三民主義學報第 25 期: 2002 年 12 月 81
從公共管理發展趨勢檢證
我國公務人力資源管理之發展
陳岳* 摘要 為提振行政效能，陳水扁總統親自召開「政府改造委員會 J 並要求在二 年內，要優先進行行政院組織調整、檢討修正人事法規及考銓制度，用以爭取 社會精英投入政府機關以建立第一流的政府。而行政院人事行政局於民國 91 年 2 月 l 日對外宣示，未來人事制度的建構，必須掌握四個方向: (一)公務 人力能多元化及彈性化。(二)強化政府政策規劃職能。(三)健全績效管理 制度，落實績效評核，獎優汰劣。(四)強化公務人員終身學習，活化公務人 力。我國公務人力資源管理之發展，隨著政府再造連動的開展，有了進一步的 開端、亦有了更明確的方向，其發展與成果深真研究價值。 本研究先從當前公共管理的發展趨勢進行理論與實務的整理與分析，其次 就我國公務人力資源管理與發展現存重大問題，作實務性的回顧與檢討，然後 綜合公共管理發展趨勢及我國當前政府再造策略目標，對我國公務人力資源管 理作出具體之建議。 關鍵字:公共管理、政府再造、人力資源、組織學習、企業型政府、績效待遇、 行政文化、彈性生涯規劃。 *國立陽明大學人事室主任。82 從公共管理發展趨勢捨證我國公務人力資源管理之發展 陳岳
To Inspect the development ofthe civil service Resource
Management 企om
the developmental Trend ofthe Public Management
Chen Yueh
Abstract
The President
Ch凹，Shwei-Beng Summoned the Committee of the
Govemment Reinventing to stimulate the administrative effectiveness
,
requiring
in two
ye訂sto adjust the organization ofthe Executive Yuan
,
and to examine and
correct the Personnel laws and system to strive for the elites to participate in the
govemment for establishing the best one
,
the Personnel Administration Bureau in
the Executive Yan recently emphasized the
fo叮 directionsto construct the
personnel systems in the future as follows:
1.to pluralize and flexible the civil service
reso叮ce.2. To strengthen the capability of policy planning.
3.To mak:e the Performance management system in good order
,
to complete the
Performance ev
a1
uation
,
and to reward the good and weed out the weak
4.To prosper the life-long learning ofthe govemment employees to be revitalized.
The development ofthe civil service resource
,
management has initiated in the
specific direction
a1
0ng the govemment reinventing
,
and is worthy ofresearch.
This study arranges and an
a1
yzes the developmental trend ofthe current public
management both in theory and Practice
,
reviews and discusses the significant
issues of the civil service management and development
,
and suggests concretely
to the civil service management
after 也edevelopmental trend of public
management and the strategic objectives of govemment
reinventing 訂esummarized.
Key words: Public management
,
govemment reinventing human resources
,
organizational learning
,
entr叩reneurialgovemment
,
pay for Performance
administrative culture
,
flexible career planning.
三民主義學報第 25 期: 2002 年 12 月的
宣、別百
自 1980 年代以來，由於資訊技術的進步，全球化的趨勢，任務績效導向的 要求，以及強調顧客至上的管理策略等，使得傳統的行政管理所標榜的
r POSDCORB
J (P 代表 Planning 為設計、 0 代表Organization 為組織、 S 代表 Staffing 為用人、 D 代表 Directing 為指揮、 CO 代表 Coordinating 為協調、 R 代表Reporting 為報告、 B 代表 Budgeting 為預算) ，其內容已不敷公部門或政府機關 的使用(孫本初，
1998 :
8) 。行政管理學者及實務界人士，開發一個稱為「公 共管理」的新研究領域。發展至今日，公共管理已成為各國政府再造的理論架構 和實務指南。 貳、公共管理的趨勢 一、政府職能重新銓定，公共服務趨向民營化 過去大家對政府一直有著「萬能」、「大有為」、「英明」的刻板印象;但 現在人們心目中的政府是無效率、無品質、無競爭力的官僚體系模樣。因此政府 應進行由「大而不當」、「大而無用 J 走向「小而美」、「小而精」、「小而 能」的改造方案。為達此目標，行政管理學者及實務界人士認為，從組織調整及 公共服務民營化二途徑著手，似為共識所在。 組織調整涉及政府組織體制與員額編制，政府組織體制應考慮者包括機關名 稱、機關層級、內部單位業務職掌;而員額編制則有正式人力與臨時人力之區隔 與運用。 至於公共服務民營化的精神乃是藉由公部門與私部門協力合作，生產公共財 貨與勞務，如此一來除可減輕政府的負擔滿足民眾的需求，更可引進民間企業化 的管理技能提昇公共服務的品質。 公共服務民營化的模式，學者有從經營權改變情形，區分為「撤資 J r 委託」 及「替代」三大類;亦有從政府與民間的委託關係，區分為「部分公營、部分民 營 J r 公辦民營 J r 初期公民合營，逐步民營 J r 特約興建營運模式 J(BOT)
「補助民間機構提供服務」等五種型態。 二、提昇行政效能，重視公部門績效評估84 從公共管理發展趨勢掛證我國公務人力資源管理之發展 陳岳 「績效評估 J
(performance
evaluation) 這一概念最早來自於企業管理，管理 大師杜拉克(Peter
F.
Drucker) 認為績效乃是企業的目的，也是企業之所有存在 的理由。換言之，管理的主要目的在於提高組織的績效。 政府再造引進企業化政府的觀念，認為績效評估在行政績效中，具有兩項 功能。(李允傑，1999 : 5-9)
其一為績效評估真有激勵功能，即行政革新必須有「誘因機制 J(incentive
mechanism) 的配套。而最有效的誘因機制是以績效評估來檢驗行政效率和政府 生產力的改變，並配合適當的獎懲措施以強化績效評估的激勵效果。 其二為績效評估真有管理功能，即公部門引進績效評估，最重要的意義是 在攻府內部運作上加入成本效益(或效能)的考量。運用組織再造或流程再造的 理念，進行修正或改變過去的行政方式，以消除不必要的浪費和延右。 至於公部門績效評估的內容，則有下列三個面向。 (一)組織績效評估 組織績效評估是以行政機關組織為評量對象。 美國一九九三年政府績效評估法案，提出任務 (mission) 、目標 (target) 、 衡量(measurement
)及評鑑(assessment
)等四個重要的概念，並指出必須先釐 清確認其任務目標，再選擇衡量目標的指標，然後決定如何利用評估結果改進工 作績效。目前我國行政院研考會為配合中央政府機關組織基準法的制訂，正積極 推動組織及員額績評鑑制度的建立，即屬於組織績效評估的類型;另外人事行政 局積極推動的「行政院及各級行政機關續效獎金實施計劃 J 亦有組織績效評估 的效果。 (二)計畫績效評估 計畫績效評估亦可稱為政策績效評估，主要是針對特定的政策或計畫之績 效進行評估，評估重點在於檢視卜政策所造的成本、效益 :2 、政策行動的結 果是否達到預期目標: 3 、政策是否對標的人民(target population
)產生影響。 計畫或政策績評估係連用科學的方法，提供真有信度與效度的政策績效資 訊，以做為決策者日後修正或改善政策方向的依據。行政院研考會重大施政計畫 之管考作業即屬此類，不過以目前實施的情況，僅較注重在「預算執行進度」之 控制。 (三)個人績效評估 個人績效評估是激勵理論的基本應用，行政機關為提高員工的工作動機， 針對個人的工作績效進行評估，並據以採取獎勵或懲罰的措施，是為個人績效評 估。 激勵誘因包括兩種內涵:一種是與工作相關的外部報酬，例如金錢、人際三民主義學報第 25 期: 2002 年 12 月的 關係、工作條件、安全等;另一種是與工作內容相關的內容報酬，例如工作成就 感、責任、自主性、工作的認可等。 一般說來，個人績效評估雖具有激勵效果，因涉及員工個人獎懲升遷，若評 鑑不客觀或不公平，反易招致員工的反彈。 三、策略性人力資源管理是公務人力資源管理的新方向 政府再造工程積極開展，在「企業型政府 J r 顧客導向政府 J r 倫理型政府」 和「學習型政府」策略目標的指引下，公務人力資源管理的工作有了具體的發展 方向: (一)人力資源規劃的重視 所謂人力資源規劃'是指為配合組織發展需要，對未來所需人力資源的 類、品質、數量及進用時機等;加以預估，並對需人力資源的培訓及適 時獲得之管道等，作前瞻性規劃，以期人力資源與需要密切配合，達成 組織目標。人力資源規劃之重點在人力預估與人力獲得兩部分。由於未 來工作人力素質要求提高，而人力培育發展，需要相當時程及投資，如 無妥善規劃，可能造成資源浪費，嚴重影響組織發展。 (二)人力資源培訓的加強
人力資源發展(
human resource development HRD
)是指以策略性的方法 有系統的發展人與工作相關的能力，以達成組織和個人目標。而訓練是 人力資源發展的主要途徑，它是以組織發展的需要與永業規劃的方式來 促進個人發展。成功的訓練，必須審慎的規劃。首先要確認訓練需要 (因iningneeds )
，然後根據訓練需要，設定目標，進而規劃課程、師 資、教法、方式及期程等，最後還要有周密的評鑑(evaluation
)。 (三)人力資源全面品管的實施全面品管(
Total Quality Management
,
TQM) 是一項促進顧各滿意及提昇 品質的管理改革運動。全面品管 (TQM) 在公共管理上的意義，是代表 一套以不斷改善組織為基礎的指導原則。運用計量方法與人力資源方 法，改善產品與服務，使顧客需求獲得一定程度之滿足。 (四)員額的精簡 員額精簡的主要做法是透過工作簡化(work simplification
)、組織重組 (reorganization) 、法規整併、實施授權等作業，對現職人員加以裁減 9 並嚴格管制新增員額，同時以員額編制及預算控制方式，防止員額膨脹。 (五)績效薪倖制度的建立86 從公共管理發展趨勢檢證我國公務人力資源管理之發展 陳岳 政府再造運動(
Reinventing Govemment
)主要理念在強調藉由引進企業 經營的精神，塑造「企業型政府 J 此一理念已成為政府再造的主軸。 私部門行之有效的管理方法，未嘗不可在公部門採用。而今天，企業界 在人力資源管理方面注意的焦點，已從消極性的同工同酬，轉變到富有 積極意義的績效薪給 (pay-for-perforrnance) 上面。 (六)新行政倫理的訴求 當人們正慶幸創造經濟奇蹟'國民所得。不斷提高之際，有識之士曾提出 警告:如果我們的精神建設不能隨物質建設並駕齊驅，便會造成文化失 調。經濟發達的國家，已有偏差價值觀及文化失調問題出現，目前社會 上充斥偏差的價值觀，犯罪與暴力事件層出不窮;治療沈繭的良方，是 重振倫理精神，建立適合現代需要的新倫現規範。而顯現在公務人力資 源管理的機制，就是重新建立新的行政倫理。 (七)人力資源管理資訊的運用 電腦資訊的發展與廣泛運用，對於組織中的指揮體系，影響甚大，未來 的工作者有可能獨立控制產出、投入、通訊，及資訊之利用。電腦亦有 可能代替主管做出更快、更好的決策。所以，人力資源管理資訊化，對 於增進管理的效能及品質有莫大的助益。 四、人力資源發展邁向新紀元 (一)全球化的趨勢 由於電腦科技的快速成長，資訊的快速流通，各領域相互依存關係越來越緊 密，尤其是網路的暢行，世界各國已快速融為一體，人力資源發展不得不面 對此一全球化的問題。 (二)以人為本的管理 人是世界一切成長的樞紐，換句話說人力資源管理的技巧可以是科學的，但 它的本質還是得回到人的發展為重心。以「人」為本的價值體系，在二十一 世紀的人力資源管理領域重新被建立，並喚起人的價值和尊嚴。 (三)重視組織的學習 組織學習是組織賴以生存及發展的重要策略，亦為型塑學習型組織的理論基 礎，因應組織永續經營與發展需要，組織學習仍然是二十-世紀人力資源發 展的重要內容與方法。 (四)發展知識管理的人力資源 自從比爾﹒蓋茲(BellGates
)在其「數位神經系統」書中，倡導知識管理的三民主義學報第 25 期: 2002 年 12 月 87 理念，知識管理引起了各界的廣泛注意，坊間有關知識管理的書籍有如雨後 春筍。艾知識與經濟相結合，營造出美國多年未見的經濟發展奇蹟，知識經 濟已成為世界各國競逐的重要手段，因而，知識管理在人力資源發展所佔有 的份量與日俱增。(吳三靈， 2∞ 1
; 19)
(五)人力資源發展方法的發展 近來，人力資源發展策略、技術和方法的探討主題，包括 r 訓練師資的訓 練」、「線上學習與知識管理」、「虛擬教育的學習工具」、「系統性的訓 練評估」、「如何評估訓練成效」、「運用非常的評估方法來評估訓練的程 序」等。可見人力資源發展方法本身技術的研發也受到一定的重視。 貳、我國公務人力資源管理與發展現存重大問題 一、在人力資源管理機構上，存在著機關組織體系與權責劃分紊亂問題，其焦 點在於: (一)職權重疊自行政院人事行政局於民國 56 年 9 月 16 日成立後，考試院與行政院、銓敘
部與行政院人事行政局，在若平權職方面，多所重疊。 觀察各國政府的人事主管機關，或許不只一個，但最高「人事行政首長」必 屬於最高行政首長，如:英國首相、法國與德國總理、日本內閣總理大臣、 美國總統，故無人事行政雙重首長制之情況，人事機關間即使有爭議，最後 可取決於共同最高行政首長。但我國人事體制獨特，現制則出現「最高考試 機關首長」與「最高行政機關首長」並立的「雙重制 J 彼此間若有爭議， 恐不易解決(吳定等，1994 ; 307-308)
(二)命令不統一 一個單位(人員)同時向二個以上機關(首長)負責，仍連反「命令統一原 貝。」。此類多元指揮系統，每易生摯肘而嚴重影響行政效率。我國人事行政 組織即屬此種類型，以行政院為例，自中央之行政院人事行政局到地方基層 單位的人事機構(人事管理員) ，均係同時受其所在機關首長及其上級人事 機構的雙重指揮監督。因此，人事機構往往因某一人事措施與首長意見相 左，致被認為不能「配合 J 而其上級人事機構則認為他們未能「盡職 J 此乃「命令不統一」的主要衝突。 (三)角色的衝突 人事人員，在機關中，介於機關長及上級人事機構之間的雙重身分，也88 從公共管理發展趨勢檢證我國公務人力資源管理之發展 陳岳 就形成他的角色衝突。人事機構與其他業務單位均屬組織內部單位，其兼真 有服務與管制之作用，他必須滿足機關長與業務單位雙方面的需求。再者， 組織由於功能分化的結果，有實作單位與幕僚單位之分，兩者功能是相等 的，然從兩者的原始關係來看，幕僚與實作會各自發展出他們本身的工作類 型及心理過程，造成所謂功能的偏差，使得二個團體難以和諧共處。人事人 員與業務人員間，衝突亦屬必然。 二、在人力資源管理方面，現行考績制度最令人不滿意。究其原因，有幾項基 本問題尚待突破: 第一是政府機關是多，公務人員人數龐大，欲使一套制度放諸四海而皆準， 先天有其困難。 第二則是公部門績效衡量的困難，向來是政府推動績效管理時的一大瓶頸， 過去的思考都是希望採取由上而下的途徑，設計出所有機關均可適用的績效指 標，此時所設計出來的指標便必須高度抽象化，或高度一般化，而無法符合各機 關的業務特性。 第三是現行考績法僅以個人考績效為考核對象，不僅和當前強調團隊合作、 機關協調的理念不合，也和各類行政事務涉及的複雜、多樣化特性不符。 目前公務人員的考績制度因受上述幾項基本問題，及公務人員有關法規的限 制，而流於制式僵化教條的做法。考核成績的高低並未能確實反應實際的績效良 瘋，輪流考列甲等的方式積習成弊，因而影響激勵之效果。是故，亟須建立一套 公平、公正合理而有效的績效評估制度，以激勵公務人員的工作意願與潛能，已 成為行政革新連作關注的焦點。 三、在人力資源發展方面，最嚴重問題則在於組織發展的停滯不前，致使人力資 源的運用與發展遭受挫折。 近年來，世界各國紛紛推動政府再造運動，其產生背景主要係來自於社經結 構與政治環境的快速變遷與發展，攻府職能不斷的擴張，但卻造成預算赤字的增 加與不當冗員的充斥;另一方面則由於人民智識水準的提升，參與公共事的機會 日益頻繁，導致需求與期望的膨脹，政府施政的方向和角色，乃需要不斷的創新 與改造。 在這一股行政改革風潮中，我國攻府自然無法置身於改革潮流之外，因 此亦著手規劃調整政府之組織型態及其經營模式，例如:行政院自民國八卡二年
三民主義學報第 25 期: 2002 年 12 月的 即提出「組織精簡化、機關法制化、員額(管理)合理化、經營現代化」四項原 則，研擬「行政革新方案 J '以「廉潔、效能、便民」為革新重點，期能樹立「以 民為主，依法行政」的施政理念，希望達到建立「廉能政府」之總目標。制後於 民國 86 年復大力提倡「政府再造」之理念，希望將企業經營理念引進政府之行 政連作，以期建構一個真競爭力的「企業精神政府 J 加強行政效能與效率，使 僵化遲緩的官僚機構轉變成真有革新及適應能力的政府組織，進而達到提昇服務 品質與滿足民眾需求的目標。 回溯過往文獻，行政改革的工作在我國是從未間斷的，然而，檢視過去種種 的行政革新策略與方案，可以發現我國過去所採行的上述革新措施，均或多或少 遭遇到執行上的障礙， 報載， (2002 年)三月三十日陳水扁在總統府召開政府改造會議，會後 舉行記者會宣布未來政府組織改造最後方案，並於四月間將「行政院組織法修正 案」送交立法院審議，修正案中並訂出二年日出條款，給予各部會二年調整緩衝 時間。根據幕僚會議達成的共識，未來行政院將由三十六部會縮減為二十二、二 十三個部會(不包括公平會、中央銀行等獨立機關) ，其中政策統合機關:行政 院大陸委員會、行政院科技委員會、行政院國家發展委員會;行政管理機關:行 政院丈官服務總署、行政院主計總署;業務機關:文化體育部、內政部、外交部、 法務部、財政部、海洋事務部、國防部、教育部、勞動暨人力資源部、農業部、 經濟貿易部、通訊運輸部、衛生暨社會安全部、環境資源部、客家委員會、原住 民族委員會。( 2002/3/25 中央日報) 游內閣組成後，政府再造連動似乎有加速進行的趨勢，但會否像以往因阻礙 過大而中轍，仍有待觀察。 參、對我國公務人力資源管理與發展之真體建議。 茲以我國公務人力資源管理當前面臨實際問題為基礎，結合人力資源管理與 發展理論，對我國公務人力資源管理與發展之政策取向或實際做法，提出建議如
下:
一、在公務人力資源管理方面: (一)早日廢除人事行政機關一條鞭體制 人事行政機關一條鞭體制實施有其特定時空背景之考量，當年建立「人事一 條鞭」體制旨在制衡機關首長、防止其違法檻權，以確保人事政策及法令能貫徹90 從公共管理發展趨勢槍證我國公務人力資源管理之發展 陳岳 實施，當時學者肯定其功能為「具有防弊功能」、「有助人事管理之專業化與同 質性」、「較能貫徹政令」以及「較能保障公務人員之權益」等。 但今日處於政治、經濟型態快速發展，公共服務面臨主客觀環境之挑戰日甚 一日，積極興利與活化才是公務人力資源管理的主流，此一「違背現代化管理」、 「無法建立權責相符之機制」、「妨礙機關業務正常運作」、「雙重指揮系統之 混淆」、造成「人事人員角色尷尬」以及「無法回應政治民主化的要求」之訓政 時期產物，允宜早日調整。 (二)積極恢復推動公務人力資源規劃
公務人力規劃為全國人力規劃的一環。過去行政院人事行政局所採行的人力
規劃，有五項步驟: 1 、人力需求的預估 2 、人力獲得的規劃 3 、人力培訓的實施; 4 、人力運用的核實 ;5 、人力檢查。自民國 66 年之後，人事局每年均協同各機 關依以上步驟，訂定人力計畫。至於人力計畫的內容，依照行政機關的成例，包 括:總則、過去業務成效檢討、未來業務發展預測、現有人力狀況、未來人力需 求預估、不足人力的獲得與培訓、剩餘人力的處理及附則等八項。至民國 89 年，人事行政局以人力規劃並無實際效益而停辦，是乎意味著人
力規劃並無實效，不必去積極推動。 相反地，吾人切莫因噎廢食，允宜以更積極態度，認檢討缺失，繼續加強推 動公務人力資源規劃工作，使現代人力資源管理，確能達到前瞻性與策略性規劃 的境界。 (三)以企業型政府的精神，調整員額管理的政策方向 受到企業型政府概念的影響，現今政府改造作法，已不再強調政府萬能， 由於民間私部門力量的逐漸增強，政府再色亟須調整，由著重「管理」改為著重 「服務 J 擴大授權，講究彈性，強調領航、競爭、以顧客為導向，多與民間分 工合作，將民間企業的經驗與活力帶入政府部門。 目前大部分國家最頭疼的問題，乃係員額大而無當，莫不極力尋求解決之 道。尤其我國社會環境面臨急邊變遷的轉型期，為提升國家的競爭力，爾後政府 對各機關員額的管理，實宜朝以下目標努力。 卜員額規模要精簡、人力調配要有彈性 政府機關組織員額精簡為世界潮流，我圓前於 83 至 85 年度曾實施三年員額 精簡計畫，已具初步成效;惟政府機關間過去長期存在著「人多好辦事」的吃大 鍋飯心態，每遇有新增業務出現，往往以要求增設機關、單位或增加員額因應， 實屬不當。目前應積極檢討業務萎縮、階段性任務已完成或功能不彰的機關單 位，大幅實施裁併，以期有效達成員額規模精簡化之目標。 叉政府各機關人力配置，受限於組織法規的明確規定，致難隨業務消長機三民主義學報第 25 期: 2002 年 12 月 91 動調整。此種人力調配無法靈活流通的現象，容易形成業務正處急邊擴張的機關 單位，無必要的人力可用，而業務萎縮者卻坐擁大批冗閒人力。目前我國政府機 關缺員率經常維持在一0%左右，足以說明人力彈性調配運用之改革，在我國政 府機關有刻不容緩的必要性。 2 、員額結構要合理、人力使用要有效率 機關員額配置的精神，在使人與事作最適切的配合，俾積極發揮最高行政 效能。有關各機關高中低各階層人員的編配、機關內部支援人力與業務人力的比 例，都須根據業務需要，求其合理、適切。各機關員額結構是否合理，允宜時時 全面檢討。 而政府機關有關人力的使用，亟需建立用人成本效益的觀念，對於現有人 力，應不斷透過培訓以提高人力素質;對於召募新進人力，務必「適才適所 J 使人力的使用達到最高效率。此外，業務亦應儘可能依其性質，採民營化、委辦、 外包方式辦理，以減低公務人力負擔，同時提昇公務效能。 (四)建構績效導向的考績制度 績效導向是政府再造的基礎之一，行政院為厲行政府組織活力再造，決定自 九十一年起全面試辦「行政院暨所屬各級行政機關續效獎金實施計劃 J '此種落 實績效管理制度的構想與做法用意至為良好。 就績效評估發展趨勢而言，目前我國行政人員之考績制度應配合改進如下: 1 積極修訂現行「公務人員考績法 J 簡化其作業流程，以利績效導向策略 之及發揮。 2運用多元評估模式精神與方法，採行績效面商與績效發展的有效方案。 3.研定客觀合理且其體的績效評估指標。 4. 尋求組織績效與個人績效的連結。 5實施機關施政績效評估制度。 6有效運用績效評估結果。 7..落實平時考核制度。 長期以來公務人員受限於傳統的思考模式，保守僵化的思考、明哲保身的心 態甚難突破。建構績效導向的考績制度工作，必是一項艱苦而叉長遠的任務。 (五)積極推動績效待過制度 績效待遇的信念，是以個人或其所屬團體的工作表現決定個人待遇。其具體 做法是員工除了支固定的基本薪倖外，個人或其所屬團體的工作績效將影響下一 次個人基本薪倖的調整幅度或獎金多寡。 「政府再造」為當前我國政府既定政策，其主要目標在於引進企業管理精神， 建立一個創新、彈性、有應變能力的政府，以提昇國家競爭力。一個追求創新、
92 從公共管理發展趨勢梭證我國公務人力資源管理之發展 陳岳 彈性、有應變能力而叉以績效為重的政府，必不能與容忍一套保守、僵化、封閉 而叉漠視績效的待過制度存在。因此，為達成政府再造此一目標，績效待遇制度 的建構必然是不可或缺的一環。 最近行政院人事行政局試行了一個朝向建立績效待遇制度的初步方案，兼顧 理論與實務，立意甚佳，可行性頗高，如能試行通過，獲得全面實施，對建構我 國績效待遇制度的全面展開應有莫大的助益。 (六)有效處理績效不佳員工 美國在 1993 年的「國家績效評估」即指出:聯邦政府對績效不佳員工的處 理成效不彰，並要求主管機關應建立各種誘因與簡化所需程序，以利於各級管理 者理績效不佳員工。而澳洲「公共服務暨功績制保護委員會」也強調應建立起對 績效不佳員工處理的支持性文化，並對於相關的制度作了諸多的規劃。「績效」 作為競爭策略的核心價值已成為當代政府的共識。在達成政府績效目標的各種策 略中，對「績效不佳員工」的處理，已逐漸成為各國政府所關注的重要議題。 我國行政院之前所推動的政府再造計畫 r 人力再造及服務再造小組」即為 三個推動小組之一，顯示政府亦體認到人力資源管理與政府組織績效的重要關 係，並曾具體定出 87 年 12 月底之前應完成包括功績制升遷、考績激勵功能、淘 汰機制、彈性待過、考選制度、專技人才用人機制與簡化銓審作業等七項目標。 其中，淘汰制度即在於處理績效不佳員工的問題，但時至今日，似乎仍未見主管 機關對此議題有較為明確的方向表現，至為可惰。 (七)型塑優質行政文化 「行政文化」是行政運作背後的基本假定，是決定公務人員，心智模式及思維 傾向的深層因素。我國行政文化具有勤奮、守分、進取的特質，然而，面對顧客 多元化、政策專業化及技術數位化的環境轉型趨勢，在應變調適能力、政策回應 性、績效表現、數位化程度等方面，均與民間企業及民界要求存在落差，此一落 差的產生，與我國行政文化未能適時轉型，有一定的關聯。因此，必須針對引導 行政連作的價值及態度進行反省並尋求轉型。陳總統於全國行政革新會議中強 調，行政革新成功的關鍵，必須要從「心」做起。 換句話說，就是建立公務人力體系的優質精神，而其具體目標則在於: 公務人員「對國家的忠誠感」、「對社會的關悽情」、「對政府的向心力」、「對 民眾的服務心 J 及「對公務的責任感。」等五大方向 二在公務人力資源發展方面 (一)積極推動政府機關與民間機構人才交流
三民主義學報第 25 期: 2002 年 12 月 93 面對資訊科技與網路傳輸之快速發展及民間對政府施政品質之要求日益提 昇之情勢下，政府部門或民間機構，如何互相廣泛交換新知與經驗，提昇管理能 力及行政效能，以滿足民眾需求，已是刻不容緩之重要課題。由於政府部間與民 間企業，人員進用制度不同，理念目標亦有所不同，因此，人員管理上溼滑分明 互不相屬，致使政府機關與民間機構目前很難有效交流。民國 85 年「國家發展 會議」及 89 年「第六次全國科學技術會議 J 均有政府機關應與民間機構人才 交流之呼聲，足見打開政府機關與民間機構人才交流之大門，為市野共識及時代 之趨勢。 基此，考試院 89 年 6 月 1 日第九屆第一八五次院會亦出現「研訂政府與民 間人才交流實施辦法」的議題，以延攬企業、科技、學術、文化等專業人才、加 入政府行列，清新政府活力。 現行政府機關與民間機構之人才交流，雖於「公務人員留職停薪辦法」及「政 府機關與公民營事業機構早斗技人才相互支援要點 J '對公民營機構人員借調訂有 規定，惟僅係以科技人才為適用對象，實施機關叉多以政院所屬機關為範圖，未 具普遍性。 (二)推動公共服務外包政策，提升公共服務績效與品質 現今政府面臨著財政短細、資源稀少，但人民卻相對要求提供更多元化公共 服務的窘境。世界先進各國政府再造趨勢，均透過政府角色與職能的重新調整規 劃'運用委託外包(
contracting
out) 方式，將公共服務移轉民間辦理，不僅善用 民間資源，而且促使公共服務更有效率與品質，在在顯現出政府角色已轉化為「導 航」的角色。 叉政府業務委託民間辦理，除能善用民間專長、技術及資源投入公共服務以 提升公共服務績效與晶質外，更可改善政府形象，增加人民對政府的信任感，節 省政府開支。因此，期望我國在此一委託外包規劃與執行上能有新的發展，俾能 達成活化公務人力運用的目標。 (三)實施彈性人力資源策略，有效運用非常任人力 近年來，由於經濟、科技環境快速變遷，如上所述，民眾對政府服務品質之 要求不斷提高，需求的種類更日趨多元化，公部門面對的問題與政策產出的需求 更千變萬化，非但傳統金字塔式政府組織無法有效因應變局，其所設置之常任職 務與固定分工式工作設計己難以符合變動環境的彈性需求。 為使政府更有能力面對未來的衝擊，全球興起一陣政府再造的風潮中，改造 人力資源結構及行政流程，以追求「小而美、小而能」的高效能政府可以說是共 同目標。從此，公部門人力資源管理體系之再造便成為各國再造工程的優先項 目，也可以說是政府再造列車的火車頭。而在人力資源再造風潮中，臨時人力的94 從公共管理發展趨勢檢證我國公務人力資源管理之發展 陳岳 廣受重視是重要的特色之一，不但在數量上持續快速成長，運用型態上更如雨後 春筍，不斷推陳出新，形成蓮勃發展的現象。因此，彈性的人力資源管理與發展 策略機乎是世界各國共同的發展趨勢。 (四)擴大運用志工參與公共事務 政治進步，經濟繁榮及社會開放的結果，民泉自主性提高，對政府的服務， 有增多及更好的趨勢，使得政府各級公務員備感壓力，同時因為政府的服務不斷 擴大，經費支出也就日益增加，政府的財政負擔困難情形日甚一日下，不僅各級 政府的財政預算受到限制，連公務人力也要厲行精簡。在事多，錢和人少的情況 下，政府機構必須想辦法去解決此問題，使經費和人力都能獲得最有效的運用， 因此新管理方法的採用、外包制的推展，等均表示政府提高服務能力的決心，然 而人力精簡問題，將各機關人力凍結，對業務不斷增加機關，更是雪上加霜，如 何突破人力限制瓶頸，成為各機關重要的工作要目，而公共志願工作者(簡稱志 工)也因此受到注意，因為引進公共志工，來協助政府從事公共服務，既可節省 政府人力，亦可增加政府服務的數量，這應該是一種可行之途徑。 志工的組織運用在我國公共部門已有長久的歷史，譬如義勇警察、義勇消防 隊、義勇交通隊等，這些組織已有悠久的歷史及完整的組織，協助政府完成相關 的工作也頗有成效，另外，在非營利組織這個領域中，有關志工的研究也有相當 的成果，這些經驗都可以成為政府機成立志工組織時的參考。 (五)型塑學習型組織，落實公務人員終身學習機制 在政府再造的世界潮流中，行政機關送受批評為具有官僚病態或行政失靈， 具體表現在法規嚴苛、繁艾耨節、行事僵硬、反應過慢、過於集權、本位主義及 能力不足等現象，而使其正當性受到空前的挑戰。 為提振官僚行政能力，有越來越多的學習者提出官僚體制的新思維。後官僚 組織的特徵己由原以「效率」為先行考量，轉變為對「服務品質」再轉變為對「民 泉評價」的重視，由「控制員工」轉變為「贏得員工認同」。換言之，現代組織 設計已超越傳統理性模型，轉向重視員工的協調互動與對話，顯示整個公共管理 思潮已轉向以人為本，重視人的主觀意識及其潛能之激發，因而學習即已成為促 使個人及組織精進的最重要途徑。學習不再只是一選擇，而是確其有必要性，當 前必須優先處理的事是學習如何學習，尤其是對於以層級節制為主，講究權威控 制，缺乏願景的官僚組織而言，學習更是重要。「學習型組織」也就更其體白顯 出學習對處於遲變環境下公務人力資源發展的重要性。 (六)重視生涯規劃，蘊育具生涯彈性的公務人力 近年來經濟衰退帶來的組織減肥風潮，傳統產業環境的惡化，企業的出走， 市場激烈的競爭，有越來越多的公司無法持續成長，甚至保留原有的員工亦有困
三民主義學報第 25 期: 2002 年 12 月的 難。在國外，就連標榜不解雇員工的 rIBMJ 也擋不住一波波的衝擊而大幅的裁 員。在國內，中年轉業的人數也日益增加。因此「雇用保障」將愈來愈不切實際， 昔日雇主與員工不成文的默契是「雇主與員工合力創業，伙伴關係終老一生」之 現象不復存在。代之而起的是「雇用能力保障 J '在「雇用能力保障」的前題下， 雇主與員工應共同培養「生涯彈性」的觀念。具生涯彈性的員工是執著於終身學 習，不斷自我成長，經營自己的生涯，並且是為達成組織績效而努力的人。 當前重要的是組織與員工都得重新思考新的遊戲規則。面對激烈的全球性競 爭，沒有能力均人，在組織便沒有生存的空間。缺乏高素質員工的組織不其競爭 力，也勢必漸漸無法存活，更談不上對員工的雇用保障。同理，沒有照顧員工成 長需求，沒有投資於維持員工雇用能力的組織，便無法保有高品質的人力，創造 高績效。這也是公務人力資源發展必然的趨勢。 (七)發展退休公務人員組織，積極規劃退休人力再運用 近年來，公務機關辦理自願提前退休之比例有逐漸增高之趨勢，以 89 年退 休年齡統計，退休人員以 55 歲至 60 歲之年齡最多，其次始為 50 歲至 55 歲，再 其次為及 60 歲至 65 歲，與外國相比，確實有年齡偏低之情況。自國家培育人才 之角度而言，此種情形確實造成人力之流失，因此，如何有效運用此種退休人力， 使充分將所長再提供給社會，亦不失為有效之補救措施。 基於退休公務人員都是國家的精英，其再運用規劃可朝公益的、社區發展 的、國家文化轉型的層面來研究進行，而其具體的作法，可有如下數點: 1 、積極協助退休公務人員再就業:建立相關工作站，並設立退休公務員人力資 料或退休人力資源網站，以利進行轉業訓練，提供其再就業機會。 2 、建立公務智庫，即由政府整合退休人員之專業，成為政政之智庫，提供諮詢 研究，以免形成經驗之斷層。 3 、加強退休公務人員組織功能:目前退休務人員之組織，似乎並未發揮功能， 確實十分可惰。如能使其發揮較多功能，經常舉辦各種活動，必可對社會產生更 多幫助。 4 、建立退休公務人員志工網路:政府可以將各種志工團體之資訊提供給退休人 員，並徵詢退休人員意願，將其資料提供給各種需要志工之機關團體使用。 5 、鼓勵退休公務人員參與非營利組織工作:目前我國約有一萬五千個民間團體， 但往往限於經費，無法僱用專職人員，如能鼓勵退休人員多多參與是類組織之工 作，可彌補其人力之不足，提昇其工作效益，對國家社會進步貢獻甚鉅。 肆、結語
96 從公共管理發展趨勢檢證我國公務人力資源管理之發展 陳岳 總之，近年來世界各國紛紛推動政府再造運動，其產生背景主要係因應社 經結構與政治環境的快速變遲與發展。所謂的政府再造乃是為對公共部門運作績 效所作的一種誘導性有系統的改善。政府再造也是為了克服各種外在攻治、社 會、經濟和環境因素，以及內在官僚行為的阻力，以轉化行政的過程。換言之， 政府再造和效能提升除了必須因應政經結構的調整。更直接的是面對的就是所謂 的「官僚體系」的再造與發展，說得明白些，也就是公務人力資源管理與發展的 問題。 為直接面對這個問題，陳水扁總統親自召開「政府改造委員會 J 並要求 在三年內，要優先進行行政院組織調整、檢討修正人事法規及考銓制度，用以爭 取社會精英投入政府機關以建立第一流的政府。而行政院人事行政局於民國 91 年 2 月 1 日對外宣示，未來人事制度的建構，必須掌握四個方向: (一)公務人 力能多元化及彈性化。(二)強化政府政策規劃職能。(三)健全績效管理制度， 落實績效評核，獎優汰劣。(四)強化公務人員終身學習，活化公務人力。此四 個方向與本研究結果不謀而合，由此顯示，我國公務人力資源管理與發展，隨著 政府再造運動的開展，已有了進一步的開端、亦有了更明確的方向，至於其發展 成果則有待繼續觀察。 參考書目 中文部分 李允傑 1999 公部門之績效評估人事月刊 29 卷 4 期 170 李雪津 1987 行政機關資訊系統發展簡介行政管理論文集第二輯。銓敘部主編 吳定、張潤書，陳德禹、賴維堯 1994 行政學(一)台北，空中大學 吳三靈 2∞1 人力資源發展的新境界人事月刊 33 卷 4 期 194 林水波 1999 政府再造台北智勝文化事業公司 洪榮昭 1991 人力資源發展台北師大書苑 范祥偉、李宗動 2∞l 以總量管制推動政府業務委外經營的理論與作法考銓季刊 25 期 黃榮志 2∞。我國中央行政機關組織及人力資源再造之實研究，研究發展 29 輯 行政院人事行政局編印 孫本初 1998 公共管理發展的新趨勢人事行政 125 期 中國人事行政學會編
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