輕還款負擔。而關於「延長還款期限」，凃鈺城與鄭蕙燕（2006）作了深入研究，發現還款期若延長可以減輕申貸者負擔並增加還款率，雖然政府所需補貼的利息增加，但與日趨增加的呆帳相比，延長還款期限較為可行。. 29.

(30) 第二節國外相關研究國外實施就學貸款的歷史已久，因此有關此主題的研究內容與範圍都比我國豐富許多，尤其是近年來高等教育擴張是全球化的趨勢，在學費不斷上漲的時代，各種就學補助措施愈形重要，因此除了本來的獎助學金外，助學的另一種配套措施「就學貸款」就更受到學者的重視，關於就學貸款制度的實施，國外學者 Albrecht & Ziderman 在 1991 年所做的就學貸款制度之比較研究算是較為詳盡的，該項研究也為我國研究者如趙中建、張惠雯等人引用，其重要性可見一斑，故以下將先探討就學貸款制度的比較研究，之後就國外的相關研究內容作摘要條列分述：. 壹、各國就學貸款制度之比較研究. 一、就學貸款制度的起源. 世界上最早採行就學貸款制度的國家為「哥倫比亞」與「印度」，時間約在1950年代。哥倫比亞的就學貸款制度始於1952年，最初僅有留學生可以申貸，一直要到1958年才開放給一般在學生申請；至於印度的就學貸款制度在初期實施的規模並不大，但一開始就以本地學生作為申貸對象（趙中建，1997，頁106；Woodholl,1991,p.20）。至1960年代，許多已開發國家（如美國、加拿大、瑞典）也開始試辦就學貸款，而亞洲國家大都於1970年之後才陸續採行（如大陸、韓國、台灣等）。全球目前已經超過50個以上的國家實施就學貸款制度（Albrecht & Ziderman,1991,p.15；Woodholl,1991,pp.7-9），而我國亦於1976年由教育部制訂「高中以上學生助學貸款辦法」實施至今。. 30.

(31) 二、就學貸款制度的承辦機構 Albrecht & Ziderman（1991）將世界各國承辦就學貸款的機構歸納為三類：「獨立法人」（Autonomous Body）、「商業銀行」（Commercial Banks）及政府部門（Government Department），大部分國家的就學貸款都是交由政府部門承辦，然而也有國家將就學貸款委由各大學辦理，以上各承辦機構的特色及優缺點如下所述。. （一）獨立法人（Autonomous Body）獨立法人大部分的歐洲與拉丁美洲國家與日本均以「獨立法人」機構來辦理就學貸款，此機構大都由政府以「基金會」（Foundation）的名義成立，運作特色是「以過去申貸者的還款作為未來放款基金的來源」，故此方式稱為「循環式的基金」（revolving funds）。獨立法人為使資金來源不虞匱乏，通常會依據申貸者過去履行債務的行為來決定是否放款，如此才能提高貸款的回收率，以免逾期貸款問題危及到自身機構（Albrecht & Ziderman,1991,pp.15-16； Woodholl,1991,p.5）。. （二）商業銀行（商業銀行（Commercial Banks） Banks）以公、私營的商業銀行來承辦就學貸款的國家很多，已開發國家如美國、加拿大、丹麥；亞洲國家如韓國、馬來西亞、菲律賓；非洲國家如摩洛哥、肯亞等國均屬之。比起上述提及的獨立法人，商業銀行承辦就學貸款的優點有二：（一）廣布各地的分行方便借款者借款；（二）商業銀行的管理與催款效率極高。而與第一種獨立法人相同的是，商業銀行可以從借款者過去的承貸資料，決定是否繼續受理其貸款，兩者均有事先防範逾期貸款發生的優點（Albrecht & Ziderman,1991,p.17；Woodholl,1991,p.29）。由公營的商業銀行承辦的國家如巴西，巴西政府有專屬的商業銀行負責就學貸款，由政府負責籌募貸款基金；由私營的商業銀行承辦者如美國，由私營銀行自行籌措貸款基金，政府有時也會以擔保、直接補助的方式來幫助私營的商業銀行。對政府而言，由私營的商業銀行承辦就學貸款有三項優點：（一）政府不需另設一個專責貸款機構，節省行政成本；（二）. 31.

(32) 政府不需要準備貸款基金；（三）私營商業銀行比政府有較佳的效率（俞明德，民83，頁18； Albrecht & Ziderman,1991,p.17）。平心而論，若國內的銀行體制健全無虞，以私營的商業銀行來承辦就學貸款是相當有利的，因為政府可以省下大筆成本，然而商業銀行唯恐逾貸情形嚴重，導致本金與利息無法回收，故對於放款資格的審核都相當嚴格，除非家境或信用狀況較佳者才能申請到貸款，因此對經濟困難的學生來說相對不利。. （三）政府部門（政府部門（Government Department） Department）以政府部門來承辦就學貸款的已開發國家有澳洲、法國；在亞洲地區有香港、新加坡；非洲國家有迦納。其中最具代表性的兩個國家，是澳洲與迦納，因為此兩國的政府部門（教育部）不僅決定就學貸款的政策方針，回收上也仰賴其他政府部門（財稅局與社會福利局）以稅收方式回收貸款（Albrecht & Ziderman,1991,pp.18-19；Woodholl,1991,p.1）。澳洲的就學貸款基金先由教育部支付，學生還款時則由財稅局在課徵所得稅時，將應攤還的金額以累進稅率方式附加於應繳的所得稅當中，附加比例約為所得稅的百分之三，因此稅款會逐漸增加；迦納的就學貸款基金一樣由教育部先支付，而攤還時則由社會福利局所課徵的社會福利稅中撥出一部份作為還款，迦納的社會福利稅主要是作為勞動者的退休金之用，因此申請就學貸款者將來所能領到的退休金會變少。由政府承辦的就學貸款在制度上恐不如商業銀行一樣有彈性，申貸者選擇相對較少，然只要稅制健全，以政府部門承辦就學貸款有兩項優點：（一）課稅具強制性，故貸款回收率高；（二）行政部門彼此支援，節省設立新單位的成本（Albrecht & Ziderman,1991,pp.18-19）。. （四）大學院校（大學院校（University） University）除前述三者外，也有國家是由大學院校承辦就學貸款，如拉丁美洲國家中的智利、烏拉圭，還有亞洲的中國大陸，即以學校專門負責就學貸款事務（Albrecht & Ziderman,1991,p.5； Woodholl,1991,p.44-45）。但是值得注意的一點是，大學院校雖然擁有承辦貸款、催收欠款. 32.

(33) 與選擇放款者的權力，但貸款基金的主要來源仍來自政府，學校僅從政府補助中撥出一小部分作為貸款基金。以中國大陸而言，各大學從校務基金中撥出一部份作為貸款基金，因此規模很小，無法滿足所有申貸者的需求，學校只能選擇百分之三十的申貸者進行放款，之後的貸款回收與運用也由學校全權負責，學校通常將還款用來改善教學設備（Woodholl,1991,p.44-45）。. 以下將此四種承辦機構的特色、優缺點以表格方式作整理比較，詳見表2-2-1：【表 2-2-1：就學貸款承辦機構的特色與優缺點比較】承貸機構已開發國. 獨立法人大部分歐洲國家. 地區. 亞洲. 日本. 非洲拉丁美洲. 奈及利亞大部分拉丁美洲國家. 特色. 優點. 缺點. 商業銀行美國、加拿大丹麥韓國、菲律賓馬來西亞摩洛哥、肯亞. 政府部門. 大學院校. 澳洲、法國香港、新加坡. 中國大陸. 迦納智利、烏拉圭. 1.承貸銀行自行以循環式基金籌籌措貸款基金措貸款基金 2.政府負擔成本最低 1.申貸地點多 2.預防欠款問題 1.可選擇申貸者 3.貸款回收率高 2.預防欠款問題 4.承辦效率較佳 5.節省政府成本不利經濟弱勢者申請. 1.政府部門彼此合作支援 2.以課稅方式收回欠款. 以校務基金的一部份作為貸款基金，規模小. 1.貸款回收率高 2.節省政府成本 3.能照顧經濟弱勢者. 1.借款方便 2. 能照顧經濟弱勢者. 缺乏彈性. 規模較小. 資料來源：Albrecht & Ziderman,1991；Woodholl,1991 上述四種機構的分類中，並沒有提及我國屬於哪一類，然國內相關研究提及我國教育部雖然不是就學貸款的放款機構，但是卻有決定承貸銀行與實施辦法的權力，因此可以歸類成政府部門（張惠雯，1999），但研究者本身立場並不傾向於將我國歸於哪一類，因為嚴格來說，這四種台灣都不符合，台灣還是一種混合型的運作方式，是由教育部決定貸款政策方針，但不負責放款與收款，僅負擔貸款利息而已，放款與貸款回收還是由商業銀行來做，因此台灣算是政府部門與商業銀行的混合運作，配合大學院校的宣導，算是比較特別的一環。. 33.

(34) 三、就學貸款制度的申貸項目根據Albrecht & Ziderman（1991）的說法，各國學生貸款的項目普遍可以分為三種：一、學費（tuition）與生活費（cost of living）兩項：大部分國家均屬之。二、僅有「生活費」：如法國、德國、瑞典、英國等。三、僅有「學費」：如巴西、智利、澳洲、菲律賓、摩洛哥五國。至於我國就學貸款的申貸項目除了包含學雜費之外，還包含實習費、住宿費、電腦使用費、書籍費、學生平安保險費等，雖然沒有生活費可供申貸，但是申貸項目已經算相當多的。. 四、就學貸款的償還方式各國在實施就學貸款上已有一定的歷史，但基於現實面的考量以及政策的便利性，所採行的償還方式並不盡相同，關於就學貸款的償還方式，國外有眾多文獻對此進行探討，常用的字眼如”mortgage type”，即傳統的貸款模式，貸款者提供擔保標的後獲得銀行放款，於還款期限內攤還本金與利息的一種方式；或者是”Income-contingent Loans”，即隨收入調整償還比例的一種方式，以扣除部分年所得作為償還，就業收入越多償還越多，收入較少者相對償還較少；最後就是”Graduate Tax”與”Employer Tax”，即畢業生稅與雇主稅，因為畢業生從高等教育獲得實益，雇主則從勞工的人力資本獲利，所以由政府對這兩者進行課稅以回饋社會。 Albrecht & Ziderman（1991，1992）將上述所提及者歸納為「分期定額攤還」、「累進攤還」、「依所得攤還」、「雇主稅」與「畢業生稅」五種方式；俞明德（1994）在其研究中將一般的償還方式分成「定額分期攤還」、「累進攤還」、「依所得攤還」三種；趙中建（1997）則是將其歸納成「分期償還的貸款」、「按收入比例償還的貸款」、「畢業生稅」三種方式；Oosterbeek （1998）在其研究中指出最常運用的方式為「擔保貸款配合依所得給予獎助」、「畢業生稅」、「隨收入調整的貸款」三種。茲整理所有償還方式如下：. （一）分期定額攤還. 34.

(35) 目前大多數實施學生貸款的國家，均採用「分期定額攤還」為學生貸款的償還方式。此方式為一般銀行的消費貸款所通用，優點是「計算簡便，各期攤還金額一目了然」，所以當前大部分的國家、銀行均沿用此制實施學生貸款。此種方式的主要特點有二：（一）還款期限固定，分期支付；（二）每期償還金額固定。至於需要攤還的本金與利息如何計算，有本金定額攤還2與本息定額攤還3兩種算法，但以後者為眾多銀行採用。目前我國就學貸款制度採用後者：「就學貸款之償還期間，係按每一學期借款得有一年償還期間之原則計算；借款人於償還期間，應依年金法按月平均攤還本息。」. （二）累進攤還過去以累進攤還方式來償還學生貸款的國家只有智利一國，現在美國學生貸款也將此種方式納入。累進攤還與分期定額攤還的相同點是，均以分期支付，且還款期限固定，唯一的不同是，每期償還金額不固定，即以「變額年金法」計算，每期償還金額會隨時間而遞增。這種償還方式有兩項優點（俞明德，1983，頁 17）：（一）能顧及通貨膨脹的影響；（二）能配合學生償還能力隨時間遞增的事實。. （三）依所得攤還瑞典、澳洲與迦納所採用的償還貸款方式稱為「依所得攤還」式，這種方式的特點，是以扣除年所得的部分比例作為還款金額，但是瑞典與澳洲、迦納不同的地方是，澳洲與迦納都是政府藉由課稅機構來收回還款。此方法的優點有下列幾項（Albrecht & Ziderman， 1991，P.14）：（一）還款金額隨收入而變化，較具彈性（二）減輕低所得借款者的還款壓力，間接的預防低所得借款者拖欠債務（三）可利用政府部門，透過課稅方式追回債款，節省收款時間（四）對政府來說，這種方式是解決拖欠問題最有效的方法。此外，Oosterbeek（1998）也指出此償還方式的優點如下：學生可以獲得貸款，償付額度. 2. 貸款期間內，每期均攤本金，而每期利息以剩餘本金計算。一般通稱"年金法"，就是在貸款期間內，月付金（本金+利息）每期均固定金額，但本金逐期遞增，利息則逐期遞減，"貸款期間"為影響貸款繳納總金額的最大關鍵。 3. 35.