調解者與北韓核武危機

調解者與北韓核武危機

Mediator and North Korea Nuclear Crisis

東海大學政治學系博士生 林文謙 Lin, Wun-Cian

Mediator and North Korea Nuclear Crisis

Lin, Wun-Cian

Ph. D. Student, Department of Political Science, Tunghai University

Abstract

This article attempts to study the North Korea nuclear crisis from the standpoint of “mediation”, particularly in efforts to enhance our understanding the concept of mediator. In the Intermediaries in International Conflict, Thomas Princen classified several types of actors in international conflicts. Applied this framework this article analyze the mediator’s role, characteristics, and capability, while also evaluates that mediation outcome and factors associated with successful mediation.

This article has the following finds: first, besides such principal parties as U.S., North Korea and South Korea, this deadlock also includes many mediators who have characteristics of state or non-state actor. Second, China and Russia (principal mediators) can reconciliation this conflict by benefit and threat. But because they have interests of politics or geography, hence the U.S. Government cannot agree if they gain the control power in the conciliation process. Moreover, IAEA, UN Secretary General (Vice-Secretary General) and Jimmy Carter which neutral mediators also can settle this conflict rely on their just, fair or good reputation. Finally, in addition to military weapons and strategy plans, this article found that the thought of mediation is a feasible option to settle the North Korea nuclear crisis.

Keywords: Mediator, North Korea Nuclear Crisis, Third-Party Intervention, Principal Mediator, Neutral Mediator

調解者與北韓核武危機

林 文 謙 東 海 大 學 政 治 學 系 博 士 生

摘 要

本文嘗試由「調解」（mediation）的角度來研究北韓核武危機， 目的是針對其中的調解者進行分析，以加深吾人的認識。透過 Thomas Princen在國際衝突的調解者一書當中所作出的分類，本文 檢視爭端當中調解者的角色、特質和能力，並評估調解的結果與相 關影響要素。 研究發現如下：首先，在這場僵局當中，除美國、北韓與南韓 等主要方之外，尚包括諸多國家或非國家形式的調解者。其次，在 緩和衝突方面，中國與俄羅斯等主要調解者可以藉由實質利益或威 脅要求爭端各方讓步。但因自身亦具有政治或地緣上之利益，所以 難以使美國同意讓出調解程序的控制權。另外，國際原子能總署、 聯合國秘書長（副秘書長）、以及美國前總統卡特等中立調解者， 主要倚賴自身公正、公平或良好的名聲來博取爭端者的信任，其在 緩和衝突上亦能有所貢獻。最後，除軍事武器布局與戰略規劃之 外，筆者認為「調解」的思維是構建朝鮮核武僵局解決之道的另一 個可行選項，值得未來深入探究。 關鍵詞：調解者、北韓核武危機、第三方干預、主要調解者、中立調解者

壹、前言

自1990年代起迄今（2010年），朝鮮半島局勢一直是國際注目 的焦點。2002年1月，北韓正式名列美國政府之三大「邪惡軸心」 國家名單。此後，北韓政府藉核武議題反覆掀起危機。除再度退出 禁止核子武器擴散條約（Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT）、驅逐國際原子能總署（International Atomic Energy Agency, IAEA）的查核人員之外，並且重啟寧邊（Yongbyon）反應 爐，開始提煉武器級的鈽，進行地下核子試爆與飛彈試射。歷經四 方會談、六次六方會談（2003年至2008年）的談判，僵局至今依然 持續，牽動著東北亞政治局勢與戰略規劃的景況。 檢視國內與朝鮮半島核武僵局相關之研究文獻，討論層面可分 為以下幾種：核子武器的角色、1國際戰略觀點、2外交政策或外交 關係。3這些文獻具有兩大特色：第一，皆以國家作為基本的分析主 體。第二，探討的面向著重軍事戰略或外交關係。然而，在這場僵 局當中，除美國、北韓與南韓等國的軍事戰略競衡之外，其他國家 或非國家行為者扮演的角色為何？其次，在緩和衝突上，行為者們 1. 例如：陳世民，「東亞戰略架構中核武的角色：擴散與嚇阻穩定」，全球政治評論， 第21期（2008年1月），頁107~126；曾祥穎，「東北亞核武對我國戰略之影響」， 陸軍學術雙月刊，第43卷第494期（2007年8月），頁149~160。 2. 例如：王慶榮，「六方會談對朝鮮半島區域安全之影響：從權力平衡觀點」，國防 雜誌，第22卷第6期（2007年12月），頁44~57；陳子平，「北韓飛彈試射的危機與 影響」，國防雜誌，第21卷第5期（2006年11月），頁135~144；朱松柏，「兩韓和 解與東北亞新秩序」，問題與研究，第40卷第1期（2001年1月），頁1~13；蔡正修， 「九一一事件後的美國國家安全戰略：以波灣戰爭與北韓核子危機為例」，問題 與研究，第43卷第6期（2004年12月），頁129~165。 3. 例如：王承宗，「前蘇聯與俄羅斯對朝鮮半島政策之研究」，問題與研究，第38 卷第1期（1999年1月），頁17~33；李實然，「北韓核子試驗對中共的影響和衝擊」， 中共研究，第40卷第11期（2006年11月），頁76~86；胡敏遠，「美國在北韓六方 會談中的角色分析：霸權穩定論的觀點」，國防雜誌，第21卷第1期（2006年1月）， 頁30~40；廖小娟，「中共與北韓的雙邊關係：以兩次核武危機的處理檢視」，展 望與探索，第3卷第5期（2005年5月），頁34~47。

能透過哪些方式來進行影響，它們所具備的特質以及互動關係為 何？最後，除軍事武器布局與戰略規劃之外，吾人還可由哪些方向 來構思朝鮮核武僵局的解決或緩和之道？上述問題值得深入探 究，這也是本文試圖回答的幾個研究問題。 筆者嘗試由「調解」（mediation）的角度來研究冷戰結束後至 今（2010年），朝鮮半島核武僵局當中的「調解者」。4_透過Thomas

Princen在國際衝突的調解者（Intermediaries in International Conflict） 一書中所作出的分類框架，本文檢視爭端當中調解者的角色、特 質、類別和能力，並且評估調解的成效與相關影響要素。希冀能夠 更完整地理解行為者間的互動脈絡，以及衝突調解的內涵。 本文的內容安排如下：首先，在下一節將介紹第三方調解者的 特質以及說明Princen的分類架構，並且針對北韓問題當中的行為者 進行分類。接著，在第二個部份則就北韓問題當中的第三方調解者 的內涵與互動作說明。其後，筆者由調解者的本質、調解的過程、 爭端的本質、與爭端各方的本質等四個面向，來分析調解的成效。 最後，在結語的部分則說明本文的研究發現，並且呈現出行為者之 間的整體關係與變化。

貳、第三方調解者：特質、利益與類別

一、調解者的特質與利益（Interests） 「調解」這個主題，過去在國際政治研究中並未受到關注。5然 而，隨著在國際事務上的頻繁運用，例如聯合國調解兩伊戰爭、美 洲國家組織（Organization of American States, OAS）和聯合國調解 阿根廷與智利的畢戈（Beagle）水道爭議等，該主題逐漸受到學者 4. 2010年3月的天安艦沉沒事件是近期朝鮮半島衝突的最新事件，但因為礙於資料

有限，而且事件的起源與發展走向尚未明朗，因此本文不作討論。

5. Thomas Princen, Intermediaries in International Conflict (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1992).

們的重視。6以下針對調解的定義和內涵，以及調解者的利益特質作 說明。 「調解」係指透過「第三方」（Third Party）的介入，使發生爭 端的各方達成一致協議或停止衝突。其主要手段不是依靠強迫，而 是透過「勸服」（persuade）與「議價」（bargaining）來促使爭端者 們解決衝突或達成協議。調解與仲裁不同，兩者主要差別在於「第 三方進入干預後所作成的決定有無強制力」；調解所作成之決定並 無實質強制力。調解是一個「自願」的過程，意即調解者必須獲得 爭端各方的同意才能夠進行調解，否則成功的機會不大。同時，調 解亦是一種變遷、動態且複雜的社會過程，其中包含以下要素：衝 突的各方、調解者、調解的過程以及社會環境或背景脈絡。7 為何會有「調解」的行動出現？原因可以分為以下四種：第一， 衝突已經結束；第二，牽涉其中的個人或行為者均陷入僵局當中； 第三，沒有行為者願意進一步付出成本或擴大爭端；最後，各方都 歡迎某種形式的調解，且彼此準備直接或間接的進行對話。8簡言 之，當衝突的各方已陷入僵局，而且有個人、國家或組織性質之行 為者願意擔任調解的工作，則便會開始出現調解的行動。 但調解的形式與內涵並非一成不變。當代的調解不同之處在 於，今日無論是國際組織、跨國行為者或小國都能擔任調解者。但 在二十世紀以前，這個角色唯有國家（並且是強國）才能擔任。此 外，當代在調解爭端的過程當中，調解者除倚賴身為強權的地位之 外，亦能依靠自身居間或中立的立場來達成調解的工作。9

6. 例如：Thomas Princen、Jacob Bercovitch、Ronald J. Fisher等學者。

7. Jacob Bercovitch, “Introduction: Putting Mediation in Context,” in Jacob Bercovitch ed., Studies in International Mediation: Essays in Honor of Jeffrey Z. Rubin (New York, NY: Palgrave Macmillan, 2002), pp. 7~8.

8. Jacob Bercovitch, Social Conflicts and Third Parties: Strategies of Conflict

Resolution (Boulder, CO: Westview, 1984).

另一方面，「調解者」在過去通常被視為是不具政治色彩或利 益的實體。因為僅著重調解技巧方面的研究，所以學者假設調解者 們在本質上是相似的。但這種對調解者角色的低估，會使得解釋發 生偏差；甚至認為調解者純粹是公正無瑕與中立的。事實上，就調 解者的本質而言，其雖非爭端的一方，但卻不是完全與爭端無關； 調解者本身仍有自我利益存在。10有時調解者的立場也可能會與爭 端者發生衝突。例如，倘若爭端各方之主要目的是獲得單方面的勝 利，但調解者卻欲公平地兼顧雙方利益，則兩者的立場即產生衝 突。或者當調解者亟欲維持中立的立場，則會和爭端各方想要締結 盟友的想法相衝突。是故，吾人不應低估調解者所具有的利益和介 入動機，或是調解者與爭端各方之間可能存在的緊張關係。 調解者在過去常被認為只須具備「公正」與「公平」的特質， 即可成功達成調解任務。這種看法忽視調解者在互動過程當中的重 要性，不把它視為是主要參與者，全然僅將其視為是一「促進談判」 的角色而已。11但是調解者之所以被敵對的雙方所接受，並非因為 其公正性，而是他們有能力去影響、保護或擴大各方在衝突當中的 利益。調解者需要倚賴自身的「力量」（strength）來進行調解工作， 包括資源、能力等「戰略」（strategic）力量，以及技巧、手段等「戰 術」（tactical）力量，設法使得爭端各方不再堅持其激進的立場。12 因此，調解者不是僅憑藉公正的形象即可達成任務，尚須諸如資 源、議價能力、影響力等要素作為基礎，而這些要素進而可以強化 調解者的公平形象。13

10. Thomas Princen, Intermediaries in International Conflict, p. 19.

11. Lawrence Susskind and Jeffrey Cruikshank, Breaking the Impasse: Consensual

Approaches to Resolving Public Disputes (New York, NY: Basic Books, 1987).

12. 請參見：Peter J. Carnevale, “Mediating from Strength,” in Jacob Bercovitch ed.,

Studies in International Mediation: Essays in Honor of Jeffrey Z. Rubin (New York,

NY: Palgrave Macmillan, 2002), pp. 25~40.

二、調解者之類別 要透過第三方調解的角度來分析朝鮮半島衝突，吾人必須先區 分其中各行為者的角色和定位，進而透過此分類框架來進行分析。 Thomas Princen在國際衝突的調解者一書當中，透過行為者自身的 「利益」來進行分類，將國際衝突當中的行為者作出以下區分（見 圖一）。 國際行為者 (國家、國際組織、跨國行為者) 主要方(Principal Party)(at t0) (對於爭端議題具有直接利益) 第三方(Thirty Party) (對於爭端議題沒有直接利益) 爭議者(Disputant) (at t1) (有直接利益) 中介者(Intermediary) (沒有直接利益) 中立方(Neutral Parity) _{(沒有利益且未涉入)} 主要調解者(Principal Mediator) (具有間接利益、議價能力) 中立調解者(Neutral Mediator) (沒有直接或間接利益、缺乏議價能力) 潛在的議價者 (POTENTIAL BARGAINERS) 絕對中立者 (STRICT NEUTRALS) 註：

t

₀與

t

₁係指時間次序。

資料來源：筆者譯自Thomas Princen, Intermediaries in International Conflict, p. 21. 圖一：國際衝突當中的第三方調解者

首先，主要方（Principal Party）是指與爭端議題有「直接」利 益關係的行為者。第三方（Thirty Party）則指對爭端議題沒有直接 利益關係的行為者。第三方可以依其「利益」程度不同而分為以下 _________________________________________________________

三類。第一，爭議者（Disputant）：指在爭端爆發之後，有其他行為 者宣稱對爭議議題有直接利益關係並且進入爭端之中。第二，中介 者（Intermediary）：指對於爭議議題沒有直接利益的行為者。又可 分為兩類：（一）主要調解者（Principal Mediator）：對於爭議議題 沒有直接利益但卻有間接利益，如安全或經濟等。其特徵是具有議 價的能力，可提供實質賞罰。（二）中立調解者（Neutral Mediator）： 對於爭端議題沒有任何直接或間接利益。此類調解者的議價能力很 弱，無法提供實質的賞罰。第三，中立方（Neutral Party）：該行為 者並未涉入爭議之中，亦無利益存在。14 所謂的「調解者」是指中介者當中的「主要調解者」與「中立 調解者」這兩類行為者，Princen認為調解者們都具有不同程度的利 益。主要調解者可以運用資源與權力來使衝突各方達成協議，其自 身亦可從中獲得實質利益。例如，倘若中國成功調解朝鮮半島危 機，則一方面可以減低北韓核武對其之威脅；另一方面則可獲得美 國友好與善意的回應。另外，就中立調解者而言，諸如調解成功之 後所獲得的聲譽與名望，或是和平與穩定等價值，這些都是其欲追 求的利益。但因為中立調解者本身所具有的資源與權力較弱，因此 唯有待爭端各方真正達成協議之後它們才能夠獲得上述利益。 以下，本文針對北韓核武危機之行為者進行分類。從韓戰－冷 戰－後冷戰這幾個時期的歷史縱線來看，美國、中國、蘇聯（俄羅 斯）、北韓、南韓、日本等六國是其中的國家行為者。韓戰的發生 和南北韓的分裂，與美國和蘇聯這兩個大國有著較大的關係。但冷 戰結束之後，雖然北韓依舊仰賴中國和俄羅斯的軍事與經濟援助， 但是此時期北韓的外交政策和戰略表現出更大的自主性，而不似韓 14. 在本文當中筆者同時使用「爭端方」或「爭端者」之辭彙，來指稱「與爭端議題 有直接利益關係的所有國家行為者」。就概念內涵而論，主要方與爭議者皆是其 指涉之對象。但這一個詞彙主要是為了便於行文而使用，因此並未就行為者間的 差異作細分。

戰或冷戰期間任蘇聯擺佈之情況。因此，在冷戰結束之後的北韓核 武爭議當中，本文將北韓、美國和南韓等三個國家歸類為「主要 方」。 在「爭議者」方面，日本是很好的例子。雖然，日本對北韓的 核武發展始終抱持關切的態度，但是在1998年北韓發射飛彈越過日 本領空之前，日本對於此議題始終是處於旁觀者的角色；1997年12 月舉行的第一次四邊會談也未將日本納入其中。直至2003年8月第 一次六方會談時，日本才加入到談判的架構當中。因此，1998年北 韓的飛彈試射可謂是日本開始涉入朝鮮半島爭議的重要觸發點。自 此之後，日本政府積極的與美國建立飛彈防禦體系，美國亦將其納 入六方會談成員之中，希望日本能發揮影響力。在2006年北韓進行 核子試爆之後，日本政府的態度更加堅定且積極，不斷與中國、美 國進行諮商，並開始強化國防發展。 如就「調解」的功能觀之，日本事實上對朝鮮問題亦發揮部 份的調解功能。但是因二次世界大戰歷史因素的影響，日本與北 韓之間仇恨依在，所以其在調解者角色的發揮上空間有限。一方 面，它必須受制於美國的指示；另一方面，又必須考量到中國、 俄羅斯、南韓等鄰國的回應。因此，本文認為在朝鮮議題上，日 本只能擔任地緣戰略之要角或提供經濟援助，是故將其歸類為「爭 議者」。 在「中介者」方面，首先，「主要調解者」為：中國和俄羅斯。 自韓戰以來，因為地緣之故，它們對於朝鮮議題一直具有間接的戰 略和安全利益，這也可以由中國派兵參加韓戰的例子得到印證。北 韓核子武器之相關技術與原料，亦是由蘇聯和中國所提供。但是冷 戰結束之後，為維持與美國的良好關係且基於國防安全考量，因此 中國與俄羅斯兩國亦不願北韓實質掌握核子武器，是故嘗試進行調 解。

另外，在「中立調解者」的部分，本文則以下列三者作為代表： 國際原子能總署、聯合國秘書長（副秘書長）、美國前總統卡特。 此處必須強調的是，雖然主要調解者與中立調解者兩者之間存在著 差異，15但其間的關係未必是衝突或互斥的，實際上在同一事件當 中兩者是同時存在且常有合作的情況出現。最後，茲將當代北韓核 武危機中的行為者類別整理如下表，本文以「中介者」（意即主要 調解者與中立調解者）作為主要的探討對象（見表一）。 表一：行為者之分類 一、主要方(Principal Party) 美國，北韓，南韓 二、第三方(Thirty Party) （一）爭議者(Disputant) 日本 （二）中介者(Intermediary) 1. 主要調解者(Principal Mediator) 中國、俄羅斯 2. 中立調解者(Neutral Mediator) 國際原子能總署、聯合國秘書長（副秘書 長）、美國前總統卡特 資料來源：筆者整理。

參、北韓核武危機中的第三方調解者

接下來，本節將介紹調解者們在朝鮮問題上所扮演的角色與互 動。 一、中立調解者（Neutral Mediator） 首先，本文針對「中立調解者」進行討論。其特色如下：對於 爭端議題沒有任何直接或間接利益，調解者自身的議價能力很弱， 無法提供實質的賞罰。此外，Princen認為中立調解者的介入是「單 向」（one way）的調解形式。受制於議價能力的不足，因此中立調 15. 一、「利益」和「能力」不同；二、調解的「目標」不同；三、調解的「目的」 不同。

解者通常只能在爭端各方之間扮演「傳遞訊息」的角色。它並不能 透過對其中一方威脅或提出實質獎勵的方式，來使雙方達成協 議。16 但這不代表中立調解者就全然無實際作用，矛盾的是，有時能 力的不足卻能帶來調解之機會。原因在於，主要調解者固然能透過 本身的資源與權力來完成調解的任務，但畢竟其對爭端的議題有著 間接利益，因此有時爭端方並不信任主要調解者。相反的，中立調 解者本身「議價資源的缺乏」剛好能強化其中立與公正之立場，而 為爭端者們接納。例如，1978年教宗若望保祿二世調解阿根廷和智 利衝突；或貴格會調解1967年至1970年的奈及利亞內戰等案例。以 下將檢視北韓核武危機當中的三個中立調解者。 （一）國際原子能總署 國際原子能總署設立於1957年，是促進「原子能和平用途」 （Atoms for Peace）而成立的機構。主要組織結構為：大會（至2009 年2月為止共有146個會員國）；17_{理事會（Board of Governors）（由} 35個會員國所組成，成員由大會當中選出，每年在維也納集會）。 國際原子能總署主要的工作如下：一、預防和核武核實；二、促進 平安和安全；三、促進科學和技術。18 1968年，在禁止核子武器擴散公約（NPT）通過之後，國際原 子能總署的功能進一步擴大，19公約賦予國際原子能總署查證核武 擴散的權力。201970年NPT正式生效，至2010年為止共190個國家加 16. Thomas Princen, Intermediaries in International Conflict, Figure 2.2, p. 24.

17. “List of IAEA Member States,” IAEA Website, August 11, 2009. <http://www.iaea.or.at/About/Policy/MemberStates/index.htm>

18. “Our Work,” IAEA Website, August 11, 2009. <http://www.iaea.org/OurWork/index.html> 19. David Fisher, “History of the IAEA: The First Forty Years,” August 12, 2009.

<http://www.iaea.org/About/history.html>

20. 公約內容包括以下五項主要原則：一、禁止非核武會員國發展核子武器；二、禁 止五個核武國家（美、俄、英、法、中）轉移核武給其他國家；三、透過國際監

入。NPT表達出美國對於核武管制的構想，但即使透過國際機構的 管制，對於核武擴散仍然未達到防杜的效果。21例如印度、巴基斯 坦、以色列、北韓等國均未加入NPT，因為一旦加入就必須承認五 個核武國家的合法地位（美、俄、英、法、中），並接受國際原子 能總署的檢查和管制。此外，NPT的機制並未採取更有效的方式來 阻止分裂物質進入公開市場；而且在應付如俄國的「遺失核武物資」 問題上，它也未能有效處理。22 就國際原子能總署的功能而言，它是一個提供資訊、研究、監 督、討論的機構。在衝突的調解上，國際原子能總署可以為爭端各 方提供溝通平台、傳遞資訊以及監督履行情況。23除了定期視察之 外，當會員國違反協定發展核武或懷疑其發展核武時，國際原子能 總署可要求進行「特別視查」。例如，1993年國際原子能總署要求 北韓政府開放寧邊兩處未申告的核子設施以進行特別視察。 受惠於角色的中立與公正性，24因此自1990年代初開始，國際 原子能總署成為監督朝鮮半島核武發展的國際機構。而北韓也願意 讓該機構的查核人員進駐並且安裝監視儀器，甚至於2007年邀請署 _________________________________________________________ 督機制確保非核武國家的核子技術不會發展為相關核子武器；四、促進非核武國 家在國際監督下和平使用核子能源；五、促使會員國進行終止核武競賽與裁減核 武的國際談判。資料來源：楊永明，國際安全與國際法（台北：元照，2003）， 頁362。 21. 現今世界各國之核武擁有情況，主要可分為以下幾類。第一、法定核武國：美、 俄、英、法、中。第二、事實核武國：指未被國際原子能總署所承認，但事實上 已進行核子試爆或確認擁有核武的國家，包括印度（在1974年與1998年進行核子 試爆）、巴基斯坦（在1998年進行試爆）、以色列（被認為應該擁有核武，但從未 否認或承認，也未進行試爆）、北韓（在2006年10月進行核試爆）。第三、核武可 能擴散國：北韓、伊朗、利比亞等國。資料來源：楊永明，國際安全與國際法， 頁371。北韓的部分為筆者自行增入。

22. Richard K. Betts, “The New Threat of Mass Destruction,” Foreign Affairs, Vol. 77, Issue 1 (January/February 1998), pp. 26~41.

23. 署長Mohamed ElBaradei與國際原子能總署於2005年獲得諾貝爾和平獎，以表彰 它們在促進核能和平用途與防止核武擴散上的努力。

24. 因為原子能總署對於朝鮮半島並無直接或間接利益，而且是各國所認可的監督機 構，因此其角色具有中立與公正性。

長ElBaradei訪問北韓，商討朝鮮問題的解決之道。25_{但是國際原子} 能總署最大的限制在於缺乏制裁的決定權以及資源，當該國不理會 國際原子能總署的指示且不願意接受檢查時，其僅能把議案交付聯 合國安理會，並且聽從安理會的決議行事。因為礙於能力上的限 制，使得國際原子能總署的議價能力十分有限，一旦該國不願意接 受管制人員的監督，則國際原子能總署也無法強制介入。例如，北 韓於2002年12月拆除寧邊核能研究中心內的封條與監視儀器，並且 驅逐國際原子能總署的兩名核查人員。 （二）聯合國秘書長（副秘書長） 就聯合國秘書長的法律基礎而言，聯合國憲章第7條規定設立 「秘書處」作為等同於安理會和大會的機構；「秘書長」是其中最 重要的職位。聯合國秘書長由安理會五個常任理事國推薦，因此這 五個常任理事國相當於對其擁有否決權。秘書長的主要職務為：在 大會、安全理事會、經濟暨社會理事會、及託管理事會之一切會議 中，以秘書長資格行使職務，並執行各機關所託付之其他職務。秘 書長須向大會提送聯合國工作之年度報告（憲章第98條）；並且將 其認為可能威脅國際和平及安全之任何事件，提請安全理事會注意 （憲章第99條）。 秘書長在擔任調解者時具有一定的公正性。26但是秘書長的賞 罰能力十分有限，主要是憑藉「道德」和秘書長一職的「政治地位」 來促成調解成功。聯合國秘書長在進行調解時具有以下資源：一、 道德地位與公正；二、成員國政府的支持；三、聯合國組織在世界

25. “Dr. ElBaradei Accepts Invitation to Visit North Korea,” IAEA Website, February 23, 2007. <http://www.iaea.org/NewsCenter/News/2007/dg_dprk.html>

26. 憲章第100條規定：一、秘書長及辦事人員於執行職務時，不得請求或接受本組 織以外任何政府或其他當局之訓示，並應避免足以妨礙其國際官員地位之行動。 秘書長及辦事人員專對本組織負責。二、聯合國各會員國承諾尊重秘書長及辦事 人員責任之專屬國際性，決不設法影響其責任之履行。

上的地位；四、秘書長和秘書處成員的個人技巧；五、外交網絡中 的地位。27 總體而言，五個常任理事國並不希望秘書長實際採行其領導 權，加以因為缺乏制裁權，因此秘書長和秘書處成員的談判技巧就 格外重要。秘書長必須有敏捷和淵博的頭腦且能夠長時間工作，並 且對組織的未來和角色有獨到的見解。總體而論，在進行調解時， 秘書長由這個職位本身所具有的中立性獲得不少好處。而且它可以 從政治領袖口中獲得第一手資訊，因此秘書長成為極佳的溝通管 道，在斷絕溝通的國家之間傳遞訊息。28 在朝鮮核武問題當中，聯合國秘書長安南（Kofi Annan）曾積 極扮演調解者的角色。例如，2005年北韓退出六方會談之後，朝鮮 半島局勢又陷入僵局。2006年5月14日安南訪問南韓首爾，與盧武 鉉總統會面，兩人就北韓核武問題進行討論。安南於15日舉行記者 會表示：他很遺憾此次亞洲之行不能訪問北韓，他期待北韓領導人 金正日能在合適的時間訪問聯合國。295月17日安南訪問日本，在東 京大學的演講中指出：就北韓議題而言，目前六方會談仍是最可行 的選擇，國際社會必須盡一切努力讓這項議題有所進展，用和平的 手段加以解決。30此外，他更試圖呼籲其他國家介入調解北韓問題。 5月19至23日安南訪問北京時表示：中國是推動朝核問題六方會談 的關鍵，國際社會不能讓目前的僵局持續下去，相關國家應該加倍

27. Kjell Skjelsbek and Gunnar Fermann, “The UN Secretary-General and the Mediation of International Disputes,” in Jacob Bercovitch ed., Resolving International Conflicts:

The Theory and Practice of Mediation (London, UK: Lynne Rienner Publishers,

1996), chap 4.

28. Kjell Skjelsbek and Gunnar Fermann, “The UN Secretary-General and the Mediation of International Disputes,” chap 4.

29. 「安南抵首爾討論促北韓重返六方會談」，大紀元電子報，2006年5月14日。 <http://www.epochtimes.com/b5/6/5/14/n1317754.htm>

30. 「聯合國秘書長警告各國勿夢遊核武世界」，大紀元電子報，2006年5月18日。 <http://www.au.epochtimes.com/b5/6/5/18/n1322492.htm>

努力。31 另外，2006年12月15日南韓潘基文（Ban Ki-moon）宣誓就任 聯合國第八任秘書長。32上任之後，他把非洲、中東與北韓議題列 為需優先處理的問題。33對於朝鮮問題，潘基文曾表示願意出訪北 韓進行調解，然而因其南韓國籍之故，北韓政府並未接受。34其他 具體的調解事項例如：2008年10月，潘基文派遣聯合國調解團處理 剛果問題，並敦促爭端各方進行協商。352009年1月，以色列與巴勒 斯坦再度爆發戰火，潘基文於1月13日前往中東進行外交調解。2009 年2月，潘基文派助理秘書長前往馬達加斯加島斡旋政府與反對派 間的政治衝突。 綜合上述，聯合國秘書長在擔任調解者的工作時，因為受制於 安理會五大常任理事國之間的權力競合與可動用資源的限制，所以 它的議價能力較弱，也無法對爭端各方提出實質的獎懲。加以受限 於北韓政府不願接受調解以及潘基文國籍之影響，因此無法達成解 決衝突的目標。然而吾人不可忽視聯合國秘書長在調解方面的重要 性，雖然北韓政府不願接受調解，秘書長仍然可以透過呼籲、整合 資訊或提交聯合國議案等方式，促使其他國家進行調解與干預。36因 31. 「分析：中共願盡速解決朝核問題？」，大紀元電子報，2006年5月24日。 <http://www.epochtimes.com/b5/6/5/24/n1328219.htm> 32. 在接任秘書長一職之前，潘基文曾擔任南韓外長並率團參與六方會談，因此對於 北韓問題有實際的參與經驗。

33. “North Korea and the Middle East, Ban Ki-moon’s Top Priorities,” Asianews, It

Website, January 4, 2007. <http://www.asianews.it/index.php?l=en&art=8151>

34. “Ban Ki-Moon Willing to Mediate over North Korean Nukes,” Turkish Weekly, October 17, 2006. <http://www.turkishweekly.net/news/40173/ban-ki-moon-willing- to-mediate-over-north-korean-nukes.html>

35. “UN Mediator Begins Talks on Congo,” Reuters, November 15, 2008. <http://www. boston.com/news/world/africa/articles/2008/11/15/un_mediator_begins_talks_on_con go/?rss_id=Boston.com%20--%20World%20news>

36. 請參見以下資料：「潘基文籲稽查聯合國援助經費」，大紀元電子報，2007年1月 24日。<http://epochtw.com/7/1/24/46610.htm>「潘基文：安理會須化解南北韓緊 張」，法新社，2010年5月28日。<http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100528

此這個角色在解決衝突的過程中仍然具有重要性。 另外，由北韓案例可以發現，對於秘書長身份方面的阻礙（例 如國籍），在實際談判運作上亦有解套方案。例如，在面對北韓一 連串核武試爆、火砲射擊或飛彈試射等行動時，2010年2月9日聯合 國副秘書長Lynn Pascoe抵達北韓平壤調解爭端，是聯合國自2006年 以來首位高層官員訪問北韓，彌補秘書長潘基文因國籍所遭遇的調 解阻礙。37

（三）美國前總統卡特（James Earl Carter, Jr.）38

美國第39任總統卡特是一位積極調解國際衝突的行動家。39_在

其總統任內，除了於1979年與中國正式建交並調和兩國之間的對立 之外，最為人所知的即為1978年的大衛營和平協定（Camp David Agreement），成功調解以色列與埃及之間的衝突。即使在連任失敗 之後，卡特仍積極參與國際危機的調解任務。1982年卡特和夫人羅 莎琳（Rosalynn）在亞特蘭大成立「卡特中心」（Carter Center），持 續致力推動永續發展、健康、人權和解決衝突等價值。40 在卸任以後，卡特著名的調解案例包括：在美國總統柯林頓的 任命下，卡特於1994年率領一支美國代表團前往海地，成功說服軍 事執政團下台，化解了美國與海地之間可能爆發的軍事衝突。412002 _________________________________________________________ /19/26gwv.html>「日本和聯合國表示將為實現無核世界進行合作」，新華網，2010 年8 月 4 日 。 <http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/2010-08/04/ c_12405596.htm> 37. 張子清，「聯合國副秘書長抵北韓，六方會談露曙光？」，奇摩電子報，2010年2 月9日。<http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100209/58/20c7q.html> 38 另外，常有人稱卡特為：Jimmy Carter。 39 1998年8月，卡特及其妻子羅莎琳獲頒「總統自由獎章」；同年12月，卡特獲得「聯 合國人權獎章」。2002年，卡特獲頒「諾貝爾和平獎」。 40. 「 卡 特 中 心 」 是 一 個 國 際 非 政 府 組 織 。 相 關 資 料 請 參 閱 ： “The Carter Center: Creating a World in which Every Man, Woman, and Child has the Opportunity to Enjoy Good Health and Live in Peace,” Carter Center Website, July 21, 2009. <http://www.cartercenter.org/about/index.html>

年5月，卡特前往古巴與卡斯楚會面，促請卡斯楚改善人權並開放 政治，同時也呼籲華盛頓重新檢討對古巴四十餘年的經濟制裁政 策。42 此外，在北韓問題上，卡特也曾扮演重要角色。平壤政府於1994 年驅逐國際原子能總署監督人員並且開始提煉鈽元素，此舉引發南 韓與美國的高度關切。由於彼此缺乏對話管道，而且北韓領導人金 日成拒絕官方談判，因此當時柯林頓政府打算採取軍事行動直接攻 擊北韓的核子設施，雙方局勢一觸即發。此時卡特主動與柯林頓總 統聯絡，希望至平壤與北韓政府會面以促進雙方對話。43柯林頓政 府接受卡特的提議，該年6月卡特以「私人」身份自組一支和平任 務團到北韓拜會金日成。於後，成功化解平壤、南韓與華府之間的 軍事衝突危機。44 由此可知，卡特在朝鮮問題上也曾扮演調解者的角色。雖然與 現任聯合國秘書長或美國總統相比，他在議價時缺乏獎懲能力（這 裡不包括大衛營談判，因為當時卡特擔任美國總統一職，他可以對 雙方提出實質的獎賞或威脅），只能透過勸服的方式來化解危機。 但是受惠於「曾任美國總統一職」的角色，和成功調解以色列與埃 及衝突的聲譽，因此在調解過程中較容易被爭端方所接納。因為他 _________________________________________________________

Website, September 5, 1994. <http://www.cartercenter.org/news/documents/doc218.html>

42. “Lift Cuba Embargo, Carter Tells US,” BBC News, May 15, 2002. <http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/americas/1988192.stm>

43. 自1991年起到1993年間，金日成多次邀請卡特會面，但因為受到美國國務院勸阻 而 未 成 行 ； 由此 可 知 北 韓 政府 對 卡 特 抱 持著 善 意 與 期 待。 資 料 來 源 ：Don Oberdorfer, “The Peacemaker: Role Jimmy Carter Played in 1994 North Korea Crisis,” Washington Monthly, December 1997.

<http://findarticles.com/p/articles/mi_m1316/is_n12_v29/ai_20089207>

44. 與此案例相關之其他資料另可參閱以下文章：“North Korea,” Carter Center Website, July, 2009. <http://www.cartercenter.org/countries/north_korea.html> Marion Creekmore, “A Moment of Crisis: Jimmy Carter’s Mission to Pyongyang,” Koreasociety Website, October 25, 2006. <http://www.koreasociety.org/culture_policy_society/culture_policy _society/a_moment_of_crisis_jimmy_carters_mission_to_pyongyang/page-2.html>

已不再擔任美國總統，爭端者不會將卡特與美國政府的利益作聯 想。另一方面，欲與美國拉近關係的爭端者，也較樂意接受他的調 解，因為其言論對美國社會或政府有某種程度的影響力。最後，因 為曾擔任過美國總統一職，所以卡特對於政治事務較為熟稔，調解 的方式和手法也較能為爭端者接受。45 綜合上述，從卡特這個案例吾人可得出以下發現：首先，調解 者的角色會因其他因素而有所變化，如連任失敗、職位轉換等。在 大衛營談判時，卡特擔任美國總統因此有能力提供誘因跟威脅，扮 演著「主要調解者」的角色。但是在卸任之後，他只能透過溝通或 勸服的方式來達成目的，因此角色轉為「中立調解者」。此外，從 卡特的案例亦可以發現，調解成功與否除了受到調解者現今的地位 與能力之影響外，亦會受到過去職位與名聲的影響。 二、主要調解者（Principal Mediator） 主要調解者的特徵是：對於爭議議題沒有直接利益但是卻有間 接利益，而且具有議價的能力，可以提供賞罰。它與中立調解者最 大的不同在於，因為有能力提供誘因或威脅，因此主要調解者的調 解情況是呈現「三向」（three way）的形式。46

45. 2010年1月美國公民Aijalon Mahli Gomes在北韓境內遭到逮捕，並於該年4月被北 韓法院以非法入境和敵視北韓之罪名，判處勞改和罰款。美國政府對此表達關切 並積極設法營救，然而卻陷入僵局。直至2010年8月，卡特以私人身份訪問北韓， 成功使北韓政府特赦並且釋放Gomes。此例雖與北韓核武問題無關，但從而可以 印證卡特在朝鮮問題中所扮演的調解角色與影響力。請參閱：“Statement from the Carter Center on President Carter's Mission to North Korea,” Carter Center Website, August 26, 2010. <http://www.cartercenter.org/news/pr/north-korea-mission-082610.html> “State Department Statement on Release of American in North Korea,” Carter Center

Website, August 26, 2010. <http://www.cartercenter.org/news/pr/state-dept-082710-

north-korea.html> “Freed American arrives home from North Korea,” CNN News, August 27, 2010. <http://edition.cnn.com/2010/WORLD/asiapcf/08/27/north.korea. carter/index.html#fbid=DerFa9uHJgQ&wom=false>

46. 所謂的「三向」調解形式是指透過下述三種方式來進行調解：第一，單邊協議 （Side-Deals）：調解者可以直接跟爭端的一方達成單邊的協議。第二，聯盟

但是主要調解者並非總是能成功調解衝突，因為自身對於爭端 議題具有間接利益，所以其角色常為爭端者們質疑。即使主要調解 者確實有心想公正地調解，也不易獲得爭端者的接納。過去的實際 案例如羅斯福總統調解日俄戰爭，或美國總統卡特調解以埃衝突 等。以下將檢視北韓核武危機當中的兩個主要調解者。 （一）中國與俄羅斯 本節先就韓戰、冷戰、後冷戰時期各國的互動關係作說明，其 後再行分析中國與俄羅斯於朝鮮核武問題的調解者角色。 二次大戰結束之後，美、俄兩國分別佔有朝鮮半島的南部和北 部。在兩強權的控制之下，各自成立「大韓民國政府」和「朝鮮民 主主義人民共和國政府」，開啟朝鮮半島對峙的局面。1950年在蘇 聯的支持之下韓戰爆發，中國也隨後加入戰局。綜觀韓戰時的軍事 與政治角力，可以發現這是一場以美國和蘇聯為首的戰爭。蘇聯最 初的計畫構想是赤化全朝鮮半島，但在美國加入戰局之後不得不放 棄其意圖，轉而利用中國大陸之兵員人力在遠東消耗美國實力，以 便在歐洲有所動作。蘇聯始終避免與美國全面對決，主因是美國仍 具有技術上的優勢，而且受到韓戰刺激，使得美國的軍事預算和地 面部隊迅速增加。47此時中國大陸雖然參戰，但初期它並非積極想 涉足朝鮮半島利益。而「朝鮮半島」此一地緣敏感的地區至此開始 半世紀以來的紛擾。48 _________________________________________________________ （Coalitions）：與其中一方形成聯盟來迫使另一爭端者讓步。第三，循環式的協 議創立（Circular Deal Making）：即反覆穿梭在爭端者之間，使雙方訂立協議。 調解者可以先各自與其中一方建立協議，然後再讓爭端雙方彼此達成協議。資料 來源：Thomas Princen, Intermediaries in International Conflict, Figure 2.2, p. 24. 47. 朴斗福，中共參加韓戰原因之研究（台北：黎明文化，1977），頁304。 48. 韓戰於1953年7月27日隨著朝鮮停戰協定的正式簽字和生效而結束。雙方決定以

38度線附近的實際接觸線作為軍事分界線，各由此線後退2000公尺建立非軍事 區，非經特許，任何軍人、平民不得越過軍事分界線。

韓戰結束之後至冷戰結束（1990年）這段期間，中國、美國與 蘇聯三者間的關係均有所轉變，這也影響到這三個國家在朝鮮半島 衝突當中所扮演的角色，以下將進行說明。首先，這段時期最主要 的特徵是美國和蘇聯之間的「冷戰」（Cold War）。49_{無論是在聯合} 國、意識形態或國際貿易上，由美國為首形成的「第一世界」與以 蘇聯為首的「第二世界」分庭抗禮。為了拉攏其他「第三世界」 國家，美蘇雙方頻頻以利誘或威脅的方式使其加入己方陣營。其 次，雖然中國與蘇聯兩國在1950年代中蘇同盟條約簽訂之後，建 立了親近的關係。但是在1960年代隨著中蘇同盟關係的破裂，最 終使得中國與美國雙方關係趨向緩和及正常化。501970年代，美國 總統尼克森發表「新亞洲政策」，主張對共黨國家採取以談判代替 對抗的和解政策，這使得美國的朝鮮半島政策開始有了急遽的改 變。51 1975年越戰結束之後，美國考量到越戰的教訓，因此希望透 過列強協商的方式來解決朝鮮問題。同時，中蘇雙方也希望朝鮮 半島情勢能夠維持現狀，不欲金日成政府採取武力的冒進行動。 是故，雖然滲透、綁架、刺殺等零星衝突不斷（見表二），但因蘇 聯與中國不支持北韓政府採行全面的軍事行動，所以冷戰時期北 韓與外界的關係雖屢有衝突發生但大致平靜。然而，在1980年代 後期，蘇聯和中國提供北韓核子原料與技術，為日後朝鮮半島危 機埋下種子。 49. 所謂冷戰簡言之意即：「兩個敵對國家不斷進行緊張的鬥爭，但是雙方一直沒有 訴諸武力」。資料來源：Joseph S. Nye, Jr.著，張小明譯，理解國際衝突：理論與 歷史（上海：上海世紀，2002），頁167。 50. 1972年2月28日，尼克森總統與中國簽訂上海公報；1979年1月1日，兩國又簽署 建交公報，美國與中國雙方關係逐漸趨於平穩。 51. 朱松柏，「朝鮮半島四邊會談的構想與實際」，問題與研究，第36卷第8期（1993 年8月），頁20。

表二：衝突事例 時間 衝突事例 1958年 北韓特工挾持一架自釜山飛往漢城的南韓客機至平壤 1968年 北韓突擊隊滲透進朴正熙總統辦公住宅區。該突擊隊29名隊員遭擊斃，1名 隊員自殺，1名被俘 1969年 北韓米格基於距北韓海岸約90英里的日本海上空擊落美國一架無武裝 EC-121偵察機 1974年 日本親北韓團體一員偽裝成觀光客進入漢城，在一次重要公共集會中對朴正 熙發射數槍，朴正熙安全逃脫，但是第一夫人卻遭流彈擊中不治 11月 發現北韓所挖掘的穿越非軍事區的滲透隧道 1987年 兩名北韓恐怖分子於一架載有20名機員，95名乘客的南韓航空公司波音707 客機上裝置炸彈，飛機於緬甸外海的安德曼海域上空爆炸 資料來源：節錄自Dick K. Nanto著，劉廣華譯，「北韓1950~2003年挑釁事件年表」，國防譯粹， 第30卷第7期（2003年7月），頁50~65。 就1990年代至今（2010年）的朝鮮問題而言，中國與蘇聯二國 是促成危機發生的行為者，它們向北韓提供技術和核子原料，間接 促成北韓的核武發展。但是吾人應否將中國與俄羅斯列入主要方當 中，而非主要調解者呢？筆者認為答案是否定的，以下將作說明。 隨著時間的推演，國際局勢已經出現變化。在後冷戰時期當 中，中國與北韓的關係已大不如前（1992年中國與南韓建交）。另 外，「中國實力崛起」亦是影響因素之一。不同於冷戰期間，1990 年代以後中國因為經濟改革開放之故，逐漸吸引龐大外資，並且與 歐盟、美國、日本、東南亞國協（ASEAN）之間貿易往來頻繁，世 界銀行甚至於1993年宣佈「中華經濟圈」已經成為世界上「第四大 成長極」。52因為倚賴美國和西方國家的投資與技術，使得中國逐漸 調整其戰略思維與外交政策。 52. Samuel P. Huntington著，黃裕美譯，文明衝突與世界秩序的重建（台北：聯經， 2001），頁132。

對於美國而言，中國實力的崛起是一種威脅。例如Samuel P. Huntington在其文明衝突與世界秩序的重建一書中認為，身為一個 文明的核心國家，中國實力的崛起將會成為美國未來強大的敵 人。53為了避免予人此種「中國威脅論」的印象，因此自2001年之 後中國逐漸採行節制的做法，試圖給予外界「和平崛起」（peaceful rise）的印象。中國在政治、經濟、安全、文化上逐漸主動發展出 更密集的雙邊與多邊協議，並且一改過去武斷的姿態，在領土議題 上表現出具有彈性的態度。中國領導人認知到美國在亞洲的力量依 舊十分巨大，因此並未企圖直接與美國對抗。這樣的認知反映出對 於現實的調整，並且影響到美國與中國之間的關係。54 此外，在後冷戰時期當中的另一個影響要素是2001年發生在美 國的「九一一事件」。其後，美國宣布進行「反恐作戰」，並且將伊 拉克、北韓、伊朗三國列為邪惡軸心，因而使得中國領導人對於朝 鮮議題的政策立場出現轉變。雖然在1990年代初期，中國仍會透過 言詞與行動計畫來弱化美國在亞洲區域內的地位。但是在九一一事 件之後，此種做法顯著減少。尤其在美國進攻伊拉克之後，中國發 現到北韓問題的敏感性，因此轉為扮演調解者的角色。例如，2003 年中國主持三邊會談，在會談之後，白宮發言人表示： 在會談期間，我們對北韓方面明確說明了我們的政策，那也 是我們在那個地區盟友的政策；那就是要北韓必須在可以核實與 不可逆轉的條件下，拆除他們的核武器計畫。這是我們盟友的目 標，這是中國公開宣佈的政策。透過中國政府積極的參與，中國 在這些會談中發揮了非常有成效的作用，扮演了一個非常有用的 角色。55

53. Samuel P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (New York, NY: Simon & Schuster Adult Publishing Group, 1997).

54. Robert Sutter, “Asia in the Balance: America and China’s ‘Peaceful Rise’,” Current

History, Vol. 103, No. 674 (September 2004), pp. 284~289.

中國之所以積極進行調解，「地緣上」的利益是其主因；但龐 大的外國投資等「經貿上」利益，也是其中一大考量。就調解方式 而論，中國透過軟硬兼施的手法來達成調解目的。例如，胡錦濤在 2005年10月28日訪問北韓與金正日進行會談，並提出誘因促使北韓 重回談判桌。據報導：「中國將分期金援北韓20億美金，不過，中 國官方媒體未披露金援北韓的項目，僅提及金正日對中國提供的無 私援助表示感謝」。56同時，中國亦曾透過懲罰的手段來對北韓施加 壓力： 從1999年起，北韓進口原油全部都來自中國。自從朝鮮半島 能源開發組織（KEDO）的50萬噸重油援助自2002年11月停止後， 中國原油成了北韓生死攸關的因素。在原油成為中國解決北韓核 問題施壓王牌的情形下，據說，2003年六方會談被迫流產時，中 國還曾以維修輸油管道為由暫時停止了供油。57 其他事例如：2009年北韓再度退出六方會談、驅逐聯合國與美 國專家、以及進行核子試爆。該年5月，中國對北韓提出推動改革 開放、反對世襲、放棄核武等三大要求。並且取消政府高官或代表 團訪問北韓的行程，更遣返部分在中國境內企業及大學的北韓研究 員或職員。其後，國務委員戴秉國、總理溫家寶等陸續訪問北韓， 對其施壓表示要切斷中國輸往北韓的油管，迫使平壤政府表示有意 對多邊協商作出正面回應。58 _________________________________________________________ voanews.com/chinese/archive/2003-05/a-2003-05-02-26-1.cfm> 56. 「有個北韓壞鄰居；擬主導北韓經濟；中國以投資當金援」，東森新聞報，2005 年11月12日。 <www.ettoday.com> 57. 「有個北韓壞鄰居；擬主導北韓經濟；中國以投資當金援」，東森新聞報，2005 年11月12日。 <www.ettoday.com> 58. 楊明珠，「日媒：反世襲棄核武 中國向北韓施壓」，奇摩電子報，2010年2月23 日。<http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100223/5/20vlz.html>

另一方面，俄羅斯為了重振經濟，因此在朝鮮問題上亦採行和 緩的姿態，以維持東北亞局勢的穩定。59俄羅斯當局為平撫國際社 會對平壤核武威脅的關注，總理普丁（Vladimir Putin）於2003年派 特使前往中國、北韓和美國進行調解。60部分俄羅斯觀察家認為， 莫斯科若享有這兩個對立陣營的信賴，它可以藉此發揮正面影響， 推動兩方走向妥協。61另外，在2005年5月11日俄羅斯舉辦的二戰勝 利六十周年慶典活動上，南韓、美國、中國、日本和俄羅斯的領導 人相聚莫斯科，雖然北韓領導人金正日婉拒出席，但透過此活動俄 羅斯希望能夠扮演調解人以實現朝鮮半島無核化的目標。62由上述 案例可以看出，俄羅斯對於朝鮮問題的調解姿態的確趨於積極。對 俄羅斯而言，朝鮮半島局勢的和緩，除有助於降低邊境安全威脅之 外，更重要的是有利於其在該區域發揮影響力。近年來，俄羅斯開 始積極參與促進各爭端者對話的事務，並且對北韓的飛彈試射或核 子試爆表達譴責之立場。 總括而論，在後冷戰時期，中國和俄羅斯對朝鮮問題的態度與 政策做法確實明顯出現轉變，兩國的調解者角色越來越鮮明。與中 立調解者相比，它們有能力透過獎賞、補償和威脅的方式來促使爭 端方讓步。倘若中國與俄羅斯中斷或威脅中斷援助，則能夠對北韓 達到懲罰或威脅的效果。另一方面，對美國而言，中國和俄羅斯在 地緣上的利益與軍事能力是一種威脅，因此美國亦必須考量到中、 俄兩國的利益，不能在朝鮮問題上獨斷獨行。就獎賞或補償能力而 言，中國和俄羅斯可以提供北韓資金、糧食或能源來作為換取讓步 59. 可參閱：王承宗，「前蘇聯與俄羅斯對朝鮮半島政策之研究」，頁17~33。 60. 「普京派特使調解北韓核危機」，看中國，2003年1月14日。 <http://www.secretchina.com/news/big5/articles/3/1/14/32175.html> 61. 「北韓核子危機，俄國尋求扮演調停角色」，大紀元電子報，2004年2月26日。 <http://www.epochtimes.com/b5/4/2/26/n474391.htm> 62. 「俄二戰勝利慶典無法重啟六方會談」，多維新聞網，2005年5月11日。<http:// www5.chinesenewsnet.com/MainNews/Topics/2005_5_11_13_17_23_164.html>

的獎賞。對美國來說，中國和俄羅斯的態度只要稍趨向支持美國或 譴責北韓，即能達到獎賞的效果，使美國願意接受調解以及有條件 的讓步。因此，中國和俄羅斯在後冷戰時期的北韓問題當中，應被 歸類為「主要調解者」。

參、北韓核武危機的調解成效評估

本節針對調解者的調解成效進行評估，分為兩個部份來作探 討：一，僵局出現的原因。二，調解者在北韓核武危機中扮演的角 色，以及影響調解成敗之因素。 一、為何會出現僵局？ 首先，北韓核武僵局的出現與爭端雙方各自的考量有著密切關 係。對美國而言，北韓擁有核武是其所不樂見的，因為這直接對美 國本土造成威脅。北韓已經發展出足以將核彈頭投射到美國本土的 技術，所以基於國家安全與區域穩定的考量，美國不斷呼籲北韓遵 守禁止核武擴散條約，並且停止發展核武。 此外，就現代戰爭型態而言，「國家」已不再是唯一的行為者。 恐怖份子或團體若獲得某些國家秘密的資助和武器支援，同樣能夠 對國家安全造成重大傷害。美軍現今更加關注美國城市遭受大規模 毀滅性武器攻擊的威脅，63面對這種可能的情況，傳統「嚇阻」理 論或是「二次攻擊能力」的看法無法派上用場。畢竟，嚇阻需要知 道是誰發起這場攻擊，64如果對手不是國家，那就無從展開有效的 報復。

63. Richard K. Betts, “The New Threat of Mass Destruction,” Foreign Affairs, Vol.77, Issue 1 (January/February 1998), pp. 26~41.

而且，就如Paul Bracken所述一般，「擁有強大科技的一方未必 能夠總是獲得勝利」。65美國在全球軍力投射上的阿基里斯腱（弱點） 在於其「海外固定基地」。一旦缺少這些海外基地，或是這些基地 面臨毀滅性攻擊，則美國軍力的調配會受到無可彌補的傷害；而北 韓發展核武則對此造成威脅。另外，北韓一旦具備核武技術和資 源，最難防止且傷害最大的是其可能秘密轉移技術或資源給予其他 國家或恐怖份子，將引起更多難解的衝突。 另一方面，北韓之所以積極操作核武議題，其目的除了想要獲 得國際政治的影響力之外，最重要的是希望談判對手讓步。藉由玩 弄「邊緣主義」（Brinkmanship）的手法把危機反覆推向邊緣以迫使 對方退讓，這是北韓在外交政策上的主要手段。因此即使美國與北 韓兩國的核武實力差距頗大，北韓亦不可能馬上放棄核武，因為「物 尚未盡其用」。除非與美國之間的關係已經明顯地呈現一觸即發的 狀態，否則北韓將繼續運用「發展核武」這個議題來獲得利益。 但是這種做法隱藏著危險性，因為北韓自信不會引發核子戰爭 （核武已經成為政治工具），而且美國進攻北韓的機率也不高（因 為反恐戰事之故，加上北韓與中、俄等國的地緣鄰近性）。但核武 對於中國和俄羅斯而言，同樣也是一種威脅，反而成為北韓未來的 阻礙。北韓不應忘卻「經濟力量是軍力的基礎」，66縱使擁有核武， 還是改變不了貧困的事實。 二、調解的成效 上節簡單的介紹爭端雙方彼此的動機，本節將由影響調解結果 的因素來評估調解之成效。Bercovitch認為，調解者的本質、調解的

65. Paul Bracken, “The Second Nuclear Age,” Foreign Affairs, Vol. 79, Issue 1 (January/February 2000), p. 150.

66. Hong Soon-young, “Thawing Korea’s Cold War: The Path to Peace on the Korean Peninsula,” Foreign Affairs, Vol. 78, Issue 3 (May/June 1999), p. 12.

過程、爭端的本質、以及爭端各方的本質，此四大要素對於調解的 結果有重要影響。以下即由這些面向來評估北韓核武危機中調解者 們的調解成效，以及說明相關的影響因素。67 （一）調解者的本質 「調解者的本質」是指調解者所具備的特徵，可分為兩個要 素：一、調解者的層級；二、調解者先前與爭端各方的關係。調解 者在層級地位和資源上的差異，會影響調解的結果。此外，調解者 與爭端者先前的關係親近與否，這也是重要的影響因素。Bercovitch 發現，調解者若來自與爭端者雙方同一個陣營，那麼就有較大的機 會可以調解成功（62.18%）。68 在朝鮮危機的調解上，兩個「主要調解者」（中國與俄國）所 擁有的層級地位高，可動用資源較多，且與北韓先前的關係良好； 因此較易獲得北韓同意而進入調解。同時，中俄和美國近年的關係 也逐漸趨於親近，所以美國同樣也不排斥中俄兩國的調解。另外， 三個「中立調解者」：國際原子能總署、聯合國秘書長（副秘書長）、 卡特，他們雖然沒有龐大資源可以動用，而且必須受制於大國的決 定才能行事。但是他們本身所具有的道德、公正特質是其有力武 器，反而可以在一些棘手的政治議題上，扮演資訊傳遞者的角色。 例如1994年卡特調解北韓危機之例。有時主要調解者難以被爭端方 接納，因為他們的角色帶有政治或國家利益之色彩。 （二）調解的過程 「調解的過程」可以由三個部分來作討論：一、調解的開端； 67. Jacob Bercovitch and Allison Houston, “The Study of International Mediation:

Theoretical Issues and Empirical Evidence,” in Jacob Bercovitch ed., Resolving

International Conflicts: The Theory and Practice of Mediation (London, UK: Lynne

Rienner Publishers, 1996), Figure 1.6, p. 31.

68. Jacob Bercovitch and Allison Houston, “The Study of International Mediation: Theoretical Issues and Empirical Evidence,” p. 28.

二、調解的環境；三、調解的策略。首先，據Bercovitch研究發現， 當爭端方都同意進入調解的階段時，調解最有可能成功（62.3%）。 若只有一方欲進入調解階段，則成功機率只有41.3%。另外，調解 程序是由區域組織、國際組織或調解者所啟動，其成功機率也有 差異。69其次，調解的環境亦會對結果有所影響。在「中立」的環 境中，去除外在壓力、選民和媒體等影響，對於調解最有幫助。 最後，在調解的策略方面可區分出三個主要策略：一、通訊促進 策略；二、程序策略（調解者控制實質的調解程序）；三、主導策 略（調解者設定調解的內容、實質和程序）。三者的有效程度依序 為：主導策略（調解成功率52.3%）；程序策略（48.4%）；通訊促 進策略（32.2%）。70 在朝鮮核武問題中，雖然爭端方皆同意接受調解，而且調解的 環境是在第三國進行談判。但是當第三方進入調解之後（特別是主 要調解者），北韓開始轉而希望與美國進行直接對話，而不願他國 介入。原因在於其他國家會影響北韓邊緣策略的運用，減低美國讓 步的機會。例如： 莫斯科提出透過國際調解來打破核僵局，然而北韓拒絕接 受。北韓在聲明中說，北韓反對任何使北韓的核問題國際化的嘗 試，也不會參加任何多邊會談。聲明還說，除了和華盛頓進行直 接平等的對話，沒有其它辦法可以和平解決危機。71 另外，調解者在此談判過程當中並未獲得設定調解內容和程序 的權力。最初，調解者只能扮演訊息傳遞者的角色，即使在四方會 談或六方會談中，主導權依舊是操控在美國和北韓手中。雖然近來 69. Jacob Bercovitch and Allison Houston, “The Study of International Mediation:

Theoretical Issues and Empirical Evidence,” p. 28.

70. Jacob Bercovitch and Allison Houston, “The Study of International Mediation: Theoretical Issues and Empirical Evidence,” pp. 28~30.

71. 「北韓堅持和美直接對話」，看中國，2003年1月29日。

已逐漸改變為「程序策略」，由中國部份掌握調解程序，但改變的 幅度並不大，因此降低了調解的有效性。 （三）爭端的本質 「爭端的本質」包括以下要素：干預的持續性和時機；爭端方 彼此付出的成本和損害的強度；以及議題本質等。在朝鮮問題上， 「國家安全」是雙方關心的要點，亦是最難達成共識的一個層面。 有些學者認為，只要當雙方的損害達到一定水平，雙方就會接受調 解者的提議，調解則比較容易成功。72然而，朝鮮問題一方面因為 議題本質之故，雙方不可能輕易讓步。另外，雙方實際上並未發生 全面性的軍事衝突（自韓戰之後），美國對北韓也僅採取經濟制裁 而已。是故，爭端雙方對於調解者的提議或在程序的控制權方面， 都不能完全接受提議或讓出控制權。 （四）爭端各方的本質 「爭端各方的本質」包括以下面向：爭端各方的政治背景、權 力地位、彼此的先前關係。首先，美國、南韓與日本皆是民主國家， 而北韓則為威權獨裁的共產主義國家，雙方的政治背景大不相同。 其次，爭端各方的敵對態勢已經維持50多年，自韓戰結束後北韓除 與中國和蘇聯（俄羅斯）有著友好聯繫之外，對於美國、日本和南 韓等國則始終維持敵對且封閉的姿態。最後，就爭端方的權力地位 而言，美國和日本的區域影響力與資源（經濟與軍事）皆遠超過北 韓。而北韓雖藉由核武來提升其軍事權力地位，但因為經濟資源十 分貧乏，使得總體權力地位不及美國和日本等國。綜合觀之，爭端 各方之本質實有很深的分歧存在。

72. 例如：E. Jackson, Meeting of Minds (New York, NY: McGraw-Hill, 1952); O. R. Young, The Politics of Force (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1968).

（五）成效評估 綜合以上四個面向，加以上一節之雙方彼此的考量，以下為北 韓核武危機的調解結果作出評估（見表三）。在這場爭端當中，之 所以難以出現合作的結果，主要是因為雙方缺乏互信、資訊與溝 通，致使陷入僵局。因此「溝通管道」的建立十分重要，而調解者 剛好可以彌補此一不足，扮演資訊傳遞者成為溝通的橋樑。 此外，透過「多邊」途徑，藉由國際與區域壓力來迫使北韓讓 步是美國的選擇之一。73這使得主要調解者的重要性增加，美國逐 漸讓步由中國、俄羅斯掌握部份的調解程序。但因為中國與俄羅斯 在朝鮮半島亦有戰略利益存在，所以雖然它們具有實質的議價能 力，但其自身的角色卻成為阻礙調解的因素之一。而中立調解者雖 然能幫助爭端各方相互溝通和進行道德呼籲，但是卻不能提供確實 的允諾和保證，因而降低調解的成效。74 另外，因為議題本質之故，使得爭端各方不可能輕易讓步；加 以爭端雙方並未再度發生全面的軍事衝突，因此對於調解者的提議 則難以完全接受。倘若就爭端各方的本質觀之，雙方的政治背景、 權力地位有著極大差異，而且先前關係長期處於敵對狀態；是故彼 此將更難達成共識。 73. 從布希總統的因應政策中可以見到多邊途徑的運用：一、中止與北韓間的協議架 構；二、在北韓核武作為讓美國滿意之前，絕不與其進行雙邊協商；三、號召各 國共同向北韓施壓；四、建議舉行多邊會談，參與者包括北韓和聯合國成員；五、 發出對北韓進行經濟制裁的警告，並研擬相關計畫；六、警告北韓莫再加工核子 武器級的鈽元素，否則將祭出「所有可能行動」，包括軍事行動。資料來源：Larry A. Niksch著，杜映譯，「北韓核武計畫」，國防譯粹，第30卷第7期（2003年7月）， 頁35~45。

74. 根據Neil B. McGillicuddy、Gary L. Welton與Dean G. Pruitt的研究，調解者若同時 具備「調解」與「仲裁」的角色時，與儘具備「調解」功能的調解者相比，易使 爭端者作出讓步、調和與敵意降低的行動（雖然調解成功的機率未必提高）。在 北韓問題當中，因為中立與主要調解者皆缺乏仲裁權力，是故爭端者的行為常反 覆出現衝突。請參考：Neil B. McGillicuddy, Gary L. Welton and Dean G. Pruitt, “Third-Party Intervention: A Field Experiment Comparing Three Different Models,”

表三：成效評估與相關影響要素 影響北韓問題調解成果之要素 調解者 的本質 1. 主要調解者：資源與議價能力高；與北韓先前關係良好；與美國關係趨於 親近 2. 中立調解者：資源與議價能力弱；與美國關係親近；角色具中立性 調解的 過程 1. 調解的開端：爭端方同意進入調解 2. 調解的環境：在第三國舉行；但北韓屢次反覆拒絕他國介入 3. 調解的策略：仍以通訊促進策略為主，僅具備部分程序策略之色彩 爭端的 本質 1. 議題本質：國家安全議題 2. 爭端方付出的成本或損害強度：雙方未有實質大規模軍事衝突（自韓戰以 後） 3. 干預的持續性：屢因北韓退出而中斷 爭端各方 的本質 1. 政治背景：美國、南韓與日本（民主國家）；北韓（獨裁政體） 2. 先前的關係：雙方長期處於敵對 3. 權力地位：美國、南韓與日本（權力地位高）；北韓（權力地位低） 現階段調 解成效 評估 1. 調解者能夠促進爭端方對話，且提供監督、談判平台或解決方案建議 2. 降低且緩和衝突（但衝突仍持續） 資料來源：筆者整理。 總而言之，吾人可以發現，朝鮮半島衝突在經過多次調解之後 依舊難以完全化解。倘若由「衝突是否持續？」這一角度去審視調 解的成效，則可以發現調解似乎未能發揮顯著功用，至多也只能達 到「降低且緩和衝突」而已。但本文並不因而否定調解者在其中所 扮演的角色和貢獻，畢竟調解者之介入，尚能使北韓核武危機之發 展維持穩定而不爆發全面戰爭。因此調解者仍扮演著重要的角色， 不應被人忽視。

肆、結語

本文由調解的角度來研究朝鮮半島核武僵局，聚焦於「調解者」 的角色、特質、類別和能力，並且評估調解的成效。俾使對行為者 間的互動脈絡，以及調解的內涵有清楚的理解。研究發現如下：首

先，在這場僵局當中，除美國、北韓與南韓等主要方之外，尚包括 諸多國家或非國家形式的調解者。主要調解者以中國和俄羅斯為代 表，中立調解者則包括國際原子能總署、聯合國秘書長（副秘書 長）、以及美國前總統卡特。 其次，在緩和衝突方面，中國與俄羅斯等主要調解者可以藉由 實質利益或威脅來要求爭端各方讓步。然而，因為它們自身亦具有 政治或地緣上之利益，所以難以使美國同意讓出調解程序的控制 權。另外，就國際原子能總署、聯合國秘書長（副秘書長）、以及 卡特等中立調解者而言，他們的資源、獎懲與議價能力弱，因此大 多僅能扮演傳遞資訊、討論平台、監督、提供意見等角色。其調解 手段主要倚賴自身公正、公平或良好的名聲來博取爭端者的信任。 但是中立調解者在緩和衝突的能力上未必遜於主要調解者，在敏感 的議題或嚴重的政治利益對立情況當中，中立調解者反而能夠獲得 爭端者的信賴。 另外，在北韓核武危機當中，行為者之間的整體關係為何？筆 者以行為者具備的「資源或能力」與「涉入爭端的程度」這兩個面 向，來呈現北韓核武危機當中行為者的整體關係（見圖二）。從中 可以發現以下變化：第一，除美國、南韓與北韓之外，日本、蘇聯 （俄羅斯）與中國的角色皆出現大幅改變。日本涉入爭端的程度增 加，成為爭端的一方（爭議者）。而俄羅斯與中國則大幅降低它們 在朝鮮半島議題上的爭端色彩，轉而採取調解的姿態。第二，就個 人性質的調解者（卡特）而言，會因為職務的變動，而改變其資源 或能力以及涉入爭端的程度。 最後，除軍事武器布局與戰略規劃之外，筆者認為「調解」 的思維是未來構思朝鮮核武僵局解決之道的另一個可行選項，值 得深入探究。對於美國而言，單邊主義的強勢作為不是解決朝鮮問 題的良方。例如Joseph Nye即認為若一意孤行，美國將失去盟友的

支持。75如何軟硬兼施，一方面豎立自己身為強權的權威；另一方 面使不滿的國家願意遵守國際制度的規範，這是未來美國在處理朝 鮮問題時必須面對的難題。76 卡特 秘書長 IAEA 中 中 俄 日 日 美 俄 南韓 北韓 涉入爭端之程度 大 小 大 資 源 或 能 力 ◇：主要方 ♁：第三方（主要調解者） ▼：第三方（爭議者） △：第三方（中立調解者） ◆：1990年代前之行為者 ↗：變動方向 註：行為者間的相對位置僅是概略比較，而非實際量化上的差異。 資料來源：筆者繪圖。 圖二：行為者的整體關係與變化

75. Joseph S. Nye, Jr., “U.S. Power and Strategy after Iraq,” Foreign Affairs, Vol. 82, Issue 4 (July/August 2003), p. 66. 76. Nye認為，除軍事和經濟層面之外，「軟權力」（Soft Power） 的應用才是美國未 來外交政策的重點。軟權力是倚靠吸引和勸服的能力，而非強迫；是來自國家文 化，政治觀念和政策的吸引力。一國的文化、政治理想及政策為人所接受喜愛， 柔性力量於焉而生。請參見：Joseph S. Nye, Jr.著，吳家恆、方祖芳譯，柔性權力 （台北：遠流，2006），頁20。

從近年的處置途徑觀之，美國政府已經體認到「第三方」行為 者在朝鮮議題上的重要性，在談判桌上拉入中國、俄羅斯等國，來 達成破除僵局、制衡和溝通的目標。77換言之，國家行為者間的矛 盾關係是吾人可資利用的著力點。以中國為例，因為近年來在經濟 上頗有增長，中國政府勢必不樂見軍事緊張影響到國內發展。另 外，就國家安全層面而論，中國未必希望北韓發展出成熟的核武與 投射技術。因為飛彈可以用來對準美國、日本、南韓；相對的，當 然也可對準中國，進而威脅到中國對北韓的掌控能力。78加以如John Hill或Andrew Scobell等學者的研究顯示，中國對北韓的影響力已經 逐漸出現侷限，北韓不一定會對其壓力有所回應。79因此中國必須 採取更謹慎積極的立場，才能夠保障自身的安全與利益。80而利用 國家行為者間的矛盾關係，並且以「調解」作為思維的基礎，將能 夠在對立的國際衝突議題上，發現其他解決之道。此外，中立調解 77. 從布里辛斯基（Zbigniew Brzezinski）的觀點也可以發現到相同的體認，他認為： 「要有效解決北韓追求核武以及可能讓核武擴散的問題，只能把它當成是東北亞 區域問題，並重視南韓、中國、日本的個別及集體利益。『邪惡軸心』公式即使 有意義，也要體認並照顧到區域內國家的利益才能奏效」。資料來源：Zbigniew Brzezinski著，郭希誠譯，美國的抉擇（台北：左岸，2004），頁51。 78. 在天安艦事件之後，因為北韓未獲得中國的公開支持；據報導北韓政府於2010 年5月在與中國的邊境佈署重裝武器，其火力由防止人民叛逃的邊境警備隊提升 至步兵部隊層級。從此例可以看出，雖然中國與北韓是傳統的盟友，但其間亦存 在著矛盾關係，北韓同樣可能對中國形成威脅。資料來源：「北韓邊境部署武器， 朝中關係緊張」，自由電子報，2010年5月26日。<http://iservice.libertytimes.com.tw/ liveNews/news.php?no=369399&type=%E5%8D%B3%E6%99%82%E6%96%B0% E8%81%9E> 79. 請參閱：John Hill著，謝豐安譯，「中共能否影響北韓」，國防譯粹，第30卷第7 期（2003年7月），頁46~49；Andrew Scobell著，闞和德譯，「中共與北韓：從親 密戰友變成保持距離之同盟關係」，國防譯粹，第31卷第12期（2004年12月），頁 76~103。 80. 例如，對於天安艦事件中國採取謹慎的態度，未公開支持北韓並且譴責此攻擊行 動。相關資料請參閱：「天安艦案，溫家寶：譴責破壞和平的行為」，中央社，2010 年5月28日。<http://www.cna.com.tw/ShowNews/WebNews_Detail.aspx?Type=FirstNews &ID=201005280044> “U.N. Security Council to Condemn Sinking of South Korean Navy Ship,” ABC News, July 8, 2010. <http://blogs.abcnews.com/politicalpunch/ 2010/07/un-security-council-to-condemn-sinking-of-south-korean-navy-ship.html>